Απόστολου Παπατόλια: Τεχνοκρατία και δημοκρατία στη σύγχρονη διακυβέρνηση. Παρουσίαση του βιβλίου από Ιωάννη Σαρμά
Εισαγωγή
Καθώς είμαι ο πρώτος ομιλητής, έχω έναντι του ακροατηρίου και ένα καθήκον παρουσίασης του περιεχομένου του βιβλίου.
Θα το εκτελέσω ευχαρίστως
Το βιβλίο αυτό, που πιθανόν να το αδικεί ο τίτλος του, δεν είναι θεωρία άλλα πράξη, δεν είναι έννοιες αλλά υπαρκτή πραγματικότητα. Και εκτελώ με ευχαρίστηση το καθήκον της παρουσίασής του, γιατί καθένα του κεφάλαιο ανταποκρίνεται με ακρίβεια σε προσλαμβάνουσες παραστάσεις που και ο ίδιος είχα είτε ασκώντας τα καθήκοντα του υπηρεσιακού πρωθυπουργού, οπότε έπρεπε να αντιμετωπίσω τις κρίσεις που παρουσιάστηκαν εκείνες τις ημέρες, είτε ασκώντας τα καθήκοντα του Προέδρου του Ελεγκτικού Συνεδρίου, οπότε έπρεπε να φέρω εις πέρας μέχρις παραγωγής αποτελεσμάτων μια συνολική μεταρρύθμιση του Θεσμού.
Θα παρουσιάσω το θέμα μου σε πέντε ενότητες, που ανταποκρίνονται κατά βάση και στη δομή του βιβλίου.
Στην πρώτη, θα αναφερθώ στα θεσμικά αντίβαρα, με τα οποία η εξουσία -και εδώ ως εξουσία πρέπει να εννοήσουμε την κυβέρνηση- οφείλει να συνυπάρξει.
Στη δεύτερη ενότητα αναφέρομαι στις σχέσεις μεταξύ του πρωθυπουργού και των υπουργών του, ένα ζήτημα στο οποίο δίνεται ιδιαίτερη έμφαση στο βιβλίο.
Στην τρίτη ενότητα θα διατρέξω το ζήτημα της στελέχωσης της δημόσιας διοίκησης με βάση την αρχή της αξιοκρατίας, μιας αρχής που εύκολα την επαινούμε αλλά δύσκολα αντιλαμβανόμαστε το ακριβές περιεχόμενό της.
Στην τέταρτη ενότητα θα παρουσιάσω σύντομα, με τη βοήθεια βεβαίωση των αναπτύξεων του βιβλίου, το άλυτο πρόβλημα των σχέσεων κεντρικής διοίκησης και αυτοδιοίκησης.
Τέλος, στην τελευταία ενότητα, την Πέμπτη, ασχολούμαι με ό,τι οι κρατικές δομές και τα όργανα που θα έχουμε δει στις προηγούμενες ενότητες παράγουν ως πολιτική, ως προσφορά δηλαδή στην κοινωνία και στον πολίτη.
Ι
Τα θεσμικά αντίβαρα
Η πρώτη ενότητα λοιπόν, τα θεσμικά αντίβαρα.
Δύσκολα κατανοεί κανείς την έννοια των θεσμικών αντιβάρων ως περιορισμών στην παντοδυναμία της κυβέρνησης, και αυτό γιατί υπάρχει πράγματι μια σύγχυση προτεραιοτήτων.
Όταν μιλάμε για θεσμικά αντίβαρα, πού δίνουμε προτεραιότητα, στην αποτελεσματικότητα της κρατικής δράσης ή στην νομιμότητα των επιμέρους ενεργειών της; Και αν δεν θέλουμε να δώσουμε προτεραιότητα ούτε στο ένα ούτε στο άλλο, πώς διαμορφώνεται ένας τέτοιος έλεγχος νομιμότητας που να μην είναι τροχοπέδη στην παραγωγή των αναγκαίων αποτελεσμάτων πολιτικής από την κυβέρνηση;
Ο συγγραφέας δίνει δύο παραδείγματα, πολύ παραστατικά, του τι μπορεί να στοιχειοθετήσει θεσμικό αντίβαρο: εξετάζει δύο μεταρρυθμίσεις σε επίπεδο συνταγματικής αναθεώρησης, τη διεύρυνση των αρμοδιοτήτων του προέδρου της δημοκρατίας, και την ίδρυση συνταγματικού δικαστηρίου για την κάλυψη όλων των κενών των κενών που το σημερινό σύστημα δικαστικού ελέγχου εμφανίζει.
Όμως και για τις δύο μεταρρυθμίσεις εντοπίζει ελαττώματα και διακινδυνεύσεις. Το συνταγματικό δικαστήριο θα εξελιχθεί σε υπέρ νομοθέτη, επισημαίνει. Και ένας πανίσχυρος πρόεδρος της δημοκρατίας θα ανατρέψει τη μορφή του πολιτεύματος, αλλά μόνο για οριακή ενίσχυση των εξουσιών του σημερινού προέδρου μπορούμε να μιλήσουμε.
Ως προς τα θεσμικά αντίβαρα, η εμπειρία μου υπηρεσιακού πρωθυπουργού με κάνει να πιστεύω ότι πρέπει να επιμείνουμε στην κλασική σύλληψή τους.
Μπορεί κάποιες εκθέσεις ανεξάρτητων αρχών, κάποιες καθυστερήσεις στη δράση τους, μπορεί κάποιος αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου ή κάποιες αποφάσεις ή ψηφίσματα από την Ευρωπαϊκή Ένωση να ενοχλούν. Δεν θέτουν πάντως άμεσα εμπόδια για την κυβέρνηση. Εκεί ωστόσο που η εξουσία βρίσκει σκληρή αντίσταση είναι όταν οι δύο ανώτατοι δικαστικοί θεσμοί της χώρας εγείρουν απαγορευτικό. Όταν το Συμβούλιο της Επικρατείας ακυρώνει μία διοικητική πράξη λόγω κυρίως αντισυνταγματικότητας του νομοθετικού της ερείσματος, ή εκεί όπου το Ελεγκτικό Συνέδριο αποφαίνεται ότι κωλύεται η υπογραφή μιας σύμβασης γιατί είναι αντίθετη στον νόμο.
Έζησα μία τέτοια κατάσταση υπό δραματικές συνθήκες επείγοντος όταν τα αντιιϊκά φάρμακα είχαν εξαντληθεί και δεν υπήρχε νομικό έρισμα για την άμεση προμήθεια νέων. «Θαπεθάνεικόσμος», οι υπηρεσιακοί παράγοντες μας προειδοποιούσαν. Και καθώς ούτε να παρανομήσουμε ήταν ανεχτό, έπρεπε να εκδοθεί πράξη νομοθετικού περιεχομένου για να παρακαμφθούν οι αντιρρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, και η κυβέρνηση να εξακολουθήσει να κινείται στο πλαίσιο της νομιμότητας.
ΙΙ
Οι σχέσεις του πρωθυπουργού με τους υπουργούς του
Έρχομαι τώρα στην δεύτερη ενότητα, τις σχέσεις του πρωθυπουργού με τους υπουργούς του.
Πολλοί δεν θα συμμερίζονται την πρακτική σημασία της συζήτησης περί πανίσχυρου πρωθυπουργού και της κριτικής κατά του πρωθυπουργικο- κεντρικού συστήματος. Είμαι μεταξύ αυτών. Ειδικώς στις μονοκομματικές κυβερνήσεις, εκλέξαμε τον αρχηγό του κόμματος που πλειοψήφησε για πρωθυπουργό, οι υπουργοί θα έπρεπε να βοηθήσουν να εφαρμόσει το πρόγραμμα για το οποίο τους ψήφισαν οι εκλογείς.
Δεν αποτελείται από φρούρια ή κυβέρνηση με κυριαρχικές εξουσίες το καθένα.
Η προσωπική μου εμπειρία από τα εσωτερικά φρούρια με κάνει να είμαι επιφυλακτικός όταν πρόκειται, έστω και κατ’ επίκληση του Συντάγματος να ασκείται κριτική σε νομοθετήματα επειδή δήθεν προκαλείται ασφυξία στην υπουργική δράση.
Όταν ανέλαβα καθήκοντα μέλους στο Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, το διαπίστωσα αμέσως. Αλλά και ως Πρόεδρος του ελληνικού Ελεγκτικού Συνεδρίου είχα ανάλογη εμπειρία. Θεμιτώς βέβαια ο κάθε επικεφαλής θέλει τα καλύτερα, τα περισσότερα στελέχη, και θεμιτώς με την παραμικρή θυσία που θα πρέπει να υποστεί διαμαρτύρεται. Κάποιος όμως πρέπει να συντονίζει, κάποιος φέρει την υπέρτερη ευθύνη έναντι των τρίτων, και αυτός είναι ο επικεφαλής της κυβέρνησης ή ο επικεφαλής του θεσμού.
Δεν είναι πάντως και τόσο κυρίαρχος ο πρωθυπουργός όσο πιστεύεται. Όταν ανέλαβα τα καθήκοντά μου του υπηρεσιακού πρωθυπουργού διερωτήθηκα ποια θα ήταν η άμεση σχέση μου με τους υπουργούς. Και τότε, διαβάζοντας προσεκτικά το Σύνταγμα, διαπίστωσα ότι ο πρωθυπουργός δεν έχει άμεση εξουσία επί των υπουργών παρά μόνο για να εποπτεύει αν τηρούν την κυβερνητική πολιτική. Όμως η κυβερνητική πολιτική δεν τίθεται από τον πρωθυπουργό αλλά υιοθετείται από το υπουργικό συμβούλιο, για αυτό και έπρεπε να συγκληθεί άμεσα το υπουργικό συμβούλιο για να υιοθετηθεί η κυβερνητική πολιτική της υπηρεσιακής κυβέρνησης, έστω και αν αυτή θα διαρκούσε τριάντα μόνο ημέρες.
ΙΙΙ
Η αρχή της αξιοκρατίας
Περνάω τώρα στην τρίτη ενότητα, την αρχή της αξιοκρατίας στη στελέχωση της δημόσιας διοίκησης. Θα της μιλήσει βέβαια γι’ αυτό καταλληλότερος εμού ομιλητής, ο πρόεδρος του ΑΣΕΠ.
Το βιβλίο περιέχει εκτεταμένες αναλύσεις μεγάλης βαθύτητας για το θέμα, αν λχ. αξίζουμε όλοι την προίκα που μας χάρισε η φύση, καλή ή κακή, έτσι ώστε να ωφελούμεθα από αυτήν εις βάρος των άλλων, ή να μειονεκτούμε, στερούμενοι ωφελειών έναντι άλλων.
Δεν είναι μακριά οι πρακτικές συνέπειες τέτοιων στοχασμών. Αν ουδείς αξίζει τα ταλέντα του ή την έλλειψή τους, θα προσφύγουμε τότε σε μοριοδοτήσεις κοινωνικού χαρακτήρα, και αν, ύστερα από αυτό βρεθούμε με μία ανάξια διοίκηση και θελήσουμε να επανορθώσουμε, θα προσφύγουμε σε κατοχή πανεπιστημιακών τίτλων ως τεκμήριο αξιότητας, και αν και από τους τίτλους δεν βρούμε τη λύση, θα οργανώσουμε διαγωνισμούς από ένα ανεξάρτητο όργανο με κίνδυνο της μεγάλων καθυστερήσεων, είτε ενδογενούς αιτιολογίας είτε λόγω προσφυγών αποτυχόντων υποψηφίων.
Δεν έχω να προτείνω λύση, εκτός από ένα κατάλληλο συνδυασμό, ανάλογα με το ζητούμενο, όλων των κριτηρίων επιλογής, όπως φαίνεται ότι προτείνεται πειστικά και στο βιβλίο.
Θα μεταφέρω εδώ μια προσωπική μου εμπειρία. Όταν ως μέλος του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου βρέθηκα στην επιτροπή επιλογής του γενικού γραμματέα του θεσμού, ενός οργάνου τόσο σημαντικού όσο και ο πρόεδρός του, περάσαμε από εξαντλητικές συνεντεύξεις τους υποψηφίους. Και όταν ήρθε η σειρά του υποψήφιου που μου φαινόταν λόγω ηλικίας ο πιο αδύνατος, και τον άκουσα να διαχειρίζεται τις δύσκολες ερωτήσεις που του θέταμε, διερωτήθηκα: «Aνείχαμίαεπιχείρησηπουκινδύνευεμεπτώχευσηκαιεγώμεφυλακή,σεποιοναπόόλουςτηςυποψηφίουςθατηνεμπιστευόμουν; Σε αυτόν», κατέληξα. Και αυτή πιστεύω είναι η ουσία της αξιοκρατίας, τουλάχιστον για τις επιλογές στα υψηλότερα επίπεδα της ιεραρχίας.
IV
Σχέσεις κρατικής διοίκησης και αυτοδιοίκησης
Στην 4η ενότητα της ομιλίας μου θα είμαι ιδιαίτερα σύντομος. Στο βιβλίο θα βρείτε μια εξαιρετικά διεισδυτική νομική ανάλυση του έργου της λεγόμενης επιτροπής Ξ. Κοντιάδη, που πρότεινε ένα θαυμαστό πράγματι σχέδιο αναμόρφωσης των σχέσεων κεντρικής διοίκησης και αυτοδιοίκησης, ένα σχέδιο θεμελιωμένο στη θεωρία αλλά συγχρόνως ρεαλιστικό. Θα βρείτε όμως και μία δριμεία αλλά ενδελεχή κριτική κατά ενός νόμου του περασμένου έτους για την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση.
Εδώ θα περιοριστώ σε μία προσωπική μόνο εμπειρία. Ως Πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στις επαφές που είχα διαδικτυακά με περιφερειάρχες και δημάρχους, μία ήταν η επωδός: «δενέχουμεπροσωπικόάραδενμπορούμεναασκήσουμετιςαρμοδιότητέςμας». Τα ίδια άκουγα και από τους επικεφαλής των νοσοκομείων σε αντίστοιχες περιπτώσεις, Αλλά όμως και στο Ελεγκτικό Συνέδριο υπηρετούν οι μισοί υπάλληλοι από ότι θα έπρεπε σύμφωνα με τις προβλεπόμενες οργανικές θέσεις.
Τι να κάνουμε σε τέτοιες περιπτώσεις; Να πάψουμε να λειτουργούμε;
Αυτό είναι ένα βασικό πρόβλημα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης. Πέραν της διεκδίκησης και της καταγγελίας, πρέπει να μάθουμε να αξιοποιούμε στο έπακρο αυτό που έχουμε, να εξαντλούμε, με άλλα λόγια, τα όρια της αποτελεσματικότητας.
V
Η παραγόμενη πολιτική
Και τώρα στην πέμπτη και τελευταία ενότητα, το έργο που παράγεται από τους θεσμούς και τα όργανά τους. Πολύ κατατοπιστικές διεισδυτικές αναλύσεις βρίσκουμε στο βιβλίο στο πεδίο αυτό, αναλύσεις που με βοήθησαν να συστηματοποιήσω τις σκέψεις μου και τις εμπειρίες μου.
Με δύο λόγια, τα κρίσιμα ερωτήματα περιστρέφονται γύρω από τα ζητήματα του σχεδιασμού και της εκτέλεσης της πολιτικής.
Ως προς το σχεδιασμό, η κρίσιμη παρατήρηση είναι ότι περάσαμε από το κράτος πρόνοιας στο κράτος πρόληψης με αντικειμενικό του σκοπό του τελευταίου να προλαμβάνει τους κινδύνους που μας απειλούν, ακόμη και τον κίνδυνο της φτώχειας.
Πώς το επιτυγχάνει αυτό. Εδώ αναδεικνύεται η μεγάλη σημασία της τεχνοκρατίας, του περάσματος των γνώσεων από τους επιστήμονες στους πολιτικούς, αλλά και των ορίων αυτής της διαδικασίας.
Εντός του πλαισίου μιας δημοκρατίας, είναι ανεύθυνοι οι πολιτικοί όταν, εμπρός σε ένα θανάσιμο κίνδυνο όπως ήταν οι πανδημία, νίπτουνταςχείραςτους δίνοντας τακλειδιά της χώρας σε ειδικούς επιστήμονες, ή μήπως, σε τελευταία ανάλυση, είναι πάντα υποχρεωτική η στάθμιση, μια στάθμιση σε κατάσταση αβεβαιότητας, που μόνον οι πολιτικοί δικαιούνται και υποχρεούνται να κάνουν, γιατί αυτοί είναι οι πολιτικά και ποινικά υπεύθυνοι.
Η περίφημη νομική αρχή της αναλογικότητας είναι αυτό που περιγράφω. Μια αρχή που θέτει μπροστά μας το ζήτημα της ανεύρεσης λύσεων δίκαιης ισορροπίας, όπως πειστικά εκτίθεται στο βιβλίο.
Μετά τον σχεδιασμό της πολιτικής, έχουμε την εκτέλεση.
Σε μία μορφή επιτελικού κράτους, η κεντρική κυβέρνηση σχεδιάζει ενεργεί ως στρατηγός, η λοιπή, η επιχειρησιακή εκτελεί. Στο σύγχρονο επιτελικό κράτος, δεν αρκεί όμως αυτό. Τίποτα δεν εκτελείται αυτόματα αν δεν εποπτευθεί από αυτόν που είναι υπεύθυνος πολιτικά για την εκτέλεσή του.
Γι’ αυτό και δεν πιστεύω προσωπικά στην κάθετη διάκριση πολιτικής και υπηρεσιακής διοίκησης.
Αυτήν την εμπειρία είχα ως Πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου στις μεταρρυθμίσεις που σχεδιάστηκαν και έπρεπε να εκτελεστούν στο Συνέδριο. Για να έχεις τα αποτελέσματα που προσδοκάς, δεν αρκεί να εμπιστεύεσαι την εκτέλεσή τους σε όργανα που αναμένεις να παραγάγουν το αποτέλεσμα. Πρέπει αδιάλειπτα να παρακολουθείς τι γίνεται. Όχι ως τιμωρός αλλά ως συνεργάτης, δίνοντας κατευθύνσεις «βλέπονταςκαικάνοντας», ώστε να αισθάνονται τα εκτελεστικά όργανα ότι ο επικεφαλής είναι δίπλα τους για να παραχθεί το αποτέλεσμα στον χρόνο και με τον τρόπο του προγραμματισμού.
Επίλογος
Θα τελειώσω επισημαίνοντας πόσο συμφωνώ με το τελικό συμπέρασμα στο οποίο καταλήγει το βιβλίο, την επιβαλλόμενη σύνθεση μεταξύ δύο διαφορετικών μοντέλων, της δημοκρατίας και της τεχνοκρατίας. Δηλαδή, από τη μια, μιας συμμετοχικά προσανατολισμένης διοίκησης σε ένα πλαίσιο δημοκρατικής συμπαραγωγής πολιτικών και, από την άλλη, μιας τεκμηριωμένης πολιτικής που βασίζεται στα πορίσματα της επιστημονικής έρευνας.
Αυτή ακριβώς ήταν η εμπειρία μου από την σύντομη άσκηση καθηκόντων υπηρεσιακού πρωθυπουργού αλλά και προεδρικών σε επί τέσσερα χρόνια σε ανώτατο δικαστήριο.
Η τεχνοκρατία είχε το ρόλο της, καθώς σε κάθε κρίση που εμφανιζόταν ή ετοιμότητα αντιμετώπισής της από τον πρωθυπουργό απαιτούσε γνώση των αιτίων της, του νομικού πλαισίου της, των ποικίλλων διαστάσεών της. Ενώ σε κάθε στοιχείο των μεταρρυθμίσεων που επιτελούνταν στο Συνέδριο απαιτείτο γνώση των ιστορικών δεδομένων, των καλύτερων διεθνώς πρακτικών, αντίληψη των συνεπειών, πρόβλεψη των πιθανών δυσκολιών.
Όμως αυτά δεν αρκούσαν. Έπρεπε να έχεις με το μέρος σου και αυτούς που θα κληθούν να εκτελέσουν.
Στην αντιμετώπιση κρίσεων στο επίπεδο πρωθυπουργού, χρειαζόταν να καλλιεργηθεί η συναντίληψη των αρμόδιων φορέων, συναρμόδιων υπουργών και επικεφαλής υπηρεσιακών παραγόντων, και αυτό μέσω συσκέψεων, όπου όλοι ακούγονται χωρίς διακρίσεις Και στις μεταρρυθμίσεις, χρειαζόταν αυτές να γίνουν κτήμα όλων για να μπορέσουν να εκτελεστούν και διατηρηθούν, κάτι που μπορεί να επιτυγχάνεται όταν όλοι συμμετέχουν, όχι ως θεατές ή ακροατές, αλλά ως ενεργά στελέχη, ως άτομα με άποψη στις διαδικασίες παραγωγής τους.
Πιστεύω ότι μετά από όλα αυτά είναι πλέον κατανοητό το πόσο πρακτική σημασία έχει ένα βιβλίο όπως αυτό που παρουσιάζουμε σήμερα, με θέμα όπως δικαίως έχει ο τίτλος του «Τεχνοκρατία και δημοκρατία στη σύγχρονη διακυβέρνηση».
