- Εισαγωγή – Το «εξαιρετικό» δίκαιο της οικονομικής κρίσης
Η οικονομική κρίση εμφανίζεται συχνά με την μορφή μιας ξαφνικής και έντονης απορρύθμισης. Σηματοδοτεί ένα ρήγμα με την προγενέστερη κατάσταση, την υπεροχή της ανακολουθίας και του παράτυπου. Εκφράζει τον προβληματισμό και την αναστάτωση μίας έννομης τάξης, η οποία μέχρι πρότινος ήταν ειρηνική. Η κρίση μερικές φορές παρουσιάζεται ως μία στιγμή «ανομίας», αναστολής ισχύος των κανόνων που διασφαλίζουν υπό κανονικές συνθήκες την αρμονία της καθημερινότητας. Οι κανόνες της κοινωνικής συνοχής υποχωρούν μπροστά στην αίσθηση μίας ανώτερης αναγκαιότητας, ενός επαπειλούμενου κινδύνου που αναγκάζει το Κράτος να αποκαταστήσει επειγόντως την διαταραχθείσα σταθερότητα. Απέναντι στην δεσμευτικότητα του δικαίου, η δημόσια εξουσία αντιτείνει την αναγκαιότητα ασυνήθιστων μέτρων. Κατά την επίμαχη περίοδο, η κρίση είναι γενεσιουργό αίτιο αντιπαράθεσης, καθώς το δημόσιο συμφέρον απαιτεί τον παραμερισμό της κείμενης νομοθεσίας. Οι περιστάσεις, δηλαδή η υπάρχουσα πραγματικότητα, και όχι ο νόμος, επιβάλλει την παραβίαση της νομιμότητας στο όνομα ανώτερων σκοπών. Η τελευταία αποτελεί την πηγή μίας πράξης εξουσίας, της οποίας η θεμελίωση δεν αποτιμάται, σε τελική ανάλυση, παρά μόνο ενόψει των αποτελεσμάτων της, δηλαδή την αποκατάσταση της ομαλότητας. Είναι ωστόσο αδύνατο να εκτιμηθεί η αποτελεσματικότητα των μέτρων που τίθενται σε εφαρμογή, ακόμα και αναδρομικώς: η διαπίστωση της αναγκαιότητας δεν είναι τίποτα άλλο παρά ένα γεγονός που δικαιολογεί την προσβολή του κανόνα δικαίου, χωρίς να εξηγείται γιατί ο τελευταίος έπρεπε να παραμεριστεί[i].
Η οικονομική κρίση συνδέεται με μία κατάσταση ανάγκης η οποία είναι έμφυτη σε κάθε έννομη τάξη και η οποία εισάγεται στους διάφορους νομικούς κλάδους από την στιγμή κατά την οποία αρχίζει να υφίσταται ένα σύστημα κανόνων. Αν και εμφανίζεται υπό ποικίλες μορφές –π.χ. η κατάσταση ανάγκης του ποινικού δικαίου, ή ακόμα η θεωρία της ανωτέρας βίας του αστικού δικαίου – η κατάσταση ανάγκης φαίνεται καταρχήν να μην έχει καμία θέση στο δίκαιο της αγοράς, κυρίως διότι αντίκειται στην έννοια της αυτόματης προσαρμογής ή της ισορροπίας που χαρακτηρίζει την λειτουργία της αγοράς. Βέβαια, η οικονομική κρίση επιφέρει μία παράλυση των μηχανισμών που διασφαλίζουν υπό κανονικές συνθήκες την συνεχή λειτουργία του συστήματος των συναλλαγών. Όμως, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι αυτή η απορρύθμιση των συμφερόντων δεν μπορεί να ξεπεραστεί με φυσικό τρόπο. Ο Hayek για παράδειγμα θεωρεί ότι από την στιγμή που «η κρίση λαμβάνει χώρα, δεν μπορούμε να κάνουμε τίποτα για να βγούμε από αυτή πριν φτάσει το φυσικό της τέλος»[ii]. Σε αυτή την περίπτωση, η ανάγκη αναστολής της εφαρμογής των κανόνων δικαίου που καθορίζουν την ελεύθερη λειτουργία των αγορών είναι μία αυταπάτη, διότι ουσιαστικά η δυσλειτουργία της αγοράς είναι παροδική.
Η θεώρηση κατά τα ανωτέρω της οικονομικής ή δημοσιονομικής κρίσης ως ενός κατά κύριο λόγο φυσικού φαινομένου, με ουδέτερες συνέπειες εκφράζει έναν «ουτοπικό φιλελευθερισμό», του οποίου η εφαρμογή προϋποθέτει αναγκαστικά την απόρριψη της πολιτικής και του Κράτους. Ωστόσο, αυτή η απομόνωση της αγοράς από το Κράτος είναι εικονική και δεν ανταποκρίνεται στην πραγματικότητα της οικονομίας. Αυτός ο τύπος κρίσης δεν είναι παρά ένα φαινόμενο που ξεπερνά την οικονομική σφαίρα και απαιτεί την υπευθυνότητα του Κράτους για να τεθεί τέλος στην διατάραξη της ισορροπίας των συμφερόντων, παρά τον παροδικό της χαρακτήρα. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, «η κρίση είναι βασικά ένα πολιτικό πρόβλημα και δεν αποτελεί μόνο ένα πρόβλημα προστασίας του καταναλωτή, δηλαδή αξιολόγησης και διαχείρισης του κινδύνου. Οι κρίσεις αποδεικνύουν ότι ο κίνδυνος είναι κυρίως πολιτικού χαρακτήρα». Η κρίση είναι στην πραγματικότητα κάτι παραπάνω από τον κλονισμό της εμπιστοσύνης στις οικονομικές συναλλαγές ή την διατάραξη της λειτουργίας ενός τομέα δραστηριότητας –π.χ. των τραπεζών – όπου η παρουσία εξωτερικών παραγόντων επιβάλλει, ακόμα και υπό κανονικές συνθήκες, την παρέμβαση της δημόσιας εξουσίας, παραδείγματος χάριν μέσω της θέσπισης κανόνων για την οργάνωση των ενδοτραπεζικών συναλλαγών. Υπό αυτές τις συνθήκες, η δημοσιονομική κρίση αποτελεί μια πραγματική έκκληση για το Κράτος, το οποίο έχει την ευθύνη να αποκαταστήσει, μέσω της λήψης δημοσιονομικών και διαρθρωτικών μέτρων, την σταθερότητα του συστήματος χρηματοδότησης της οικονομίας[iii].
Η παρούσα εισήγηση έχει ως σκοπό την προσέγγιση των νομικών ζητημάτων που ανακύπτουν από την εφαρμογή του «Μνημονίου» (ν. 3845/2010)[iv] στην ελληνική έννομη τάξη στο πεδίο κυρίως του οικονομικού Συντάγματος, ενώ παράλληλα θα αναλυθεί και ο νέος πλέον ρόλος του εθνικού Κράτους στην αντιμετώπιση της οικονομικής κρίσεως και των συνεπειών της.
2. Μία γενική επισκόπηση του Οικονομικού Συντάγματος σε κοινοτικό επίπεδο
Ο όρος οικονομικό σύνταγμα [v] (Wirtschaftsverfassung) μπορεί να εκληφθεί με ουδέτερο τρόπο ως συνώνυμος του όρου οικονομική τάξη, των βασικών δηλαδή αρχών και κανόνων λειτουργίας που διέπουν την οικονομική διαδικασία. Ωστόσο, από την εποχή του μεσοπολέμου στην Γερμανία έχει συνδεθεί με μια συγκεκριμένη θεώρηση του δικαίου, της οικονομίας και των μεταξύ τους σχέσεων, σύμφωνα με την οποία η οικονομική ελευθερία δεν μπορεί να εξασφαλισθεί παρά σε μια φιλελεύθερη τάξη, οι βασικοί κανόνες της οποίας αποτυπώνονται σε νομικούς κανόνες και εντάσσονται στην έννομη τάξη ως μέρος του ουσιαστικού συντάγματος. Το οικονομικό σύνταγμα ανταποκρίνεται σε μια θεμελιώδη και συνολική απόφαση της πολιτικής κοινότητας που ισχύει ως κανόνας δικαίου και ορίζει το πρότυπο και τις αρχές λειτουργίας της οικονομικής διαδικασίας σε σχέση μάλιστα με το καίριο πρόβλημα των μορφών και των ορίων των κρατικών παρεμβάσεων στην λειτουργία της αγοράς. Ανεξαρτήτως του εάν ακολουθεί κανείς τις φιλελεύθερες παραδοχές της σχολής του Ordoliberalismus, είναι σαφές ότι η θεωρία περί οικονομικού συντάγματος, στο μέτρο που εγγράφει τα προβλήματα της οικονομίας στην γλώσσα του δικαίου, ξεφεύγει από το συγκεκριμένο ιστορικό της πλαίσιο και θέτει εμφατικά το ζήτημα των σχέσεων δικαίου και οικονομίας, κράτους και αγοράς, ρυθμίσεως και οικονομικής ελευθερίας, με τρόπο πάντοτε επίκαιρο για την νομική επιστήμη, εν όψει μάλιστα της διαδικασίας οικονομικής ενοποιήσεως στην οποία συμμετέχουν τα 15 κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Στο ευρωπαϊκό επίπεδο τίθενται ειδικότερα δύο κύρια και στενά συνδεόμενα ζητήματα. Αφενός μεν ανακύπτει το ερώτημα, εάν οι κανόνες των ιδρυτικών Συνθηκών της Ευρωπαϊκής Κοινότητας επιβάλλουν ένα συγκεκριμένο οικονομικό πρότυπο στα κράτη μέλη, και δη αυτό της αγοραίας οικονομίας, με συνακόλουθο περιορισμό των μέσων οικονομικής πολιτικής που μπορούν να εφαρμοσθούν σε εθνικό επίπεδο. Αφετέρου δε ερευνάται, εάν τα κοινοτικά όργανα υπόκεινται, από την πλευρά τους, σε ανάλογους περιορισμούς σε ό, τι αφορά τα μέτρα οικονομικής πολιτικής στο επίπεδο της Ένωσης.
Από την άποψη του δικαστικού ελέγχου που μπορεί να ασκήσει το ΔΕΕ, πρέπει ωστόσο να υπογραμμισθεί ότι δεν αρκεί απλώς η αναζήτηση του οικονομικού προτύπου που απορρέει από τους κανόνες των ιδρυτικών Συνθηκών, αλλά απαιτείται ακόμη να εξετασθεί κατά πόσον είναι δυνατόν να συναχθούν από τους ίδιους κανόνες και την οικονομία των Συνθηκών αρχές και ερμηνευτικά κριτήρια επί τη βάσει των οποίων να μπορούν να λυθούν διαφορές σχετικά με τις παρεμβάσεις των δημόσιων αρχών στην οικονομία. Στο πλαίσιο της προβληματικής του οικονομικού συντάγματος θα πρέπει έτσι να διακρίνουμε μεταξύ: α) του οικονομικού προτύπου που θέτουν οι Συνθήκες, ενδεχομένως και αρνητικά, δια του αποκλεισμού κάθε αυστηρού προτύπου, β) των δυνατοτήτων δικαστικού ελέγχου της δράσης του νομοθέτη επί τη βάσει συνταγματικών αρχών και γ) των πρακτικών περιορισμών που συνεπάγεται για τον εθνικό νομοθέτη η πρόοδος και το “σωρευτικό αποτέλεσμα” της διαδικασίας οικονομικής ενοποιήσεως.
Οι θεωρητικές διχογνωμίες σχετικά με την μορφή του οικονομικού προτύπου των ιδρυτικών Συνθηκών οδηγούν σε διαφορετικές αντιλήψεις περί κοινοτικού οικονομικού συντάγματος[vi], οι οποίες, με την σειρά τους, σηματοδοτούν διαφορετικούς ρόλους του κοινοτικού δικαστή, όχι μόνο σε ό, τι αφορά τον βαθμό ελέγχου της δράσης του νομοθέτη, αλλά και γενικότερα σχετικά με την συμβολή της κοινοτικής δικαιοσύνης στην οριστική αποτύπωση του οικονομικού προτύπου της Ευρωπαϊκής Κοινότητας.
Μπορεί κανείς να αντιπαραβάλει σε αυτό το σημείο δύο βασικές θεωρητικές θέσεις. Από την μία πλευρά, η σχολή του Ordoliberalismus, ως κυριότερη τάση των φιλελεύθερων θεωρήσεων, πρεσβεύει ότι οι ιδρυτικές Συνθήκες καθιερώνουν και σε τελευταία ανάλυση δεν νομιμοποιούνται παρά μόνο στην βάση του προτύπου της αγοραίας οικονομίας, το οποίο επιτρέπει δημόσιες παρεμβάσεις αποκλειστικά στην προοπτική των διορθώσεων οριακών δυσλειτουργιών της αγοράς.
Σύμφωνα με την αρχική σύλληψη του Ordoliberalismus, το οικονομικό σύνταγμα καθιερώνει πρωταρχικά μία αποκεντρωμένη οικονομική τάξη ιδιωτικού δικαίου (Privatrechtsordnung), που βασίζεται στην ιδιωτική αυτονομία και την ελευθερία των συναλλαγών (Verkehrswirtschaft) και εξουσιοδοτεί τα οικονομικά υποκείμενα με την αναγκαία (συμβατική) εξουσία για να εφαρμόσουν και να συντονίσουν την δράση τους στο πλαίσιο του μηχανισμού της αγοράς και μέσω του συστήματος τιμών[vii]. Παράλληλα με την θεσμοποίηση και την νομική επένδυση του πλαισίου λειτουργίας της αγοραίας οικονομίας, το οικονομικό σύνταγμα οφείλει να εξασφαλίζει, ως δεύτερη συνιστώσα, την λειτουργία ενός συστήματος ανόθευτου ανταγωνισμού, προβλέποντας κανόνες που περιορίζουν ή και απαγορεύουν τις αντιανταγωνιστικές συμπράξεις (cartels) και την δημιουργία μονοπωλίων στην αγορά, των οποίων η εφαρμογή ανατίθεται σε μία ανεξάρτητη αρχή ανταγωνισμού. Πέραν των δύο αυτών θεμελιωδών λειτουργιών, της δημιουργίας δηλαδή του απαραίτητου νομικού πλαισίου της οικονομίας της αγοράς και της επιβολής των κανόνων ανταγωνισμού, ο νομοθέτης και η διοίκηση οφείλουν να αποφεύγουν σε κάθε περίπτωση ad hoc παρεμβάσεις, οι οποίες τείνουν, κατά κανόνα, να ευνοήσουν ορισμένες κοινωνικό-επαγγελματικές ομάδες εις βάρος άλλων. Σύμφωνα με την ίδια θεώρηση, το γενικό συμφέρον θα πρέπει να προωθείται μέσω της ομαλής λειτουργίας της αγοράς και στο πλαίσιο των κανόνων του ανταγωνισμού, ενώ κάθε αντίθετη νομοθετική παρέμβαση συνιστά προσβολή της νομικά κατοχυρωμένης οικονομικής ελευθερίας των ιδιωτών, η οποία προστατεύεται από τα δικαστήρια βάσει της αρχής του κράτους δικαίου.
Από την πλευρά του, ο κοινοτικός δικαστής επιφορτίζεται, κατά πρώτο λόγο, με την προστασία των δικαιωμάτων των οικονομικών υποκειμένων, όπως κατοχυρώνονται από τις διατάξεις της Συνθήκης της Ρώμης περί θεμελιωδών ελευθεριών. Παράλληλα, το ΔΕΕ οφείλει να ελέγχει την εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού από την Επιτροπή, κυρίως όμως θα πρέπει να μεριμνά έτσι ώστε η άσκηση των ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων των κοινοτικών οργάνων να μην υπερβαίνει το προαναφερθέν πλαίσιο της εξαλείψεως εμποδίων και στρεβλώσεων του ανταγωνισμού και να μην παρακωλύεται, μέσω ad hoc παρεμβάσεων, η ομαλή λειτουργία των κανόνων της αγοράς εντός της Κοινότητας.
Στις αμιγώς φιλελεύθερες παραδοχές και επιλογές του Ordoliberalismus αντιτάσσεται από σειρά συγγραφέων μια πιο πραγματιστική θεώρηση, σύμφωνα με την οποία η λειτουργία του μηχανισμού της αγοράς δεν αρκεί για να θεμελιώσει και να εξηγήσει επαρκώς πληθώρα στοιχείων της ενοποιητικής διαδικασίας, όπως συνάγονται από τις ιδρυτικές Συνθήκες, τόσο στην αρχική τους μορφή όσο και ύστερα από τις τροποποιήσεις που επέφεραν η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, η Συνθήκη του Μάαστριχτ και η Συνθήκη του Άμστερνταμ. Εντελώς ενδεικτικά, η λειτουργία εξαρχής της κοινής αγροτικής πολιτικής και η μετέπειτα πρόβλεψη πολιτικών οικονομικής και κοινωνικής συνοχής, προωθήσεως της συνεργασίας στον βιομηχανικό τομέα, ενθαρρύνσεως της έρευνας και της τεχνολογικής αναπτύξεως και συντονισμού των δημοσίων επενδύσεων με την μορφή διευρωπαϊκών δικτύων καταδεικνύουν ότι η δράση των κοινοτικών οργάνων δεν περιορίζεται στην νομική και θεσμική πλαισίωση της οικονομίας της αγοράς και την προώθηση της οικονομικής αποτελεσματικότητας αποκλειστικά μέσω των κανόνων ανταγωνισμού. Παρότι οι κανόνες σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία και τον ανταγωνισμό περιέχουν μια οικονομική μεθοδολογία μεταβάσεως προς την κοινή αγορά, η αρχή της οικονομίας της ανοικτής αγοράς με ελεύθερο ανταγωνισμό, όπως καθιερώνεται από την Συνθήκη του Μάαστριχτ[viii], δεν επιβάλλει ένα αυστηρό και πλήρως καθορισμένο οικονομικό πρότυπο λειτουργίας της ενιαίας πλέον αγοράς, υπό την έννοια ότι οι ιδρυτικές Συνθήκες δεν αντιτίθενται σε παρεμβάσεις των δημόσιων αρχών για λόγους που δεν περιορίζονται στην στήριξη των μηχανισμών της αγοράς, αλλά μπορούν κάλλιστα να θεμελιώσουν λειτουργίες μίας μεικτής οικονομίας (π.χ. αναδιανεμητική πολιτική, ή ακόμη προστασία δημοσίων αγαθών, όπως το περιβάλλον και η υγεία, με μέτρα που περιορίζουν τον ανταγωνισμό). Με την αντίληψη περί του ανοικτού χαρακτήρα του οικονομικού προτύπου των Συνθηκών δεν αμφισβητείται καταρχήν ότι το κοινοτικό οικονομικό σύνταγμα λαμβάνει ως αφετηρία το σύστημα της οικονομίας της αγοράς, ο συλλογισμός προχωρεί όμως ένα βήμα περαιτέρω και δέχεται ότι οι διατάξεις της Συνθήκης με τις ασάφειες και τις αντινομίες μεταξύ διαφορετικών επιμέρους στόχων και κοινοτικών πολιτικών αφήνουν στην πραγματικότητα ανοικτή την οριστική διαμόρφωση του οικονομικού προτύπου της Κοινότητας[ix].
Υπ’ αυτή την θεώρηση, ο ρόλος του δικαστή εμφανίζεται εκ πρώτης όψεως περιορισμένης εμβέλειας, δεδομένου ότι υπογραμμίζεται η ευρεία διακριτική ευχέρεια του νομοθέτη για την λήψη μέτρων οικονομικής πολιτικής μετά από συνολική αξιολόγηση και στάθμιση των συγκρουόμενων συμφερόντων, ενώ το ΔΕΕ περιορίζεται καταρχήν στον έλεγχο προφανώς εσφαλμένων εκτιμήσεων (erreur manifesté d’ appréciation) και υπερβάσεων των ακραίων ορίων της διακριτικής ευχέρειας των κοινοτικών οργάνων[x]. Από την άλλη πλευρά όμως, δεν παύει να τονίζεται η σημασία της νομολογίας του ΔΕΕ σχετικά με την έκταση των απαγορεύσεων που απευθύνονται στα κράτη μέλη από τις διατάξεις των Συνθηκών περί ελεύθερης κυκλοφορίας. Επιπλέον, αξίζει να σημειωθεί ότι η αναγνώριση των ασαφειών και των (απλώς φαινομενικών;) αντινομιών των διατάξεων των Συνθηκών που προβλέπουν τους γενικούς σκοπούς και τους κανόνες λειτουργίας και τις πολιτικές της Ευρωπαϊκής Κοινότητας καταλείπουν στην πραγματικότητα πολύ ευρύτερα ερμηνευτικά περιθώρια στο ΔΕΕ απ’ ό,τι η αντίληψη περί επιβολής ενός αυστηρού φιλελεύθερου προτύπου.
Η σύντομη αυτή επισκόπηση των κυριότερων αντιλήψεων περί του οικονομικού συντάγματος της Κοινότητας μας επιτρέπουν να προσεγγίσουμε και να συλλάβουμε στην ορθή του προοπτική τον κεντρικό άξονα της προβληματικής. Δεν αμφισβητείται έτσι πλέον σοβαρά ότι η ευρωπαϊκή ενοποίηση, όπως προωθείται από τους κοινοτικούς θεσμούς και μηχανισμούς, βασίζεται σε μια λογική ενοποιήσεως των εθνικών αγορών σε έναν ενιαίο οικονομικό χώρο, που λειτουργεί καταρχήν με βάση το σύστημα της αγοράς και με κανόνες που αποβλέπουν στην ανάπτυξη των ενδοκοινοτικών συναλλαγών και την επιβολή όρων ανόθευτου ανταγωνισμού. Σε αυτό το πλαίσιο, το ζητούμενο όμως παραμένει και συνίσταται στην αναζήτηση των νομικών ορίων στα οποία υπόκεινται οι παρεμβάσεις των δημόσιων αρχών στην λειτουργία της αγοράς, είτε σε εθνικό είτε σε κοινοτικό επίπεδο. Το ΔΕΕ ως συνταγματικό δικαστήριο της κοινοτικής έννομης τάξης επιφορτίζεται με την κρίση διαφορών που αφορούν στα όρια ασκήσεως της δημόσιας εξουσίας και την ερμηνεία σε τελευταίο βαθμό των διατάξεων της Συνθήκης και γενικών αρχών που συνθέτουν το οικονομικό πρότυπο της Ευρωπαϊκής Κοινότητας. Η ερμηνευτική (ανα)συγκρότηση του συντακτικού οικονομικού προτύπου από το ΔΕΕ συμπλέκεται όμως αναγκαία με την εξουσία που αναγνωρίζεται πρωταρχικά στα νομοθετικά όργανα να καθορίζουν το συγκεκριμένο περιεχόμενο της οικονομικής πολιτικής και να προβαίνουν στις αναγκαίες αξιολογήσεις και σταθμίσεις συμφερόντων.
3. Το οικονομικό σύνταγμα σε εθνικό επίπεδο – Το ελληνικό οικονομικό Σύνταγμα
[xi] Το οικονομικό Σύνταγμα, όπως διαμορφώθηκε αρχικά από την γερμανική θεωρία και συστηματοποιήθηκε από τον J.W. Hedemann, προσδιορίζει, στο πεδίο δράσης του εθνικού κράτους, τις θεμελιώδεις συνταγματικές διατάξεις που προσδιορίζουν και διέπουν το οικονομικό σύστημα μιας χώρας και ιδίως τις σχέσεις κράτους, αγοράς και πολίτη ως φορέα οικονομικής δραστηριότητας και κοινωνικών δικαιωμάτων. Στο πλαίσιο του συγκερασμού της φιλελεύθερης και της κοινωνικής αρχής, ο κοινός νομοθέτης είναι ελεύθερος να καθορίζει την οικονομική πολιτική εντός των ορίων του συστήματος της ελευθερίας της αγοράς, με σεβασμό όμως στις κοινωνικές προτεραιότητες που απορρέουν από την αρχή του κοινωνικού κράτους.
Στην ελληνική έννομη τάξη, το οικονομικό σύνταγμα προσδιορίζεται από τις διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 1 και 17 (προστασία της οικονοµικής ελευθερίας και της ιδιοκτησίας), ως προς την καθιέρωση της
παραδοσιακής καπιταλιστικής οικονοµίας της αγοράς και των συναφών µε αυτή ελευθεριών, και αφ’ ετέρου από τις διατάξεις των άρθρων 21, 22, 25 παρ.
1, 2 και 4, 106 και 17 παρ. 1 του Συντάγματος. Με τις τελευταίες τούτες ρυθμίσεις αφ’ ενός προσδόθηκε λειτουργικός χαρακτήρας στα δικαιώµατα της ιδιοκτησίας και της οικονομικής ελευθερίας και αναγνωρίσθηκε ο παρεµβατικός, ρυθμιστικός ρόλος της πολιτείας, µε τη ρητή καθιέρωση της αρχής του κοινω-
νικού κράτους. Αφετέρου ανήχθησαν σε συνταγµατικούς σκοπούς η οικο-
νοµική ανάπτυξη – υποταγµένη όµως στην υπηρεσία της ανθρώπινης αξίας- η
κοινωνική δικαιοσύνη και αλληλεγγύη, αλλά και τα θεμελιώδη κοινωνικά δικαιώματα[xii].Το οικονοµικό σύστηµα που προστατεύεται έτσι είναι, κατά τον αναλυτικό χαρακτηρισµό του Α. Τάχου, ένα οικονοµικό καθεστώς: α) φιλελεύθερο- αστικό, β) κεφαλαιοκρατικό, γ) ταξικό και δ) επεμβατικό. Στο ίδιο μήκος κύματος ο Κουκιάδης κάνει λόγο για «σύστημα ημικοινωνικοποιημένης οικονομίας με ευρύτατες δυνατότητες εξέλιξης». Από συνταγματική άποψη αυτό σημαίνει ότι ναι µεν το καπιταλιστικό σύστηµα της ελεύθερης αγοράς δεν επι-
τρέπεται να καταργηθεί υπέρ ενός άλλου τρόπου κοινωνικής οργάνωσης,
αλλά και ότι ο κρατικός παρεμβατισμός είναι όχι απλώς επιτρεπτός αλλά και επιβεβλημένος.
παραδοσιακής καπιταλιστικής οικονοµίας της αγοράς και των συναφών µε αυτή ελευθεριών, και αφ’ ετέρου από τις διατάξεις των άρθρων 21, 22, 25 παρ.
1, 2 και 4, 106 και 17 παρ. 1 του Συντάγματος. Με τις τελευταίες τούτες ρυθμίσεις αφ’ ενός προσδόθηκε λειτουργικός χαρακτήρας στα δικαιώµατα της ιδιοκτησίας και της οικονομικής ελευθερίας και αναγνωρίσθηκε ο παρεµβατικός, ρυθμιστικός ρόλος της πολιτείας, µε τη ρητή καθιέρωση της αρχής του κοινω-
νικού κράτους. Αφετέρου ανήχθησαν σε συνταγµατικούς σκοπούς η οικο-
νοµική ανάπτυξη – υποταγµένη όµως στην υπηρεσία της ανθρώπινης αξίας- η
κοινωνική δικαιοσύνη και αλληλεγγύη, αλλά και τα θεμελιώδη κοινωνικά δικαιώματα[xii].Το οικονοµικό σύστηµα που προστατεύεται έτσι είναι, κατά τον αναλυτικό χαρακτηρισµό του Α. Τάχου, ένα οικονοµικό καθεστώς: α) φιλελεύθερο- αστικό, β) κεφαλαιοκρατικό, γ) ταξικό και δ) επεμβατικό. Στο ίδιο μήκος κύματος ο Κουκιάδης κάνει λόγο για «σύστημα ημικοινωνικοποιημένης οικονομίας με ευρύτατες δυνατότητες εξέλιξης». Από συνταγματική άποψη αυτό σημαίνει ότι ναι µεν το καπιταλιστικό σύστηµα της ελεύθερης αγοράς δεν επι-
τρέπεται να καταργηθεί υπέρ ενός άλλου τρόπου κοινωνικής οργάνωσης,
αλλά και ότι ο κρατικός παρεμβατισμός είναι όχι απλώς επιτρεπτός αλλά και επιβεβλημένος.
Δεδομένου δε ότι η συνταγματική προστασία λειτουργεί ως αντικειμενικό
δίκαιο, καλύπτοντας όχι µόνον τα άτοµα ως υποκείμενα της οικονομικής ζωής
αλλά συνολικά το καθεστώς της λεγόμενης «ελεύθερης οικονομίας», προσλαμβάνει χαρακτηριστικά οιονεί θεσμικής εγγύησης: το κράτος δεν βαρύνεται πλέον μόνο με την αρνητική υποχρέωση να μην θίγει τη συγκεκριμένη σφαίρα ελευθερίας των προσώπων, αλλά και με τη θετική να διαφυλάσσει τους όρους ομαλής λειτουργίας της αγοράς[xiii]. Επομένως, μπορεί βάσιμα να υποστηριχθεί ότι η αρχή του κοινωνικού κράτους συμπίπτει με την αρχή της νομιμότητας στις οικονομικές έννομες σχέσεις.
δίκαιο, καλύπτοντας όχι µόνον τα άτοµα ως υποκείμενα της οικονομικής ζωής
αλλά συνολικά το καθεστώς της λεγόμενης «ελεύθερης οικονομίας», προσλαμβάνει χαρακτηριστικά οιονεί θεσμικής εγγύησης: το κράτος δεν βαρύνεται πλέον μόνο με την αρνητική υποχρέωση να μην θίγει τη συγκεκριμένη σφαίρα ελευθερίας των προσώπων, αλλά και με τη θετική να διαφυλάσσει τους όρους ομαλής λειτουργίας της αγοράς[xiii]. Επομένως, μπορεί βάσιμα να υποστηριχθεί ότι η αρχή του κοινωνικού κράτους συμπίπτει με την αρχή της νομιμότητας στις οικονομικές έννομες σχέσεις.
Περαιτέρω, η αρχή του κοινωνικού κράτους δεσμεύει την δημόσια εξουσία, κυρίως την νομοθετική, αλλά και την δικαστική και την εκτελεστική, προς την κατεύθυνση της πραγμάτωσης της πληρέστερης δυνατής κοινωνικής προστασίας. Έτσι, οι γενικοί στόχοι της κοινωνικής πολιτικής ανυψώνονται σε συνταγματικό επίπεδο, για να εξειδικευθούν στη συνέχεια στα επιμέρους συνταγματικά κοινωνικά δικαιώματα. Χωρίς να σημαίνει αυτό ότι παγιώνεται συνταγματικά ένα «απόλυτο κοινωνικό κεκτημένο», η αρχή απλώς δεσμεύει το νομοθέτη να μην θίγει τον πυρήνα των κοινωνικών δικαιωμάτων που έχει ήδη αναγνωρίσει, αν και παραμένει ελεύθερος να τα ρυθμίσει σε διαφορετική κατεύθυνση.
4. Ο επαναπροσδιορισμός του ελληνικού οικονομικού συντάγματος από το κοινοτικό δίκαιο και την οικονομική κρίση
Μετά την ένταξή μας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες, το ελληνικό οικονομικό σύνταγμα επαναπροσδιορίζεται από το οικονομικό σύνταγμα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο, όπως προκύπτει και από την ανάλυση που προηγήθηκε στην προηγούμενη ενότητα, είναι ουσιωδώς διαφορετικό, γιατί δεν περιλαμβάνει την κοινωνική αρχή. Το τελευταίο έχει εύστοχα χαρακτηριστεί ως «μία τεχνική διακυβέρνησης του φιλελευθερισμού»[xiv], που στοχεύει, κυρίως, στην καθιέρωση «θεσμικών εγγυήσεων για ανοιχτές αγορές»[xv]. Ο επαναπροσδιορισμός αυτός δεν επέρχεται μόνο από την άμεση εφαρμογή των ρυθμίσεων του κοινοτικού δικαίου στην ελληνική έννομη τάξη, αλλά και από μία νέα ανάγνωση των εθνικών συνταγματικών κανόνων υπό το φως του κοινοτικού δικαίου και ιδίως των αρχών του ανταγωνισμού στην οποία προβαίνει ο εθνικός δικαστής. Πράγματι, ήδη διαπιστώνεται στην νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας μια τάση μεγαλύτερου ελέγχου του κρατικού παρεμβατισμού, απ’ ό, τι στην παλαιότερη νομολογία[xvi]. Εξάλλου, φαίνεται λογική η διαφοροποίηση του περιεχομένου του κοινοτικού οικονομικού συντάγματος, διότι το τελευταίο δεν διαμορφώθηκε στη βάση συνταγματικών διατάξεων και αρχών, αλλά μία οικονομικής ενώσεως που εξαρχής λειτουργούσε και συνεχίζει να λειτουργεί στη βάση των αρχών της κοινής εσωτερικής αγοράς και του ανταγωνισμού. Περαιτέρω, η επιρροή του κοινοτικού δικαίου συνδυάζεται με την γενικότερη τάση που επικρατεί, στο πλαίσιο της παγκοσμιοποίησης, για την επιστροφή στον αυτορυθμιστικό ρόλο της αγοράς και τον περιορισμό των κρατικών παρεμβάσεων στην οικονομία.
Ως απόρροια των ανωτέρω, παρουσιάζεται μία σχετική αποδυνάμωση του Κράτους – έθνους, η οποία ωστόσο δεν σημαίνει ούτε πλήρη υπέρβασή του, ούτε αποδιοργάνωσή του. Αντίθετα, το εθνικό κράτος διατηρεί την βασική υπευθυνότητα για την οργάνωση των κοινωνικών σχέσεων, π.χ. σε τομείς όπως η κοινωνική πολιτική και οι συλλογικές διαπραγματεύσεις, αλλά και για τους βασικούς διορθωτικούς χειρισμούς για την αντιμετώπιση των οικονομικών κρίσεων και την εσωτερική αναδιάρθρωση της οικονομίας.
Στο σημείο όμως αυτό τίθεται ένα βασικό ερώτημα: διατηρεί στην πραγματικότητα το κράτος την πρωτοβουλία να προβαίνει σε οικονομικούς χειρισμούς και στην λήψη σχετικών επιτελικών αποφάσεων ακόμα και υπό αυτά τα δεδομένα; Και αν ναι ο ρόλος του αυτός εξακολουθεί να είναι ενεργός στο πλαίσιο μίας οικονομικής κρίσης; Η απάντηση στα ερωτήματα αυτά προϋποθέτει την προηγούμενη εξέταση του ζητήματος της νομικής θέσης του κράτους ως μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ειδικότερα της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης (ΟΝΕ) και του ζητήματος κατά πόσον και σε ποιο βαθμό διατηρεί ακόμα κάποιες αρμοδιότητες κατά την άσκηση οικονομικής πολιτικής.
5. ΟΝΕ και Σύμφωνο Σταθερότητας και ανάπτυξης: ένα πρώτος περιορισμός των αρμοδιοτήτων του κράτους κατά την άσκηση δημοσιονομικής και νομισματικής πολιτικής
Την 1η Ιανουαρίου 1999 ολοκληρώθηκε το τρίτο και τελευταίο στάδιο της ΟΝΕ, όπως είχε ήδη προαναγγελθεί με την Συνθήκη του Μάαστριχτ (1992). Το τρίτο αυτό στάδιο σηματοδοτεί την πραγματική έναρξη της ΟΝΕ, η οποία πραγματοποιείται με τον αμετάκλητο καθορισμό των συναλλαγματικών ισοτιμιών των νομισμάτων των αρχικά 11 κρατών μελών της ευρωζώνης, την αντικατάσταση των εθνικών νομισμάτων από ενιαίο νόμισμα, το ευρώ και την άσκηση ενιαίας νομισματικής πολιτικής υπό την ευθύνη της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας. Τον Ιούλιο του 2000, το Συμβούλιο της ΕΕ διαπίστωσε ότι και η Ελλάδα πληρούσε τα κριτήρια σύγκλισης και μπορούσε επομένως να υιοθετήσει το ενιαίο νόμισμα.
Η ΟΝΕ έχει συγκεκριµένο περιεχόµενο και κινείται στη βάση προκαθορισµένων συντονιστικών και συγκεντρωτικών διαδικασιών. Σε επίπεδο νοµισµατικής πολιτικής, µε την έναρξη της λειτουργίας της ΟΝΕ, «οι εθνικές κεντρικές τράπεζες και οι εθνικές κυβερνήσεις παραιτούνται της δυνατότητας τους για άσκηση αυτόνοµης νοµισµατικής και συναλλαγµατικής πολιτικής. Χάνουν στην ουσία δυο εργαλεία µακροοικονοµικής ρύθµισης και παρέµβασης στη διαµόρφωση οικονοµικών συνθηκών και αντιµετώπισης οικονοµικών κρίσεων των χωρών τους. Η άσκηση κοινής νοµισµατικής και συναλλαγµατικής πολιτικής, η διαχείριση των συναλλαγµατικών διαθέσιµων και η εξασφάλιση της οµαλής λειτουργίας των συστηµάτων πληρωµών στη ζώνη του ευρώ πέρασε στον έλεγχο της κεντρικής ευρωπαικής νοµισµατικής αρχής, δηλαδή του ΕΣΚΤ. Η νοµισµατική πολιτική στη ζώνη του ευρώ αποφασίζεται πλέον από την ΕΚΤ και εφαρµόζεται από την ίδια σε συνεργασία µε τις εθνικές κεντρικές τράπεζες»[xvii]. Στην πράξη αυτό σηµαίνει ότι µια χώρα που εντάσσεται στην ΟΝΕ δεν µπορεί πλέον να αλλάξει την ισοτιµία του νοµίσµατος της µε ηθεληµένες υποτιµήσεις ή ανατιµήσεις. Της απαγορεύεται, επίσης, να καθορίζει την ποσότητα του νοµίσµατος που βρίσκεται σε κυκλοφορία. Η νοµισµατική και η συναλλαγµατική πολιτική δεν σχεδιάζονται πλέον µε βάση τις εθνικές ιδιαιτερότητες αλλά τις πανευρωπαϊκές ανάγκες.
Σε επίπεδο δηµοσιονοµικής πολιτικής, µε την θεσµοθέτηση του Συµφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, περιορίζεται σηµαντικά η αυτονοµία στην άσκηση της δηµοσιονοµικής πολιτικής «τα κράτη µέλη δεσµεύονται να τηρούν τον µεσοπρόθεσµο στόχο για µια ισοσκελισµένη ήπλεονασµατική δηµοσιονοµική κατάσταση που θα προβλέπεται στα εθνικά προγράµµατα σταθερότητας καισύγκλισης: να διορθώνουν τα υπερβολικά ελλείµµατα το ταχύτερο δυνατόν µετά την εµφάνισή τους, ναδηµοσιεύουν µε δική τους πρωτοβουλία τις συστάσεις που γίνονται και να µην επιδιώκουν τη δυνατότηταεξαίρεσης από τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείµµατος, εκτός αν βρίσκονται σε σοβαρή ύφεση χαρακτηριζόµενη από πτώση του πραγµατικού ΑΕΠ, τουλάχιστον κατά 0,75%»[xviii].
Η δηµοσιονοµική πολιτική που παραµένει στην δική τους αρµοδιότητα πρέπει να πειθαρχεί στα κριτήρια σύγκλισης του Μάαστριχτ και οφείλει «να ασκείται µε σκοπό να συµβάλλει στην υλοποίηση των στόχων της κοινότητας όπως αυτοί ορίζονται στο άρθρο 2 και στα πλαίσια των γενικών προσανατολισµών που αναφέρονται στο άρθρο 103 (παράγραφος 2). Τα κράτη µέλη και η κοινότητα δρουν σύµφωνα µε την αρχή της οικονοµίας της ανοικτής αγοράς µε ελεύθερο ανταγωνισµό που ευνοεί την αποτελεσµατική κατανοµή των πόρων και σύµφωνα µε τις αρχές του άρθρου 3Α»[xix].
Η συµµετοχή στην Οικονοµική και Νοµισµατική Ένωση συνεπάγεται, δυνητικώς, οφέλη και κόστη, τόσο βραχυχρόνια, όσο και µακροχρόνια. Στα σηµαντικά οφέλη συγκαταλέγονται η σταθεροποίηση του πληθωρισµού, η µείωση των επιτοκίων, η διευκόλυνση της χρηµατοδότησης του δηµόσιου και του εξωτερικού χρέους της χώρας, η εξάλειψη του συναλλαγµατικού κινδύνου στις συναλλαγές µε τα υπόλοιπα κράτη-µέλη της Ευρωζώνης και συνεπακόλουθα η τόνωση του ενδοευρωπαϊκού εµπορίου και η σταθεροποίηση των προσδοκιών για την πορεία της συναλλαγµατικής ισοτιµίας έναντι των υπόλοιπων νοµισµάτων.
Ωστόσο, σύµφωνα µε τους επικριτές της ΟΝΕ και τους εν γένει ευρωσκεπτικιστές, η συµµετοχή στην Ένωση έχει ως αποτέλεσµα, την αποστέρηση των εργαλείων πολιτικής που θα µπορούσαν να χρησιµοποιηθούν για την αντιστάθµιση των µακροοικονοµικών διαταραχών όπως η τρέχουσα. Η νοµισµατική και η συναλλαγµατική πολιτική δεν σχεδιάζονται πλέον µε βάση τις εθνικές ιδιαιτερότητες αλλά τις πανευρωπαϊκές ανάγκες. Μια χώρα που εντάσσεται στην ΟΝΕ δεν µπορεί πλέον να αλλάξει την ισοτιµία του νοµίσµατος της µε ηθεληµένες υποτιµήσεις ή ανατιµήσεις, ενώ της απαγορεύεται, επίσης, να καθορίζει την ποσότητα του νοµίσµατος που βρίσκεται σε κυκλοφορία. Η δηµοσιονοµική πολιτική µπορεί να παραµένει στη δικαιοδοσία των κρατών µελών, όµως, οφείλει να πειθαρχεί στα κριτήρια σύγκλισης του Μάαστριχτ και στους κανόνες του ΣΣΑ µε αποτέλεσµα τον περιορισµό στην άσκηση αυτόνοµης δηµοσιονοµικής πολιτικής.
Ωστόσο, αν και σχετικές οικονοµικές µελέτες φέρονται πράγµατι να επιβεβαιώνουν την θεωρία ότι η ανεξαρτησία της κεντρικής τράπεζας συνδέεται µε την επίτευξη χαµηλού πληθωρισµού, αποδεικνύουν εντούτοις ότι συνδέεται και µε την παρεµπόδιση άλλων οικονοµικών στόχων όπως η ανάπτυξη, η απασχόληση κ.λπ. Έτσι, από την άποψη αυτή, «η ανεξαρτησία του ΕΣΚΤ δεν αποτελεί παρά το οργανωτικό σύστοιχο της προτεραιότητας του αντιπληθωριστικού στόχου στην ΟΝΕ».
6. Προσχώρηση στην ΟΝΕ και εκχώρηση κρατικών αρμοδιοτήτων σε όργανα της ΕΕ: τροποποίηση ή όχι της συνταγματικής οργάνωσης του κράτους;
[xx]Δεν χωρεί αμφιβολία ότι με την ΟΝΕ εκχωρήθηκαν στην ΕΕ κυριαρχικές αρμοδιότητες του κράτους, που ανήκουν μάλιστα στον σκληρό πυρήνα της κρατικής κυριαρχίας, όπως είναι η άσκηση νομισματικής πολιτικής και η εξουσία έκδοσης εθνικού νομίσματος, προνόμιο χαρακτηριστικό κυρίαρχου κράτους και απόδειξη της ανεξαρτησίας του. Με την εκχώρηση της εθνικής αυτής αρμοδιότητας επήλθε ένας σοβαρός περιορισμός της εθνικής κυριαρχίας με συνέπεια να θιγούν οι όροι της συνταγματικής οργάνωσης και άσκησής της. Το κράτος αποστερήθηκε ένα πεδίο της κυριαρχίας του. Η αποστέρηση αυτή θίγει συνταγματικά προστατευόμενη αρμοδιότητα και εισάγει μια σοβαρή παρέκκλιση από ρητή συνταγματική επιταγή, που αναθέτει στο κράτος αποκλειστικά «την κοπή και την έκδοση νομίσματος», (άρθρο 80 παρ. 2Σ). Με την κύρωση της συνθήκης του Μάαστριχτ από τη ελληνική Βουλή, που έγινε με την τήρηση των ουσιαστικών και διαδικαστικών προϋποθέσεων που θέτουν σωρευτικά οι παράγραφοι 2 και 3 του άρθρου, αδρανοποιήθηκε η ισχύς του άρθρου αυτού. Επήλθε δηλαδή μια ουσιαστική τροποποίηση της σχετικής συνταγματικής διάταξης.
Η διάταξη δεν καταργήθηκε μεν τυπικά, ουσιαστικά όμως δεν ισχύει, αφού υποκαταστάθηκε από τις αντίστοιχες διατάξεις της συνθήκης Μααστριχτ. Πρόκειται για χαρακτηριστική τροποποίηση του ουσιαστικού περιεχομένου και της ισχύος συνταγματικής διάταξης μέσω της διαδικασίας της κύρωσης διεθνών συνθηκών. Κάθε αρ μ ο δ ι ό τ η τ α π ο υ ε κ χ ω ρ ε ί τ αι σ τ η ν Ε Ε α π ο κ ό π τετ α ι ο ρ ι σ τ ι κ ά από τ ο ν ε θ ν ι κ ό σ υ ν τ αγ μ ατ ι κ ό κ ο ρ μ ό , ε κ φ ε ύ γ ει απ ό τ ο ν έ λ ε γ χ ο τ η ς ε θ ν ι κ ή ς σ υ ν τ αγ μ ατ ι κ ή ς δ ι κ αι ο δ ο σ ί ας κ α ι π αρ άγ ε ι η άσ κ η σ ή τ η ς δ ε σ μ ε ύ σ ε ι ς π έ ρ α κ αι αν ε ξ άρ τ η τ α από τ ο Σ ύ ν τ αγ μ α, αρ κ ε ί ν α μ η ν θ ί γ ε τ αι η ε π ι φ ύ λ αξ η κ υ ρ ι αρ χ ί α ς τ η ς π αρ αγ ρ άφ ο υ 3 τ ο υ άρ θ ρ ο υ 2 8 Σ .
Το ερώτημα που τίθεται, κατά συνέπεια, στην περίπτωση της ΟΝΕ είναι αν η προσβολή και ο περιορισμός της εθνικής κυριαρχίας, έτσι όπως πραγματοποιήθηκαν, θίγουν την επιφύλαξη κυριαρχίας του άρθρου 28 παρ. 3 Σ («βάσεις του Δημοκρατικού πολιτεύματος και τα δικαιώματα του ανθρώπου»). Η απάντηση στο ερώτημα προϋποθέτει κρίση σύνθετη και εκτίμηση πολιτική. Η εκτίμηση, αν με την εκχώρηση της νομισματικής κυριαρχίας και με την συγκεκριμένη οργάνωση της αντίστοιχης αρμοδιότητας στο πλαίσιο της ΕΕ θίγεται μια βάση του δημοκρατικού πολιτεύματος, είναι μια εκτίμηση συνολική, που την κάνει βασικά και αρχικά η Βουλή, την στιγμή της κύρωσης της συνθήκης, ενώ η δικαστική εξουσία, αν ποτέ κληθεί να κρίνει, δύσκολα θα μπορέσει να αποφανθεί, διότι η συγκεκριμένη κρίση της αγγίζει τα όρια της πολιτικής εκτίμησης. Το ζήτημα δηλαδή αν με την εκχώρηση της νομισματικής αρμοδιότητας στην ΕΕ προσβάλλεται ένα βάθρο του δημοκρατικού πολιτεύματος, η λαϊκή κυριαρχία, καθώς και αν ο τρόπος οργάνωσης της σχετικής αρμοδιότητας (ανεξαρτησία της Διοίκησης της ΕΚΤ) ανταποκρίνεται στην συνταγματική απαίτηση αντίστοιχης δημοκρατικής οργάνωσης (απαίτηση δημοκρατικής αντιστοιχίας ή πολιτικής συγγένειας) μιας υπερεθνικής εξουσίας, εμπερικλείει κρίση ουσιαστική και εκτίμηση συνολική του θεσμικού πλαισίου και των θεσμικών αντισταθμισμάτων που στηρίζουν και δικαιολογούν την οργάνωση της εξουσίας αυτής, λαμβάνοντας υπόψη την συνολική διάρθρωση και ισορροπία των θεσμών στην ΕΕ.
Έτσι, η παράγραφος 3 του άρθρου 28 ορίζοντας ότι οι περιορισμοί στην εθνική κυριαρχία δεν δύνανται να θίγουν τις «βάσεις του Δημοκρατικού πολιτεύματος και τα δικαιώματα του ανθρώπου» εγκαθιδρύει συνταγματική επιφύλαξη κυριαρχίας[xxi], η οποία δεν απευθύνεται βέβαια και δεν αφορά τον διεθνή οργανισμό ούτε το αντισυμβαλλόμενο κράτος, αποτελεί ωστόσο θεμελιώδη δέσμευση των εθνικών κρατικών οργάνων, της νομοθετικής, της εκτελεστικής και της δικαστικής εξουσίας. Χωρίς να θεμελιώνουν οι ουσιαστικοί περιορισμοί της εν λόγω διάταξης κανόνα αρμοδιότητας –όπως συμβαίνει με τη δεύτερη παράγραφο του ίδιου άρθρου- στηρίζουν ωστόσο και δικαιολογούν την εξουσία, κατά πρώτο λόγο, του έλληνα δικαστή της συνταγματικότητας να αρνηθεί να εφαρμόσει διεθνή συμφωνία ή πράξη κοινοτική, που προσβάλλει ή συγκρούεται με τις θεμελιώδεις συνταγματικές αρχές του δημοκρατικού και φιλελεύθερου πολιτεύματός μας. Συνταγματικό θεμέλιο της εξουσίας του αυτής δεν είναι το άρθρο 94 παρ. 3 Σ, αλλά το ίδιο το άρθρο 28 παρ. 3 σε συνδυασμό με την παρ.2Σ. Η αναγνώριση συνταγματικών αρμοδιοτήτων σε διεθνή οργανισμό δυνάμει της παρ. 2 του άρθρου 28 έχει ως ανώτατο όριό της την συνταγματική επιφύλαξη της παραγράφου 3 του άρθρου 28Σ. Τα δύο σκέλη της, «Δημοκρατία» και Δικαιώματα του Ανθρώπου», συμπίπτουν εξάλλου στην ελληνική συνταγματική τάξη με τον απολύτως αυστηρό χαρακτήρα του Συντάγματος, τον μη αναθεωρήσιμο κανονιστικό πυρήνα του[xxii], όπως ορίζεται στην παράγραφο 1 του 110Σ. Η ερμηνεία της τρίτης παραγράφου του άρθρου 28 θα πρέπει επομένως να γίνεται σε συνάρτηση με την ερμηνεία του μη υποκείμενου σε αναθεώρηση περιεχομένου της παρ. 1 του άρθρου 110Σ, που αποκλείει την αναθεώρηση της «βάσης και μορφής του πολιτεύματος», ως δημοκρατικού και φιλελεύθερου.
Έτσι, ό,τι δεν υπόκειται σε αναθεώρηση με τη διαδικασία του άρθρου 110Σ, το ίδιο ακριβώς κανονιστικό τμήμα του Συντάγματος δεν επιδέχεται προσβολή, έμμεση ή άμεση, μέσω του περιορισμού της εθνικής κυριαρχίας δια των διεθνών συνθηκών. Και αυτό αφορά, άμεσα και κατά πρώτο λόγο, το θεμελιώδες δικαίωμα του ελληνικού λαού να υπάρχει υποκειμενικά και αντικειμενικά, ως υποκείμενο και ως ενότητα πολιτική, που είναι εξοπλισμένη συνταγματικά με την εξουσία να εκλέγει τους αντιπροσώπους της και να επιλέγει την κυβέρνηση που θα καθορίζει την γενική πολιτική της χώρας και θα τον εκπροσωπεί στα διάφορα εθνικά ή υπερεθνικά του όργανα. Η πολιτική ενότητα και η κυριαρχία του λαού, συστατικό στοιχείο της κρατικής κυριαρχίας του, δεν αναθεωρείται ούτε απαλλοτριώνεται, όπως είπαμε. Μπορεί το μονοπώλιο του κράτους να νομοθετεί να έχει ουσιαστικά σχετικοποιηθεί με την «αναγνώριση» αρμοδιοτήτων νομοθετικής φύσεως στην ΕΕ, το ίδιο ισχύει και για την αρχής της διάκρισης των εξουσιών. Η εθνική νομοθετική εξουσία, όμως, ως τέτοια, καθώς και η διάκριση των εξουσιών ως θεμελιώδης οργανωτική βάση του πολιτεύματος, εξακολουθούν να χαρακτηρίζουν το πολίτευμα και να διέπουν την λειτουργία του. Δικαιώματα ή αρμοδιότητες κυριαρχίας μεταβιβάζονται ή θίγονται, η κυριαρχία ως ολότητα δεν εκχωρείται ούτε αναιρείται.
Είναι, κατά συνέπεια, γεγονός ότι το άρθρο 28 παρ. 2 και 3Σ επιτρέποντας περιορισμούς στην εθνική κυριαρχία, που επέρχονται και με την μεταβίβαση αρμοδιοτήτων κυριαρχίας, αναγνωρίζει και νομιμοποιεί, έμμεσα, μεταβολές ή τροποποιήσεις στην συνταγματική διάρθρωση και άσκηση των εξουσιών μέσω μιας διαδικασίας διαφορετικής από εκείνη του άρθρου 110Σ. Αναγνωρίζεται άρα δυνατότητα σιωπηρής ή αδιαφανούς τροποποίησης της συνταγματικήςοργάνωσης του κράτους και μεταβολής των όρων άσκησης της εθνικής κυριαρχίας, χωρίς την ενεργοποίηση της τυπικής διαδικασίας της αναθεώρησης και ανεξάρτητα από αυτήν. Καθιερώνεται δηλαδή μια διαδικασία σιωπηρής τροποποίησης του Συντάγματος, μια «οιονεί σιωπηρή αναθεώρηση», η οποία όμως έχει ως όριο της, τη Δημοκρατία και τα Δικαιώματα του Ανθρώπου, τον σκληρό μη αναθεωρήσιμο πυρήνα της πρώτης παραγράφου του άρθρου 110Σ. Έτσι με την κύρωση των διεθνών συνθηκών, που συνεπάγονται περιορισμούς στην εθνική κυριαρχία και μεταφορά κυριαρχικών αρμοδιοτήτων στην ΕΕ, θίγεται σίγουρα η συνταγματική οργάνωση του ελληνικού κράτους, ο τρόπος άσκησης των κρατικών λειτουργιών, η διάρθρωση των κρατικών αρμοδιοτήτων, και επέρχονται ουσιώδεις τροποποιήσεις στους όρους οργάνωσης και άσκησης της κρατικής κυριαρχίας, τέτοιες που σίγουρα διαγιγνώσκει κανείς αποτελέσματα αναθεωρητικής λειτουργίας. Τα αναθεωρητικά αποτελέσματα επιτυγχάνονται μέσω αυτού που ο Γ. Παπαδημητρίου αποκαλεί, επιτυχώς, «ενοποιητική λειτουργία του άρθρου 28 παρ. 2 και 3»71. Η ερμηνεία των συνταγματικών αυτών διατάξεων σε συνάρτηση με τους κυρωτικούς των Συνθηκών νόμους και τις σχετικές κάθε φορά συνταγματικές διατάξεις ενεργοποιεί μιαενοποιητική δυναμική που επιτρέπει και δικαιολογεί «απόκλιση ήυπέρβαση» ρητών συνταγματικών διατάξεων, όπως του άρθρου 51 παρ. 3,102 παρ. 2, ή 4 παρ. 4 Σ, 80 παρ. 2Σ κ.ά[xxiii]. Για τον Παπαδημητρίου με τις παραγράφους 2 και 3 του άρθρου 28Σ καθιερώνεται μια νέα πολιτειακή λειτουργία, η ενοποιητική, η οποία επιτρέπει αποκλίσεις από τις τρεις κλασικές συνταγματικές λειτουργίες και συνεπάγεται αναγκαστικά «υπέρβαση», «αντίθεση» ή και τροποποίηση «ρητών επιταγών» του Συντάγματος. Τελικά, οι ρυθμίσεις και οι μηχανισμοί των παραγράφων 2 και 3 του άρθρου 28 χαρακτηρίζονται πράγματι από μια «ευρωπαϊκή ευρυχωρία», αφού είναι ανοικτές και φιλόξενες απέναντι στην ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, έτοιμες να υποδεχτούν χωρίς συνταγματική αναθεώρηση πολλές μεταμορφώσεις της. Το επιτυγχάνουν εισάγοντας παράλληλα προς το άρθρο 110Σ μια σιωπηρή ή αδιαφανή διαδικασία τροποποίησης του ουσιαστικού Συντάγματος και απαλλάσσοντας την ελληνική Πολιτεία από την ανάγκη και από τις χρονοβόρες διαδικασίες της τυπικής αναθεώρησης του Συντάγματος, εφόσον οι ουσιαστικές συνταγματικές μεταβολές που επέρχονται μέσω των συνθηκών δεν θίγουν τα Δικαιώματα του ανθρώπου και δεν αναιρούν τις βάσεις του δημοκρατικού πολιτεύματος.
7. Η θέσπιση των διατάξεων του ν. 3845/2010 για την εφαρμογή του «Μνημονίου» ως περιορισμός της κρατικής κυριαρχίας και των συνταγματικών δικαιωμάτων
Μένει να εξετασθεί εάν η ενσωμάτωση του «Μνημονίου» στην ελληνική έννομη τάξη προκειμένου να αντιμετωπισθεί η δημοσιονομική κρίση και να μειωθεί το δημιουργηθέν δημοσιονομικό έλλειμμα συνιστά στην ουσία μία συνταγματική τροποποίηση τέτοια ώστε να αντίκειται στις βάσεις του δημοκρατικού πολιτεύματος και τα δικαιώματα του ανθρώπου – την λεγόμενη κατά τα ανωτέρω συνταγματική επιφύλαξη κυριαρχίας του άρθρου 28 παρ. 3 Σ – και να καθίσταται ανεπίτρεπτη.
Προϋπόθεση για την εξέταση του ζητήματος αυτού αποτελεί η αξιολόγηση προηγουμένως της νομικής φύσης του «Μνημονίου». Στις 3 Μαΐου 2010 υπεγράφη μεταξύ της Επιτροπής, ενεργούσης για λογαριασμό των κρατών – μελών της Ευρωζώνης, και της Ελληνικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενης από τον Υπουργό Οικονομικών και το Διοικητή της Τραπέζης της Ελλάδος, «Μνημόνιο Συνεννόησης» (Memorandum of Understanding), στο οποίο περιελήφθησαν τα μέτρα του τριετούς προγράμματος που είχε καταρτισθεί από τις ελληνικές αρχές μετά από συνεννόηση με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο. Το «Μνημόνιο Συνεννόησης» απαρτίζεται από τρία επιμέρους μνημόνια: α) το «Μνημόνιο Οικονομικής και Χρηματοπιστωτικής Πολιτικής» (Memorandum of Economic και Financial Policies), με το οποίο καθορίζονται οι στρατηγικού χαρακτήρα στόχοι του προγράμματος και τα επιμέρους δημοσιονομικά, χρηματοπιστωτικά και διαρθρωτικά μέτρα, που πρέπει να ληφθούν για τη βελτίωση της δημοσιονομικής κατάστασης της χώρας και την ανάπτυξη της εθνικής οικονομίας, β) το «Μνημόνιο στις συγκεκριμένες προϋποθέσεις Οικονομικής Πολιτικής» (Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality), στο οποίο γίνεται εξειδίκευση και λεπτομερής περιγραφή των ανωτέρω μέτρων και του χρονοδιαγράμματος θεσπίσεως και υλοποιήσεώς τους μέχρι και το τέλος του 2011, και γ) το «Τεχνικό Μνημόνιο Συνεννόησης» (Technical Memorandum of Understanding), με το οποίο αποσαφηνίζεται η έννοια των χρησιμοποιούμενων όρων, καθορίζονται τα ποσοτικά κριτήρια απόδοσης και τα λοιπά κριτήρια αναφοράς, οι μέθοδοι αξιολόγησης του προγράμματος, καθώς και άλλες τεχνικού χαρακτήρα λεπτομέρειες για την παρακολούθηση της πορείας των επιχειρούμενων διαρθρωτικών αλλαγών.
Ο ν. 3845/2010 περιλαμβάνει ως παραρτήματα τα δύο αρχικά μνημόνια, ήτοι το «Μνημόνιο Οικονομικής και Χρηματοπιστωτικής Πολιτικής» και το «Μνημόνιο Συνεννόησης στις Συγκεκριμένες προϋποθέσεις οικονομικής πολιτικής» και δημοσιεύθηκε στις 6-5-2010, ενώ η «Σύμβαση Δανειακής Διευκόλυνσης» μεταξύ αφενός της Ελληνικής Δημοκρατίας ως δανειολήπτη και αφετέρου των κρατών – μελών της Ευρωζώνης και του ΔΝΤ ως δανειστών συνάφθηκε αργότερα στις 8-5-2010.
Σύμφωνα με μερίδα της θεωρίας[xxiv], το Μνημόνιο αποτελεί δανειακή σύμβαση και συγκεκριμένα διεθνή συνθήκη με διεθνή οργανισμό και ως εκ τούτου, προκειμένου να ισχύει, θα έπρεπε να κυρωθεί με νόμο βάσει του άρθρου 36 παρ. 2 Σ ή του άρθρου28 παρ. 2 Σ. Συγκεκριμένα, το άρθρο 36 παρ. 2 Σ προβλέπει ότι «οι συνθήκες για εμπόριο, φορολογία, οικονομική συνεργασία και συμμετοχή σε διεθνείς οργανισμούς ή ενώσεις και όσες άλλες περιέχουν παραχωρήσεις για τις οποίες, σύμφωνα με άλλες διατάξεις του Συντάγματος, τίποτε δεν μπορεί να οριστεί χωρίς νόμο, ή οι οποίες επιβαρύνουν ατομικά τους Έλληνες, δεν ισχύουν χωρίς τυπικό νόμο που τις κυρώνει». Συνεπώς, οι υπό κρίση συμφωνίες ή συμβάσεις δανεισμού με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, στο πλαίσιο εφαρμογής του μηχανισμού στήριξης της ελληνικής οικονομίας εντάσσονται αναμφισβήτητα στις πιο πάνω περιπτώσεις. Μάλιστα, κατά την ίδια άποψη, ενόψει του ότι η εφαρμογή τους συνιστά, εν τοις πράγμασι, σημαντικότατους περιορισμούς της κρατικής κυριαρχίας, αν και τυπικά δεν υφίσταται παραχώρηση αρμοδιοτήτων στο ΔΝΤ, πιστότερο στο πνεύμα του Συντάγματος θα ήταν οι σχετικές συμβάσεις να υπαχθούν στην παρ. 2 του άρθρου 28 και να κυρωθούν με πλειοψηφία των τριών πέμπτων του όλου αριθμού των βουλευτών. Αντιθέτως, μέχρι σήμερα, οι σχετικές συμβάσεις δεν έχουν έρθει προς κύρωση στη Βουλή ούτα καν με την τακτική νομοθετική διαδικασία.
Περαιτέρω, με το άρθρο πρώτο παρ. 4 του ν. 3845/2010, παρασχέθηκε στον Υπουργό Οικονομικών η εξουσιοδότηση να εκπροσωπεί το Ελληνικό Δημόσιο και να υπογράφει κάθε μνημόνιο συνεργασίας, συμφωνία ή σύμβαση δανεισμού, διμερή ή πολυμερή, με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, τα κράτη – μέλη της ζώνης του ευρώ, το ΔΝΤ και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, προκειμένου να εφαρμοστεί το πρόγραμμα του «μηχανισμού στήριξης». Προβλέφθηκε επίσης ότι τα εν λόγω μνημόνια, συμφωνίες και συμβάσεις θα εισάγονται στη Βουλή για κύρωση. Στη συνέχεια, όμως, με το άρθρο μόνο παράγραφος 9 του ν. 3847/2010 προβλέφθηκε ότι τα διεθνή αυτά κείμενα θα εισάγονται στην Βουλή όχι για «κύρωση», αλλά απλώς για «συζήτηση» και «ενημέρωση». Ουσιαστικά, δηλαδή, σύμφωνα με την ίδια πάντα άποψη, ο νόμος, κατ’ ευθεία παράβαση του άρθρου 36 παρ. 2 Σ, εξουσιοδότησε τον Υπουργό Οικονομικών να συνάψει τη μόνη δεσμευτική, από πλευράς διεθνούς και συνταγματικού δικαίου, σύμβαση με το ΔΝΤ και τις χώρες της ευρωζώνης χωρίς κύρωση από τη Βουλή.
Σύμφωνα με άλλη άποψη που διατυπώθηκε στην εισήγηση της Συμβούλου του ΣτΕ κ. Σαρπ επ’ ευκαιρία προσβολής με αίτηση ακυρώσεως υπουργικών αποφάσεων περί περικοπών αποδοχών και συντάξεων, οι οποίες εκδόθηκαν κατ’ εξουσιοδότηση του ν. 3833/2010 και του ν. 3845/2010, το Μνημόνιο Συνεννόησης αποτελεί ένα μεσοπρόθεσμο οικονομικό πρόγραμμα του ελληνικού κράτους, με το οποίο καθορίζονται οι στόχοι δημοσιονομικής προσαρμογής και τα μέσα επιτεύξεώς τους εντός της προβλεπομένης τριετούς προγραμματικής περιόδου, με σκοπό την ενεργοποίηση του ευρωπαϊκού μηχανισμού στήριξης της ελληνικής οικονομίας. Το ίδιο το Μνημόνιο δεν περιέχει κανόνες δικαίου και, συνεπώς, δεν έχει έννομες συνέπειες. Τέτοιες συνέπειες προκύπτουν το πρώτον με την θέσπιση από την νομοθετική εξουσία ή την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση ρυθμίσεων, με τις οποίες πραγματοποιούνται οι εξαγγελλόμενες στο Μνημόνιο δημοσιονομικές και οικονομικές πολιτικές. Το Μνημόνιο, άλλωστε, δεν αποτελεί διεθνή συνθήκη, κατά την έννοια της Συμβάσεως της Βιέννης περί του Δικαίου των Συνθηκών, η οποία κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν.δ/τος 402/1974 (Α΄ 141). Και τούτο διότι το Μνημόνιο έχει υπογραφεί από την Επιτροπή, ως εκπρόσωπο των κρατών – μελών της ευρωζώνης, και την Ελληνική Δημοκρατία, με αυτό δε δεν αναλαμβάνονται αμοιβαίες δεσμεύσεις των μερών που συνέπραξαν στην κατάρτισή του, ούτε, άλλωστε, προβλέπονται νομικά μέσα για τον εξαναγκασμό των ελληνικών αρχών στην πιστή και απαρέγκλιτη εφαρμογή του ή άλλου είδους κυρώσεις, μέσω των οποίων θα επιτυγχανόταν εμμέσως ο ίδιος σκοπός, ούτε προκύπτει ότι τα υπογράφοντα αυτό μέρη θέλησαν να προσδώσουν, κατ’ εξαίρεση, νομική δεσμευτικότητα στο υπογραφέν κείμενο. Άλλωστε, ότι και τα υπογράφοντα το Μνημόνιο μέρη δεν εξέλαβαν αυτό ως έχον, νομικά, δεσμευτικό χαρακτήρα ή τον χαρακτήρα διεθνούς συμβάσεως συνάγεται από το γεγονός ότι μετά την υπογραφή του Μνημονίου και την δημοσίευση του ν. 3845/2010, στον οποίο προσαρτώνται ως Παραρτήματα τα δύο κυριότερα μέρη του Μνημονίου, εκδόθηκε, κατ’ εφαρμογή των άρθρων 126 παρ. 9 και 136 της Συνθήκης για την λειτουργία της Ευρωπαϊκής ‘Ενωσης (ΣΛΕΕ), η απόφαση 2010/320/ΕΕ του Συμβουλίου, με την οποία προσδιορίσθηκαν τα δημοσιονομικά και οικονομικά μέτρα, που υποχρεούται να λάβει το Ελληνικό Κράτος για να περιορίσει το υπερβολικό έλλειμμα. Συνεπώς, υποχρέωση του Ελληνικού Κράτους να λάβει τα μέτρα αυτά απορρέει από την τελευταία αυτή απόφαση, δηλαδή από την ιδιότητά του ως μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της οργανωθείσης στα πλαίσια αυτής Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης.
Σύμφωνα με την ίδια πάντα άποψη, ανεξαρτήτως της ειδικότερης φύσεως του Μνημονίου ως μη δεσμευτικού, νομικά, κειμένου πολιτικού χαρακτήρα, πάντως, με τις διατάξεις του ν. 3845/2010 δεν κυρώνεται το Μνημόνιο Συνεννόησης, ούτε, άλλωστε, παραχωρούνται με αυτό αρμοδιότητες σχετικές με την άσκηση της οικονομικής και δημοσιονομικής πολιτικής της χώρας και την εποπτεία της υλοποιήσεώς της στα κράτη μέλη της Ευρωζώνης και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο. Εξάλλου, ούτε με τις διατάξεις του ν. 3845/2010 αναγνωρίζονται εξουσίες σε όργανα διεθνών οργανισμών, περιορίζουσες καθ’ οιονδήποτε τρόπο την άσκηση της εθνικής κυριαρχίας. Αρμοδιότητες σχετικές με την άσκηση της οικονομικής και δημοσιονομικής πολιτικής της χώρας έχουν παραχωρηθεί σε όργανα της Ευρωπαϊκής Ενώσεως σύμφωνα με τις διατάξεις το δικαίου της Ένωσης, στην οποία η Ελλάδα έχει προσχωρήσει με πράξεις κυρωθείσες μετά τήρηση των προϋποθέσεων του άρθρου 28 του Συντάγματος[xxv]. Περαιτέρω, δεν προσδίδει στις διατάξεις του ν. 3845/2010 χαρακτήρα νόμου εμπίπτοντος στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 28 παρ. 2 του Συντάγματος η διάταξη της παρ. 4 του άρθρου πρώτου του εν λόγω ν. 3845/2010, η οποία, όπως τροποποιήθηκε με την παρ. 9 του άρθρου μόνου του ν. 3847/2010, ορίζει τα εξής: «Παρέχεται στον Υπουργό Οικονομικών η εξουσιοδότηση να εκπροσωπεί το Ελληνικό Δημόσιο και να υπογράφει κάθε μνημόνιο συνεργασίας, συμφωνία ή σύμβαση δανεισμού, … με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, τα κράτη – μέλη της ζώνης του ευρώ, το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, … Τα μνημόνια, οι συμφωνίες και οι συμβάσεις του προηγούμενου εδαφίου, εισάγονται στη Βουλή για συζήτηση και ενημέρωση. Ισχύουν και εκτελούνται από της υπογραφής τους».
Επομένως, η άποψη αυτή θεωρεί ότι, πέραν της αποτροπής του κινδύνου πτωχεύσεως της χώρας, με τα μέτρα του μνημονίου επιδιώκεται, περαιτέρω, η εξυγίανση των δημοσίων οικονομικών κατά τρόπο δυνάμενο να διατηρηθεί και στο μέλλον. Εξάλλου, η θέσπιση των προβλεπομένων στο ν. 3845/2010 μέτρων, η οποία κρίθηκε επιβεβλημένη για την ενεργοποίηση του ευρωπαϊκού μηχανισμού στήριξης της ελληνικής οικονομίας, συνιστά πλέον, όπως ήδη εκτέθηκε, εκπλήρωση υποχρεώσεως της Ελλάδας, η οποία απορρέει όχι από το προσαρτηθέν στον ν. 3845/2010 Μνημόνιο, αλλά από την ιδιότητά της ως μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης και από τη συμμετοχή της στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση, δοθέντος ότι τα μέτρα αυτά προβλέπονται ήδη από την απόφαση του Συμβουλίου της 8ης Ιουνίου 2010 και αποβλέπουν στη μείωση του υπερβολικού ελλείμματος της Ελλάδος και, κατ’ επέκταση, στην διασφάλιση της σταθερότητας της Ευρωζώνης και της συναλλαγματικής θέσης του κοινού νομίσματος. Με τα δεδομένα αυτά, τα επίμαχα μέτρα, τα οποία αποτελούν τμήμα του ευρύτερου προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής και προώθησης διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων της ελληνικής οικονομίας, δικαιολογούνται κατ’ επίκληση σοβαρών λόγων δημοσίου συμφέροντος, οι οποίοι αποτελούν, ταυτοχρόνως, και σκοπούς κοινού ενδιαφέροντος των κρατών – μελών της Ένωσης για την τήρηση των υποχρεώσεων δημοσιονομικής πειθαρχίας και τη διασφάλιση της σταθερότητας της ζώνης του ευρώ στο σύνολό της.
Ορθότερη, κατά την άποψή μας είναι η δεύτερη ως άνω άποψη, διότι, όπως προκύπτει, το μνημόνιο δεν αποτελεί μία καθαρά διεθνή συνθήκη περί παραχώρησης κρατικών αρμοδιοτήτων, αλλά ένα κείμενο με κατευθυντήριες αρχές που κατατείνουν, μέσω της δημοσιονομικής εξυγίανσης και μείωσης του δημοσιονομικού ελλείμματος της χώρας, στην ορθή εκπλήρωση των υποχρεώσεων της χώρας προς την Ευρωπαϊκή Ένωση και την ΟΝΕ. Οι νομικές υποχρεώσεις αυτές απορρέουν εξάλλου από το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο και έχουν ήδη αναληφθεί και ενσωματωθεί στην ελληνική έννομη τάξη μέσω της κύρωσης της Συνθήκης για την λειτουργία της ΕΕ (ΣΛΕΕ) (ν. 3671/2008 ΦΕΚ Α 129/3.7.2008) και παλαιότερα της Συνθήκης για τις Ευρωπαϊκές Κοινότητες και την Ευρωπαϊκή Ένωση με νόμο κατά την διαδικασία του άρθρου 28 Σ.
Περαιτέρω, το γεγονός ότι τα υιοθετούμενα με το Μνημόνιο μέτρα συνεπάγονται παραβίαση συνταγματικά κατοχυρωμένων δικαιωμάτων[xxvi] (κυρίως των διατάξεων των παρ. 1 και 2 του άρθρου 22 Σ περί δικαιώματος στην εργασία και συλλογικής αυτονομίας) δεν ασκεί επιρροή ως προς το ζήτημα της διατήρησης ή μη της εθνικής κυριαρχίας μέσω της υιοθέτησης του Μνημονίου, διότι πρώτον τα μέτρα αυτά καθορίστηκαν με συγκεκριμένο τρόπο ως προς το περιεχόμενό τους κατόπιν πολιτικών αποφάσεων και δεν επιβλήθηκαν ως τέτοια από το ΔΝΤ ή την ΕΕ. Το μόνο που μπορούμε να πούμε ότι επιβλήθηκε στον εθνικό νομοθέτη ήταν η επιδίωξη και επίτευξη των στόχων της δημοσιονομικής εξυγίανσης, χωρίς ωστόσο να επιβάλλεται σε αυτόν κάποια δέσμευση ως προς το ακριβές περιεχόμενο και την ακριβή κατεύθυνση των μέτρων αυτών. Κατά δεύτερον, εφόσον, όπως προαναφέρθηκε, το μνημόνιο δεν αποτελεί παρά έναν μηχανισμό «πίεσης» προς την Ελλάδα προκειμένου να επιτύχει τους δημοσιονομικούς στόχους της ΣυνθΕΕ και να ενεργοποιηθεί ο ευρωπαϊκός μηχανισμός στήριξής της, το ζήτημα της προσβολής ή μη συνταγματικών δικαιωμάτων και της επιτρεπτής ή μη εκχώρησης κρατικής κυριαρχίας μεταφέρεται σε ένα άλλο οικείο επίπεδο: αυτό της συμβατότητας ή μη με το Σύνταγμα των κοινοτικών διατάξεων του πρωτογενούς και παραγώγου κοινοτικού δικαίου και της σχέσεως μεταξύ των δύο αυτών δικαιικών συστημάτων.
Εξάλλου, η κρίση σχετικά με το αν είναι νόμιμα ή όχι τα μέτρα που υιοθετούνται με το μνημόνιο και εξειδικεύονται κάθε φορά με τις κατ’ εξουσιοδότηση εκδιδόμενες υπουργικές αποφάσεις και τις επιμέρους ατομικές πράξεις, ανήκει στα αρμόδια για τον έλεγχο των διοικητικών αυτών πράξεων δικαστήρια, τα οποία, στο πλαίσιο του διάχυτου και παρεμπίπτοντος ελέγχου συνταγματικότητας, μπορούν, σταθμίζοντας ταυτόχρονα και το δημόσιο συμφέρον που επιβάλλει την υιοθέτησή τους, να τα κρίνουν ως αντισυνταγματικά ή ως αντίθετα με διατάξεις υπερνομοθετικής ισχύος (όπως π.χ τις διατάξεις της ΕΣΔΑ).
Συνεπώς, στο ερώτημα που τέθηκε στην αρχή της παρούσας ενότητας προσήκει η απάντηση ότι παρέλκει η εξέταση του ζητήματος της αντίθεσης της ενσωμάτωσης του Μνημονίου προς την συνταγματική επιφύλαξη κυριαρχίας[xxvii] του άρθρου 28 παρ. 3 Σ, διότι αυτό που θα έπρεπε να εξεταστεί κατ’ ουσίαν είναι το εάν το ίδιο το κοινοτικό δίκαιο, κατά την ενσωμάτωσή του στην ελληνική έννομη τάξη, παραβιάζει την ως άνω αρχή – ως όριο της εκχώρησης κρατικών αρμοδιοτήτων – και πλήττει τα δικαιώματα του ανθρώπου και τις βάσεις του δημοκρατικού πολιτεύματος.
8. Αντί επιλόγου
Η διεθνής χρηµατοοικονοµική κρίση έφερε στην επιφάνεια όλες τις εγγενείς αδυναµίες της Οικονοµικής και Νοµισµατικής ΄Ενωσης (ΟΝΕ). Ανέδειξε τόσο την
ακαµψία του θεσµικού οπλοστασίου όσο και την ανεπάρκεια των πολιτικών της, την εµµονή σε µια µονοµερή αντιπληθωριστική πολιτική από πλευράς ΕΚΤ ακόµα και σε περιόδους ύφεσης, την υποβάθµιση της ευρύτερης αναπτυξιακής και κοινωνικής διάστασης, αλλά και τα τροχοπέδη των αυστηρών δηµοσιονοµικών κανόνων του Συµφώνου Σταθερότητας, οι οποίοι όµως καταστρατηγούνται στην πράξη.
Επανάφερε, επίσης, στο προσκήνιο το ερώτηµα του κατά πόσον η Ευρωπαϊκή Ένωση διαθέτει όλους τους ισχυρούς θεσµούς άσκησης µιας ολοκληρωµένης νοµισµατικής και δηµοσιονοµικής πολιτικής, δηλαδή τα εργαλεία άσκησής τους στα δύο πεδία που, όπως είδαµε, είναι καθοριστικά για την αντιµετώπιση µιας δυσµενούς οικονοµικής συγκυρίας σαν της παρούσης. Μία πρώτη σύντοµη απάντηση σε αυτό το ερώτηµα θα ήταν ένα σαφές «ναι» στο πεδίο της νοµισµατικής πολιτικής και ένα σαφές «όχι» στο πεδίο της δηµοσιονοµικής πολιτικής. Η κρίση επισήµανε ότι η Οικονοµική και Νοµισµατική Ένωση (ΟΝΕ) παραµένει ένα ασύµµετρο σύστηµα, διότι µόνον η νοµισµατική πολιτική ασκείται σε ευρωπαϊκό επίπεδο, ενώ η δηµοσιονοµική, η πολιτική εποπτείας και χρηµατοπιστωτικής σταθερότητας είναι στη δικαιοδοσία των κρατών-µελών.
Επιπρόσθετα, σε αντίθεση µε τις ΗΠΑ, που ασκώντας µια ενιαία δηµοσιονοµική πολιτική και διαθέτοντας έναν οµοσπονδιακό προϋπολογισµό, έχουν τη θεσµική δυνατότητα να σχεδιάζουν και να εφαρµόζουν ένα κοινό σχέδιο διάσωσης (π.χ σχέδιο Ρaulson 700 δισ. δολαρίων), η Ένωση δεν διαθέτει τέτοιο προϋπολογισµό ενώ τα κονδύλια που διαθέτει κρίνονται σηµαντικά κατώτερα των αναγκών της κρίσης) καθιστώντας, ακόµη κι αν ήθελε, εξαιρετικά δύσκολο έως και αδύνατο να θεσπίσει ανάλογο συνολικό, κοινό σχέδιο, µε αποτέλεσµα να αφήνεται στα χέρια των κυβερνήσεων των κρατών-µελών να αναλάβουν δράση.
Επίσης, παρά την όποια σχετική συνοχή στην αντιµετώπιση της κρίσης επέδειξε, αρχικά, η Ευρωπαϊκή Ένωση, στη συνέχεια διαφάνηκε σοβαρό πρόβληµα συνοχής και συνεργασίας µεταξύ των κρατών µελών της, γεγονός που τα κατέστησε θεσµικά ανήµπορα να διαµορφώσουν µια κοινή, µελετηµένη και ολοκληρωµένη στρατηγική για την αντιµετώπισή της. Τα κράτη µέλη εµφανίστηκαν πρώτα απ’ όλα διχασµένα µε αποκλίσεις απόψεων ακόµη και ανάµεσα στα πιο ισχυρά µέλη της ευρωζώνης (Γαλλία και Γερµανία), µε το ρόλο της προεδρίας (Τσεχία) σε αµφισβήτηση, µε την Ευρωπαϊκή Επιτροπή σε ασθενή θέση (λόγω και της επερχόµενης λήξης της θητείας της) και µε την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) ως τον πλέον ισχυρό θεσµό, αλλά µε την πολιτική της νοµιµοποίηση να ελέγχεται, καθώς, εµφανίζεται να αντιτίθεται σε µέτρα στήριξης των αδύναµων χωρών (όπως π.χ. Ελλάδας, Ιρλανδίας κ.ά.), ερµηνεύοντας ιδιαίτερα αυστηρά τις ρυθµίσεις της Συνθήκης για τη «µη διάσωση» (non bail out) των χωρών της ευρωζώνης.
Οι αδύναµες οικονοµίες της ευρωζώνης και της ΕΕ γενικότερα αποτέλεσαν ένα πρόσθετο πονοκέφαλο στους κόλπους της Ένωσης. Η απαιτούµενη και για πολλούς αναµενόµενη βοήθεια προς τα αδύναµα οικονοµικά µέλη συναντούσε σοβαρό εµπόδιο στις διατάξεις της Συνθήκης και του κανονιστικού πλαισίου της ΕΚΤ για τη «µη διάσωση» των χωρών της ευρωζώνης και την απαγόρευση της χρηµατοδότησης από την ΕΚΤ ή κάποια άλλη χώρα µέλος της ΕΕ των ελλειµµάτων και του χρέους τους. Ακόµα και µετά την υποχώρηση και αλλαγή στάσης της Γερµανίας, µιας εκ των κύριων, αρχικά, υποστηριχτών της µη βοήθειας προς τους αδύναµους κρίκους της ΕΕ, το πρόβληµα συνέχιζε να παραµένει δυσεπίλυτο. Ωστόσο, µια ενδεχόµενη «µη διάσωση» χώρας ενέχει τον κίνδυνο να συµπαρασύρει συνολικά την αξιοπιστία της Οικονοµικής και Νοµισµατικής ΄Ενωσης, και να δηµιουργήσει σοβαρούς κλυδωνισµούς στο εσωτερικό της.
Όσον αφορά την αλληλεγγύη προς τις Ανατολικές χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πολλές από τις οποίες είδαν τα νοµίσµατά τους να καταρρέουν, να οδηγούνται στη χρεοκοπία και να προστρέχουν στα δάνεια του ∆ΝΤ (Λετονία, Ουγγαρία, Ρουµανία, αλλά και άλλες που βρίσκονται σε διαπραγµάτευση) κάθε άλλο παρά ικανοποιητική µπορεί να χαρακτηρισθεί (50 δις ευρώ βοήθεια και 25 δις δάνεια από την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων και την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης), δεδοµένου ότι προβλέπεται αποσπασµατική στήριξη αναλόγως των εκάστοτε αναγκών µιας εκάστης χώρας (case by case) ενώ δεν τίθεται θέµα χαλάρωσης των κριτηρίων ένταξης στην προστατευτική οµπρέλα του ευρώ. Η Ευρωπαϊκή Ένωση, έτσι, µοιάζει να λειτουργεί περισσότερο ως µη Ένωση[xxviii].
[i] CHRISTOPHE LE BERRE, Maître de Conférences, Université Paris Ouest Nanterre La Défense, État de nécessité et droit du marché, Cahiers du Conseil Constitutionnel, 2009.
[ii] F. A. VON HAYEK, Prix et production, Calmann-Lévy, 1975, p. 171.
[iii] Σχετικά με αυτή την προβληματική βλ. F. SAINT-BONNET, L’état d’exception, PUF Léviathan, 2001.
[iv] Για την ακρίβεια ο συγκεκριμένος νόμος ενσωματώνει το «Μνημόνιο Οικονομικής και Χρηματοπιστωτικής Πολιτικής» και το «Μνημόνιο Συνεννόησης στις Συγκεκριμένες Προϋπουθέσεις Οικονομικής Πολιτικής».
[v] Κοσμάς Μπόσκοβιτς, «Κοινοτικός δικαστής και οικονομικό σύνταγμα: η συμβολή του ΔΕΕ στη διαμόρφωση του συντακτικού οικονομικού προτύπου της Ευρωπαϊκής Κοινότητας», ΤοΣ 2/2001.
[vi] Βλ. γενικά σχετικά με την διάκριση μεταξύ της έννοιας και των αντιλήψεων περί Συντάγματος Α. Παπατόλια, Από τις εναλλακτικές αντιλήψεις για το Σύνταγμα στα εναλλακτικά σχέδια για την συνταγματική επιστήμη, 47 ΝοΒ 1999, σελ. 885 επ.
[vii] Κοσμάς Μπόσκοβιτς ό.π.
[viii] Άρθρα 3 Α και 102 Α.
[ix] Ν. Σκανδάμη, Ευρωπαϊκό δίκαιο, σελ. 362 επ.
[x] Ν. Σκανδάμη, ό.π.
[xi] Γ. Κατρούγκαλου, Το οικονομικό σύνταγμα και το «παρασύνταγμα» του Μνημονίου, Ευρωπαίων Πολιτεία, 2/2010, σελ. 299 επ.
[xii] Γ. Κατρούγκαλου, ό.π.
[xiii] Αρ. Μάνεσης, Συνταγματικά Δικαιώματα, Ατομικές ελευθερίες, Σάκκουλας, Θεσσαλονίκη, 1982, σελ. 158
[xiv] Ν. Σκανδάμης, Το παράδειγμα της ευρωπαϊκής διακυβέρνησης, εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή 2006, σελ. 31
[xv] Π. Καζάκος, «Το οικονομικό Σύνταγμα» της ΕΕ με και χωρίς αναθεώρηση των Συνθηκών: Θεσμικές εγγυήσεις για ανοιχτές αγορές, Ευρωπαίων Πολιτεία, τ. 1/2007, σελ. 93-152
[xvi] Χαρακτηριστική είναι η απόφαση ΣτΕ 2194/2006 όπου το Δικαστήριο, δίνοντας προτεραιότητα στην οικονομική ελευθερία, απεφάνθη ότι αντίκειται στην διάταξη 5 παρ. 1 του Συντάγματος διάταξη νόμου, παρέχουσα σε διοικητικό όργανο διακριτική ευχέρεια για την χορήγηση ή μη άδειας ιδρύσεως καταστήματος, η οποία δεν ασκείται βάσει αντικειμενικών (και ως εκ τούτου σταθερών κατά την εφαρμογή) κριτηρίων, αλλά βάσει εκτιμήσεων σκοπιμότητας, συνδεομένων με την άσκηση ορισμένης οικονομικής ή κοινωνικής πολιτικής. Άλλωστε, διατάξεις που επέτρεπαν κατά το παρελθόν τις «άδειες σκοπιμότητας» έχουν καταργηθεί λόγω των νεότερων δεδομένων που προέκυψαν από την ένταξη της χώρας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες (σχετικές και οι ΣτΕ Ολ. 3665/2005 και 252/2008)..
[xvii]Βλ. σχετικά Αργείτης, Γ. (2002). Παγκοσµιοποίηση ΟΝΕ και οικονοµική προσαρµογή. Αθήνα: ∆αρδάνος, σελ. 46
[xviii]Βλ. σχετικά Μούσης, Ν. (2000). Εγχειρίδιο Ευρωπαικής πολιτικής. Αθήνα: Παπαζήση, σελ. 112
[xix]ΣΕΕ Μάαστριχτ 1992 άρθρο 102 Α βλ. ΣΕΕ [Επίσηµη Εφηµερίδα αριθ. C 191 της 29ης Ιουλίου 1992].eur-lex.europa.eu/…/11992M.html
[xx]Α. Μανιτάκης, Εκχώρηση αρµοδιοτήτων στην Ευρωπαϊκή Ένωση και η επιφύλαξη κυριαρχίας κατά το άρθρο 28 παρ. 2 και 3 Σ., ΕΕΕυρ∆ 2003, σελ. 741 επ.
[xxi] Ο Δαγτόγλου κάνει λόγο για «συνταγματικά όρια συμμετοχής» της Ελλάδας στις Κοινότητες· Π. Δαγτόγλου, Η συμμετοχή μας στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες και το Σύνταγμα, σε: Στάγκος/Μουτσίου, Προσχώρηση και συμμετοχή στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες, Η συνταγματική θεώρηση, ΚΔΕΟΔ 1987, σ. 19 επ. (23).
[xxii] Για τον κοινό σκληρό πυρήνα των εθνικών συνταγμάτων στον οποίο θεμελιώνεται η ίδια η υπαρξη και νομιμοποίηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης, βλ. Ν. Κανελόπουλου, Ζητήματα μεθόδου του Συνταγματικού Δικαίου, Αντ. Σάκκουλας, 1995, σ. 62.
[xxiii] Γ. Παπαδημητρίου, Η αργόσυρτη πορεία, σ. 79 επ.
[xxiv] Γ. Κατρούγκαλος, Το «οικονομικό σύνταγμα και το «παρασύνταγμα» του Μνημονίου, ό.π., Π. Παυλόπουλος, Υπερασπίζοντας το Σύνταγμα, Καθημερινή 18-07-2010
[xxv] Στο άρθρο 3 της Ενοποιημένης Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (εφεξής: ΣΕΕ, πρώην άρθρο 2 της ΣυνθΕΕ) ορίζεται ότι στους σκοπούς της περιλαμβάνεται, μεταξύ άλλων, και η εγκαθίδρυση μιας Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης (εφεξής: Ο.Ν.Ε.). Συναφώς, στις διατάξεις του άρθρου 119 του Τίτλου VIII (Οικονομική και Νομισματική Πολιτική) της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (εφεξής: ΣΛΕΕ, πρώην άρθρο 4 της ΣυνθΕΚ) ορίζεται ότι η δράση των κρατών – μελών περιλαμβάνει, σύμφωνα με τους όρους που προβλέπουν οι Συνθήκες, αφενός μεν τη χάραξη μιας κοινής οικονομικής πολιτικής, η οποία βασίζεται στο στενό συντονισμό και στον καθορισμό κοινών στόχων των εθνικών οικονομικών πολιτικών στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς (παρ. 1), αφετέρου δε την υιοθέτηση ενός ενιαίου κοινού νομίσματος (ευρώ) και την άσκηση ενιαίας νομισματικής και συναλλαγματικής πολιτικής, πρωταρχικός στόχος της οποίας είναι η διατήρηση της σταθερότητας των τιμών, και, υπό την επιφύλαξη της τηρήσεως του στόχου αυτού, η υποστήριξη των γενικών οικονομικών πολιτικών της Ενώσεως (παρ. 2). Με τις ίδιες διατάξεις ορίζεται, περαιτέρω, ότι οι οικονομικές, συναλλαγματικές και νομισματικές πολιτικές των κρατών – μελών και της Ένωσης πρέπει να εναρμονίζονται προς την αρχή της οικονομίας της ανοικτής αγοράς με ελεύθερο ανταγωνισμό, ενώ οι σχετικώς αναληφθείσες δράσεις τους προϋποθέτουν την τήρηση ορισμένων κατευθυντήριων αρχών, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται η διατήρηση της σταθερότητας των τιμών, η επίτευξη υγιών δημοσίων οικονομικών και υγιών νομισματικών συνθηκών και η διασφάλιση της ισορροπίας του ισοζυγίου πληρωμών (παρ. 3). Κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων, τα κράτη – μέλη υποχρεούνται αφενός μεν να υιοθετήσουν μία κοινή οικονομική πολιτική, της οποίας προέχων είναι ο γενικός και κατευθυντήριος χαρακτήρας, αφετέρου δε να επιδιώξουν με την εφαρμογή των οικονομικών τους πολιτικών, τη διατήρηση υγιών δημοσίων οικονομικών, την αποφυγή, δηλαδή, της δημιουργίας υπερβολικών δημοσιονομικών ελλειμμάτων. Κατά τις ειδικότερες προβλέψεις του άρθρου 120 του πρώτου κεφαλαίου (Οικονομική Πολιτική) του τίτλου VIII της ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 98 της ΣυνθΕΚ), οι οικονομικές πολιτικές των κρατών – μελών πρέπει να ασκούνται εντός του πλαισίου των γενικών προσανατολισμών του άρθρου 121 παρ. 1 και 2 της ίδιας Συνθήκης (πρώην άρθρο 99 της ΣυνθΕΚ). Σύμφωνα με τις τελευταίες αυτές διατάξεις, τα κράτη – μέλη πρέπει να αντιμετωπίζουν την άσκηση της οικονομικής τους πολιτικής ως ζήτημα κοινού ενδιαφέροντος και να προβαίνουν στο συντονισμό τους βάσει γενικών προσανατολισμών που καθορίζονται με συστάσεις του Συμβουλίου, με πράξεις, δηλαδή, στερούμενες άμεσης νομικής δεσμευτικότητας, οι οποίες εκδίδονται κατόπιν τηρήσεως της ειδικώς προς τούτο διαγραφομένης διαδικασίας. Με το άρθρο 121 της ΣΛΕΕ εγκαθιδρύεται ένα σύστημα πολυμερούς εποπτείας, μέσω του οποίου επιδιώκεται η επαρκής παρακολούθηση και ο αποτελεσματικότερος συντονισμός της οικονομικής πολιτικής των κρατών – μελών. Στο πλαίσιο αυτού του συστήματος το Συμβούλιο παρακολουθεί, βάσει εκθέσεων της Επιτροπής, τις οικονομικές εξελίξεις σε κάθε κράτος και τη συμφωνία των ασκούμενων υπ’ αυτών οικονομικών πολιτικών προς τους, κατά τα ανωτέρω, γενικούς προσανατολισμούς, προβαίνοντας, μάλιστα, ανά τακτά χρονικά διαστήματα, στη συνολική αξιολόγησή τους (παρ. 3). Στην περίπτωση που διαπιστώνεται ότι η οικονομική πολιτική ενός κράτους – μέλους δεν εναρμονίζεται προς τους καθορισθέντες γενικούς προσανατολισμούς ή ότι ενδέχεται να θέσει σε κίνδυνο την ομαλή λειτουργία της Ο.Ν.Ε., η μεν Επιτροπή απευθύνει προς το κράτος αυτό προειδοποίηση, το δε Συμβούλιο εκδίδει τις αναγκαίες για τη συμμόρφωσή του συστάσεις. Μετά από πρόταση της Επιτροπής, το Συμβούλιο έχει, περαιτέρω, τη δυνατότητα να προβεί στη δημοσιοποίηση των συστάσεων που απηύθυνε στο κράτος – μέλος, ιδίως στην περίπτωση που το τελευταίο αρνείται να λάβει μέτρα εναρμόνισης της οικονομικής του πολιτικής προς τους στόχους της Ένωσης (παρ. 4). Περαιτέρω, με την παράγραφο 1 του άρθρου 126(πρώην άρθρο 104 της ΣυνθΕΚ), το οποίο εντάσσεται, επίσης, στο κεφάλαιο περί οικονομικής πολιτικής του τίτλου VIII τηςΣΛΕΕ, καθιερώνεται η αρχή ότι τα κράτη – μέλη πρέπει να αποφεύγουν τη δημιουργία υπερβολικών δημοσιονομικών ελλειμμάτων. Με την γενική αυτή απαγόρευση, η οποία άρχισε να ισχύει μετά την ολοκλήρωση και του τρίτου σταδίου της Ο.Ν.Ε., επιδιώκεται η εκ μέρους των κρατών – μελών αυστηρή τήρηση των κανόνων δημοσιονομικής πειθαρχίας. Εντός του πλαισίου αυτού, και προκειμένου να εντοπίζεται εγκαίρως ο κίνδυνος μεγάλων δημοσιονομικών αποκλίσεων, παρέχεται στην Επιτροπή η αρμοδιότητα παρακολούθησης της εξέλιξης του δημοσίου χρέους και της εν γένει δημοσιονομικής κατάστασης των κρατών – μελών. Κατά την ενάσκηση της αρμοδιότητας αυτής, η Επιτροπή εξετάζει, ειδικότερα, εάν τηρείται ο κανόνας της δημοσιονομικής πειθαρχίας βάσει των ρητώς μνημονευομένων στις διατάξεις αυτές κριτηρίων. Συγκεκριμένα, εξετάζεται εάν ο λόγος του προβλεπόμενου ή υφιστάμενου δημοσιονομικού ελλείμματος και του δημοσίου χρέους προς το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν υπερβαίνει μία τιμή αναφοράς, η οποία προσδιορίζεται με το υπ’ αριθ. 12 Πρωτόκολλο για τη διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος, το οποίο προσαρτάται στις Συνθήκες και αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα τους. Κατά το άρθρο 1 του Πρωτοκόλλου η μεν τιμή αναφοράς για το λόγο μεταξύ του προβλεπομένου ή υφισταμένου δημοσιονομικού ελλείμματος και του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος σε τιμές αγοράς καθορίζεται στο 3%, ενώ η αντίστοιχη τιμή αναφοράς για το λόγο μεταξύ του δημοσίου χρέους και του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος σε τιμές αγοράς καθορίζεται στο 60%. Σύμφωνα με την παρ. 2 του προαναφερθέντος άρθρου 126 ΣΛΕΕ, η υπέρβαση της τιμής αναφοράς θεωρείται κατ’ εξαίρεση δικαιολογημένη, εάν ο λόγος αυτός σημειώνει ουσιώδη και συνεχή πτώση, κινούμενος σε επίπεδο παραπλήσιο με εκείνο της τιμής αναφοράς ή, ειδικώς για την περίπτωση του δημοσιονομικού ελλείμματος, εφόσον η υπέρβαση της τιμής αναφοράς, η οποία, πάντως, παραμένει κοντά στο ανώτατο όριό της, έχει προσωρινό και έκτακτο χαρακτήρα. Κατά τη διαμόρφωση της σχετικής κρίσεώς της περί του δικαιολογημένου ή μη της υπερβάσεως, η Επιτροπή απολαμβάνει ευρύ περιθώριο διακριτικής ευχέρειας. Σε κάθε περίπτωση που ένα κράτος – μέλος δεν εκπληρώσει τους όρους ενός από τα προαναφερόμενα κριτήρια ή αμφοτέρων των κριτηρίων, η Επιτροπή συντάσσει υποχρεωτικώς έκθεση, στην οποία αναφέρεται ο βαθμός, κατά τον οποίο το δημόσιο έλλειμμα υπερβαίνει τις δαπάνες δημοσίων επενδύσεων, καθώς και όλα τα κρίσιμα, κατά την εκτίμηση των κοινοτικών αρχών, μεγέθη, συμπεριλαμβανομένης της μεσοπρόθεσμης οικονομικής και δημοσιονομικής κατάστασης του ενδιαφερόμενου κράτους. Η σύνταξη εκθέσεως, επί της οποίας διατυπώνεται γνώμη της Οικονομικής και Δημοσιονομικής Επιτροπής του άρθρου 134 της ΣΛΕΕ (παρ. 4), προβλέπεται και για την περίπτωση που, αν και εκπληρώνονται οι όροι των προαναφερομένων κριτηρίων, υφίσταται δικαιολογημένος κίνδυνος για τη δημιουργία υπερβολικού ελλείμματος στο άμεσο μέλλον (παρ. 3). Το τελευταίο, αφού λάβει υπόψη τυχόν παρατηρήσεις του ενδιαφερόμενου κράτους, αποφασίζει, μετά από συνολική εκτίμηση της δημοσιονομικής του καταστάσεως, εάν συντρέχουν οι προϋποθέσεις για τη διαπίστωση υπερβολικού ελλείμματος. Η απόφαση του Συμβουλίου εκδίδεται κατ’ ενάσκηση ευρύτατης διακριτικής εκτιμήσεως και έχει, ως εκ τούτου, πολιτικό χαρακτήρα (παρ. 5 και 6). Στην περίπτωση που διαπιστωθεί ότι υφίσταται, κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων, υπερβολικό έλλειμμα, ότι, δηλαδή, δεν συντρέχει περίπτωση έκτακτης και προσωρινής υπερβάσεως της τιμής αναφοράς για το έλλειμμα και το δημόσιο χρέος, το Συμβούλιο απευθύνει, χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση και μετά από σύσταση της Επιτροπής, συστάσεις στο ενδιαφερόμενο κράτος, προκειμένου να τερματίσει την κατάσταση αυτή εντός συγκεκριμένης προθεσμίας. Με τις συστάσεις αυτές είναι δυνατόν να προτείνονται και συγκεκριμένα οικονομικά ή δημοσιονομικά μέτρα που, κατά την εκτίμηση του Συμβουλίου, μπορούν να διορθώσουν την κατάσταση υπερβολικού δημοσιονομικού ελλείμματος, στην οποία έχει περιέλθει το κράτος – μέλος (παρ. 7). Οι συστάσεις αυτές, οι οποίες δεν παράγουν, σύμφωνα με το άρθρο 288 εδ. 5 της Συνθήκης (πρώην άρθρο 245 της ΣυνθΕΚ), νομική δεσμευτικότητα για τα κράτη – μέλη, δεν δημοσιοποιούνται, κατ’ αρχήν, εκτός εάν διαπιστωθεί ότι το κράτος – μέλος παραλείπει να προβεί στην ανάληψη αποτελεσματικής δράσεως για τη συμμόρφωσή του προς τις συστάσεις που του απευθύνθηκαν (παρ. 8). Στην περίπτωση που το κράτος – μέλος, στο οποίο απευθύνθηκε η σύσταση, εξακολουθεί να μην λαμβάνει μέτρα για τη συμμόρφωσή του προς αυτήν, ενεργοποιούνται οι διατάξεις των παραγράφων 9 – 11 του ίδιου άρθρου 126 ΣΛΕΕ. Σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές, το Συμβούλιο απευθύνει ειδοποίηση, με την οποία καλεί το κράτος να λάβει, εντός συγκεκριμένης προθεσμίας, μέτρα, που, κατά την εκτίμηση του, είναι αναγκαία και πρόσφορα για τη μείωση του ελλείμματός του. Η ειδοποίηση αυτή μπορεί να λάβει τη μορφή νομικώς δεσμευτικής αποφάσεως, με την οποία, επιπροσθέτως, μπορεί να ζητηθεί από το ενδιαφερόμενο κράτος να υποβάλει συστηματικά εκθέσεις, προκειμένου να παρακολουθείται η πρόοδος υλοποίησης των μέτρων δημοσιονομικής προσαρμογής που έχουν λάβει οι αρμόδιες αρχές του (παρ. 9). Εάν το ενδιαφερόμενο κράτος δεν συμμορφωθεί ούτε προς την, κατά τα ανωτέρω, ειδοποίηση, το Συμβούλιο έχει τη δυνατότητα να επιβάλει σε βάρος του κυρώσεις, οι οποίες λαμβάνουν τη μορφή υποχρεώσεως δημοσίευσης πρόσθετων πληροφοριών οικονομικού χαρακτήρα προ της εκδόσεως ομολόγων και χρεογράφων, άτοκης καταθέσεως υπέρ της Ενώσεως χρηματικού ποσού, έως ότου διορθωθεί το υπερβολικό του έλλειμμα, καθώς και τη μορφή χρηματικού προστίμου. Εντός του πλαισίου αυτού, το Συμβούλιο μπορεί, περαιτέρω, να καλέσει την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων να αναθεωρήσει την πολιτική δανεισμού της έναντι του εν λόγω κράτους. Κατά ρητή πρόβλεψη των ίδιων διατάξεων, για το περιεχόμενο των αποφάσεων αυτών και για τους λόγους που κατέστησαν αναγκαία τη λήψη τους, ενημερώνεται και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο (παρ. 11). Αντιθέτως, στην περίπτωση που έχει διορθωθεί η κατάσταση υπερβολικού ελλείμματος, το Συμβούλιο καταργεί ορισμένες ή όλες τις αποφάσεις ή τις συστάσεις που είχε εκδώσει σε βάρος του κράτους – μέλους, το οποίο, κατ’ αυτόν τον τρόπο, εξέρχεται από την, κατά τα ανωτέρω, διαδικασία δημοσιονομικής επιτήρησης (παρ. 12). Το Συμβούλιο εκδίδει τις, κατά τα ανωτέρω, αποφάσεις και συστάσεις μετά από σύσταση της Επιτροπής και χωρίς να λαμβάνει υπόψη την ψήφο του αμέσως ενδιαφερόμενου κράτους. Για τη λήψη των αποφάσεων απαιτείται η συγκέντρωση της ειδικής πλειοψηφίας των δύο τρίτων των μελών του σύμφωνα με το άρθρο 238 παρ. 3 περ. α΄ της ΣΛΕΕ (παρ. 13). Στις Συνθήκες δεν περιέχονται, αντιθέτως, ρυθμίσεις για την αντιμετώπιση των δημοσιονομικών κρίσεων και της εξ αυτού του λόγου αδυναμίας προσβάσεως των κρατών – μελών στις αγορές χρήματος. Περαιτέρω, με το άρθρο 136 της ΣΛΕΕ, το οποίο εφαρμόζεται μόνον στα κράτη – μέλη που έχουν υιοθετήσει ως κοινό νόμισμα το ευρώ, παρέχεται στο Συμβούλιο η δυνατότητα να θεσπίζει, προς το σκοπό της ενισχύσεως της αποτελεσματικής λειτουργίας της Ο.Ν.Ε., ειδικότερα μέτρα, πέραν εκείνων που λαμβάνονται κατ’ εφαρμογήν των άρθρων 121 και 126 της Συνθήκης. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Άμστερνταμ προέβη στις 17 Ιουνίου 1997 στη διαμόρφωση ενός κανονιστικού πλαισίου για το συντονισμό των εθνικών δημοσιονομικών πολιτικών των κρατών που μετέχουν στην Ο.Ν.Ε. Το πλαίσιο αυτό έλαβε τη μορφή ενός Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (εφεξής: Σύμφωνο), στο οποίο περιελήφθησαν οι όροι δημοσιονομικής πειθαρχίας, τους οποίους πρέπει να τηρούν τα κράτη – μέλη κατά το διάστημα που έπεται της εισαγωγής του ενιαίου νομίσματος. Με το Σύμφωνο, το οποίο εντάσσεται στο τρίτο στάδιο ολοκληρώσεως της Ο.Ν.Ε., επιδιώκεται η διατήρηση υγιών των δημοσίων οικονομικών των κρατών – μελών και η επίτευξη του μεσοπρόθεσμου στόχου για σχεδόν ισοσκελισμένη ή πλεονασματική δημοσιονομική κατάσταση, ως μέσων για τη σταθερότητα των τιμών, την ενίσχυση της βιώσιμης οικονομικής ανάπτυξης και την αύξηση της απασχόλησης. Το Σύμφωνο αποτελείται από τρία επιμέρους κείμενα, ήτοι το ψήφισμα της 17ης Ιουνίου 1997 του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου για τη σταθερότητα και την ανάπτυξη (C 236), τον κανονισμό 1466/97 (ΕΚ) του Συμβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 για την ενίσχυση της εποπτείας της δημοσιονομικής κατάστασης και την εποπτεία και το συντονισμό των οικονομικών πολιτικών (L 209) και τον κανονισμό 1467/97 (ΕΚ) του Συμβουλίου της 7ης Ιουλίου 1997 για την επιτάχυνση και τη διασαφήνιση της εφαρμογής της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος (L 209) [οι δύο αυτοί κανονισμοί τροποποιήθηκαν με τους νεότερους κανονισμούς 1055 και 1056/2005 του Συμβουλίου της 27ης Ιουνίου 2005, L 174]. Ειδικότερα, με το ανωτέρω ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου καθορίσθηκαν σταθεροί πολιτικοί προσανατολισμοί για την αυστηρή και ταχεία εφαρμογή του Συμφώνου και επιβεβαιώθηκε η δέσμευση των κρατών – μελών να εφαρμόσουν, κατά το διάστημα που έπεται της εντάξεώς τους στην τρίτη φάση της Ο.Ν.Ε., υγιείς δημοσιονομικές πολιτικές χωρίς παρεκκλίσεις. Με το ίδιο ψήφισμα τα κράτη – μέλη ανέλαβαν τη δέσμευση να προωθούν τις δημοσιονομικές δράσεις, που, κατά την εκτίμησή τους, είναι αναγκαίες για την επίτευξη των εθνικών προγραμμάτων σταθερότητας ή σύγκλισης, να προβαίνουν σε διορθωτικές δημοσιονομικές αναπροσαρμογές αμέσως μόλις διαπιστώσουν ότι υφίσταται κίνδυνος δημιουργίας υπερβολικού δημοσιονομικού ελλείμματος και, σε περίπτωση που ο κίνδυνος αυτός εκδηλωθεί, να λαμβάνουν το ταχύτερο δυνατόν αποτελεσματικά μέτρα για τη διόρθωσή του. Ειδικότερα, με τον κανονισμό αυτό προβλέπεται, εν είδει συστήματος έγκαιρης προειδοποίησης, εντεταγμένου στο πλαίσιο της κατ’ άρθρο 121 παρ. 3 της Συνθήκης διαδικασίας πολυμερούς εποπτείας, η υποχρέωση των κρατών – μελών, που έχουν υιοθετήσει το ευρώ ως κοινό νόμισμα, να υποβάλουν στην Επιτροπή προγράμματα σταθερότητας και ανάπτυξης. Ειδικότερα, με τις διατάξεις του κανονισμού καθορίζονται οι κανόνες που διέπουν το περιεχόμενο, την υποβολή, την εξέταση και την παρακολούθηση των προγραμμάτων σταθερότητας και σύγκλισης στο πλαίσιο της πολυμερούς εποπτείας του Συμβουλίου, προκειμένου να αποτρέπεται η δημιουργία υπερβολικών δημοσιονομικών ελλειμμάτων και να ενισχύεται η εποπτεία και ο συντονισμός των οικονομικών πολιτικών των κρατών – μελών (άρθρο 1). Σύμφωνα με τον κανονισμό, κάθε κράτος μέλος έχει διαφοροποιημένο μεσοπρόθεσμο στόχο για τη δημοσιονομική του κατάσταση, ο οποίος μπορεί να αποκλίνει από την απαίτηση για σχεδόν ισοσκελισμένη ή πλεονασματική θέση, ενόψει, ιδίως, των αναγκών για πραγματοποίηση δημοσίων επενδύσεων. Κατά ρητή πρόβλεψη των ίδιων διατάξεων, ο μεσοπρόθεσμος δημοσιονομικός στόχος ενός κράτους – μέλους μπορεί να αναθεωρείται, όταν εφαρμόζονται μείζονες διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις και, οπωσδήποτε, ανά τετραετία (άρθρο 2). Περαιτέρω, προβλέπεται ότι τα κράτη – μέλη, που έχουν υιοθετήσει το ευρώ (εφεξής: συμμετέχοντα κράτη – μέλη), υποβάλλουν στο Συμβούλιο και στην Επιτροπή τα στοιχεία που είναι αναγκαία για τη συστηματική άσκηση πολυμερούς εποπτείας δυνάμει του άρθρου 121 της Συνθήκης. Τα στοιχεία αυτά υποβάλλονται υπό μορφή «προγράμματος σταθερότητας», στο οποίο παρέχεται μια ουσιαστική βάση για την εξασφάλιση σταθερότητας τιμών και για την επίτευξη ισχυρής βιώσιμης ανάπτυξης, η οποία δημιουργεί απασχόληση (άρθρο 3 παρ. 1). Σύμφωνα με τις ίδιες διατάξεις, τα προγράμματα σταθερότητας υποβάλλονται πριν από την 1η Μαρτίου 1999 και, μετά την ημερομηνία αυτή, αναπροσαρμόζονται κατ’ έτος. Τα αρχικά και τα επικαιροποιημένα προγράμματα δημοσιεύονται επιμελεία των κρατών – μελών (άρθρο 4). Στις ίδιες διατάξεις προβλέπεται, περαιτέρω, ότι το πρόγραμμα σταθερότητας εξετάζεται από το Συμβούλιο εντός τριών μηνών από την υποβολή του, μετά δε από σύσταση της Επιτροπής και διαβούλευση με την Οικονομική και Δημοσιονομική Επιτροπή, το Συμβούλιο εκδίδει γνώμη για το πρόγραμμα. Στην περίπτωση δε που κρίνει ότι οι στόχοι και το περιεχόμενο του προγράμματος πρέπει να συμπληρωθούν, με την, κατά τα ανωτέρω, διατυπωθείσα γνώμη του καλεί το ενδιαφερόμενο κράτος – μέλος να προσαρμόσει το πρόγραμμα του (άρθρο 5 παρ. 2). Το Συμβούλιο, βάσει των εκτιμήσεων της Οικονομικής και Δημοσιονομικής Επιτροπής, εξετάζει, εντός του πλαισίου της εγκαθιδρυομένης από τις Συνθήκες πολυμερούς εποπτείας, το μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο που έχει τεθεί στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, καθώς και εάν οι μεν οικονομικές παραδοχές, επί των οποίων βασίζεται το πρόγραμμα, είναι εύλογες, τα δε επιλεγέντα μέτρα προσαρμογής είναι κατάλληλα και επαρκή για την επίτευξη του μεσοπρόθεσμου στόχου στο σύνολο του κύκλου (άρθρο 5 παρ. 1). Στο πλαίσιο της πολυμερούς εποπτείας, το Συμβούλιο παρακολουθεί την εφαρμογή των προγραμμάτων σταθερότητας με βάση τα στοιχεία που γνωστοποιούν τα συμμετέχοντα κράτη – μέλη και τις εκτιμήσεις της Επιτροπής και της Οικονομικής και Δημοσιονομικής Επιτροπής, προκειμένου, ιδίως, να εντοπίσει τις πραγματικές ή αναμενόμενες σημαντικές αποκλίσεις της δημοσιονομικής κατάστασης από το μεσοπρόθεσμο στόχο ή από την πορεία προσαρμογής για την επίτευξή του, όπως καθορίζονται στο υποβληθέν σχετικώς πρόγραμμα σταθερότητας (άρθρο 6 παρ. 1). Σε περίπτωση σημαντικής απόκλισης της, το Συμβούλιο, για να προειδοποιήσει εγκαίρως το κράτος – μέλος, προκειμένου να προληφθεί η εμφάνιση υπερβολικού ελλείμματος, του απευθύνει σύσταση, σύμφωνα με το άρθρο 121 παρ. 4, ώστε να λάβει τα αναγκαία μέτρα προσαρμογής (άρθρο 6 παρ. 2). Εάν η απόκλιση συνεχίζεται ή επιδεινώνεται, το Συμβούλιο απευθύνει σύσταση στο ενδιαφερόμενο κράτος – μέλος να λάβει άμεσα διορθωτικά μέτρα και μπορεί, κατά περίπτωση, να δημοσιοποιήσει τη σύσταση του (άρθρο 6 παρ. 3). Εξάλλου, με τον κανονισμό 1467/1997 επιδιώκεται η αποτροπή του κινδύνου δημιουργίας υπερβολικών δημοσιονομικών ελλειμμάτων και, σε περίπτωση που, τελικώς, ανακύψει τέτοια περίπτωση, η ταχεία διόρθωσή τους. Με τις διατάξεις του κανονισμού αποσαφηνίζεται η έννοια του έκτακτου και προσωρινού χαρακτήρα της υπερβάσεως της τιμής αναφοράς για το έλλειμμα και το δημόσιο χρέος. Κατά τα ειδικότερα διαλαμβανόμενα στο άρθρο 2 του κανονισμού, έκτακτη θεωρείται η υπέρβαση της τιμής αναφοράς για το δημοσιονομικό έλλειμμα, που οφείλεται σε σοβαρή οικονομική ύφεση ή σε ασυνήθεις περιστάσεις που εκφεύγουν του ελέγχου του συγκεκριμένου κράτους – μέλους και έχουν σημαντική επίπτωση στη δημοσιονομική του κατάσταση, ενώ προσωρινή θεωρείται η υπέρβαση εάν, κατά τις προβλέψεις της Επιτροπής, το έλλειμμα αναμένεται να μειωθεί κάτω από την τιμή αναφοράς ευθύς μόλις εκλείψουν οι ασυνήθεις περιστάσεις ή τερματισθεί η σοβαρή οικονομική ύφεση. Συναφώς ορίζεται ότι, κατά τη λήψη των κατ’ άρθρο 104 της ΣυνθΕΚ αποφάσεων σχετικά με την ύπαρξη υπερβολικού ελλείμματος, η Επιτροπή και το Συμβούλιο έχουν την ευχέρεια να θεωρούν ως έκτακτη την υπέρβαση της τιμής αναφοράς, εφόσον οφείλεται σε σοβαρή οικονομική ύφεση, η οποία είναι απόρροια των αρνητικών ετήσιων ρυθμών αύξησης του Α.Ε.Π. ή της σωρευτικής μείωσης της παραγωγής κατά τη διάρκεια παρατεταμένης περιόδου πολύ χαμηλής ετήσιας μεγέθυνσης του Α.Ε.Π. σε σχέση με τις δυνατότητές του. Με τις ίδιες διατάξεις επιχειρείται, περαιτέρω, η εξειδίκευση των κυρώσεων που, σύμφωνα με τη Συνθήκη, μπορούν να επιβληθούν στο κράτος – μέλος, που δεν λαμβάνει τα μέτρα δημοσιονομικής προσαρμογής, που είναι αναγκαία για την διόρθωση της κατάστασης υπερβολικού ελλείμματος, στην οποία έχει περιέλθει. Κατά τις ειδικότερες προβλέψεις του κανονισμού, αρχικώς επιβάλλεται, ως κύρωση, η υποχρέωση του κράτους – μέλους να καταβάλει προς όφελος της Ένωσης συγκεκριμένο χρηματικό ποσό χωρίς δικαίωμα απόληψης τόκων, εν συνεχεία δε, και μετά από εκτίμηση των μέτρων που ελήφθησαν κατά το ενδιάμεσο χρονικό διάστημα, και πρόστιμο αμιγώς χρηματικού χαρακτήρα, εφόσον το υπερβολικό έλλειμμα δεν έχει διορθωθεί εντός των δύο επόμενων ετών (άρθρα 10 -16). Βλ. σχετικά Γώγο, Έγκλημα και τιμωρία : Hδιαδικασία του υπερβολικού ελλείμματος στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση μεταξύ δικαίου και πολιτικής, ΕφΔΔ 4/2010, σελ.426επ.
[xxvi] Βλ. Γ. Κατρούγκαλο, σελ. 309 επ. ό.π.
[xxvii] Hauke Brunkhorst, Rights and the sovereignty of the people in the crisis of the Nation State, Ratio Juris 2000, vo. 13, σελ. 60, D. Chalmers, Post-Nationalism and the quest for Constitutional substitutes, Journal of law and society 2000, σελ. 178. Σημειώνεται στην εν λόγω μελέτη, ότι «Η παρούσα οικονομική κρίση και ο καθοριστικός ρόλος των κοινοτικών οργάνων ως προς την άσκηση δημοσιονομικής πολιτικής ανέδειξε και πάλι το θεωρητικό ζήτημα της έννοιας της κρατικής κυριαρχίας. Όπως υποστηρίχθηκε, δεν είναι πλέον εύλογο να γίνεται λόγος για την κυριαρχία µε την παραδοσιακή της µορφή, δεδοµένου ότι το ενωσιακό δίκαιο, λειτουργώντας ως αυτόνοµο δίκαιο παρεµβαίνει µε καταλυτικό τρόπο στην εσωτερική λειτουργία των κρατών µελών. Η υπεροχή του ενωσιακού δικαίου και η άµεση εφαρµογή του δηµιούργησαν µία νέας µορφής κυριαρχία. Τα κράτη δεν έχουν πλέον µόνο ένα κέντρο αποφάσεων αλλά δύο. Για άλλη µερίδα της θεωρίας, βρισκόµαστε σε µία εποχή µετακυριαρχίας, όπου η κλασική έννοια της κυριαρχίας είναι πλέον ξεπερασµένη».
[xxviii] Να θυµίσουµε πως η Γερµανίδα καγκελάριος Μέρκελ µε τον πρόεδρο της ΕΚΤ, Τρισέ, είχαν υιοθετήσει µια σκληρή στάση στο θέµα αυτό υποστηρίζοντας πως δεν θα πρέπει να θιγούν οι θεσµοί και πως δεν θα πληρώσει η Γερµανία και οι δηµοσιονοµικά υπεύθυνες οικονοµίες τις ατασθαλίες και σπατάλες των άλλων χωρών. Τη λύση περίµεναν να τη δώσουν οι αγορές κάτι το οποίο φυσικά δεν έγινε και οδήγησε την Γερµανία σε αναθεώρηση της αρχικής της θέσης, έστω και µερικής. Στο συνολικό ευρωπαϊκό οργανωμένο μηχανισμό στήριξης που κυοφορείται, φημολογείται ότι θα προβλέπεται υποχρέωση των κρατών-μελών, να θεσπίσουν συνταγματική διάταξη περί ελέγχου των μεγεθών των δημόσιων οικονομικών.