Η ποινική ευθύνη των υπουργών

Ι. Εισαγωγικά

Η ισχύουσα ρύθμιση του άρθρου 86 Συντ περί της ποινικής ευθύνης των Υπουργών, συγκεντρώνει τρία κύρια χαρακτηριστικά. Πρώτον, την άσκηση της ποινικής δίωξης από τη Βουλή, δεύτερον, την ειδική και σύντομη αποσβεστική προθεσμία που συνίσταται στο πέρας της δεύτερης τακτικής συνόδου της επόμενης βουλευτικής περιόδου[2] και, τρίτον, την εκδίκαση της υπόθεσης από δικαστικό συμβούλιο αρχικώς και, σε περίπτωση παραπεμπτικού βουλεύματος, από Ειδικό Δικαστήριο στη συνέχεια[3]. Αποτελεί πλέον κοινό τόπο ότι η σύντομη αποσβεστική προθεσμία θα πρέπει να απαλειφθεί. Από την άλλη, η ορθότητα της ρύθμισης για το Ειδικό Δικαστήριο δεν έχει αμφισβητηθεί με πειστικά επιχειρήματα. Τι θα μπορούσαμε όμως να πούμε για το πρώτο –ίσως και το κύριο χαρακτηριστικό- της ισχύουσας ρύθμισης του άρθρου 86 Συντ, δηλαδή για την ανάθεση της αρμοδιότητας της ποινικής δίωξης στη Βουλή;

Το 1880 ο Ιωάννης Αραβαντινός στην κλασσική πραγματεία του «περί ευθύνης των ηγεμόνων και των υπουργών» ανέφερε ότι η ανάθεση της ποινικής κατηγορίας στην εθνική αντιπροσωπεία «δεν είναι εφεύρεσις των νεωτέρων νομοθεσιών, αλλ’ ούτε προϊόν συνταγματικής τινος θεωρίας. Είναι απλούν και ιστορικώς ευεξήγητον φαινόμενον της πολιτικής ιστορίας»[4] και περαιτέρω ότι «δεν πρέπει να επιτραπή εις πάντα πολίτην η ενάσκησις του προς κατηγορίαν των υπουργών δικαιώματος. Ουδεμία νομοθεσία, ουδείς δημοσιολόγος, καθ’ όσον είναι εις ημάς γνωστόν, εξαιρουμένου του Hoffmann, υπεστήριξε το εναντίον»[5]. Αλλά και 114 χρόνια μετά, το 1994, εκπρόσωπος της ποινικής θεωρίας υποστήριζε ότι η «άσκηση της ποινικής διώξεως από τη Βουλή δεν νομίζω ότι χρειάζεται να τεθεί σε συζήτηση, ενόψει του ότι όλες σχεδόν οι συνταγματικές νομοθεσίες ακολουθούν αυτό τον δρόμο»[6], ενώ δύο χρόνια μετά, το 1996, εκπρόσωπος της θεωρίας του συνταγματικού δικαίου παρατηρούσε ότι η ποινική δίωξη κατά υπουργών ασκείται «αποκλειστικά από την ίδια τη λαϊκή αντιπροσωπεία … στη συντριπτική πλειοψηφία των σύγχρονων συνταγμάτων»[7]. Χρειάσθηκε να περάσουν μόλις 17 χρόνια και έτσι τον Ιανουάριο του 2013, ύστερα από όσα κωμικοτραγικά συνέβησαν στη ψηφοφορία για τη λίστα Λανγκάρτ, ο Πρόεδρος της Βουλής δήλωνε στους δημοσιογράφους ότι «πρέπει να απεμπλακεί η βουλή στο μέλλον από τη διαδικασία παραπομπής των πολιτικών προσώπων στη Δικαιοσύνη»[8]. Είναι έτσι τα πράγματα ; Τελικά ποιος έχει δίκιο ; Γιατί όταν μιλάμε για συνταγματική αναθεώρηση, είναι λάθος να σκεφτόμαστε με βάση την εφήμερη συγκυρία της στιγμής, αφού οι όποιες αποφάσεις θα καθορίσουν την πολιτειακή ζωή για πολλά χρόνια ή και δεκαετίες ακόμη μέχρι την επόμενη συνταγματική αναθεώρηση. Τι μας διδάσκει λοιπόν η ιστορική, η συγκριτική και η δογματική θεώρηση του θεσμού της ποινικής ευθύνης των υπουργών ; 

ΙΙ. Η ιστορική θεώρηση 

Καταρχάς, η ίδια η ιστορική καταγωγή του θεσμού της ποινικής ευθύνης των υπουργών[9] μας οδηγεί στο συμπέρασμα ότι δεν συντρέχουν πλέον οι ιστορικοί λόγοι που δικαιολογούσαν στο παρελθόν την άσκηση της ποινικής δίωξης από το νομοθετικό σώμα. Ειδικότερα, πρόδρομος της ποινικής ευθύνης των υπουργών υπήρξε ο θεσμός του impeachment στην Αγγλία, σε μια εποχή όπου δεν είχε καθιερωθεί ακόμη η κοινοβουλευτική ευθύνη των υπουργών. Έτσι, η αναζήτηση της υπουργικής ποινικής ευθύνης από τη λαϊκή αντιπροσωπεία λειτουργούσε ως υποκατάστατο της ελλείπουσας κοινοβουλευτικής ευθύνης. Από τη στιγμή όμως που εδραιώθηκε η κοινοβουλευτική ευθύνη, η εμπλοκή της Βουλής των Κοινοτήτων στην αναζήτηση της υπουργικής ποινικής ευθύνης απώλεσε το ιστορικό δικαιολογητικό της θεμέλιο, με αποτέλεσμα να εφαρμοσθεί για τελευταία φορά το 1804[10].

            Παρότι δεν συντρέχουν οι ιστορικές αναγκαιότητες που επέβαλαν την εμπλοκή της Βουλής στην αναζήτηση της ποινικής ευθύνης των υπουργών, ανακύπτει το ερώτημα μήπως , παρόλα ταύτα, η εφαρμογή της στον χρόνο υπήρξε επιτυχής ώστε να δικαιολογείται η διατήρησή της. Αφήνοντας συνειδητά εκτός θεώρησης την «μητέρα των δικών», την υπόθεση «Κοσκωτά», νομίζω ότι μια απλή ανάγνωση της συνταγματικής μας ιστορίας αρκεί για να μας πείσει για το αντίθετο. Συνήθως, η ποινική ευθύνη των υπουργών αποσκοπούσε στη δίωξη του πολιτικού αντιπάλου και τα παραδείγματα που το επιβεβαιώνουν δεν είναι λίγα : Από τη δίωξη του Μιχαήλ Σπυρομίλιου τη δεκαετία του 1850, μέχρι τις διώξεις του Αλέξανδρου Κουμουνδούρου και του Χαρίλαου Τρικούπη τις δεκαετίες του 1880 και του 1890. Η δίωξη βέβαια του πολιτικού αντιπάλου κορυφώνεται με την κορύφωση του εθνικού διχασμού. Μόλις οι βενιζελικοί ανακτούν την εξουσία το 1917, οι τέως πρωθυπουργοί Στέφανος Σκουλούδης,  Σπυρίδων Λάμπρου και Δημήτριος Γούναρης κατηγορούνται, μεταξύ άλλων, για αντισυνταγματική ανάληψη εξουσίας, για εφαρμογή της πολιτικής του βασιλιά Κωνσταντίνου και για υποστήριξη φιλογερμανικής προπαγάνδας. Το αντίπαλο «στρατόπεδο» δεν ξεχνά, περιμένει την ευκαιρία να ανταποδώσει και έτσι την άνοιξη του 1933 υποβάλλεται πρόταση ποινικής δίωξης του Ελευθερίου Βενιζέλου για υποβοήθηση του αποτυχημένου κινήματος του Νικολάου Πλαστήρα τον Μάρτιο του ίδιου έτους.

Άλλοτε πάλι, η αναζήτηση υπουργικών ποινικών ευθυνών ξεκινάει από την αντιπολίτευση, είναι εκ των προτέρων καταδικασμένη να αποτύχει και αποτελεί απλά ένα οιονεί μέσο άσκησης κοινοβουλευτικού ελέγχου. Αυτό συνέβη τη δεκαετία του 1960 όταν η αντιπολίτευση της Ένωσης Κέντρου και της ΕΔΑ πρότεινε την ποινική δίωξη μελών των Κυβερνήσεων Κωνσταντίνου Δόβα για τις εκλογές του Οκτωβρίου 1961 και Κωνσταντίνου Καραμανλή για την υπόθεση της Πεσινέ αντίστοιχα, παρότι ήταν προφανές ότι οι προτάσεις αυτές δεν είχαν καμία πιθανότητα ευδοκίμησης. Σε άλλες περιπτώσεις η Βουλή ξεκινάει την διαδικασία ποινικής δίωξης του πολιτικού αντιπάλου και στη συνέχεια την αναστέλει με επίκληση της ανάγκης εθνικής ομοψυχίας, για να ενισχύσει την πεποίθηση όσων, με μια ισοπεδωτική αντίληψη, πιστεύουν ότι «όλοι ίδιοι είναι». Έτσι, τη δεκαετία του 1990 η κοινοβουλευτική πλειοψηφία της Νέας Δημοκρατίας αναστέλλει την ποινική δίωξη κατά του Α. Παπανδρέου για τις τηλεφωνικές υποκλοπές και το ίδιο συμβαίνει λίγο αργότερα όταν η Κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ αναστέλει την ποινική δίωξη κατά του Κ. Μητσοτάκη, πάλι για σκάνδαλο τηλεφωνικών υποκλοπών[11]. Ακόμη πιο πρόσφατα, το 2009 δεν συγκεντρώνεται πλειοψηφία για άσκηση ποινικής δίωξης κατά διατελέσαντος υπουργού Εμπορικής Ναυτιλίας και καθοριστικός παράγοντας γι’ αυτό υπήρξε – όπως σημειώνουν ψύχραιμοι παρατηρητές[12] – η εύθραυστη κοινοβουλευτική πλειοψηφία που θα κινδύνευε σε περίπτωση παραπομπής. Τέλος, το 2010 η Βουλή αποφασίζει τη δίωξη τέως υπουργών για την υπόθεση του Βατοπαιδίου παρότι τα αποδιδόμενα αδικήματα των πολιτικών προσώπων είχαν παραγραφεί, όπως διαπιστώθηκε και με το βούλευμα του αρμόδιου δικαστικού συμβουλίου για οριστική παύση της ποινικής δίωξης.                                  

ΙΙΙ. Η συγκριτική θεώρηση

Η ιστορική επομένως θεώρηση δεν συνηγορεί υπέρ της διατήρησης της αρμοδιότητας της Βουλής να ασκεί την ποινική δίωξη κατά υπουργών. Τι συμβαίνει όμως στα άλλα κράτη ; Σε ποια κατεύθυνση κινούνται οι αλλοδαπές έννομες τάξεις[13];

Όπως ήδη ειπώθηκε και για τους λόγους που προαναφέρθηκαν, στη Μεγάλη Βρετανία η ποινική δίωξη των υπουργών από τη Βουλή των Κοινοτήτων δεν έχει ενεργοποιηθεί από το 1804 και οι υπουργοί δικάζονται κατά τις κοινές διατάξεις. Το ίδιο συμβαίνει και στην Ιρλανδία. Για να μεταφερθούμε στο πεδίο της ηπειρωτικής Ευρώπης, ο Θεμελιώδης Νόμος της Βόννης δεν περιέχει ειδική διάταξη για την ποινική ευθύνη των υπουργών. Στην Ισπανία οι διατελέσαντες υπουργοί διώκονται κατά τις κοινές διατάξεις, εκτός ορισμένων περιπτώσεων πολιτικών εγκλημάτων. Στη Γαλλία, η ποινική δίωξη χωρεί πλέον χωρίς άδεια της Βουλής, ενώ στην Ιταλία η ποινική δίωξη ασκείται από τη δικαστική εξουσία και ο ρόλος του Κοινοβουλίου περιορίζεται στη δυνατότητα να σταματήσει τη διαδικασία «αν κρίνει ότι ο υπουργός έδρασε για την προστασία ενός συνταγματικού κρίσιμου κρατικού ή δημοσίου συμφέροντος»[14].      

Σε αντίθεση επομένως με μια ευρέως διαδεδομένη αντίληψη, η συγκριτική θεώρηση μας αποδεικνύει ότι ο ευρωπαϊκός νομικός πολιτισμός κινείται στην κατεύθυνση της αποσύνδεσης της υπουργικής ευθύνης από τη λαϊκή αντιπροσωπεία.    

ΙΙΙ. Η δογματική θεώρηση

Η ιστορική και συγκριτική θεώρηση δεν είναι όμως αρκετές. Ανακύπτει το ερώτημα εάν υπάρχουν δογματικοί λόγοι, οι οποίοι επιβάλλουν την κίνηση της ποινικής διαδικασίας κατά υπουργών από τη Βουλή.

Το συνηθέστερο επιχείρημα σχετίζεται με τη φύση της ποινικής κατηγορίας, όταν αυτή αφορά υπουργικό αδίκημα. Υποστηρίζεται, δηλαδή, ότι η κατηγορία στην περίπτωση αυτή δεν έχει μόνο νομικό αλλά και πολιτικό χαρακτήρα[15] και, γι’ αυτόν τον λόγο, θα πρέπει να συμμετέχει και ένα πολιτικό όργανο, όπως η Βουλή. Η συλλογιστική αυτή, κατά την άποψή μου, δεν είναι ορθή. Ναι μεν προφανώς η διερεύνηση της διάπραξης ενός ποινικού αδικήματος από έναν υπουργό και, κυρίως, η άσκηση ποινικής δίωξης κατ’ αυτού, έχουν συνέπειες για την πολιτική ζωή της χώρας, ωστόσο η κρίση για το εάν κάποιος παραβίασε τους ποινικούς νόμους είναι αμιγώς νομική κρίση και δεν μετατρέπεται σε πολιτική επειδή ο φερόμενος ως παραβάτης είναι ή ήταν υπουργός[16]. Σε μια χώρα όμως όπου η ανέξοδη επίκληση αντισυνταγματικοτήτων και οι εξαγγελίες για ποινικές διώξεις πολιτικών αντιπάλων έχουν αντικαταστήσει σε μεγάλο βαθμό τον πολιτικό λόγο[17] και σε μια εποχή όπου ο εσφαλμένος χειρισμός πολιτικών και οικονομικών θεμάτων μετατρέπεται σε ποινικό αδίκημα, είναι λογικό να μην συνειδητοποιούμε ότι ο έλεγχος της συνδρομής των προϋποθέσεων της αντικειμενικής και υποκειμενικής υπόστασης διάπραξης ενός ποινικού αδικήματος από έναν υπουργό, δεν είναι πολιτικό ζήτημα. Απλά γίνεται πολιτικό επειδή εμπλέκεται ένα πολιτικό όργανο, η Βουλή. Όπως παρατηρούσε, με δωρική λιτότητα έκφρασης, ήδη από το 1891 ο Χ. Τρικούπης ενώπιον της Βουλής: «Κατηγορούμενος θα είμαι ενώπιον της δικαστικής αρχής. Ενώπιον υμών είμαι βουλευτής και ως βουλευτής ήλθον, ίνα ελέγξω τα παρ’ υμών τελούμενα και κατηγορήσω τους διέποντας τα καθ’ υμάς»[18].

Λιγότερο δογματικό, αλλά ταυτόχρονα και περισσότερο εύλογο, είναι ένα άλλο επιχείρημα που χρησιμοποιείται συχνά –και χρησιμοποιούσε και ο Ι. Αραβαντινός ήδη από το 1880- για να δικαιολογηθεί η ποινική αρμοδιότητα της Βουλής : Ένας υπουργός κατά την άσκηση των καθηκόντων του είναι προφανές ότι δυσαρεστεί μεγάλο αριθμό προσώπων, ενίοτε και μεγάλα οικονομικά συμφέροντα. Κάποιος θα μπορούσε να ισχυρισθεί ότι όσο πιο καλός είναι ένας υπουργός, τόσο συνηθέστερα θα παρατηρείται το φαινόμενο αυτό. Επειδή λοιπόν ο υπουργός αντιμετωπίζει μεγαλύτερους κινδύνους και επειδή θα πρέπει να προστατευθεί από πολλές και αβάσιμες ποινικές διώξεις που δεν θα του επιτρέπουν να ασκεί αποτελεσματικά τα καθήκοντά του, γι’ αυτόν τον λόγο δεν θα πρέπει να υπόκειται στην ίδια διαδικασία ποινικής δίωξης όπως οι υπόλοιποι πολίτες[19]. Το επιχείρημα αυτό έχει μια σωστή αφετηρία. Πράγματι, ο υπουργός υπόκειται στους προαναφερθέντες κινδύνους. Ωστόσο, οι κίνδυνοι αυτοί συντρέχουν και για πολλές άλλες κατηγορίες δημοσίων λειτουργών, όπως των αιρετών οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης, των διοικούντων δημόσιες επιχειρήσεις κ.λπ. Κυρίως όμως οι κίνδυνοι αυτοί μπορούν να αντιμετωπισθούν εάν η άσκηση της ποινικής δίωξης για αδικήματα υπουργών ανατεθεί σε έμπειρους και ανώτερους εισαγγελικούς λειτουργούς ή ακόμη και σε ένα συλλογικό όργανο αποτελούμενο από τέτοιους εισαγγελείς[20].

Τελικά, ο βαθύτερος λόγος για την ανάθεση στη Βουλή της ποινικής δίωξης υπουργών ίσως στηρίζεται σε μια βαθύτατη δυσπιστία έναντι του δικαστή [21]. Φοβούμαστε, δηλαδή, ότι εάν ανατεθεί η σχετική αρμοδιότητα στους εισαγγελείς, τότε θα ασκούνται αφειδώς και απερίσκεπτα ποινικές διώξεις, ενίοτε και με ανομολόγητα πολιτικά κριτήρια, και θα προκληθούν επικίνδυνες εντάσεις στις σχέσεις μεταξύ πολιτικής και δικαστικής εξουσίας[22]. Και εδώ αρχίζουν τα ερωτήματα: Δεν εμπιστευόμαστε τον δικαστή και εμπιστευόμαστε τον πολιτικό μας αντίπαλο[23] ; Εάν υπάρχει πρόβλημα λόγω της ενδεχομένως υπερβολικά εύκολης άσκησης ποινικών διώξεων, αντί να επιλύσουμε το πρόβλημα αυτό για όλους, προστατεύουμε μόνο μια συγκεκριμένη κατηγορία, τους υπουργούς ; Μπορεί μια συνταγματική διάταξη να στηρίζεται και να αποπνέει δυσπιστία απέναντι στον θεσμό της δικαιοσύνης ;                                          

ΙV. Συμπέρασμα. Είμαστε έτοιμοι για την αλλαγή;     

Για όλους αυτούς τους λόγους, επιβάλλεται –κατά την άποψή μου- η ανάθεση της αρμοδιότητας της άσκησης της ποινικής δίωξης στη τακτική δικαιοσύνη, σε ανώτερους εισαγγελικούς λειτουργούς ή ακόμη και σε ένα συλλογικό όργανό τους. Η λύση αυτή αποκαθιστά την αρχή της ισότητας και εμπεδώνει το αίσθημα ισονομίας στους πολίτες. Διασφαλίζει όμως και το δικαίωμα στη δίκαιη δίκη που θίγεται από αδικαιολόγητα προνόμια κρατικών λειτουργών, όπως μας υπενθύμισε το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου στις υποθέσεις Τσαλκιτζής και Συγγελίδης κατά Ελλάδας για τη συναφή περίπτωση του ακαταδίωκτου των βουλευτών. Ταυτόχρονα όμως η λύση αυτή προϋποθέτει και ορισμένες άλλες θεμελιώδεις παραδοχές, χωρίς τις οποίες δεν πρόκειται να πετύχει.

Καταρχάς και επειδή υπό το ισχύον Σύνταγμα οι υπουργοί είναι συνήθως και βουλευτές, θα πρέπει να καταργηθεί το ακαταδίωκτο των βουλευτών κατ’ άρθρο 62 Συντ ή, τουλάχιστον, να αντιστραφεί ο κανόνας και να διώκεται κανονικά ο βουλευτής εκτός εάν κατ’ εξαίρεση αποφασίσει διαφορετικά η Βουλή εντός συγκεκριμένης προθεσμίας. Ο βουλευτής κινδυνεύει πολύ λιγότερο από τον υπουργό και το ανεύθυνο για γνώμη ή ψήφο κατά την άσκηση των βουλευτικών καθηκόντων κατ’ άρθρο 61 Συντ είναι επαρκές.

Κυρίως όμως θα πρέπει να συμφωνήσουμε σε τρία, αλληλένδετα μεταξύ τους, προαπαιτούμενα του ευρωπαϊκού νομικού μας πολιτισμού που δυστυχώς δεν είναι πάντοτε αυτονόητα στη χώρα μας. Πρώτον, η άσκηση ποινικής δίωξης δεν σημαίνει και ενοχή του διωκόμενου, ο οποίος τεκμαίρεται αθώος μέχρι την τελεσίδικη καταδίκη του. Η υπενθύμιση αυτή αφορά προεχόντως τους πολιτικούς αντιπάλους του διωκόμενου και τα μέσα μαζικής ενημέρωσης, τα οποία έχουν ταυτίσει την άσκηση ποινικής δίωξης με ενοχή. Δεύτερον, οι αποφάσεις των δικαστικών αρχών δεν θα πρέπει να γίνονται αντικείμενο αβασάνιστης και περιπτωσιολογικής – «a la carte» κριτικής, ανάλογα με την κομματική ιδιότητα του διωκόμενου. Και, τρίτον, οι δικαστικοί λειτουργοί δεν θα πρέπει να λειτουργούν με γνώμονα την κοινή γνώμη και το κατά πόσο η τελευταία έχει συνδέσει τον εγκαλούμενο με τα «αμαρτήματα» της πολιτικής ζωής.

Είμαστε έτοιμοι για την αλλαγή αυτή νοοτροπίας ;