Εμβάθυνση της Δημοκρατίας και αναζωογόνηση του πολιτικού συστήματος
Αθανασιος Ξηρος, ΔΝ, Δικηγορος
Το αντικείμενο της συνάντησής μας, η μεταρρύθμιση του κράτους, εναρμονίζεται πλήρως στο κριτήριο για την επιλογή της θεματολογίας του Σεμιναρίου Συνταγματικών Θεσμών καθόλη τη διάρκεια της λειτουργίας του. Ξεκίνησε διστακτικά σε ένα στενό κύκλο νέων επιστημόνων το ακαδημαϊκό έτος 1988-1989, όταν ο Γιώργος Παπαδημητρίου, πάντοτε με ανήσυχο και πρωτοπόρο πνεύμα, επιδίωξε να οργανώσει με σύγχρονους όρους το διεπιστημονικό διάλογο και να διαμορφώσει συνθήκες γόνιμου προβληματισμού σε ζητήματα, εν γένει, δημοσίου δικαίου. Γι’ αυτό, οι εισηγήσεις, με μόνη εξαίρεση την παρουσίαση διδακτορικών διατριβών, υπήρξαν σταθερά προσανατολισμένες στην επικαιρότητα.
Έτσι, συνήθως απόγευμα Πέμπτης, όπως καλή ώρα σήμερα, και στους τέσσερεις συνολικά χώρους, όπου φιλοξενήθηκαν οι εργασίες του Σεμιναρίου, συζητήσαμε -οι παρόντες, ας μου επιτραπεί να πω, αποτελούσαμε το σκληρό του πυρήνα- θέματα που είχαν μόλις αρχίσει να απασχολούν ή επρόκειτο σύντομα να συγκεντρώσουν προνομιακά τα φώτα της δημοσιότητας. Οι εισηγήσεις, ακόμη και όταν σπανίως δεν ήταν γραπτές, λάμβαναν, εντέλει, αυτήν τη μορφή, προκειμένου να φιλοξενηθούν στον περιοδικό επιστημονικό τύπο, σε συλλογικούς τόμους και από το 1991 αρκετές στη σειρά που ίδρυσε ο Γιώργος Παπαδημητρίου υπό τον τίτλο Διοίκηση και Πολιτεία-Μελέτες στον Εκδοτικό Οίκο Αντ. Σάκκουλα.
ΙΙ
Το Σεμινάριο επικεντρώθηκε προνομιακά στους πολιτειακούς θεσμούς. Στον εκσυγχρονισμό τους μέσα από την εξελισσόμενη τρίτη αναθεώρηση του Συντάγματος ήταν αφιερωμένα τα δύο τελευταία χρόνια της λειτουργίας του, τις περιόδους 1998-1999 και 1999-2000. Οι εισηγήσεις συγκεντρώθηκαν σε ομότιτλο τόμο, τον οποίο επιμελήθηκε και προλόγισε ο Γιώργος Παπαδημητρίου. Στο αναθεωρητικό εγχείρημα είδε τότε τη διέξοδο για την υπέρβαση της υποβόσκουσας αμφισβήτησης του πολιτικού συστήματος και με το δημιουργικό της περιεχόμενο θεώρησε ότι «σφραγίζει το τέλος της μεταπολίτευσης». Οι προσδοκίες του σύντομα όμως θα διαψευστούν.
Στα χρόνια που ακολούθησαν την εκλογική αναμέτρηση της 7ης Μαρτίου 2004 το αίτημα για την εμβάθυνση της δημοκρατίας και την αναζωογόνηση του πολιτικού συστήματος παρέμενε δραματικά επίκαιρο. Την ανάγκη δεν έπαψε να προβάλλει σε κάθε ευκαιρία. Στις δημόσιες παρεμβάσεις του, υπό την ιδιότητα είτε του ακαδημαϊκού δασκάλου είτε του βουλευτή Επικρατείας του Πανελλήνιου Σοσιαλιστικού Κινήματος, δεν αρκούνταν πάντως μόνο στον εντοπισμό των προβλημάτων. Προχωρούσε, όπως συνήθιζε πάντοτε, στη διατύπωση προτάσεων για την αντιμετώπισή τους. Χωρίς να παραγνωρίζει τις κατακτήσεις της Γ΄ Ελληνικής Δημοκρατίας και διαπιστώνοντας ότι οι σύγχρονες πολιτείες έχουν προ πολλού υπερβεί τα εθνικά τους όρια, ζητούσε επίμονα την ποιοτική αναβάθμιση της δημοκρατίας και του πολιτικού συστήματος.
ΙΙΙ
Έχοντας το προνόμιο να εισηγηθώ σε συνάντηση αφιερωμένη στη μνήμη του μια θεματική που ο ίδιος ανέδειξε σε όλες τις επιμέρους βασικές της πτυχές και υπηρέτησε με συνέπεια λόγων και έργων, δεν μου επιτρέπεται να ξεφύγω από τις παρακαταθήκες του. Έτσι, έχοντας ως αφετηρία τις παραδοχές των αναλύσεών του και κεκτημένο τις προτάσεις του, θα θέσω στην κριτική σας βάσανο σκέψεις για την εμβάθυνση της δημοκρατίας και την αναζωογόνηση του πολιτικού συστήματος. Βέβαια, οι περισσότερες δεν είναι νέες και, γι’ αυτό, δεν ακούγονται πρώτη φορά.
Ωστόσο, στη συγκυρία που διανύουμε παρουσιάζονται και θα συζητηθούν σε ένα πολιτικό και θεσμικό περιβάλλον διακριτό και πάντως διαφορετικό σε βασικά συστατικά του από εκείνο της ανάδειξης και της ανάπτυξής τους. Στις αρχές της νέας δεκαετίας η πορεία της ευρωπαϊκής ενοποίησης φαίνεται να συναντά ακόμη πιο σοβαρά και διαρκώς πολλαπλασιαζόμενα εμπόδια. Εξάλλου, οι δραματικές εξελίξεις στην οικονομία και οι προκρινόμενες λύσεις για την υπέρβαση της πρωτόγνωρης δημοσιονομικής κρίσης επιβάλλουν αποφάσεις που, κατά κανόνα, επικυρώνονται εκ των υστέρων από τη Βουλή, το πολιτειακό όργανο που διαθέτει άμεση λαϊκή νομιμοποίηση.
Ανεξάρτητα πάντως από τις όποιες διαφοροποιήσεις στο νομικοπολιτικό περιβάλλον, οι προτάσεις διατυπώνονται, κατά περίπτωση, de lege και de constitutione ferenda. Πράγματι, η υιοθέτησή τους προϋποθέτει και απαιτεί την τροποποίηση της ισχύουσας νομοθετικής και, αντίστοιχα, συνταγματικής τάξης. Στην πρώτη περίπτωση, τα πράγματα μοιάζουν απλά και, γι’ αυτό, εύκολα, αφού αρκεί η εκδήλωση σχετικής νομοθετικής πρωτοβουλίας για να μετουσιωθεί η πρόταση σε κανόνα δικαίου άμεσης εφαρμογής. Στη δεύτερη, όπου φαίνεται να περιλαμβάνεται και η πλειονότητα των προς συζήτηση σκέψεων, οι δυσκολίες είναι περισσότερες και, συνεπώς, η αντιμετώπισή τους δυσχερέστερη. Το Σύνταγμά μας είναι, ως γνωστόν, αυστηρό και η αναθεώρησή του υπόκειται σε ειδικές, χρονικά και αριθμητικά, προδιαγραφές. Εν προκειμένω, οφείλουμε να αναμένουμε έως τον Ιούνιο του 2013, οπότε συμπληρώνεται ο προβλεπόμενος συνταγματικά χρόνος αναμονής πριν αναλάβει δράση ο συντακτικός νομοθέτης.
IV
1. Κάθε σύγχρονη δημοκρατία, έλεγε ο Γιώργος Παπαδημητρίου, πρέπει να είναι αντιπροσωπευτική, άμεση και συμμετοχική. Αυτά θεωρούσε βάθρα της και η συνάρθρωσή τους συγκεκριμενοποιεί την ειδικότερη μορφή του δημοκρατικού πολιτεύματος. Εξάλλου, οι θεσμοί που τα εξειδικεύουν καθορίζουν κάθε φορά την ποιότητά της.
Στις ημέρες μας ο λαός εκλέγει τους αντιπροσώπους του στη Βουλή και στην τοπική αυτοδιοίκηση, ασκεί δε μέσω αυτών την κρατική ή, αντίστοιχα, την τοπική εξουσία. Δεν αποφασίζει ο ίδιος ούτε συμμετέχει στη διαμόρφωση των επιμέρους επιλογών. Η εμβάθυνση της δημοκρατίας, εάν θελήσει να την οροθετήσει κανείς μακριά από τις παραδοσιακές αντιλήψεις, επιβάλλει την καθιέρωση θεσμών και την οργάνωση διαδικασιών που θα επιτρέπουν στους πολίτες να αποφασίζουν αδιαμεσολάβητα για την τύχη τους και να διαμορφώνουν κυρίαρχα τις σχετικές επιλογές.
2. Η έννομη τάξη μας επιφυλάσσει στην αντιπροσώπευση, το πρώτο από τα βάθρα κάθε δημοκρατίας, προνομιακή αντιμετώπιση. Πρόκειται για θεσμική κατάκτηση, άρρηκτα συνυφασμένη με τη συνταγματική μας παράδοση. Τα περιθώρια καθιέρωσης τέτοιων νέων θεσμών είναι, λοιπόν, εκ των πραγμάτων σαφώς περιορισμένα, ενώ η εκδήλωση της σχετικής πρωτοβουλίας ανήκει, προεχόντως, στον κοινό νομοθέτη.
Η εισαγωγή νέου εκλογικού συστήματος με την καθιέρωση παραλλαγής του γερμανικού προσαρμοσμένου όμως στην ελληνική πραγματικότητα κυριαρχεί τα τελευταία χρόνια στην πολιτική και την επιστημονική συζήτηση. Η ανάδειξη των βουλευτών σε μονοεδρικές ή ολιγοεδρικές περιφέρεις τονώνει την αντιπροσώπευση και επιτρέπει τη γνησιότερη έκφραση της λαϊκής κυριαρχίας. Δύο φορές όμως, το 2001 και το 2003, όταν επιχειρήθηκε συνταγματικά και, αντίστοιχα, νομοθετικά η εισαγωγή του, προκλήθηκαν αντιδράσεις και η πρωτοβουλία ακυρώθηκε.
Όμοια πρόταση είναι ήδη επεξεργασμένη από το Υπουργείο Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και αναμένεται, σύμφωνα τουλάχιστον με όσα έχουν γίνει ευρύτερα γνωστά, να απασχολήσει σύντομα την επικαιρότητα και, βέβαια, τη Βουλή. Η εκδήλωση της πρωτοβουλίας δεν αποκλείεται όμως να συναντήσει και πάλι αντιδράσεις. Γι’ αυτό η επιτυχής έκβαση του εγχειρήματος προϋποθέτει συστηματική προετοιμασία, επικοινωνιακή θωράκιση και ευρύτερες συγκλίσεις. Τέλος, για την αποφυγή αμφισβητήσεων ενώπιον των δικαστηρίων και με δεδομένο ότι το σχέδιο νόμου δεν προβλέπεται να συγκεντρώσει την αυξημένη πλειοψηφία των δύο τρίτων, προκειμένου να ισχύσει στις επόμενες εκλογές, ίσως πρέπει να εξεταστεί η, εκ των υστέρων, νομιμοποίηση της πρωτοβουλίας με την προώθηση συνταγματικής ρύθμισης.
3. Η ενίσχυση της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας συνυφαίνεται στενά με τη διεύρυνση του εκλογικού σώματος, δηλαδή με την αύξηση του αριθμού των πολιτών που μπορεί να ασκούν το δικαίωμα της ψήφου, συμμετέχοντας στην έκφραση της λαϊκής κυριαρχίας σε όλες ή σε επιμέρους στιγμές της. Και στο σημείο αυτό, οι σχετικές πρωτοβουλίες παραμένουν περιορισμένες.
Αν και το ομώνυμο δικαίωμα κατοχυρώθηκε συνταγματικά ήδη από το 1975 και εμπλουτίστηκε κατά την τρίτη αναθεώρηση του Καταστατικού Χάρτη το 2001, οι έλληνες που βρίσκονται εκτός των ορίων της επικρατείας την ημέρα των γενικών βουλευτικών εκλογών αδυνατούν ακόμη να εκδηλώσουν τη βούλησή τους. Η απόπειρα της Νέας Δημοκρατίας να προωθήσει τον εκτελεστικό νόμο, εξασφαλίζοντας την απαιτούμενη αυξημένη πλειοψηφία για την έγκρισή του, συνάντησε τις αντιδράσεις σύσσωμης της αντιπολίτευσης και, μοιραία, οδηγήθηκε σε αδιέξοδο. Κάθε νέα προσπάθεια προϋποθέτει και απαιτεί ευρύτερη συμφωνία στα ζητήματα που προκάλεσαν κατά το πρόσφατο παρελθόν δύο φορές, το 2007 και το 2009, αντιδράσεις. Πρόκειται αφενός για τον καθορισμό της εκλογικής περιφέρειας που εκφράζουν οι απόδημοι και όσοι βρίσκονται εκτός της επικρατείας τη βούλησή τους, επιλέγοντας μεταξύ των υποψηφίων της, και αφετέρου τη διασφάλιση της μυστικότητας της ψήφου.
Διεύρυνση του εκλογικού σώματος, τούτη τη φορά στις εκλογές της τοπικής αυτοδιοίκησης επιτυγχάνεται, επίσης, με την αναγνώριση του δικαιώματος της ψήφου στους μετανάστες, ιδίως τους οικονομικούς, που διαμένουν νόμιμα στη χώρα μας. Σχετική ρύθμιση θεσπίστηκε πρόσφατα με το ν. 3838/2010 και, έτσι, μικρός αριθμός τους συμμετείχε για πρώτη φορά στην εκλογική αναμέτρηση της 7ης και της 14ης Νοεμβρίου 2010. Η συνταγματικότητα της επιλογής αμφισβητήθηκε όμως έμμεσα, δηλαδή χωρίς να υποβληθεί ένσταση κατά του κύρους της εκλογής ενώπιον του οικείου διοικητικού δικαστηρίου και αναιρετικά του Συμβουλίου της Επικρατείας. Το Δ΄ Τμήμα του στην απόφαση 350/2011 έκρινε ότι παραβιάζονται οι ορισμοί των άρθρων 1 παρ. 2 και 3, 52 και 102 παρ. 2 Συντ. Το ζήτημα παραμένει όμως ανοικτό και θα το τάμει οριστικά η Ολομέλειά του. Στην περίπτωση που η ετυμηγορία της δεν μεταβληθεί, η συμμετοχή των αλλοδαπών στις αυτοδιοικητικές εκλογές θα απαιτήσει, εντέλει, συνταγματική αναθεώρηση.
Στις ίδιες θεσμικές προδιαγραφές υπόκειται, επίσης, η διεύρυνση των φορέων του παθητικού εκλογικού δικαιώματος. Η μείωση του ορίου πολιτικής ενηλικότητας από το εικοστό πέμπτο έτος επιβάλλει την αναθεώρηση του άρθρου 55 παρ. 1 Συντ. Εξάλλου, ο εξορθολογισμός των κωλυμάτων εκλογιμότητας, λ.χ. στην περίπτωση των αιρετών μονοπρόσωπων οργάνων διοίκησης στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης του β΄ βαθμού, αποτελεί πρωτοβουλία προς την ίδια βασική κατεύθυνση, οι επενέργειές της θα έχουν όμως περιορισμένη θεσμική υπεραξία.
4. Στην ισχύουσα συνταγματική τάξη προβλέπεται ο πιο γνωστός θεσμός άμεσης δημοκρατίας, το δημοψήφισμα. Στην παρ. 2 του άρθρου 44 κατοχυρώνονται δύο μορφές του, για κρίσιμα εθνικά θέματα και για τη διατύπωση γνώμης, πριν από τη δημοσίευσή του, σε ψηφισμένο σχέδιο νόμου που ρυθμίζει σοβαρό κοινωνικό ζήτημα, εξαιρουμένων των δημοσιονομικών. Οι προδιαγραφές, ποσοτικές και ποιοτικές, για την προκήρυξή του, πρόταση της κυβέρνησης και απόλυτη πλειοψηφία των βουλευτών στην πρώτη περίπτωση, πρόταση μέρους της Βουλής και αποδοχής της από την αυξημένη πλειοψηφία των τριών πέμπτων στη δεύτερη, έχουν καταστήσει το θεσμό αδρανή στην πράξη. Τούτο καταδείχθηκε με τον πλέον πανηγυρικό τρόπο καθόλη τη μεταπολιτευτική περίοδο. Ουδέποτε κυβέρνηση αποφάσισε την ενεργοποίησή του και όσες φορές η αντιπολίτευση το συζήτησε, το 1993, ή το ζήτησε, δύο φορές την άνοιξη του 2008, για την τροποποίηση του ασφαλιστικού και την κύρωση της Μεταρρυθμιστικής Συνθήκης, η πρωτοβουλία δεν ευοδώθηκε.
Χωρίς να παραγνωρίζει κανείς τις επιφυλάξεις που διατυπώνονται από την επιστήμη, εντοπισμένες αφενός στη νόθευση ή την αλλοίωση του αντιπροσωπευτικού χαρακτήρα του δημοκρατικού πολιτεύματος και αφετέρου στο ενδεχόμενο χειραγώγησης της πλειοψηφίας μέσω του ερωτήματος, το δημοψήφισμα αποτελεί το, κατεξοχήν, μέσο που εξασφαλίζει στον πολίτη τη δυνατότητα να αποφασίζει αδιαμεσολάβητα. Υπό την έννοια αυτή, αποτελεί, ταυτόχρονα, συμμετοχικό θεσμό, αποκαλύπτοντας με τον πλέον ανάγλυφο τρόπο τα δυσδιάκριτα στην πράξη όρια μεταξύ άμεσης και συμμετοχής δημοκρατίας.
Ο θεσμός για τους λόγους που μόλις εκτέθηκαν πρέπει να συγκεντρώσει το ενδιαφέρον του συντακτικού νομοθέτη. Η επιβαλλόμενη τόνωσή του δεν μπορεί ασφαλώς να αποκλείσει το ενδεχόμενο «επιστροφής στο παρελθόν» και αναγνώρισης στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας της αρμοδιότητας να προκηρύσσει δημοψήφισμα είτε αυτοτελώς, αφήνοντας, επιτέλους, πίσω τα παρωχημένα ιστορικά σύνδρομα-δάνεια της μεταπολεμικής περιόδου, είτε εκτελώντας απόφαση αριθμού βουλευτών ή μερίδας του εκλογικού σώματος. Και υπό τις δύο παραλλαγές, η διαδικασία επιβάλλεται να οργανωθεί με προσοχή και να εξοπλιστεί με δικλείδες που θα διασφαλίζουν τη ανόθευτη έκφραση της λαϊκής θέλησης.
5. Στην επιστημονική, νομίζω όμως και στην πολιτική, συζήτηση παραμένει ακόμη ανοικτό το ζήτημα της αποσύνδεσης της εκλογής του Προέδρου της Δημοκρατίας από τη διάλυση της Βουλής με την πρόβλεψη, ως εναλλακτικής δυνατότητας, της άμεσης ανάδειξής του. Πρόταση προς αυτήν την κατεύθυνση διατύπωσε το Πανελλήνιο Σοσιαλιστικό Κίνημα τόσο, καταρχήν τουλάχιστον, στην τρίτη όσο και στην τέταρτη, την τελευταία, αναθεώρηση του Συντάγματος. Και τις δύο φορές τελικά δεν υιοθετήθηκε.
Η προσφυγή σε εκλογές με αφορμή την αποτυχία ανάδειξης ρυθμιστή του πολιτεύματος καταδεικνύει την αδυναμία διαμόρφωσης ευρείας συναίνεσης στο πρόσωπό του. Υπό την έννοια αυτή, συνιστά έμπρακτη ομολογία της άρνησης του πολιτικού συστήματος να συμφωνήσει σε ένα μείζον, ίσως το σημαντικότερο, πολιτειακό διακύβευμα. Ως μόνη συνταγματικά πρόσφορη διέξοδος προβάλλει στην προκειμένη περίπτωση η λαϊκή κυριαρχία.
Αν και η μεταπολιτευτική πρακτική δεν καταλείπει ουσιαστικά περιθώρια για να συζητήσει κανείς σοβαρά τη μεθοδευμένη πρόκληση εκλογών, η προσφυγή στο λαό για την ανάδειξη κυβέρνησης μοιάζει πολυτελής πολιτικά και επικίνδυνη θεσμικά. Εάν το εκλογικό σώμα πρέπει να αποφασίσει, είναι ορθότερο να εκφραστεί άμεσα, επιλέγοντας Πρόεδρο της Δημοκρατίας. Αιτιάσεις, όπως αυτή που υποστηρίζει ότι έτσι αλλοιώνεται ο προεδρευόμενος χαρακτήρας του πολιτεύματος, πρέπει να θεωρούνται, τουλάχιστον, αμφιλεγόμενες και απηχούν αδικαιολόγητες θεσμικές εμμονές.
6. Η στενή συνύφανση άμεσης και συμμετοχικής δημοκρατίας δεν αποκλείει την ανάδειξη μορφών της δεύτερης που διακρίνονται για την αυτοτέλειά τους. Τέτοιος θεσμός είναι η λαϊκή πρωτοβουλία. Από τις δύο γνωστές παραλλαγές του, τη νομοθετική και την προκήρυξη δημοψηφίσματος, η πρώτη έχει απασχολήσει στο παρελθόν, χωρίς επιτυχία, το συντακτικό νομοθέτη. Το Πανελλήνιο Σοσιαλιστικό Κίνημα και η Ένωση Κέντρου-Νέες Δυνάμεις το 1975 και το πρώτο κατά την τέταρτη αναθεώρηση του Συντάγματος πρότειναν να αναγνωριστεί σε αριθμό ενεργών πολιτών το δικαίωμα να καταθέτουν πρόταση νόμου. Δεν χωρεί αμφιβολία ότι το ζήτημα θα απασχολήσει και την επόμενη αναθεωρητική Βουλή, τουλάχιστον στη συνιστώσα του της νομοθετικής πρωτοβουλίας. Τούτη τη φορά οι συνθήκες μοιάζουν εξαιρετικά ευνοϊκές για την καθιέρωσή της.
Ο Γιώργος Παπαδημητρίου θεωρούσε ως εκφάνσεις της σύγχρονης συμμετοχικής δημοκρατίας τη διαβούλευση και τη λογοδοσία. Η πρώτη αποτελεί πλέον αναγκαίο όρο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας. Έτσι, κάθε σχέδιο νόμου τίθεται για ορισμένο χρονικό διάστημα στη διάθεση των πολιτών, προκειμένου να διατυπώσουν παρατηρήσεις και η σχετική έκθεση συνοδεύει υποχρεωτικά, με ρητή πρόβλεψη του Κανονισμού της (άρθρο 85 παρ. 3 εδ. α΄), την κατάθεσή του στη Βουλή. Εξάλλου, με το ν. 3861/2010 καθιερώθηκε το πρόγραμμα «Διαύγεια» και κατοχυρώθηκε η λογοδοσία στη δράση της δημόσιας διοίκησης και της τοπικής αυτοδιοίκησης. Οι φορείς τους υποχρεούνται να αναρτούν σε ειδική ενότητα στο δικτυακό τόπο του Εθνικού Τυπογραφείου σειρά πράξεων, πλήρεις ή σε περίληψη, που αφορούν τις βασικές λειτουργίες τους. Τυχόν παράλειψη συνοδεύεται με κυρώσεις, μεταξύ των οποίων η μη εκτέλεση της απόφασης έως την ανάρτησή της.
Διαβούλευση και λογοδοσία αποτελούν τις δύο όψεις του ίδιου νομίσματος, εξασφαλίζουν ένα συνεχές πλαίσιο διαλόγου της πολιτείας με την κοινωνία των πολιτών και συγκεκριμενοποιούν τις βασικές συνιστώσες της αρχής της διαφάνειας. Διαθέτουν, γι’ αυτό, συνταγματική αναφορά, πρωταρχικά στους ορισμούς των άρθρων 1, 25 παρ. 1, 29 παρ. 2 και 103 παρ. 7. Το γεγονός δεν αποκλείει πάντως την περαιτέρω θωράκιση της αρχής με την αναγόρευση της διαβούλευσης και της λογοδοσίας σε επιταγές με συνταγματική περιωπή.
V
1. Ο εμπλουτισμός των υφιστάμενων ιδιαίτερα όμως η καθιέρωση θεσμών άμεσης και συμμετοχικής δημοκρατίας δεν συμβάλλει απλώς στην εμβάθυνσή της. Αναζωογονεί, επίσης, το πολιτικό σύστημα, καθώς το «μπολιάζει» με κανόνες και το τροφοδοτεί με διαδικασίες ικανές, κατά τη συνήθη εξέλιξη των πραγμάτων, να του εμφυσήσουν νέα δημιουργική πνοή.
Αναζωογόνηση του πολιτικού συστήματος επέρχεται και με την αντιμετώπιση δυσλειτουργιών ή την εξάλειψη φαινομένων παθογένειας που ταλαιπωρούν το κουρασμένο σώμα του. Προς τούτο επιβάλλεται η ανάληψη στοχευμένων πρωτοβουλιών από το συντακτικό ή τον κοινό νομοθέτη. Προτεραιότητα πρέπει να δοθεί σε όσες υπηρετούν τη διασφάλιση της διαφάνειας του πολιτικού χρήματος, την οροθέτηση του ασυμβιβάστου μεταξύ της ιδιότητας του βουλευτή και της επαγγελματικής του δραστηριότητας, την αναμόρφωση της ποινικής ευθύνης των μελών της κυβέρνησης, και, τέλος, την αναγόρευση των εξεταστικών επιτροπών σε πραγματικό δικαίωμα της αντιπολίτευσης.
2. Οι εξελίξεις των τελευταίων μηνών τροφοδότησαν με νέα δεδομένα την ανοικτή συζήτηση για το πολιτικό χρήμα στις δύο βασικές διαστάσεις του, αφενός τα οικονομικά των πολιτικών κομμάτων και των υποψηφίων βουλευτών στη διάρκεια του εκλογικού αγώνα και αφετέρου το «πόθεν έσχες» των πολιτικών. Η αναμόρφωση του ισχύοντος νομικού πλαισίου προϋποθέτει και απαιτεί τη διευκρίνιση ενός καθοριστικής σημασίας ερωτήματος: τα εντοπισμένα προβλήματα προκαλούνται από τους ορισμούς της παρ. 2 του άρθρου 29 Συντ. ή πρέπει να αποδοθούν στις επιλογές των εκτελεστικών ν. 3023/2002 και 3213/2003 που την εξειδικεύουν. Και αν ακόμη ήταν δυνατό να ξεκινήσει αύριο η διαδικασία αναθεώρησης του Συντάγματος, η διαφάνεια στην οικονομική διαχείριση των πολιτικών αποτελεί προνομιακό αντικείμενο μέριμνας του κοινού νομοθέτη.
Στην περίπτωση των πολιτικών κομμάτων η διαφάνεια δεν διασφαλίζεται, όπως ορισμένοι υποστηρίζουν, με την κατάργηση της ιδιωτικής χρηματοδότησης ή τη θέσπιση απαγορεύσεων και την απειλή αυστηρών κυρώσεων. Χρειάζονται ασφαλώς και αυτά, αλλά από μόνα τους δεν αρκούν. Η προτεραιότητα πρέπει να δοθεί στην οργάνωση αξιόπιστου, αντικειμενικού και αποτελεσματικού ελέγχου. Η διενέργειά του δεν μπορεί, επίσης, να αφήνεται ουσιαστικά στην ευθύνη ενός κεντρικού οργάνου -το οποίο επιλαμβάνεται σε χρονική απόσταση από την περίοδο που εξετάζει και με την πλειονότητα των μελών του να είναι ταυτόχρονα ελεγκτές και ελεγχόμενοι-, αλλά να είναι επίκαιρη και αποκεντρωμένη. Τούτο απαιτεί την ανασύνθεση της Επιτροπή Ελέγχου και την αναβάθμιση των τοπικών επιτροπών, εξοπλίζοντάς τες, μεταξύ άλλων, με αποφασιστικές αρμοδιότητες και τη δυνατότητα να επιλαμβάνονται αυτεπαγγέλτως.
Εξάλλου, με το «πόθεν έσχες» ο κοινός νομοθέτης απέβλεψε στην έρευνα της προέλευσης κάθε περιουσιακού στοιχείου. Το έντυπο της σχετικής δήλωσης, όπως έχει διαμορφωθεί, δεν επιτρέπει όμως να αποκαλυφθεί σε κάθε περιουσιακή μεταβολή η πηγή των χρημάτων. Πολύτιμο εργαλείο για την επικράτηση της διαφάνειας και στο συγκεκριμένο σημείο συνιστά η αξιοποίηση των σύγχρονων τεχνολογικών εφαρμογών. Έτσι, διευκολύνονται οι διασταυρώσεις και ο αναδρομικός έλεγχος. Τέλος, η δήμευση όσων περιουσιακών στοιχείων δεν μπορεί να δικαιολογηθεί η απόκτησή τους, αποτελεί την επιβαλλόμενη κύρωση.
3. Η καθιέρωση το 2001 του επαγγελματικού ασυμβιβάστου για τους βουλευτές συνδέθηκε, μεταξύ άλλων, με την αντιμετώπιση φαινομένων διαπλοκής. Η απαγόρευση κάθε επαγγελματικής δραστηριότητες προβλέφθηκε, καταρχήν, απόλυτη. Ο συντακτικός εξουσιοδότησε όμως τον κοινό νομοθέτη να θεσπίσει συμβατές προς το βουλευτικό αξίωμα δραστηριότητες. Η πρωτοβουλία του εκδηλώθηκε μετά την παρέλευση της ταχθείσας συνταγματικά προθεσμίας, συνάντησε διακομματική αντίδραση και, τελικά, το προταθέν σχέδιο εκτελεστικού νόμου απορρίφθηκε την Άνοιξη του 2003. Οι βουλευτές δεν επιτρέπονταν, λοιπόν, να ασκήσουν οποιαδήποτε επαγγελματική δραστηριότητα.
Στην τέταρτη αναθεώρηση του Συντάγματος ο συντακτικός νομοθέτης κινήθηκε προς την αντίθετη ακριβώς κατεύθυνση. Επέστρεψε στην «απόλυτη» επαγγελματική ελευθερία των βουλευτών, εξουσιοδοτώντας τον κοινό νομοθέτη να καθορίσει μη επιτρεπτές (επαγγελματικές) δραστηριότητες. Ο τελευταίος εξοπλίζεται με διακριτική ευχέρεια, χωρίς μάλιστα να τάσσεται προθεσμία για την άσκησή της. Η ενεργοποίησή του, όποτε τούτο συμβεί, δεν αναμένεται να εισάγει πολλές απαγορεύσεις. Διαφορετικά, το σχέδιο του εκτελεστικού νόμου θα έχει, κατά πάσα πιθανότητα, την τύχη του ομοίου του το 2003.
4. Η ιδιαίτερη ποινική αντιμετώπιση των μελών της κυβέρνησης είναι σύμφυτη με το κοινοβουλευτικό πολίτευμα από την πρώτη ήδη περίοδο της καθιέρωσής του. Η με κανόνα συνταγματικής περιωπής διαφορετική αντιμετώπιση των Υπουργών από τους λοιπούς πολίτες επιβλήθηκε, εν πολλοίς, λόγω των καθηκόντων που ασκούν και της θέσης που κατέχουν, καθώς είναι περισσότερο ευάλωτοι.. Χρειάστηκε, γι’ αυτό, να υπαχθούν σε ιδιαίτερο ποινικό καθεστώς.
Το 2001, η πλειονότητα των κλασικών νομοθετικών επιλογών συνταγματοποιήθηκαν στο άρθρο 86. Έτσι, κατέστη όχι μόνον περιττή η περαιτέρω νομοθετική εξειδίκευση των βασικών ρυθμίσεων, αλλά και πρακτικά αδύνατη κάθε τροποποίησή τους έως την επόμενη αναθεώρηση του Συντάγματος. Η κριτική, κυρίως από την πλευρά της επιστήμης και της κοινωνίας εντοπίζεται σε δύο σημεία: η τύχη αφενός της πρότασης για την έναρξη της ποινικής διαδικασίας σε βάρος μέλους της κυβέρνησης ανήκει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της εκάστοτε πλειοψηφίας και η προθεσμία αφετέρου για την εξάλειψη του αξιοποίνου τους, συγκρινόμενη με τους άλλους πολίτες, είναι δυσεξήγητα μικρή.
Προκειμένου να απαντήσει στην κριτική το καλοκαίρι του 2009 η τότε κυβέρνηση επιχείρησε να αναθέσει σε όργανο αυξημένου κύρους, αποτελούμενο από δικαστικούς λειτουργούς, τη λήψη ουσιαστικά της απόφασης. Η υιοθέτηση των σχετικών ρυθμίσεων απαιτούσε την εμπλοκή της Ολομέλειας, δηλαδή προϋπέθετε τη λειτουργία της Βουλής σε Τακτική Σύνοδο. Ωστόσο, η αιφνίδια προκήρυξη των γενικών βουλευτικών εκλογών το φθινόπωρο τερμάτισε, ουσιαστικά πρόωρα την πρωτοβουλία.
Πρόσφατα ο Υπουργός Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων κατέθεσε σχέδιο νόμου με το οποίο τροποποιείται ο εκτελεστικός ν. 3126/2003. Στα επτά συνολικά άρθρα του προτείνονται σημειακές βελτιώσεις σε επιμέρους διατάξεις του. Μεταξύ αυτών, πρέπει να αναφερθούν ιδιαίτερα η καθιέρωση του ίδιου χρόνου παραγραφής για μέλη της κυβέρνησης και πολίτες, η ανάθεση σε τριμελές γνωμοδοτικό συμβούλιο του νομικού ελέγχου των στοιχείων του φακέλου και της αξιολόγησης της βασιμότητάς τους πριν η Βουλή αποφασίσει τη διενέργεια προκαταρκτικής εξέτασης, και η κατάσχεση των ωφελημάτων που προέκυψαν από αξιόποινη πράξη.
Η παρέμβαση του κοινού νομοθέτη στο ισχύον συνταγματικό πλαίσιο δεν θα μπορούσε να είναι ούτε ευρύτερη ούτε και πιο αποφασιστική. Οι προτεινόμενες αλλαγές δεν είναι, βέβαια, σε θέση να αντιμετωπίσουν και να θεραπεύσουν τα κακώς κείμενα. Συνεπώς, η προώθησή τους, για προφανείς και αντικειμενικούς λόγους, δεν εισφέρει πολλά στην κοινωνική απαίτηση για περιορισμό της ιδιαίτερης ποινικής αντιμετώπισης των μελών της κυβέρνησης. Ωστόσο, η σημασία της δεν είναι αμελητέα, καθώς συνιστά δέσμευση της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας για την κατεύθυνση της επόμενης αναθεώρησης του Συντάγματος.
5. Κάθε φορά που υποβάλλεται πρόταση για τη σύσταση εξεταστικής επιτροπής επανέρχεται στην επικαιρότητα ο προβληματισμός σχετικά με την απαιτούμενη πλειοψηφία αποδοχής της. Σύμφωνα με την ισχύουσα συνταγματική ρύθμιση, απαιτείται, εν γένει, η θετική ψήφος των δύο πέμπτων (2/5), στα ζητήματα δε της εξωτερικής πολιτικής και της εθνικής άμυνας η απόλυτη πλειοψηφία του όλου αριθμού των βουλευτών. Οι συνταγματικοί ορισμοί εξειδικεύονται στον Κανονισμό της Βουλής και ως προς τις ποσοτικές απαιτήσεις της απόφασης υιοθετείται διαφορετική, περισσότερο ακριβής, διατύπωση. Συγκεκριμένα, ορίζεται ότι για τη σύσταση εξεταστικής επιτροπής, πρέπει να υπερψηφίσει την πρόταση η απόλυτη πλειοψηφία των παρόντων βουλευτών, η οποία δεν μπορεί να είναι κατώτερη από τα δύο πέμπτα (2/5) του συνόλου τους.
Στην επιστήμη γίνεται δεκτό ότι η προσφυγή σε αυτήν την ειδική διαδικασία αναζήτησης και καταλογισμού πολιτικών ευθυνών σε βάρος μελών της κυβέρνησης αποτελεί δικαίωμα της αντιπολίτευσης. Αρκεί, γι’ αυτό, η υπερψήφιση της πρότασης από εκατόν είκοσι (120) βουλευτές, ανεξαρτήτως του αριθμού εκείνων που θα την αποδοκιμάσουν. Στην εν λόγω προσέγγιση έχει όμως αναπτυχθεί ισχυρός αντίλογος. Έτσι, υποστηρίζεται ότι η σύσταση εξεταστικής επιτροπής υπόκειται στον κανόνα της πλειοψηφίας. Πρέπει, γι’ αυτό, όσοι τάσσονται υπέρ της πρότασης να είναι οι περισσότεροι και τουλάχιστον τα δύο πέμπτα (2/5) του όλου αριθμού των βουλευτών.
Ο κοινοβουλευτικός έλεγχος αποτελεί, κατεξοχήν, δικαίωμα της αντιπολίτευσης. Προς τούτο η οργάνωσή του πρέπει να εγγυάται τη δυνατότητα της μειοψηφίας να το επιβάλλει. Η διατύπωση του Συντάγματος δεν καταλείπει όμως κανένα περιθώριο ευδοκίμησης της πρωτοβουλίας που εκδηλώνουν βουλευτές της. Έτσι, δεν μπορούν να ελέγξουν πολιτικά την κυβέρνηση μέσω εξεταστικής επιτροπής. Στο σημείο αυτό, απαιτείται η παρέμβαση του συντακτικού νομοθέτη για να καθορίσει με ακρίβεια την πλειοψηφία αποδοχής της πρότασης με αποκλειστικό γνώμονα την «κοινοβουλευτική ορθοδοξία».
