I. Εισαγωγικές παρατηρήσεις. Το γενικό πλαίσιο της απόφασης
Ο νόμος 4093/2012 και η απόφαση οικ. 2/83408/0022/14.11.2012 του Αναπληρωτή Υπουργού Οικονομικών επέφεραν μία σειρά μειώσεων μισθών στο Δημόσιο, συμπεριλαμβανομένων και των αποδοχών των ιατρών του Εθνικού Συστήματος Υγείας (EΣΥ). Οι εν λόγω διατάξεις τροποποιούσαν το έως τώρα νομοθετικό καθεστώς σχετικά με τις μισθολογικές καταστάσεις των ιατρών του ΕΣΥ, μειώνοντας αναδρομικά τις αποδοχές τους από 1.8.2012. Ασκήθηκε από τέσσερις ιατρούς προσφυγή ουσίας κατά του Υπουργού Οικονομικών και του ΝΠΔΔ με την επωνυμία «Γενικό Νοσοκομείο Αθηνών ‘Ο Ευαγγελισμός – Οφθαλμιατρείο Αθηνών – Πολυκλινική’». Με βάση το άρθρο 1 παρ. 1 του Ν. 3900/2010, η υπόθεσή τους εισήχθη απευθείας προς περαιτέρω εξέταση και διερεύνηση με την καινοτόμο διαδικασία της δίκης – πιλότου στο ΣτΕ, καθώς αφορά «ζήτημα γενικότερου ενδιαφέροντος που έχει συνέπειες για ευρύτερο κύκλο προσώπων».[1] Κύριο αίτημα ήταν η ακύρωση ή μεταρρύθμιση των από 25.9.2014 μισθοδοτικών καταστάσεών τους. Πιο συγκεκριμένα, οι ιατροί υποστήριξαν ότι υπέστησαν διαδοχικά μειώσεις σε ποικίλα επιδόματα με τους Ν. 3833/2010, Ν.3845/2010 και 4002/2011. Η απόφαση 431/2018 ΣτΕ Ολ που εκδόθηκε επί της προσφυγής τους ακολουθεί σειρά πρόσφατων αποφάσεων του ΣτΕ σχετικά με τις περικοπές των αποδοχών ποικίλων επαγγελματικών κατηγοριών και κλάδων.[2]
II. Έλεγχος συνταγματικότητας περικοπών των αποδοχών των ιατρών ΕΣΥ. Σκεπτικό Ολομέλειας ΣτΕ
Στο σκεπτικό της η Ολομέλεια του ΣτΕ, ερεύνησε την υπόθεση υπό το πρίσμα του άρθρου 21 παρ. 3 Σ σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών στην προστασία της υγείας τους αλλά και της μέριμνας που το κράτος πρέπει να επιδεικνύει για την αρτιότερη και αποτελεσματικότερη πρόσβαση σε αυτήν. Καθήκον, εξάλλου, του κράτους είναι όχι μόνο η παροχή υπηρεσιών στους πολίτες σε επίπεδο θεραπείας αλλά και πρόληψης.[3] Αυτή η συνταγματικά κατοχυρωμένη υποχρέωση του κράτους διασφαλίζεται μέσω της παροχής υπηρεσιών υγείας από τους ιατρούς του ΕΣΥ, το νομοθετικό καθεστώς των οποίων εισήχθη για πρώτη φορά με τον Ν. 1379/1983.
Ανατρέχοντας στο παρελθόν και ειδικότερα στην ΣτΕ Ολ 4741/2014, που αφορούσε άσκηση αγωγής μελών ΔΕΠ για μείωση των αποδοχών τους, η ολομέλεια χρησιμοποίησε παρόμοια συλλογιστική, αλλά θεμελίωσε το σκεπτικό της σε διαφορετική συνταγματική βάση και όχι στο άρθρο 16 Σ, το οποίο ορίζει τα σχετικά με την ακαδημαϊκή ελευθερία και το ιδιαίτερο καθεστώς των πανεπιστημιακών καθηγητών, όπως στην 4741/2014. Τότε το ΣτΕ είχε στηριχθεί ιδίως στη σκέψη ότι υποχρέωση και «αποστολή» του κράτους αποτελεί η παιδεία βάσει 16 παρ. 2 Σ και όσον αφορά την ανώτατη εκπαίδευση, εκείνη διασφαλίζεται πρωταρχικά μέσω της δημιουργίας των κατάλληλων συνθήκων αναφορικά με τις υλικές υποδομές των ιδρυμάτων αλλά και με την «ακώλυτη» άσκηση των καθηκόντων των μελών ΔΕΠ. Θεμελίωσε ακόμη την σκέψη του στη διάταξη 105 ΕισΝΑΚ περί αστικής ευθύνης του δημοσίου, τονίζοντας ότι για την εφαρμογή της είναι αναγκαία η ύπαρξη αιτιώδους συνδέσμου μεταξύ της παράνομης πράξης, η οποία απορρέει από συγκεκριμένη επίμαχη νομοθετική διάταξη, και της επελθούσας ζημίας του διοικούμενου.
Η εδώ σχολιαζόμενη υπόθεση των ιατρών του ΕΣΥ παρουσιάζει εξίσου ενδιαφέρον, καθώς το ΣτΕ επιμετρά στην κρίση του την δημοσιονομική κατάσταση της χώρας αλλά και το χρέος εθνικής και κοινωνικής αλληλεγγύης που επιτάσσει το άρθρο 25 παρ. 4 Σ, επισημαίνοντας ότι τα οποιαδήποτε μέτρα περιστολής των δημοσιών δαπανών, τα οποία έχουν άμεσα αποτελέσματα στους διοικουμένους πρέπει να γίνονται με σεβασμό στην αρχή της αναλογικότητας (άρθρο 25 παρ. 1 Σ) και της ισότητας στην κατανομή των δημοσίων βαρών (άρθρο 4 παρ. 5 Σ) και πάντως να μην προσβάλουν την ανθρώπινη αξιοπρέπεια των διοικουμένων. Η επίκληση, επομένως, του άρθρου 25 παρ. 4 Σ, δεν μπορεί να αποτελέσει «δικαιολογητική βάση προσβολής των συνταγματικών δικαιωμάτων».[4]
Η σκέψη της πλειοψηφίας πάντως αφήνει να διαφανεί μια διαφορετική αντιμετώπιση των διάφορων κοινωνικών και επαγγελματικών κατηγοριών, καθώς το Δικαστήριο φαίνεται να διακρίνει το δικαίωμα αξιοπρεπούς διαβίωσης των εκτός ειδικών μισθολογίων εργαζομένων του δημοσίου. Η σκέψη αυτή, αναμφίβολα, προσδίδει στην απόφαση μία αρνητική[5] υφή και οδηγεί σε προβληματισμούς αναφορικά με τη θεώρηση του δικαστηρίου σχετικά με το περιεχόμενο και τους φορείς του εν λόγω δικαιώματος, όπως φανερώνεται μέσα από τον τρόπο δόμησης το αιτιολογικού της απόφασης. Όμως, το ζήτημα της «αξιοπρεπούς διαβίωσης» απασχόλησε και το ΕΔΔΑ, το οποίο εντοπίζει, ορίζοντας το περιεχόμενο της έννοιας, τον «κίνδυνο»[6], στον οποίο τίθεται η ύπαρξη του ατόμου λόγω περικοπών των αποδοχών του (παρότι δεν είδε παραβίαση στη συγκεκριμένη απόφαση “Κoufaki”.
Σημαντικό σημείο, επίσης, της απόφασης αποτελεί και η αναφορά σε αποκλειστική απασχόληση στο εθνικό σύστημα υγείας των προσφευγόντων ιατρών. Ο παραπάνω περιορισμός που λαμβάνεται υπόψιν από το δικαστήριο υφίσταται εξαιρέσεις και δεν έχει απόλυτη εφαρμογή στην πράξη, καθώς πολλοί ιατροί διαθέτουν και ιδιωτικά ιατρεία, όπως για παράδειγμα οι πανεπιστημιακοί ιατροί.[7]
Σύμφωνα με την πάγια νομολογία του ΣτΕ αλλά και με βάση την αιτιολογική έκθεση του Ν.1379/1983,[8] τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του επαγγέλματος των ιατρών του ΕΣΥ όπως η δυσχέρεια, οι συνθήκες, η πολύχρονη πανεπιστημιακή εκπαίδευση αλλά και οι συναφείς με το επάγγελμά τους αυξημένοι κίνδυνοι διαφθοράς δικαιολογούν την θέσπιση ειδικού μισθολογίου για την εν λόγω κατηγορία.[9] Υπό το πρίσμα, επομένως, της αρχής της ιδιαίτερης μισθολογικής μεταχείρισης των ιατρών αυτών, που έμμεσα απορρέει από το 21 παρ. 3 Σ, το ΣτΕ προχώρησε σε ένα διαχωρισμό που οριοθετεί την εν λόγω κατηγορία δημοσίων λειτουργών από τους υπόλοιπους υπαλλήλους του δημοσίου. Αυτή η διαφοροποίηση ήταν αναγκαία από το δικαστήριο, για να θεμελιώσει και να δικαιολογήσει τόσο την επιχειρηματολογία του σχετικά με το ιδιαίτερο μισθολογικό καθεστώς όσο και τους λόγους ύπαρξης αυτού, άρα και την διαφορετική μεταχείριση που οι ιατροί του ΕΣΥ πρέπει να απολαμβάνουν.
Το ΣτΕ δέχθηκε ότι δεν λήφθηκαν υπόψιν κατά την νομοθετική διαδικασία τα ξεχωριστά χαρακτηριστικά κάθε κατηγορίας δημόσιων λειτουργών ή υπαλλήλων, με αποτέλεσμα ο νομοθέτης οριζοντίως και «συλλήβδην» να αποφασίζει τη μείωση των αποδοχών τους. Δηλαδή, δεν υπήρξε η μέριμνα από την πλευρά του νομοθέτη, οι διαφορετικές επαγγελματικές κατηγορίες να αντιμετωπιστούν με ανόμοιο και όχι με τον ίδιο τρόπο, όπως απαιτεί και η δεύτερη όψη της γενικής αρχής της ισότητας βάσει 4 παρ. 1 Σ.[10]
Εξάλλου, η γενική φορολογική επιβάρυνση των ιατρών του ΕΣΥ λόγω των οικονομικών μέτρων με τους Ν.4024/2011 και Ν. 3986/2011 σχετικά με τις εισφορές αλληλεγγύης και εισφοράς υπέρ του ΤΥΠΔΥ, χάριν του ταμειακού συμφέροντος του κράτους, προσμετρήθηκε στην κρίση του δικαστηρίου, γιατί αποτελεί ένα επιπρόσθετο βάρος που οι γιατροί καλούνται να εκπληρώσουν σωρευτικά με τις ήδη μειωμένες αποδοχές τους. Όμως καθόλου δεν διερευνήθηκε από το δικαστήριο το ζήτημα, εάν οι επιβαλλόμενοι γενικοί φόροι, αποτελούσαν ένα πραγματικά πρόσθετο βάρος για τη μεγάλη πλειοψηφία των ιατρών.
Τελικώς, έγινε δεκτή η προσφυγή, αφού το δικαστήριο έλαβε υπόψιν τις ιδιαίτερες συνθήκες τέλεσης του επαγγέλματος των ιατρών και έκρινε ότι δεν εκτιμήθηκαν ούτε οι συνέπειες από τις συγκεκριμένες μειώσεις στη λειτουργία του ΕΣΥ, ούτε εάν οι ιατροί περιέρχονται με την Υπουργική Απόφαση σε καθεστώς μη αξιοπρεπούς διαβίωσης λόγω της περικοπής των αποδοχών τους. Ακύρωσε δε τις προσβαλλόμενες μισθολογικές καταστάσεις 9/2014 και με βάση το 50 παρ. 4 ΠΔ 18/1989 παρέπεμψε στη διοίκηση την απόφαση προς συμμόρφωση.
III. Οι μειοψηφικές γνώμες
1. Η μειοψηφική γνώμη του Αντιπρόεδρου κ Αθ. Ράντου
Ο αντιπρόεδρος του ΣτΕ κ Ράντος διατύπωσε την άποψη ότι δεν υφίσταται παραβίαση της αρχής της ιδιαίτερης μισθολογικής μεταχείρισης των ιατρών του ΕΣΥ, ούτε παραβίαση σε σχέση με εθνική ή υπερεθνική διάταξη νόμου, καθώς ήδη οι συγκεκριμένοι δημόσιοι λειτουργοί βρίσκονται σε ευνοϊκότερο μισθολογικό πλαίσιο συγκριτικά με τους υπόλοιπους δημοσίους υπαλλήλους και πάντως δεν πλήττεται η αξιοπρεπής τους διαβίωση. Στην ΣτΕΟλ 4741/2014 παραπέμπει εξάλλου και η ίδια η μειοψηφία, δηλαδή στην υπόθεση των μελών ΔΕΠ, όπου υποστηρίχθηκε σχετικώς ότι το ειδικό μισθολόγιο ως εξαίρεση από το ενιαίο, μπορεί να αντιμετωπίζεται «κατά τον οριακό δικαστικό έλεγχο της σχετικής νομοθετικής ρύθμισης από το δικαστήριο, ανάλογα με την κατηγορία των συγκεκριμένων λειτουργών και υπαλλήλων και την αποστολή τους».
2. Η μειοψηφική γνώμη του Αντιπρόεδρου κ Χρ. Ράμμου
Συμπληρωματικά προς την προηγούμενη μειοψηφήσασα γνώμη, η ενδιαφέρουσα αυτή μειοψηφία, εκτιμά, ότι οι προαναφερόμενες μειώσεις αποδοχών δεν αντίκεινται στο άρθρο 21 παρ. 3 του Συντάγματος, ούτε και στην αρχή της ιδιαίτερης μισθολογικής μεταχείρισης των ιατρών του ΕΣΥ αλλά ούτε και στο άρθρο 1 του ΠΠΠ ΕΣΔΑ, αφού το μισθολογικό καθεστώς των ιατρών ΕΣΥ εξακολουθεί να είναι ευνοϊκότερο σε σύγκριση με τους υπόλοιπους υπαλλήλους του Δημοσίου. Επισημαίνει μάλιστα ο Αντιπρόεδρος κ Ράμμος ότι ο νομοθέτης έχει διακριτική ευχέρεια, εκτιμώντας τις παρούσες οικονομικές συνθήκες, να περιστέλλει τις δημόσιες δαπάνες κατόπιν και της εφαρμογής των προγραμμάτων δημοσιονομικής προσαρμογής, αφού προκρίνεται ως ανώτερο κάθε άλλης ανάγκης το δημόσιο και πιο συγκεκριμένα το ταμειακό συμφέρον του κράτους.[11]
IV.Το ζήτημα του περιορισμού των αναδρομικών αποτελεσμάτων της ακυρωτικής απόφασης
Το άρθρο 50 του ΠΔ 18/1989 ορίζει ότι « Η απόφαση που δέχεται την αίτηση ακυρώσεως απαγγέλει την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης και συνεπάγεται νόμιμη κατάργησή της έναντι όλων, είτε πρόκειται για κανονιστική είτε πρόκειται για ατομική πράξη». Με την προσθήκη της παραγράφου 3β του άρθρου 50, δίνεται η δυνατότητα στο δικαστήριο να ορίζει ότι τα αποτελέσματα της ακυρωτικής απόφασης «ανατρέχουν σε χρονικό σημείο μεταγενέστερο του χρόνου έναρξης της ισχύος της και σε κάθε περίπτωση προγενέστερο του χρόνου δημοσίευσης της απόφασης». Άρα το δικαστήριο, σταθμίζοντας τις συγκεκριμένες καταστάσεις και εφαρμόζοντας αναλογικά το άρθρο 22 του Ν. 4274/2014[12], μπορεί να αποκλίνει από τον κανόνα της αναδρομικής[13] ακύρωσης των αποφάσεων.[14] Κατ’ ουσίαν, το ΣτΕ, μεταβάλλοντας τον χρόνο επέλευσης των συνεπειών της κριθείσας αντισυνταγματικότητας, ασκεί «αρμοδιότητες συνταγματικού δικαστηρίου, οι οποίες στην ελληνική έννομη τάξη ανήκουν στο ΑΕΔ».[15] Το δικαστήριο, στην παρούσα απόφαση, όρισε ότι τα αποτελέσματά της θα επέλθουν μετά τη δημοσίευσή της, ενώ επισήμανε ότι μόνο για τους τέσσερις πρώτους προσφεύγοντες ιατρούς η αντισυνταγματικότητα και άρα η ακύρωση θα έχει αναδρομικό χαρακτήρα. Έτσι οποιαδήποτε αξίωση άλλου ιατρού ΕΣΥ, που αφορά μειώσεις αποδοχών για χρόνο προγενέστερο του χρονικού σημείου της δημοσίευσης της απόφασης, δεν μπορεί να θεμελιωθεί στις ήδη κριθείσες ως αντισυνταγματικές διατάξεις. Γεννάται όμως το ερώτημα, μήπως σε επόμενη αξίωση άλλου ιατρού ΕΣΥ βασιζόμενη στη συγκεκριμένη αντισυνταγματικότητα, ο δικαστής της ουσίας, υποχρεώνεται να εφαρμόσει νόμο που κρίθηκε ήδη αντισυνταγματικός.[16] Το δικαστήριο, κρίνει, ότι η εφαρμογή της αναδρομικής ακύρωσης μόνο στους προσφεύγοντες ιατρούς δεν αντιτίθεται στο 20 παρ. 1 Σ, ούτε στο 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ ή στο άρθρο 1 του ΠΠΠ ΕΣΔΑ, καθότι αυτό επιτάσσουν λόγοι «επιτακτικού δημοσίου συμφέροντος». Δογματικά συνεπέστερη εμφανίζεται η αντίθετη με την πλειοψηφία άποψη του συμβούλου Η. Μάζου, ο οποίος υποστήριξε, ότι το άρθρο 50 παρ. 3β του ΠΔ 18/1989, δεν έχει εφαρμογή στην παρούσα υπόθεση, καθώς εδώ το ένδικο βοήθημα είναι προσφυγή ουσίας και συνεπώς δεν είναι «δεκτική αναλογικής εφαρμογής» η συγκεκριμένη διάταξη και σε αυτές τις διαφορές.[17]
Με βάση τα ανωτέρω εκτεθέντα καθίσταται προφανές, ότι το δικαστήριο σεβόμενο την αρχή reformatioinpeius αλλά και το δικαίωμα των ιατρών του ΕΣΥ σε δίκαιη μισθολογική μεταχείριση, επαναφέρει αυτούς στο προηγούμενο μισθολογικό καθεστώς πριν τις 1.8.2012. Είναι βέβαιο, ότι η συγκεκριμένη απόφαση αποτελεί μία καίρια συμβολή στη νομολογία του Ανωτάτου Ακυρωτικού σχετικά με μειώσεις αποδοχών επαγγελματικών κλάδων και αναμφίβολα το σκεπτικό της θα επηρεάσει και επόμενες αποφάσεις με συναφές περιεχόμενο.
[1] Βλ. ακόμη Ι. Συμεωνίδης, «Η μεταρρύθμιση στο χώρο της διοικητικής δικαιοσύνης», ΕφημΔΔ 2010 σελ. 520 επ.
[6] Βλ. προσφυγές Κουφάκη κατά Ελλάδος και ΑΔΕΔΥ κατά Ελλάδος στο ΕΔΔΑ.
[7] Βλ. «Η παράγραφος 2 του άρθρου 11 του ν. 2889/2001, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 1 του ν. 3868/2010 (Α’ 129), αντικαθίσταται ως εξής: «Οι πανεπιστημιακοί ιατροί που προσφέρουν τις υπηρεσίες τους σε πανεπιστημιακές κλινικές, εργαστήρια ή μονάδες, που είναι εγκατεστημένες σε νοσοκομεία του Ε.Σ.Υ. επιτρέπεται να διατηρούν ιδιωτικό ιατρείο, εφόσον συμμετέχουν στην ολοήμερη, πέραν του τακτικού ωραρίου λειτουργία του νοσοκομείου τουλάχιστον δύο φορές την εβδομάδα εκτός των ημερών εφημερίας.».
[8] Βλ. ίδιο σκεπτικό και στην 4741/2014 ΣτΕΟλ, που αφορούσε μειώσεις αποδοχών μελών ΔΕΠ.
[9]Πρβλ. ΣτΕ Ολ 2192,2194/2014 και αιτ. έκθεση Ν.1379/1983 σελ. 8.
[12] Η διάταξη 3β του άρθρου 50 ΠΔ 18/1989 έχει ως εξής: «Σε περίπτωση αιτήσεως ακυρώσεως που στρέφεται κατά διοικητικής πράξεως, το δικαστήριο, σταθμίζοντας τις πραγματικές καταστάσεις που έχουν δημιουργηθεί κατά το χρόνο εφαρμογής της, ιδίως δε υπέρ των καλόπιστων διοικουμένων, καθώς και το δημόσιο συμφέρον, μπορεί να ορίσει ότι τα αποτελέσματα της ακυρώσεως ανατρέχουν σε χρονικό σημείο μεταγενέστερο του χρόνου έναρξης της ισχύος της και σε κάθε περίπτωση προγενέστερο του χρόνου δημοσίευσης της απόφασης».
[13] Βλ. Π. Δ. Δαγτόγλου «Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο», 2014, 6η έκδοση, σελ. 634 περί «status quo ante»
[14]Βλ. ΣΕ Ολομ. ΣτΕ 4741/2015 και ΣτΕ 2288/2015: «Τα αυτά και για τους ίδιους λόγους δέον αναλογικώς να ισχύσουν και επί αγωγών και άλλων διαφορών ουσίας, που άγονται προς εκδίκαση στο Συμβούλιο της Επικρατείας μέσω του νέου δικονομικού θεσμού της πρότυπης δίκης.» Επίσης πρβλ. ΔΕΚ C43/75 Defrenne κατά Sabena της 8.4.1976 και C-262/78 Barber της 17.5.1990.
[15] Έτσι, εύστοχα,E. Πρεβεδούρου/Σ. Κυβέλος, Ακύρωση κανονιστικών πράξεων λόγω αντισυνταγματικότητας της εξουσιοδοτικής διάταξης. Το περιεχόμενο της συμμόρφωσης της Διοίκησης: ΣτΕΟλ 1251/2015, ΘΠΔΔ 4/2015, σ. 260.
[16] Έτσι και Ε. Πρεβεδούρου/ Σ. Κυβέλος σχετ. με ΣτΕΟλ 4741/2014: «Έτσι όμως η Ολομέλεια επιβάλλει στον δικαστή της ουσίας ο οποίος θα επιληφθεί στο μέλλον αγωγής αποζημίωσης θεμελιουμένης στην εν λόγω αντισυνταγματικότητα την υποχρέωση να εφαρμόσει αντισυνταγματικό νόμο, κατά παράβαση του άρθρου 87 παρ. 2 του Συντάγματος.».
