Διακηρυγμένοι στόχοι του προγράμματος του ΔΝΤ είναι η δημιουργία «υγιών» χρηματοπιστωτικών συστημάτων και ευλύγιστων αγορών που θα προωθούν τον αποτελεσματικό καταμερισμό των πόρων, η υιοθέτηση διαφανών κανονιστικών συστημάτων που θα θεσπίζουν σαφείς κανόνες υπό τους οποίους ο ιδιωτικός τομέας θα μπορεί να ανθεί, καθώς και η υιοθέτηση κοινωνικών πολιτικών που θα προστατεύουν τα πλέον ευάλωτα τμήματα του πληθυσμού.
Οι στόχοι αυτοί και τα μέσα επίτευξής του αποτέλεσαν αντικείμενο έντονης κριτικής από πολλές πλευρές. Πρώτον, ότι οι όροι που επέβαλλε το ΔΝΤ ήταν υπερβολικοί, διαπίστωση που παραδέχθηκε έμμεσα και το ίδιο το ΔΝΤ σε σχέση με ορισμένες χώρες (Ινδονήσια, Κορέα, Βραζιλία και Αργεντινή) και υποχρεώθηκε να προβεί σε ελαστικότερη εφαρμογή των προγραμμάτων της conditionality. Δεύτερον, ότι η βοήθεια του ΔΝΤ δεν είναι επαρκής, με αποτέλεσμα να υποτιμάται το εθνικό νόμισμα, να συρρικνώνεται το ΑΕΠ και να χρειάζονται πρόσθετα μέτρα conditionality (όπως λ.χ. στο Μεξικό και την Αργεντινή). Τρίτον, οι κοινωνικές συνέπειες των όρων που επέβαλλαν τα προγράμματα του ΔΝΤ δημιούργησαν δραματικές εμπειρίες στα ασθενέστερα στρώματα της κοινωνίας, με αποτέλεσμα ορισμένες ασιατικές χώρες να αποφύγουν στο μέλλον τα πάρε-δώσε με το ΔΝΤ και άλλες, όπως η Αργεντινή, να διακόψουν πρόωρα τη συνεργασία. Όσον αφορά το στόχο υιοθέτησης κοινωνικών πολιτικών υπέρ των κοινωνικών στρωμάτων, τα Προγράμματα Διαρθρωτικής Προσαρμογής του ΔΝΤ απέτυχαν παταγωδώς στην πλειονότητα των περιπτώσεων, και πρόσθετα μέτρα προς την κατεύθυνση αυτή δεν απέδωσαν τα αναμενόμενα αποτελέσματα.
Ο πρωθυπουργός Γ. Παπανδρέου δεσμεύτηκε ότι θα έφερνε στη Βουλή τη συμφωνία με το ΔΝΤ για συζήτηση και κύρωση. Το ερώτημα το οποίο τίθεται εν προκειμένω είναι αν η εν λόγω συμφωνία αποτελεί «διεθνή συνθήκη» στην έννοια του άρθρου 28 παρ. 1 του Συντάγματος και αν χρειάζεται οπωσδήποτε την κύρωση της Βουλής. Ή, αν δεν αποτελεί δεσμευτικό για τα δύο μέρη (ΔΝΤ και Ελλάδα) κείμενο, και επομένως δεν απαιτείται η κύρωση. Αυτό μας οδηγεί στο να εξετάσουμε τι σημαίνει ο όρος «διεθνή συνθήκη» στο άρθρο 28 παρ. 1 του Συντάγματος. Η έννοια της διεθνούς συνθήκης δίδεται από το διεθνές δίκαιο (συμβατικό και εθιμικό) ως εξής: πρόκειται για ένα κείμενο ανάμεσα σε δύο υποκείμενα του διεθνούς δικαίου τα οποία στοχεύουν να προσδώσουν διεθνή νομική δεσμευτικότητα σ’ αυτό. Αν εξετάσουμε προσεκτικά τον τρόπο με τον οποίο συνάπτονται τα Προγράμματα Διαρθρωτικής Προσαρμογής του ΔΝΤ με τα κράτη-μέλη, θα διαπιστώσουμε τα εξής:
α) Την τυπική πρωτοβουλία για τη σύναψη έχει ασφαλώς το κράτος που βρίσκεται σε δυσκολία, εν προκειμένω η Ελλάδα, έστω κι αν αυτό έχει γίνει υπό την ουσιαστική πίεση της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
β) Το ΔΝΤ εξετάζει το αίτημα της Ελλάδας και, προτού απαντήσει, προβαίνει σε εξέταση των διαρθρωτικών προβλημάτων που παρουσιάζει η ελληνική οικονομία, συνήθως με την αποστολή εμπειρογνωμόνων του. Βάσει των διαπιστώσεων αυτών, διατυπώνει στην κυβέρνηση διαρθρωτικά μέτρα που είναι απαραίτητο, κατά τη γνώμη του, να ληφθούν προκειμένου να ικανοποιηθεί το αίτημά της. Στη συνέχεια, το κράτος θα εκφράσει με επιστολή του (letter of intent) προς το ΔΝΤ την πρόθεση του να υιοθετήσει τα μέτρα αυτά. Στο τυπικό επίπεδο εμφανίζεται να είναι η Ελλάδα αυτή που διατυπώνει τα εν λόγω μέτρα, ενώ είναι γνωστό και προφανές ότι της υπαγορευτήκαν από το ΔΝΤ. Με τον τρόπο αυτό, η τελική συμφωνία και τα μέτρα που συνεπάγεται φαίνονται να είναι προϊόν της ελεύθερης βούλησης του κράτους και του σεβασμού της εθνικής κυριαρχίας και όχι επιβολής εκ μέρους του ΔΝΤ. Κατόπιν, τούτου τα αρμόδια όργανα του ΔΝΤ εγκρίνουν το αίτημα με απόφασή τους και τα δύο κείμενα (επιστολή πρόθεσης του κράτους και απόφαση του ΔΝΤ) συνιστούν τη συμφωνία δανείου.
Στην πραγματικότητα όμως δεν πρόκειται ούτε για δάνειο ούτε για (δεσμευτική) συμφωνία. Δεν πρόκειται, στο νομικό επίπεδο, για δάνειο –όπως συμβαίνει με την Παγκόσμια Τράπεζα– γιατί το ΔΝΤ πωλεί στα κράτη που έχουν ανάγκη συνάλλαγμα, το οποίο πρέπει να επιστρέψουν κάποια στιγμή. Δεν πρόκειται δε για «συμφωνία», δηλαδή διεθνή συνθήκη, γιατί το ΔΝΤ δεν θεωρεί ότι πρόκειται για ένα δεσμευτικό κείμενο. Στην καλύτερη περίπτωση θεωρείται ως ένα κείμενο «soft law». Κατά συνέπεια, όταν το ένα μέρος τουλάχιστον –το ΔΝΤ– δεν θεωρεί τη συμφωνία αυτή δεσμευτική, δεν πρόκειται, σύμφωνα με το διεθνές δίκαιο, για «διεθνή συνθήκη». Και όταν το άρθρο 28 παρ. 1 του Συντάγματος αναφέρεται στις διεθνείς συνθήκες, που χρειάζονται κύρωση από τη Βουλή, αυτό δεν μπορεί να γίνει κατά τρόπο αυθαίρετο, αλλά μόνο στη βάση ακριβώς του διεθνούς δικαίου. Επομένως, η ελληνική κυβέρνηση δεν έπρεπε να φέρει στη Βουλή για κύρωση το κείμενο της συμφωνίας με το ΔΝΤ, γιατί αυτό δεν αποτελεί «διεθνή συνθήκη».
Αυτή η νομική τεχνική που έχει υιοθετήσει το ΔΝΤ οφείλεται στο γεγονός ότι θέλει να αποφύγει να τεθεί το θέμα της ευθύνης τόσο των κρατών όσο και, κυρίως, του ίδιου του ΔΝΤ. Ως προς την ευθύνη των κρατών, αυτή θα μπορούσε να προέλθει από την παραβίαση των όρων της συμφωνίας. Αλλά αυτό δεν είναι ιδιαίτερα σημαντικό για το ΔΝΤ, δεδομένου ότι η χορήγηση των πιστώσεων δεν γίνεται εφάπαξ, αλλά κλιμακώνεται σε ετήσιες δόσεις, από τρία μέχρι επτά χρόνια. Αν υπάρξει αθέτηση της συμφωνίας από το κράτος, το ΔΝΤ διακόπτει ή αναστέλλει την περαιτέρω χρηματοδότηση. Αυτό, σε συνδυασμό με το γεγονός ότι η αναστολή πληρωμών από το ΔΝΤ επηρεάζει αποφασιστικά τη στάση των διεθνών χρηματαγορών, έχει ως συνέπεια ότι τα κράτη θα σκεφθούν δύο φορές να παραβιάσουν τη συμφωνία. Όσον αφορά δε την ευθύνη του ΔΝΤ, που θα μπορούσε να προκύψει από την ύπαρξη μιας δεσμευτικής συμφωνίας, αυτή θα μπορούσε να προέλθει λ.χ. από την αυθαίρετη διακοπή της βοήθειας ή την πρόκληση αναταραχών ή άλλων ζημιογόνων γεγονότων που έχουν τη βάση τους στις πολιτικές που επιβάλλονται από το ΔΝΤ. Ούτε, εξάλλου, μπορεί το ΔΝΤ να θεωρηθεί ότι αναμιγνύεται στις εσωτερικές υποθέσεις των κρατών, από τη στιγμή που τα κράτη είναι εκείνα που αποδέχονται την ανάμειξη και, τυπικά τουλάχιστον, φαίνεται να έχουν την πρωτοβουλία, με την υποβολή της «επιστολής προθέσεων». Με τον τρόπο αυτό, το ΔΝΤ έχει δημιουργήσει ένα «πλάσμα δικαίου» (fiction) στις επιχειρησιακές του σχέσεις με τα κράτη, όπου το νομικό στοιχείο (η δεσμευτικότητα) έχει παραμερισθεί, και εκείνο που μετρά στην πράξη είναι η πραγματική ανάγκη του κράτους για χρηματοδότηση.
Οι συμφωνίες των κρατών με το ΔΝΤ μπορεί να έχουν μια διάρκεια ανάμεσα σε τρία και επτά χρόνια. Στην περίπτωση της Ελλάδας έχουν επιλεγεί τα τρία χρόνια. Μετά τη λήξη αυτού του χρονικού διαστήματος, το κράτος υποχρεούται να επιστρέψει (εξαγοράσει) τις πιστώσεις που έλαβε στο σύνολό τους. Τι θα γίνει όμως αν δεν είναι σε θέση να εκπληρώσει αυτή την υποχρέωση, γιατί λ.χ. οι πολιτικές που ακολουθήθηκαν δεν απέδωσαν; Η οδός που ακολουθείται είναι ότι το κράτος θα πρέπει να έλθει σε διαβουλεύσεις με το ΔΝΤ για την αντιμετώπιση της κατάστασης, που σημαίνει συνήθως ότι πρέπει να ληφθούν πρόσθετα περιοριστικά μέτρα. Υπάρχουν έτσι πολλές περιπτώσεις όπου η εξάρτηση του κράτους από το ΔΝΤ μπορεί να διαρκέσει δέκα χρόνια, ενώ για μια σειρά αναπτυσσόμενες χώρες η εξάρτηση αυτή φτάνει, με τον ένα ή άλλο τρόπο, στα τριάντα και σαράντα χρόνια (Αργεντινή, Βολιβία, Βραζιλία, Χιλή, Λιβερία, Μαρόκο, Φιλιππίνες, Τουρκία, Ζαΐρ).
Θα πρέπει επιπλέον να μνημονευθεί ότι οι συμφωνίες ΔΝΤ-κρατών κινούνται στον αστερισμό της διαρκούς προσαρμογής. Δεδομένου, δηλαδή, ότι είναι πολύ δύσκολο να προσδιοριστούν εξαρχής και με ακρίβεια όλα τα κριτήρια για την επιτυχία του εγχειρήματος, καθίσταται αναγκαία τόσο η επανεξέταση των γενικών πολιτικών του κράτους όσο και ο προσδιορισμός των κριτηρίων εκτέλεσης της συμφωνίας για κάθε περίοδο δώδεκα μηνών.
Πρέπει, επίσης, να επισημανθεί ότι το ΔΝΤ υιοθετεί πολιτικές απέναντι στα ευρισκόμενα σε ανάγκη κράτη-μέλη που αντανακλούν τον οικονομικό και ιδεολογικό προσανατολισμό των ισχυρών καπιταλιστικών κρατών, ιδιαίτερα των ΗΠΑ, τα οποία διαθέτουν αποφασιστική πλειοψηφία, την οποία και διατηρούν «με νύχια και με δόντια». Υπάρχει, εξάλλου, και μια ενοποιημένη εφαρμογή του μοντέλου αυτού σε όλες τις συμφωνίες, που προέρχεται από το στελεχιακό δυναμικό του ΔΝΤ. Όπως έχει αναφερθεί, το 1997, όλα σχεδόν τα 2.000 στελέχη του ΔΝΤ, που προέρχονταν από 100 κράτη-μέλη, διαθέτουν δίπλωμα κάποιου μεγάλου αμερικανικού πανεπιστημίου.
Σε πρόσφατες δηλώσεις του, ο γενικός διευθυντής του ΔΝΤ, Ντ. Στρως Καν, ισχυρίσθηκε ότι δεν πρέπει να «δαιμονοποιούμε» το ΔΝΤ, γιατί δεν είναι αυτό που ήταν παλιά και ότι έχει αλλάξει. Έκφραση που επαναλήφθηκε παρ’ ημίν από κυβερνητικές και δημοσιογραφικές πηγές. Σε τι συνίστανται αυτές οι αλλαγές δεν έχει γίνει γνωστό. Θα μπορούσε όμως, ενδεχομένως, να ανιχνευθεί μια τέτοια αλλαγή στον πιο ευλύγιστο χαρακτήρα των διαβουλεύσεων του ΔΝΤ με τα αιτούντα κράτη. Και αυτό με γνώμονα την οικονομική και κοινωνική κατάσταση της κάθε χώρας και, ιδίως, των προεξοφλούμενων κοινωνικών αντιδράσεων. Ας μην ξεχνάμε τους 300 νεκρούς στη Βενεζουέλα το 1989 στη διάρκεια των αναταραχών που προκάλεσε η εξαγγελία των μέτρων λιτότητας κατ’ εφαρμογή της συμφωνίας με το ΔΝΤ. Έτσι, πιο «ελαφρά» ήταν τα μέτρα για τη Ρουμανία, το βιοτικό επίπεδο των κατοίκων της οποίας ήταν πολύ χαμηλό, και άλλα τα μέτρα για την Ουγγαρία ή τη Λεττονία, που είχαν υψηλότερο επίπεδο. Στην Ελλάδα, τα μέτρα που έχουν εξαγγελθεί είναι σκληρά, διότι φαίνεται ότι η πρόβλεψη είναι για μάλλον ήπιες αντιδράσεις από τους θιγόμενους. Δεν αποκλείεται, αν τα μέτρα δεν αποδώσουν, να υπάρξει περαιτέρω «σκλήρυνσή» τους, ζυγισμένα, έτσι ώστε οι αντιδράσεις να παραμένουν σε ελέγξιμα επίπεδα.
*Καθηγητής της Νομικής Σχολής του Πανεπιστημίου Αθηνών
Το άρθρο δημοσιεύθηκε στην εφημερίδα «Η Αυγή», 9.5.2010