Ακόμη δε και όταν η εκ του νόμου ατομική ρύθμιση εννόμου σχέσεως ή καταστάσεως είναι εξαντλητική και δεν καταλείπεται στην εκτελεστική λειτουργία αρμοδιότητα για την έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων, ο ακυρωτικός δικαστής, τηρώντας τον κανόνα του άρθρου 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος, αδυνατεί να ελέγξει ευθέως την, υπό μορφή τυπικού νόμου, ατομική ρύθμιση. Δύναται, όμως, στην περίπτωση αυτή, εν όψει των οριζομένων στο άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος, το οποίο κατοχυρώνει το δικαίωμα παροχής δικαστικής προστασίας, να δέχεται ως προσβλητή ενώπιόν του κάθε πράξη οργάνου της Διοικήσεως η οποία εκδίδεται προς εκτέλεση των οριζομένων στον νόμο, έστω και αν η έκδοσή της δεν προβλέπεται ρητώς σ’ αυτόν.
[…]
6. Επειδή, κατά τα άρθρα 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος και 45 παρ. 1 του π.δ. 18/1989 (Α 8), η αίτηση ακυρώσεως ασκείται κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου. Το Σύνταγμα, προβλέποντας, με την προαναφερόμενη διάταξη του άρθρου 95 παρ. 1 στοιχ. α΄, τον ακυρωτικό έλεγχο των πράξεων των διοικητικών αρχών μέσω του ενδίκου βοηθήματος της αιτήσεως ακυρώσεως, αποκλείει την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως κατά των πράξεων της νομοθετικής λειτουργίας. Ο αποκλεισμός του ακυρωτικού ελέγχου των πράξεων της νομοθετικής λειτουργίας ισχύει και στην περίπτωση του τυπικού απλώς νόμου, δηλαδή στην περίπτωση κατά την οποία ο νόμος δεν θεσπίζει γενικούς κανόνες δικαίου, αλλ’ εισάγει ατομικές ρυθμίσεις, μη κωλυόμενος σε τούτο από το Σύνταγμα (πρβ. ΣτΕ 4362/1997 Ολομ.). Ακόμη δε και όταν η εκ του νόμου ατομική ρύθμιση εννόμου σχέσεως ή καταστάσεως είναι εξαντλητική και δεν καταλείπεται στην εκτελεστική λειτουργία αρμοδιότητα για την έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων, ο ακυρωτικός δικαστής, τηρώντας τον κανόνα του άρθρου 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος, αδυνατεί να ελέγξει ευθέως την, υπό μορφή τυπικού νόμου, ατομική ρύθμιση. Δύναται, όμως, στην περίπτωση αυτή, εν όψει των οριζομένων στο άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος, το οποίο κατοχυρώνει το δικαίωμα παροχής δικαστικής προστασίας, μορφή της οποίας είναι και ο κατά το άρθρο 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντάγματος ακυρωτικός έλεγχος, να δέχεται ως προσβλητή ενώπιόν του κάθε πράξη οργάνου της Διοικήσεως η οποία εκδίδεται προς εκτέλεση των οριζομένων στον νόμο, έστω και αν η έκδοσή της δεν προβλέπεται ρητώς σ’ αυτόν. Τούτο δε διότι, άλλως, ο θιγόμενος από την ατομική ρύθμιση του νόμου και μη δυνάμενος να ζητήσει ευθέως την ακύρωσή της θα απεστερείτο του δικαιώματος για δικαστική προστασία, κατά παράβαση του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, η δε, κατά το Σύνταγμα, εξουσία του νομοθέτη να θεσπίζει και ατομικές ρυθμίσεις δεν παρέχεται ανεξαρτήτως των συνεπειών που μπορεί να έχει στην πραγμάτωση συνταγματικών επιταγών και, επομένως, δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την στέρηση του δικαιώματος για παροχή δικαστικής προστασίας. Πάντως, στέρηση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας των θιγομένων από ατομικές ρυθμίσεις νόμου και μη δυναμένων να ζητήσουν ευθέως την ακύρωσή τους δεν υφίσταται, αν ο νόμος, πέραν των ατομικών αυτών ρυθμίσεων, προβλέπει την έκδοση, συναφών προς τις ρυθμίσεις αυτές εκτελεστών διοικητικών πράξεων, των οποίων οι θιγόμενοι δύνανται παραδεκτώς να ζητήσουν την ακύρωση και μέσω της προσβολής των οποίων μπορεί να ελεγχθεί παρεμπιπτόντως η προς το Σύνταγμα και τους υπερνομοθετικής ισχύος κανόνες δικαίου συμφωνία των ατομικών ρυθμίσεων του νόμου.
Οι Σύμβουλοι Ε. Γαλανού, Γ. Παπαμεντζελόπουλος, Ν. Σακελλαρίου, Δ. Πετρούλιας, Δ. Μαρινάκης και Ι. Ζόμπολας, υπεστήριξαν, τη γνώμη ότι αίτηση ακυρώσεως, με την οποία ζητείται η ακύρωση διατάξεων τυπικού νόμου, είναι, σύμφωνα με τα άρθρα 20 παρ. 1, 95 παρ. 1 περ. α΄ και 93 παρ. 4 του Συντάγματος και 45 παρ. 1 του Π.Δ. 18/1989, απορριπτέα ως απαράδεκτη. Τούτο ισχύει σε κάθε περίπτωση, ανεξάρτητα δηλαδή από τη φύση των θεσπιζόμενων με τις προσβαλλόμενες διατάξεις ρυθμίσεων ως γενικών και απρόσωπων κανόνων δικαίου ή ως ατομικών ρυθμίσεων, χωρίς, ως εκ τούτου, να απαιτείται να εξετάζεται προηγουμένως εάν οι προσβαλλόμενες διατάξεις του τυπικού νόμου προβλέπουν για την εφαρμογή τους την έκδοση εκτελεστών πράξεων διοικητικής αρχής, προκειμένου, σε αρνητική περίπτωση, σύμφωνα με τις ανωτέρω διατυπούμενες γνώμες, είτε να θεωρηθεί ως παραδεκτώς συμπροσβαλλόμενη με την αίτηση ακυρώσεως κάθε μη εκτελεστή και μη προβλεπόμενη στο νόμο πράξη διοικητικής αρχής, είτε να θεωρηθεί ότι οι προσβαλλόμενες διατάξεις «εμπεριέχουν ατομικές διοικητικές πράξεις» και, συνεπώς, παραδεκτώς κατ’ αυτών, δηλαδή κατά των νομοθετικών διατάξεων ασκείται αίτηση ακυρώσεως. Ειδικότερα, το Σύνταγμα στα άρθρα 20 παρ. 1, 95 παρ. 1 περ. α΄ και 93 παρ. 4 ορίζει τα εξής: «Καθένας έχει δικαίωμα στην παροχή έννομης προστασίας από τα δικαστήρια και μπορεί να αναπτύξει σ’ αυτά τις απόψεις του για τα δικαιώματα ή τα συμφέροντά του, όπως νόμος ορίζει» (άρθρο 20 παρ. 1), «Στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας ανήκουν ιδίως: α) Η μετά από αίτηση ακύρωση των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών για υπέρβαση εξουσίας ή παράβαση νόμου» (άρθρο 95 παρ. 1 περ. α΄), «Τα δικαστήρια υποχρεούνται να μην εφαρμόζουν νόμο που το περιεχόμενό του είναι αντίθετο προς το Σύνταγμα» (άρθρο 93 παρ. 4). Σύμφωνα δε με το άρθρο 45 παρ. 1 του π.δ. 18/1989 «Η αίτηση ακυρώσεως για υπέρβαση εξουσίας ή παράβαση νόμου επιτρέπεται μόνον κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου …». Από τις διατάξεις αυτές προκύπτουν τα εξής: Με το άρθρο 20 παρ. 1 κατοχυρώνεται το δικαίωμα δικαστικής προστασίας, το οποίο όμως ασκείται σύμφωνα με τους κανόνες που καθορίζουν άλλες ειδικές συνταγματικές διατάξεις και ο νόμος, υπέρ του οποίου υπάρχει ρητή επιφύλαξη. Με τη διάταξη δε του άρθρου 95 παρ. 1 περ. α΄ του Συντάγματος καθιερώνεται, ως ειδικότερη εκδήλωση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, η αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά των πράξεων των διοικητικών αρχών. Ρητώς στην εν λόγω διάταξη (καθώς και σε εκείνη του άρθρου 45 παρ. 1 του Π.Δ. 18/1989) ορίζεται ότι στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας ανήκει η ακύρωση όχι κάθε πράξης, προερχόμενης από διοικητική αρχή, αλλά μόνον των «εκτελεστών» πράξεων των διοικητικών αρχών. Συνεπώς, κατά την ρητή αυτή συνταγματική διάταξη, είναι, σε κάθε περίπτωση, απαράδεκτη, σύμφωνα άλλωστε και με την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, αίτηση ακυρώσεως, στρεφόμενη κατά μη εκτελεστής διοικητικής πράξης (όπως είναι λ.χ. ένα διοικητικό έγγραφο πληροφοριακού χαρακτήρα, το οποίο, μη προβλεπόμενο από τον νόμο, περιορίζεται στην γνωστοποίηση νομοθετικής ρύθμισης), δεδομένου ότι στο Συμβούλιο της Επικρατείας δεν αναγνωρίζεται, χωρίς καμία εξαίρεση, η αρμοδιότητα για την ακύρωση μη εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών. Εξ άλλου, τέτοια αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν μπορεί βεβαίως να θεμελιωθεί με την επίκληση του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος. Τούτο δε διότι αφ’ ενός μεν το εν λόγω άρθρο κατοχυρώνει το δικαίωμα δικαστικής προστασίας στα πλαίσια που καθορίζονται από τις λοιπές συνταγματικές διατάξεις και το νόμο, χωρίς το άρθρο αυτό να καθιερώνει συγκεκριμένο μέσο δικαστικής προστασίας, αφ’ ετέρου δε η ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει ως έρεισμα την διάταξη του άρθρου 95 παρ. 1 περ. α΄, του Συντάγματος, η οποία, πάντως, αποκλείοντας ρητώς την αίτηση ακυρώσεως κατά μη εκτελεστών διοικητικών πράξεων, ως ειδική, κατισχύει. Πέραν των ανωτέρω, εάν θεωρηθεί ότι με αίτηση ακυρώσεως, με την οποία επιδιώκεται η ακύρωση διατάξεων τυπικού νόμου, παραδεκτώς συμπροσβάλλεται και μη εκτελεστή διοικητική πράξη, προκειμένου, όπως δέχεται η πλειοψηφήσασα γνώμη, να ελεγχθεί η συνταγματικότητα των προσβαλλόμενων διατάξεων τυπικού νόμου, με τις οποίες θεσπίζονται ατομικές ρυθμίσεις, τότε ο έλεγχος της συνταγματικότητας τυπικού νόμου ουσιαστικώς μετατρέπεται, ανεπιτρέπτως κατά το Σύνταγμα, από παρεμπίπτοντα και κατασταλτικό έλεγχο, σε ευθύ και οιονεί προληπτικό. Πράγματι, δεδομένου ότι η προσβαλλόμενη πράξη, ως μη εκτελεστή, δεν παράγει καθ’ εαυτή έννομες συνέπειες, αφού ούτε εισάγει νέα νομική ρύθμιση, ατομική ή κανονιστική, ούτε, κατά συνέπεια, επιφέρει, σε σχέση με τις προσβαλλόμενες διατάξεις του τυπικού νόμου, μεταβολή στην έννομη τάξη, το Δικαστήριο, στην περίπτωση αυτή, δεν εξετάζει παρεμπιπτόντως την συνταγματικότητα μέσω του ελέγχου της νομιμότητας εκτελεστής, κατά το άρθρο 95 παρ. 1 περ. α΄ του Συντάγματος, πράξης διοικητικής αρχής στα πλαίσια του δικαιοδοτικού του έργου, όπως συνάγεται από το άρθρο 93 παρ. 4 του Συντάγματος, αλλά, κατ’ ουσίαν, προβαίνει σε ευθύ έλεγχο της συνταγματικότητας των διατάξεων του τυπικού νόμου, αντιθέτως προς το καθιερούμενο από το Σύνταγμα σύστημα του παρεμπίπτοντος και κατασταλτικού ελέγχου της συνταγματικότητας του νόμου. Δεν μπορεί δε το Συμβούλιο της Επικρατείας, επιλαμβανόμενο αιτήσεως ακυρώσεως κατά πράξης, η οποία δεν παράγει έννομες συνέπειες, να μετατραπεί, με την επίκληση του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, σε συνταγματικό δικαστήριο, ελέγχοντας ουσιαστικά, με τον τρόπο αυτό, ευθέως τη συνταγματικότητα των νόμων. Απαιτείται, προς τούτο, να προηγηθεί αναθεώρηση του Συντάγματος, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 110 (πρβλ. ΔΕΚ, απόφαση της 25.7.2002, C-50/2000, Union de Pequepos Agricultores, σκέψεις 44 και 45, Συλλ. 2002 σελ. Ι-6677). Προφανώς δε δεν μπορεί να θεωρηθεί, υπό το ισχύον Σύνταγμα, ότι μια διάταξη τυπικού νόμου, ανεξαρτήτως του περιεχομένου της, δηλαδή μια πράξη του νομοθετικού σώματος, αποτελεί πράξη διοικητικής αρχής, υποκείμενη, κατά το άρθρο 95 παρ. 1 περ. α΄, σε αίτηση ακυρώσεως, το δε Συμβούλιο της Επικρατείας ότι έχει την εξουσία να ακυρώνει διατάξεις τυπικού νόμου. Εξ άλλου, δεν μπορεί να τεθεί ζήτημα παραβίασης ή, κατά μείζονα λόγο, στέρησης του, καταχυρούμενου από το Σύνταγμα, δικαιώματος αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, λόγω της συνταγματικής απαγόρευσης της ευθείας προσβολής ή της ευθείας, κατ’ ουσίαν, αμφισβήτησης της συνταγματικότητας, με αίτηση ακυρώσεως (υπό την εκδοχή της παραδεκτής προσβολής μη εκτελεστών πράξεων) διατάξεων τυπικού νόμου, ανεξάρτητα από τη φύση των θεσπιζομένων με αυτές κανόνων δικαίου ως ατομικών. Τούτο δε διότι, σύμφωνα με τα προεκτεθέντα, ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων και το δικαίωμα δικαστικής προστασίας ασκούνται κατά τους κανόνες που θέτει το Σύνταγμα και η λοιπή νομοθεσία. Ο δε συνταγματικός νομοθέτης έχει επιλέξει, από τα υπάρχοντα συστήματα ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων, τον παρεμπίπτοντα και κατασταλτικό έλεγχο, που διενεργείται στο πλαίσιο παραδεκτώς αγόμενης ενώπιον των δικαστηρίων διαφοράς, η οποία, όσον αφορά στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας, γεννάται από την προσβολή με αίτηση ακυρώσεως μόνον των «εκτελεστών» πράξεων των διοικητικών αρχών (άρθρα 95 παρ. 1 περ. α΄ του Συντάγματος και 45 παρ. 1 του Π.Δ. 18/1989), όχι δε από την ευθεία προσβολή διατάξεων τυπικού νόμου. Άλλωστε, το Σύνταγμα δεν επιβάλλει η συνταγματικότητα των νόμων να ελέγχεται οπωσδήποτε, σε κάθε περίπτωση, μέσω της αιτήσεως ακυρώσεως. Το δικαίωμα δικαστικής προστασίας των βλαπτομένων από διάταξη τυπικού νόμου, με την οποία θεσπίζεται ατομική ρύθμιση, περιλαμβάνει τα ένδικα μέσα που, κατά περίπτωση, παρέχονται από το Σύνταγμα και το νόμο, όπως, μεταξύ άλλων, είναι και η ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων ασκούμενη, σύμφωνα με το άρθρο 105 του Εισαγ. Ν. του Α.Κ., αγωγή αποζημίωσης για την αποκατάσταση τυχόν βλάβης από την επίμαχη ατομική νομοθετική ρύθμιση, εάν αυτή αντίκειται στο Σύνταγμα ή σε άλλον υπερνομοθετικής ισχύος κανόνα δικαίου (Σ.τ.Ε. 4362/1997 Ολομ.) Το σύστημα αυτό ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων και ένδικης, γενικότερα, προστασίας, που καθιερώνει το Σύνταγμα, δεν αντιβαίνει βεβαίως στη γενική αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας του κοινοτικού δικαίου. Ρητώς, το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ) έχει κρίνει ότι η αγωγή αποζημίωσης συνιστά μέσο ένδικης προστασίας, το οποίο επιτρέπει στον θιγόμενο να διασφαλίσει την αποτελεσματική προστασία των δικαιωμάτων που έλκει από το κοινοτικό δίκαιο, εφ’ όσον η συμφωνία των επίμαχων διατάξεων τυπικού νόμου με το κοινοτικό δίκαιο εξετάζεται στο πλαίσιο της σχετικής δίκης, όπως ισχύει με την αγωγή του άρθρου 105 του Εισαγ. Ν. του Α.Κ. (βλ. ΔΕΚ, απόφαση 13 Μαρτίου 2007, C-432/05, Unibet, σκέψεις 36 έως 65 και ιδίως σκ. 42, 47, 56, 58 και 65 και Σ.τ.Ε. 1038/2006).
Κατά δε την γνώμη των Συμβούλων Ν. Ρόζου, Μ. Καραμανώφ, Α. Σακελλαροπούλου και Α. Χριστοφορίδου, στην ως άνω περίπτωση της εξαντλητικής από τον νόμο ατομικής ρυθμίσεως, κατά την διάταξη του άρθρου 95 παρ. 1 στοιχ. α του Συντάγματος, ερμηνευόμενη εν όψει και των οριζομένων στο άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος, εφ’ όσον με νόμο θεσπίζεται διοικητική κατ’ ουσίαν πράξη, η πράξη αυτή, αδιαφόρως αν περιλαμβάνεται σε διάταξη τυπικού νόμου, παραδεκτώς προσβάλλεται με αίτηση ακυρώσεως. Ειδικότερα, κατά την γνώμη αυτή, η αίτηση ακυρώσεως χωρεί κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών (άρθρο 95 παρ. 1 στοιχ. α του Συντάγματος) και, επομένως, απαραδέκτως, κατ’ αρχήν, προσβάλλεται ευθέως με αίτηση ακυρώσεως διάταξη τυπικού νόμου. Στην ειδική όμως περίπτωση, κατά την οποία η διάταξη νόμου δεν συνιστά «άσκηση νομοθετικής λειτουργίας», κατά το άρθρο 26 του Συντάγματος, δηλαδή θέση απρόσωπου και αφηρημένου κανόνα δικαίου, αλλά αποτελεί εξαντλητική ρύθμιση συγκεκριμένου ζητήματος, ώστε τα έννομα αποτελέσματά της να επέρχονται αμέσως εκ του νόμου, θεσπίζει δηλαδή ατομική διοικητική πράξη, τότε, κατά την έννοια των ως άνω συνταγματικών διατάξεων, ερμηνευομένων σε συνδυασμό με τα άρθρα 4 και 20 παρ. 1 του Συντάγματος, η αίτηση ακυρώσεως χωρεί παραδεκτώς κατά της διοικητικής πράξεως αυτής που εμπεριέχεται στην προσβαλλόμενη νομοθετική διάταξη, εφ’ όσον στον νόμο δεν προβλέπεται ρητώς η έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων, συναφών με την, υπό μορφή τυπικού νόμου, ατομική ρύθμιση και δυναμένων να προσβληθούν με αίτηση ακυρώσεως από τον θιγόμενο από την εν λόγω ατομική ρύθμιση.
7. Επειδή, με το άρθρο 11 του ν. 3481/2006 (Α΄ 162), κατά τροποποίηση του άρθρου 15 του ν. 1515/1985 (Α΄ 18), δημιουργήθηκαν, εντός των ορίων του Δήμου Αθηναίων, δύο νέοι Υπερτοπικοί-Μητροπολιτικοί Πόλοι αναψυχής, αθλητισμού, πολιτιστικών και άλλων συμπληρωματικών λειτουργιών, ένας στον Βοτανικό, στην περιοχή Ελαιώνα Αττικής, και άλλος στο Ο.Τ. 22, περιοχής 69, στην Λεωφόρο Αλεξάνδρας των Αμπελοκήπων. Στο επόμενο άρθρο 12 του ν. 3481/2006 ορίζονται τα εξής: «Για την υλοποίηση των Υπερτοπικών-Μητροπολιτικών Πόλων του ανωτέρω άρθρου γίνονται οι παρακάτω ρυθμίσεις: 1. Στο Ο.Τ. 22 της περιοχής 69 του Δήμου Αθηναίων επί της Λεωφόρου Αλεξάνδρας, οι οικοδομήσιμοι χώροι καταργούνται και χαρακτηρίζονται ως χώρος κοινοχρήστου πρασίνου στον οποίο επιτρέπεται η ανέγερση αθλητικού μουσείου-εντευκτηρίου 159 τ.μ., καθώς και χώρος αναψυχής και εστίασης επιφάνειας 250 τ.μ., ήτοι συνολική επιτρεπόμενη δομήσιμη επιφάνεια 400 τ.μ. …2. Στο Ο.Τ. 45 της Πολεοδομικής Ενότητας Ελαιώνα του Δήμου Αθηναίων τροποποιείται το ισχύον ρυμοτομικό σχέδιο και καθορίζονται: α. Νέα οικοδομικά τετράγωνα 45Α και το ενοποιημένο Ο.Τ. 45-46-50, όπως απεικονίζονται στο από 28.6.2006 τοπογραφικό διάγραμμα σε κλίμακα 1:1.000, το οποίο θεωρήθηκε από τον Προϊστάμενο του Οργανισμού Ρυθμιστικού Σχεδίου Αθήνας και του οποίου αντίτυπο σε φωτοσμίκρυνση δημοσιεύεται με το νόμο αυτόν στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. β. Στο Ο.Τ 45Α επιτρέπονται οι χρήσεις: εμπορικών καταστημάτων-υπεραγορών-πολυκαταστημάτων, γραφείων, τραπεζών, ασφαλειών, κοινωφελών οργανισμών, διοίκησης, εστιατορίων, αναψυκτηρίων, χώρων συνάθροισης κοινού, κέντρων διασκέδασης, αναψυχής, εγκαταστάσεων εμπορικών εκθέσεων, κτιρίων στάθμευσης, κτιρίων κοινωνικής πρόνοιας. Ισχύει Σ.Δ. 0,8 ο οποίος διπλασιάζεται και επιτρέπονται οι ως άνω χρήσεις μετά την απόκτηση άνευ ανταλλάγματος από το Δήμο Αθηναίων της κυριότητας των λοιπών ακινήτων φερόμενης ιδιοκτησίας ΕΤΜΑ Α.Ε. που βρίσκονται στην περιοχή παρέμβασης, πέραν του Ο.Τ. 45Α. Για να πραγματοποιηθεί ο Σ.Δ. 1,6 και να επιτραπούν οι ως άνω χρήσεις απαιτείται να έχει προηγηθεί της έκδοσης της οικοδομικής άδειας η κατεδάφιση των υφιστάμενων σήμερα κτισμάτων και να υποβληθεί βεβαίωση του Δήμου περί της απόκτησης της κυριότητας του ως άνω ακινήτου, ελευθέρου βαρών. Εάν δεν συντρέξουν οι παραπάνω όροι, επί του ακινήτου εφαρμόζεται ο Σ.Δ. 0,8 και επιτρέπονται οι μέχρι της έναρξης ισχύος του παρόντος προβλεπόμενες χρήσεις. … γ. Στο νέο ενοποιημένο Ο.Τ. 45-46-50 καθορίζεται η ανέγερση γηπέδου ποδοσφαίρου χωρητικότητας 40.000 θεατών, κλειστού γηπέδου καλαθοσφαίρισης και πετοσφαίρισης, πολυλειτουργικού δημοτικού κτιρίου, υπέργειων και υπόγειων χώρων στάθμευσης και χώρων κοινόχρηστου πρασίνου. … δ. Για την εξυπηρέτηση των αθλητικών εγκαταστάσεων και των άλλων δραστηριοτήτων στο ενοποιημένο Ο.Τ. 45-46-50 καθορίζονται, με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, υπόγειοι και υπέργειοι χώροι στάθμευσης που προβλέπονται από το προεδρικό διάταγμα της 20.9.1995 (ΦΕΚ 1049 Δ/30.11.1995), όπως ισχύει. 3.α. Για την κατασκευή οποιωνδήποτε έργων, δομικών παρεμβάσεων ή διαμόρφωσης των κοινόχρηστων χώρων ή των χώρων στάθμευσης στο ενοποιημένο Ο.Τ. 45-46-50 απαιτείται η προηγούμενη έγκριση περιβαλλοντικών όρων, σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στην περίπτωση δβ΄ της παρ. 1 του άρθρου 4 του ν. 1650/1986, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 2 του ν. 3010/2002 (ΦΕΚ 91 Α΄). Η έγκριση περιβαλλοντικών όρων χορηγείται με κοινή απόφαση των Υπουργών Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων και Πολιτισμού, ύστερα από γνώμη του Οργανισμού Ρυθμιστικού Σχεδίου Αθήνας. β. Οι οικοδομικές άδειες για τις παραπάνω εγκαταστάσεις χορηγούνται από τις αρμόδιες πολεοδομικές υπηρεσίες, πλην των οικοδομικών αδειών των αθλητικών εγκαταστάσεων που χορηγούνται από τη Διεύθυνση Οικοδομικών και Κτιριοδομικών Κανονισμών του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο εδάφιο γ΄ της παραγράφου 3 του άρθρου 6 του ν. 2947/2001. γ. με αποφάσεις του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, που εκδίδονται μετά από γνωμοδότηση της Εκτελεστικής Επιτροπής του Οργανισμού Ρυθμιστικού σχεδίου Αθήνας, οι οποίες δημοσιεύονται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, καθορίζεται η ακριβής οριοθέτηση όλων των εγκαταστάσεων εντός του νέου ενοποιημένου Ο.Τ. 45-46-50, καθώς και η διαμόρφωση των ελεύθερων και κοινόχρηστων χώρων αυτού. Με την αυτή απόφαση προσδιορίζεται σύμφωνα με τις ειδικές προδιαγραφές του γηπέδου ποδοσφαίρου ο συντελεστής της κατ’ όγκο εκμετάλλευσης, μη εφαρμοζομένης της παραγράφου 10 του άρθρου 9 του ν. 1577/1985 στην περίπτωση αυτή. Δ. Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων , που εκδίδεται μετά από γνωμοδότηση του Κεντρικού Συμβουλίου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος η οποία δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, καθορίζεται η ακριβής οριοθέτηση των κτισμάτων στο Ο.Τ. 22 περιοχής 69 του Δήμου Αθηναίων, καθώς και ο τρόπος διαμόρφωσης των ελεύθερων και κοινόχρηστων χώρων αυτού. ε. Οι τυχόν απαιτούμενες απαλλοτριώσεις ακινήτων για την υλοποίηση των παρεμβάσεων του παρόντος κηρύσσονται υπέρ και με δαπάνες του Δήμου Αθηναίων. …».
8. Επειδή, η δια του άρθρου 11 του ν. 3481/2006 εξαγγελία δημιουργίας υπερτοπικού-μητροπολιτικού πόλου αναψυχής, αθλητισμού, πολιτιστικών και άλλων συμπληρωματικών λειτουργιών στον Βοτανικό, ρύθμιση κανονιστικού χαρακτήρα, απαραδέκτως προσβάλλεται ευθέως με την κρινόμενη αίτηση. Περαιτέρω, με τις ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 12 του ν. 3481/2006 τα κατά το από 20.9.1995 π.δ. οικοδομικά τετράγωνα 45, 46, 48 και 50 της Πολεοδομικής Ενότητας Ελαιώνα του Δήμου Αθηναίων, τα οποία είχαν χαρακτηρισθεί ως χώρος κοινοχρήστου πρασίνου, διαμορφώθηκαν σε δύο, το Ο.Τ. 45Α και το ενοποιημένο Ο.Τ. 45-46-50 (από τα σχετικά τοπογραφικά διαγράμματα προκύπτει ότι και το Ο.Τ. 48 εμπίπτει στην περιοχή επεμβάσεως του ν. 3481/2006, περιεχόμενο στο ενοποιημένο Ο.Τ. 45-46-50), το δε ενοποιημένο Ο.Τ. 45-46-50, στο οποίο κείνται τα ακίνητα των αιτούντων, χαρακτηρίσθηκε ως χώρος κτιριακών εγκαταστάσεων, αθλητικών και μη. Από τις διατάξεις αυτές, εκείνες που καθορίζουν χρήσεις γης και όρους δομήσεως έχουν κανονιστικό χαρακτήρα, οι δε διατάξεις που δημιουργούν οικοδομικά τετράγωνα αποτελούν ατομικές ρυθμίσεις, ως συνιστάμενες σε χάραξη και μετατόπιση ρυμοτομικών γραμμών χωρίς καθορισμό, με τις γραμμές αυτές, του περιγράμματος των κτιρίων και, άρα, της θέσεώς τους, που προβλέπεται να ανεγερθούν εντός των νέων οικοδομικών τετραγώνων (οπότε οι ρυθμίσεις αυτές θα καθίσταντο κανονιστικές). Οι ρυθμίσεις αυτές, των οποίων η φύση δεν μεταβάλλεται από το γεγονός ότι, περιβαλλόμενες τον τύπο του προεδρικού διατάγματος, θα υπέκειντο σε επεξεργασία, κατά το άρθρο 95 παρ. 1 στοιχ. δ΄ του Συντάγματος, στο σύνολό τους (δηλαδή και οι ατομικού χαρακτήρα), λόγω της ενότητας και της εσωτερικής τους συνοχής, απαραδέκτως προσβάλλονται ευθέως με την κρινόμενη αίτηση, σύμφωνα με τα εκτιθέμενα στην πέμπτη σκέψη, χωρίς το απαράδεκτο τούτο της αιτήσεως να εγείρει ζήτημα αποτελεσματικής παροχής δικαστικής προστασίας, αφού το κύρος των ρυθμίσεων αυτών μπορεί να ελεγχθεί κατόπιν προσβολής των προβλεπομένων στον ίδιο τον νόμο πράξεων κηρύξεως ακινήτων ως αναγκαστικώς απαλλοτριωτέων.
Κατά τη γνώμη των Συμβούλων Ε. Γαλανού, Γ. Παπαμεντζελόπουλου, Ν. Σακελλαρίου, Δ. Πετρούλια, Δ. Μαρινάκη και Ι. Ζόμπολα, η υπό κρίση αίτηση ακυρώσεως είναι, κατά τα άρθρα 20 παρ. 1, 95 παρ. 1 περ. α΄ και 93 παρ. 4 του Συντάγματος και 45 παρ. 1 του π.δ. 18/1989 και σύμφωνα με όσα οι εν λόγω Σύμβουλοι υπεστήριξαν στην προηγούμενη σκέψη, απορριπτέα ως απαράδεκτη, δεδομένου ότι με αυτή ζητείται η ακύρωση διατάξεων τυπικού νόμου και, συγκεκριμένα, των άρθρων 11 και 12 του ν. 3481/2006. Τούτο δε ανεξάρτητα από τη φύση των θεσπιζόμενων με αυτές ρυθμίσεων, ως γενικών και απρόσωπων κανόνων δικαίου ή ως ατομικών ρυθμίσεων και χωρίς να απαιτείται να εξετασθεί εάν οι προσβαλλόμενες διατάξεις προβλέπουν για την εφαρμογή τους την έκδοση εκτελεστών πράξεων διοικητικής αρχής (πρβλ. Σ.τ.Ε. 3070/2008 Ολομ., με την οποία απορρίπτεται ως απαράδεκτη αίτηση ακυρώσεως στρεφόμενη κατά διατάξεων τυπικού νόμου, με μόνη τη σκέψη ότι, σύμφωνα με τα άρθρα 95 παρ. 1 περ. α΄ του Συντάγματος και 45 παρ. 1 του Π.Δ. 18/1989, η αίτηση ακυρώσεως χωρεί μόνον κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών και των ν.π.δ.δ., όχι δε και κατά των πράξεων της νομοθετικής λειτουργίας). Πάντως δε, σύμφωνα με τη γνώμη αυτή, με τις προσβαλλόμενες διατάξεις των άρθρων 11 και 12 του Ν. 3481/2006 δεν θεσπίζονται ατομικές, αλλά κανονιστικού περιεχόμενου ρυθμίσεις. Ειδικότερα, το άρθρο 11 του Ν. 3481/2006, με το οποίο ορίζεται ότι δημιουργούνται, στην περιοχή του Δήμου Αθηναίων, δύο νέοι υπερτοπικοί-μητροπολιτικοί πόλοι αναψυχής, αθλητισμού, πολιτιστικών και άλλων συμπληρωματικών λειτουργιών, μάλιστα δε κατά τροποποίηση διατάξεων τυπικού νόμου, του άρθρου 15 Ν. 1515/1985, (με τον οποίο εγκρίθηκε το ρυθμιστικό σχέδιο της Αθήνας), προφανώς εισάγει κανονιστικού περιεχομένου ρυθμίσεις. Περαιτέρω, με τις διατάξεις του άρθρου 12 του Ν. 3481/2006, με τις οποίες εξειδικεύονται οι ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 11, επίσης δεν θεσπίζονται ατομικές πολεοδομικές ρυθμίσεις. Συγκεκριμένα, όσον αφορά στις διατάξεις της παρ. 1 του άρθρου 12 του Ν. 3481/2006, με τις οποίες οι οικοδομήσιμοι χώροι στο Ο.Τ. 22 της περιοχής 69 του Δήμου Αθηνών μετατρέπονται σε χώρο κοινοχρήστου πρασίνου, στο οποίο επιτρέπονται η ανέγερση αθλητικού μουσείου – εντευκτηρίου και χώρου αναψυχής και εστίασης και η δημιουργία υπόγειου χώρου στάθμευσης και καθορίζονται οι συναφείς όροι δόμησης, θεσπίζονται αναμφιβόλως κανονιστικού χαρακτήρα ρυθμίσεις. Με την παρ. 2 του άρθρου 12 του Ν. 3481/2006, στο Ο.Τ. 45 της πολεοδομικής ενότητας Ελαιώνα, κατά τροποποίηση του ισχύοντος ρυμοτομικού σχεδίου, δημιουργούνται νέο Ο.Τ. 45α και το ενοποιημένο Ο.Τ. 45-46-60 και καθορίζονται οι χρήσεις γης και οι όροι δόμησης στα εν λόγω οικοδομικά τετράγωνα. Οι διατάξεις αυτές της παρ. 2 του άρθρου 12 του Ν. 3481/2006, οι οποίες συνθέτουν το νέο ενιαίο πολεοδομικό καθεστώς της επίμαχης περιοχής επίσης δεν αποτελούν, ενόψει του περιεχομένου τους, ατομικές ρυθμίσεις. Από τη συνολική αυτή πολεοδομική ρύθμιση της ανωτέρω παρ. 2 του άρθρου 12 του Ν. 3481/2006 (δημιουργία νέων οικοδομικών τετραγώνων, χρήσεις γης και όροι δόμησης), η οποία, σύμφωνα και με την πλειοψηφία, χαρακτηρίζεται από ενότητα και εσωτερική συνοχή, δεν μπορεί βεβαίως να αποσπασθεί ο πολεοδομικός, εν στενή εννοία, σχεδιασμός, η δημιουργία δηλαδή των νέων Ο.Τ. (χωρίς τις χρήσεις γης και τους όρους δόμησης), προκειμένου, όπως δέχεται η πλειοψηφία, μόνη αυτή να χαρακτηρισθεί ως ατομική ρύθμιση. Η τροποποίηση του ρυμοτομικού σχεδίου, η οποία εισάγεται ενιαίως, ως μέρος του νέου πολεοδομικού καθεστώτος της περιοχής, δεν νοείται ως αυτοτελής και ανεξάρτητη από τις χρήσεις γης και τους όρους δόμησης ρύθμιση, με τους οποίους, άλλωστε, κατά τη νομολογία, συνδέεται αρρήκτως (Σ.τ.Ε. 3361/2005 Ολομ.) και οι οποίοι συνιστούν μάλιστα την προέχουσα πολεοδομική ρύθμιση, την οποία η δημιουργία των νέων Ο.Τ. εξυπηρετεί. Άλλωστε, αν οι εν λόγω ρυθμίσεις είχαν θεσπιστεί με προεδρικό διάταγμα, το διάταγμα αυτό, θα έπρεπε, σύμφωνα με την νομολογία, να τύχει επεξεργασίας από το Συμβούλιο της Επικρατείας, κατά το άρθρο 45 παρ. 1 περ. δ΄ του Συντάγματος, το οποίο ορίζει ότι στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας ανήκει και η επεξεργασία όλων των σχεδίων διαταγμάτων που έχουν «κανονιστικό χαρακτήρα». Πάντως, η τροποποίηση του ρυμοτομικού σχεδίου, με τη δημιουργία νέων Ο.Τ. (αποσυνδεόμενη από τις χρήσεις γης και τους όρους δόμησης), κατά την πάγια νομολογία, δεν χαρακτηρίζεται ως «ατομική» ρύθμιση, όταν αυτή εγκρίνεται με διοικητική πράξη, αλλά ως «ατομική πράξη γενικού περιεχομένου». Πρόκειται δηλαδή για μία ενδιάμεση κατηγορία διοικητικών πράξεων γενικού περιεχομένου, οι οποίες δεν χαρακτηρίζονται κανονιστικές (αλλά ούτε και ατομικές), προκειμένου να αποφευχθεί, για προφανείς λόγους ασφάλειας του δικαίου, ο παρεμπίπτων έλεγχος της νομιμότητάς τους. Ο δικαιολογητικός λόγος όμως αυτός δεν συντρέχει όταν η τροποποίηση του ρυμοτομικού σχεδίου γίνεται με διατάξεις τυπικού νόμου, των οποίων η συμφωνία προς το Σύνταγμα ή άλλους υπερνομοθετικής ισχύος κανόνες δικαίου, ελέγχεται πάντοτε και μόνον παρεμπιπτόντως. Άλλωστε, ο ρυμοτομικός σχεδιασμός, αυτός καθ’ εαυτόν, δεν μπορεί, από τη φύση του, να συνιστά εξαντλητική «ατομική» ρύθμιση, αφού αφ’ ενός, κατά κανόνα, ακολουθούν οι πράξεις εφαρμογής του, αφ’ ετέρου, προεχόντως, αποτελεί το έρεισμα για την έκδοση ατομικών πράξεων, των οικοδομικών αδειών, όχι δε, κατά κύριο λόγο, των πράξεων απαλλοτρίωσης, δεδομένου ότι η ρυμοτόμηση, καθ’ ό μέρος με αυτή καθορίζονται κοινόχρηστοι χώροι, συνιστά η ίδια και πράξη κήρυξης απαλλοτρίωσης. Στην προκειμένη περίπτωση, ρητώς στο άρθρο 12 παρ. 3 του ν. 3481/2006 προβλέπεται η έκδοση οικοδομικών αδειών, καθώς και άλλων διοικητικών πράξεων (όπως η έγκριση περιβαλλοντικών όρων, η ακριβής οριοθέτηση των εγκαταστάσεων κ.άλ.), οι δε «τυχόν» απαιτούμενες απαλλοτριώσεις για την πραγμάτωση των παρεμβάσεων, που προβλέπονται στο εδ. ε΄ της ίδιας παρ. 3, δεν συνάπτονται άμεσα με τη ρυμοτόμηση, αλλά με τις οριζόμενες λοιπές κοινωφελείς χρήσεις γης. Συνεπώς, οι επίμαχες διατάξεις των άρθρων 11 και 12 του Ν. 3481/2006, στο σύνολό τους, δεν θεσπίζουν ατομικές ρυθμίσεις.
Κατά την γνώμη δε των Συμβούλων Ν. Ρόζου, Μ. Καραμανώφ, Α. Σακελλαροπούλου και Α. Χριστοφορίδου, οι ως άνω ατομικού χαρακτήρα ρυθμίσεις απαραδέκτως προσβάλλονται ευθέως με την κρινόμενη αίτηση, διότι περιέχονται σε διατάξεις τυπικού νόμου, το κύρος των οποίων μπορεί να ελεγχθεί κατόπιν προσβολής των προβλεπομένων από τις ίδιες διατάξεις πράξεων κηρύξεως ακινήτων ως αναγκαστικώς απαλλοτριωτέων.
9. Επειδή, κατόπιν τούτων, πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη, η κρινόμενη αίτηση και να γίνουν δεκτές οι παρεμβάσεις.
