Συνταγματική αναθεώρηση και “θελημένες ασάφειες”

Γεράσιμος Θεοδόσης, Διδάκτωρ του Πανεπιστημίου της Χαιδελβέργης

Α) Σύμφωνα με το άρθρο 28 της γαλλικής διακήρυξης των δικαιωμάτων του ανθρώπου και του πολίτη του 1793, «Ένας λαός έχει πάντα το δικαίωμα να επανεξετάζει, να αναθεωρεί και να αλλάζει το Σύνταγμά του. Μια γενιά δεν μπορεί να δεσμεύσει με τους νόμους της τις μελλοντικές γενιές». Έγκειται στη φύση του Συντάγματος, ως εκφραστή και ρυθμιστή της λαϊκής κυριαρχίας, να δικαιοθετεί αναγιγνώσκοντας το παρελθόν. Εντούτοις, προσαρμόζοντας τη γενική βούληση στις ιστορικές εξελίξεις, το Σύνταγμα, βάσει της δικαιοκρατικής, δημοκρατικής, νομιμοποιητικής και ενοποιητικής του λειτουργίας, πολλά «αφήνει ανοικτά» για το μέλλον, ενώ κλείνει στο παρόν «ό,τι δεν μπορεί να μείνει ανοιχτό[1]», αυτονομούμενο συγχρόνως (ως έγγραφο) από τον ιστορικό χρόνο παραγωγής του.

Σε καμία περίπτωση ένα σύγχρονο Σύνταγμα δεν μπορεί να κρύβει πολιτική αμηχανία. Το Σύνταγμα δεν αποτελεί πεδίο δοκιμών ή ευκαιριακών κατακτήσεων. Το Σύνταγμα είναι πάντα το αποτέλεσμα μιας μακρόχρονης ωρίμανσης και μιας ευρύτατης κοινωνικής και πολιτικής συναίνεσης. Πρέπει, δε, να προσαρμόζεται διαρκώς στις αξίες και αρχές που απορρέουν από το νομικό και πολιτικό πολιτισμό της χώρας της οποίας το δίκαιο καθορίζει.

Ως εκ τούτου, στο πλαίσιο μιας συνταγματικής αναθεώρησης, πρέπει να ληφθεί ιδιαίτερα υπόψη το γεγονός ότι ένα συνταγματικό κείμενο ως προϊόν του ανθρώπινου λόγου δεν είναι πάντα απαλλαγμένο από αντιφάσεις ή εντάσεις· ποσώς αποτελεί (εξαρχής) μια ολοκληρωμένη και απόλυτα συστηματοποιημένη ενότητα. Εντούτοις ένα Σύνταγμα δεν διαφοροποιεί, δεν διαχωρίζει. Ένα Σύνταγμα ενώνει.

Μολονότι η ενότητα του Συντάγματος δεν αποτελεί, όπως είδαμε, μια ήδη διαμορφωμένη πραγματικότητα, διέπει ως αρχή όλη τη συνταγματική διαδικασία καθιστώντας όλους τους εφαρμοστές του Συντάγματος προστάτες της εσωτερικής συνάφειάς του. Η «συστηματική ερμηνεία» και η «συγκεκριμενοποίηση» του Συντάγματος είναι τα πλέον γνωστά «προσωρινά μέτρα» προστασίας της ενότητας του Συντάγματος, ενώ ανέκαθεν το μονιμότερο και σωστότερο μέτρο ήταν η αναθεώρησή του.

Κατά πρώτο λόγο μια συνταγματική αναθεώρηση οφείλει να ικανοποιήσει την αδήριτη ανάγκη θεραπείας των «κακώς κειμένων». Ασάφειες στο συνταγματικό κείμενο πρέπει να αποσαφηνιστούν και αντιφάσεις να εξαλειφθούν. Ουδέποτε, όμως, ο αναθεωρητικός νομοθέτης έθεσε ως στόχο του μια νομικοτεχνική επεξεργασία των κανόνων του Συντάγματος, με αποτέλεσμα ασαφείς ή αντιφατικές ρυθμίσεις του να διαιωνίζονται υπονομεύοντας την ενότητα του Συντάγματος και τον αυστηρό του χαρακτήρα. Προπάντων μια «θελημένη ασάφεια», όπου αυτή εντοπίζεται σε ένα συνταγματικό κείμενο[2],  και ειδικά η μακροημέρευσή της, όποτε κατά το σύνηθες χαρακτηρίζεται ως αβλαβής, κλονίζει συθέμελα το συνταγματικό οικοδόμημα προκαλώντας ρωγμές στην αρχή της δημοκρατίας όταν αφορά ιδίως στους κοινοβουλευτικούς θεσμούς.

 

Β) Χαρακτηριστική περίπτωση «θελημένης ασάφειας» αποτελεί το άρθρο 68 παράγραφος  2 εδάφιο 1 του Συντάγματος[3], που ως γνωστό αφορά στη σύσταση των εξεταστικών επιτροπών της Βουλής. Μια μικρή αναδρομή στα Πρακτικά της Ε’ Αναθεωρητικής Βουλής αναδεικνύει τις σκοτεινές διαθέσεις του συνταγματικού νομοθέτη του 1975 όταν κάνει λόγο για μια «πλειοψηφία των δύο πέμπτων του συνόλου των βουλευτών», δηλαδή προβλέπει μια κοινοβουλευτική πλειοψηφία που μόνο στο πλαίσιο ενός συνταγματικού  «σουρεαλισμού»  μπορεί να τύχει εφαρμογής.

Η επί σαράντα και πλέον χρόνια διατήρηση της διάταξης του άρθρου 68 παρ. 2 εδάφιο 1 του Συντάγματος στιγματίζει βαθύτατα το συνταγματικό μας πολιτισμό. Δικαιολογημένα η σχετική ρύθμιση έχει επικριθεί επειδή καθιστά δυσχερή, αν όχι ανέφικτη, την λειτουργία ενός σημαντικού μηχανισμού του κοινοβουλευτικού και εν γένει του πολιτικού ελέγχου, ο οποίος θα μπορούσε να προσφέρει τα μάλα στο δημοκρατικό μας  πολίτευμα.

Η δυνατότητα που παρέχει το Σύνταγμα στο άρθρο 68 παράγραφος 2 για τη σύσταση εξεταστικών επιτροπών αποτελεί ένα από τα βασικά έννομα μέσα, βάσει των οποίων η κοινοβουλευτική μειοψηφία (και αντιπολίτευση) επιτελεί την ελεγκτική της λειτουργία. Ως γνωστόν, μια κυβερνητική πλειοψηφία διαθέτει πολλαπλούς θεσμούς και μηχανισμούς που της επιτρέπουν αφενός να προβάλλεται, αφετέρου να επιβάλλεται· αντίθετα η αντιπολίτευση μόνο να αντιδρά μπορεί στις κυβερνητικές αποφάσεις. Δια ταύτα η σύσταση των εξεταστικών επιτροπών της Βουλής με απόφαση της κοινοβουλευτικής μειοψηφίας τής επιτρέπει να στρέψει τα φώτα της δημοσιότητας προς το μέρος της, ενισχύοντας κατά αυτό τον τρόπο το ελεγκτικό της έργο και προάγοντας τη Δημοκρατία.

Αν θέλουμε να φυσήξει νέος άνεμος στα συνταγματικά μας δρώμενα οφείλουμε να επιτρέψουμε «πρόσφορες δυνατότητες και αναγκαίες εγγυήσεις[4]», ώστε η κοινοβουλευτική μειοψηφία να γίνει (από μειοψηφία) κάποτε πλειοψηφία και συνεπώς δημοκρατικά κυρίαρχη. Επιπρόσθετα θα ήταν ανεπαρκές για τη συνταγματική νομιμότητα εάν η συνταγματική προστασία της αρχής της δημοκρατίας, πέραν της παθητικής της διάστασης («η πλειοψηφία αποφασίζει, η μειοψηφία ελέγχει»), δεν είχε και μια θετική/ενεργητική διάσταση προς όφελος της κοινοβουλευτικής μειοψηφίας. «Διαφορετικά, η κυριότερη αποστολή της Βουλής αποβαίνει σκιώδης, απονευρώνεται και υποβαθμίζεται με όλες τις συνακόλουθες διαβρωτικές συνέπειες για το κοινοβουλευτικό σύστημα και το δημοκρατικό μας πολίτευμα[5]».

Από τη συστηματική ερμηνεία του άρθρου 68 παράγραφος 2 του Συντάγματος προκύπτει ότι η σύσταση εξεταστικής επιτροπής για γενικά ζητήματα, όπως π.χ. ο έλεγχος καταγγελιών για οικονομικά και πολιτικά σκάνδαλα κοκ, διαμορφώνεται ως το κατεξοχήν δικαίωμα της αντιπολίτευσης· όπου το Σύνταγμα θέλησε να εξαρτήσει την άσκηση της ελεγκτικής λειτουργίας (εκ μέρους της αντιπολίτευσης) από απόφαση της απόλυτης πλειοψηφίας του συνολικού αριθμού βουλευτών το προέβλεψε, όπως συμβαίνει με την αμέσως επόμενη διάταξή του, τη διάταξη του άρθρου 68 παράγραφος 2 εδάφιο 2[6].

Παρόλα αυτά οι μεθοδεύσεις και αλχημείες της εκάστοτε κυβερνητικής πλειοψηφίας να κατοχυρώσει τη σύσταση των εξεταστικών επιτροπών της Βουλής ως λειτουργικό της δικαίωμα οδήγησαν στη διάταξη του άρθρου 144 παρ. 5 του Κανονισμού της Βουλής[7], η οποία (αυθαίρετα) προκρίνει τη σύσταση των εξεταστικών επιτροπών της Βουλής ως δικαίωμα της κυβερνητικής πλειοψηφίας. Βέβαια οι επαΐοντες γνωρίζουν ότι ούτε μια Βουλή από μόνη της ούτε ο εκάστοτε Κανονισμός της μπορούν να ερμηνεύουν αυθεντικά το Σύνταγμα. Σε περίπτωση, δε, που το ίδιο το Σύνταγμα ρυθμίζει ρητά κάτι ή επιτρέπει περισσότερες από μια ερμηνείες του, ο Κανονισμός της Βουλής δεν μπορεί να αποκλίνει από τη συνταγματική ρύθμιση (αλλά μόνο να την επαναλαμβάνει). Συνεπώς, η διάταξη του άρθρου 144 παράγραφος 5 του Κανονισμού της Βουλής είναι αντίθετη προς το Σύνταγμα ως απαράδεκτη αναθεώρησή του. Εωσότου, δε, το άρθρο 68 παράγραφος 2 εδάφιο 1 του Συντάγματος αναθεωρηθεί, σύμφωνα με το Σύνταγμα, η ρύθμιση του Κανονισμού της Βουλής προσβάλλει τον αυστηρό χαρακτήρα του Συντάγματος και περιορίζει την αυξημένη νομική ισχύ του.

 

Γ) Άλλη χαρακτηριστική περίπτωση «θελημένης ασάφειας» με επιβλαβείς παρενέργειες για το δημοκρατικό μας πολίτευμα, όπως έδειξαν τα πρόσφατα ραδιοτηλεοπτικά πεπραγμένα, αποτελεί η διάταξη του άρθρου 15 παράγραφος 2 του Συντάγματος[8]. Βέβαια αυτή η «θελημένη ασάφεια» δεν γεννήθηκε με το Σύνταγμα του 1975, αλλά προέκυψε στην πορεία με την αναθεώρησή του  το 2001.

Με τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 τροποποιήθηκε εκτενώς η διάταξη της δεύτερης παραγράφου του άρθρου 15 του Συντάγματος και μεταξύ άλλων προστέθηκε δεύτερο εδάφιο σε αυτή, σύμφωνα με το οποίο ο προβλεπόμενος στο πρώτο εδάφιο έλεγχος (και η επιβολή των διοικητικών κυρώσεων) υπάγεται «στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης που είναι ανεξάρτητη αρχή, όπως νόμος ορίζει».

Πριν από τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, μόνος ο επιθετικός προσδιορισμός «άμεσος», που προβλέπεται στο άρθρο 15 παράγραφος 2 εδάφιο 1 του Συντάγματος για τον έλεγχο του Κράτους στη ραδιοφωνία και την τηλεόραση, καταρχήν σημαίνει ότι αυτός γίνεται χωρίς μεσολάβηση ή παρέμβαση άλλου και ότι δεν συνδέεται με κάποιον ή κάτι χρονικά ή χωρικά[9]. Δεν χωρεί αμφιβολία ότι, σύμφωνα με το (πρωταρχικό) άρθρο 15 παράγραφος 2 εδάφιο 1 του Συντάγματος, ο ασκούμενος έλεγχος στη ραδιοφωνία και την τηλεόραση είναι διοικητικά κεντρικός· ασκείται, δε, από την Κυβέρνηση και τον αρμόδιο υπουργό, ο οποίος είναι και πολιτικά υπεύθυνος απέναντι στη Βουλή.

Μετά την «αποκλειστική αρμοδιότητα» που ανατέθηκε στο Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης με το δεύτερο εδάφιο της (αναθεωρημένης) δεύτερης παραγράφου του άρθρου 15 του Συντάγματος, καταρχάς αποκλείονται τα υπόλοιπα όργανα του Κράτους από τον έλεγχο και τη χορήγηση άδειας λειτουργίας των ραδιοτηλεοπτικών μέσων και κατά δεύτερον αποκλείεται κάθε άλλη διαζευκτική, συντρέχουσα ή κατά υποκατάσταση αρμοδιότητα. Συγχρόνως περιορίζεται σημαντικά, αν δεν αναιρείται, η «αμεσότητα» του ελέγχου του Κράτους στη ραδιοφωνία και την τηλεόραση, την οποία εξακολουθεί να προβλέπει το πρώτο εδάφιο της δεύτερης παραγράφου του άρθρου 15 του Συντάγματος.

Με άλλα λόγια, μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 στο άρθρο 15 παράγραφος 2 του Συντάγματος προκύπτει μια ασάφεια που σε καμία περίπτωση δεν μπορεί να θεωρηθεί δημιουργική, ενώ εύκολα χαρακτηρίζεται ως «θελημένη». Εωσότου, δε, εξαλειφθεί με επερχόμενη συνταγματική αναθεώρηση ο επιθετικός προσδιορισμός «άμεσος» στον προβλεπόμενο (από το άρθρο 15 παράγραφος 2 εδάφιο 1 του Συντάγματος) έλεγχο του Κράτους, κάλλιστα αυτή η δήθεν αβλεψία μπορεί να εξελιχθεί σε θεσμικό εργαλείο που θα προάγει «συμφέρουσες» ερμηνείες του Συντάγματος ταλανίζοντας την ενότητά του και τον αυστηρό του χαρακτήρα.

 

 

Δ) Κάθε συνταγματική αναθεώρηση που «κλείνει το μάτι» σε αντιθέσεις και ασάφειες του υφιστάμενου συνταγματικού κειμένου, αρνούμενη να τις εξαλείψει, επιτρέπει τη μακροημέρευσή τους ή την αναρμόδια άρση τους και την ενίοτε συμφέρουσα ερμηνεία τους, αποκλίνοντας  ουσιωδώς της θεμελιακής για το πολίτευμα λειτουργίας της. Ιδίως οι χαρακτηρισμένες «θελημένες ασάφειες» των συνταγματικών κειμένων προκαλούν επικίνδυνα ρήγματα στο δικαιοκρατικό και δημοκρατικό οικοδόμημα του Συντάγματος. Αποτελούν την «κερκόπορτα» για την υποβάθμιση ενός συνταγματικού κανόνα.

Νομοτελειακά ακυρώνεται η δεσμευτικότητα του Συντάγματος όταν ο ειδικός συνταγματικός νομοθέτης δεν επιλαμβάνεται των «θελημένων ασαφειών», παρέχοντας έμμεσα την εξουσία διαλεύκανσή τους σε άλλο (συντεταγμένο ή μη)  όργανο του κράτους. Για του λόγου το αληθές, διάταξη του Συντάγματος που διαποτίζεται από ασάφεια (θελημένη ή μη) εξακολουθεί να ισχύει χωρίς να παράγει αυξημένη νομική ισχύ. Καθίσταται διάταξη του κοινού δικαίου τροποποιημένη από αντίστοιχες διατάξεις με την ανοχή του συνταγματικού νομοθέτη. Συμπερασματικά θα μπορούσε να ειπωθεί ότι με κάθε «θελημένη ασάφεια» που επιβιώνει μιας συνταγματικής αναθεώρησης συντελείται και μια καταστρατήγηση του Συντάγματος.

[1]  Βλ. Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 1993, σελ. 12.

[2] Gerassimos Theodossis, Die griechische Verfassung von 1975/1986 und die Einsetzung von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen. Grundsätzliches aus Anlass eines Einzelfalles, στο:Jahrbuch des öffentlichen Rechts N.F. 38, 1989, σελ. 361 επ.

 

 

[3] «Η Βουλή συνιστά από τα μέλη της εξεταστικές επιτροπές με απόφασή της που λαμβάνεται με την πλειοψηφία των δύο πέμπτων του συνόλου των βουλευτών, ύστερα από πρόταση του ενός πέμπτου του όλου αριθμού των βουλευτών».

 

[4] Βλ. Γεράσιμος Θεοδόσης, Μνήμη Γιώργου Παπαδημητρίου, Σύνταγμα, Δημοκρατία και Πολιτειακοί Θεσμοί, Τόμος Ι, σελ. 38.

[5] Γ. Παπαδημητρίου, Συνταγματικές Μελέτες, Τόμος ΙΙΙ, Γνωμοδοτήσεις, σελ. 224.

[6] «Προκειμένου να συσταθούν εξεταστικές επιτροπές για ζητήματα που ανάγονται στην εξωτερική πολιτική και την εθνική άμυνα, απαιτείται απόφαση της Βουλής που λαμβάνεται με την απόλυτη πλειοψηφία του όλου αριθμού των βουλευτών».

 

[7] «Η απόφαση της Ολομέλειας της Βουλής για τη σύσταση της κατά το άρθρο 68 παρ. 2 εδάφιο  α΄ του Συντάγματος εξεταστικής επιτροπής λαμβάνεται με την απόλυτη πλειοψηφία των παρόντων, η οποία δεν μπορεί να είναι κατώτερη από τα δύο πέμπτα (2/5) του όλου αριθμού των Βουλευτών».

 

[8] «Η ραδιοφωνία και η τηλεόραση υπάγονται στον άμεσο έλεγχο του Κράτους. Ο έλεγχος και η επιβολή των διοικητικών κυρώσεων υπάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης που είναι ανεξάρτητη αρχή, όπως νόμος ορίζει. Ο άμεσος έλεγχος του Κράτους, που λαμβάνει και τη μορφή του καθεστώτος της προηγούμενης άδειας, έχει ως σκοπό την αντικειμενική και με ίσους όρους μετάδοση πληροφοριών και ειδήσεων, καθώς και προϊόντων του λόγου και της τέχνης, την εξασφάλιση της ποιοτικής στάθμης των προγραμμάτων που επιβάλλει η κοινωνική αποστολή της ραδιοφωνίας και της τηλεόρασης και η πολιτιστική ανάπτυξη της Χώρας, καθώς και το σεβασμό της αξίας του ανθρώπου και την προστασία της παιδικής ηλικίας και της νεότητας.

Νόμος ορίζει τα σχετικά με την υποχρεωτική και δωρεάν μετάδοση των εργασιών της Βουλής και των επιτροπών της, καθώς και προεκλογικών μηνυμάτων των κομμάτων από τα ραδιοτηλεοπτικά μέσα».

 

[9] Βλ. Γεράσιμος Θεοδόσης, Αμεσότητα ή αποκλειστικότητα; Αποκλειστικότητα ή αμεσότητα; Ανάγκη «συγκεκριμενοποίησης» και αναθεώρησης του άρθρου 15 παράγραφος 2 του Συντάγματος, στο: www.constitutionalism.gr, 20 Οκτωβρίου 2016.

 

 

 

Σχετικό Περιεχόμενο