Ο παρεμπίπτων και συγκεκριμένος χαρακτήρας του δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων με αφορμή την απόφαση ΣτΕ Ολ. 1943/2018
Ι. Εισαγωγικά
Η σχολιαζόμενη απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας παρουσιάζει ιδιαίτερο θεωρητικό ενδιαφέρον, όχι τόσο για την κρίση που διατυπώθηκε ως προς την αντισυνταγματικότητα της επίμαχης διάταξης όσο για τις σκέψεις που αποτυπώνονται σε αυτή αναφορικά με την έκταση του ελέγχου που δύναται να διενεργήσει το δικαστήριο, στο πλαίσιο του παρεμπίπτοντος και συγκεκριμένου χαρακτήρα του δικαστικού ελέγχου (αντι)συνταγματικότητας των νόμων.
ΙΙ. Η κρίση περί αντισυνταγματικότητας της επίμαχης διάταξης
Στο μικροσκόπιο του δικαστηρίου τέθηκε η διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 7 του ν. 2318/1995 (Κώδικας Δικαστικών Επιμελητών), όπως αυτή αντικαταστάθηκε με την παρ. 15 του άρθρου 59 του ν. 3160/2003, κατά το μέρος που εισήγαγε περιορισμό για τους υποψήφιους δικαστικούς επιμελητές να δηλώσουν προτίμηση διορισμού σε δύο το πολύ περιφέρειες πρωτοδικείων, κατά τη συμμετοχή τους στον εισαγωγικό διαγωνισμό. Αφορμή η αίτηση ακύρωσης που ασκήθηκε από υποψήφιο ο οποίος, μολονότι συγκέντρωσε υψηλότερη συνολική βαθμολογία (κατετάγη τρίτος κατά σειρά βαθμολογίας), παρέμεινε αδιόριστος, έναντι άλλης συνυποψήφιάς του η οποία, αν και τέταρτη στη σειρά, στον ίδιο πίνακα βαθμολογίας (που αφορούσε, δηλαδή, την περιφέρεια του ίδιου συλλόγου δικαστικών επιμελητών), διορίστηκε.
Κρίσιμη, εν προκειμένω, διάταξη συνιστά το δεύτερο εδάφιο της παρ. 1 του άρθρου 7 του Κώδικα Δικαστικών Επιμελητών, όπως ίσχυε[1], το οποίο περιείχε όχι έναν αλλά δύο περιορισμούς: στην αίτησή τους οι υποψήφιοι υποχρεούνταν να δηλώσουν προτίμηση για την περιφέρεια ενός και μόνο συλλόγου της χώρας (ο οποίος, πάντως, μπορούσε να είναι διαφορετικός από τον σύλλογο στον οποίο είχαν πραγματοποιήσει το στάδιο της άσκησης[2]), δηλώνοντας δύο πρωτοδικεία κατ’ ανώτατο όριο (εντός της ίδιας περιφέρειας συλλόγου).
Ως προς την κρίση περί αντισυνταγματικότητας της διάταξης, η απόφαση της Ολομέλειας, συντασσόμενη με την ομόφωνη γνώμη του Γ΄ Τμήματος[3], την έκρινε αντισυνταγματική, ακυρώνοντας την παράλειψη διορισμού του αιτούντος. Εφαρμόζοντας την αρχή της αναλογικότητας και επαναλαμβάνοντας την πάγια διατύπωση που χρησιμοποιεί όταν ελέγχει περιορισμούς της επαγγελματικής ελευθερίας, κατεξοχήν εκείνους που αναφέρονται στην πρόσβαση στο επάγγελμα, η Ολομέλεια ομόφωνα κατέληξε ότι δεν διαπιστώθηκε «κατά τρόπο εμφανή η προσφορότητα και αναγκαιότητα της επίδικης ρύθμισης για την εξυπηρέτηση των ως άνω σκοπών δημοσίου συμφέροντος[4]», ήτοι της ορθολογικής κατανομής των δικαστικών επιμελητών σε όλες τις περιφέρειες της χώρας και της στελέχωσης και των πιο απομακρυσμένων περιοχών με δικαστικούς επιμελητές που έχουν σοβαρή πρόθεση να παραμείνουν σε αυτές. Οι σκοποί αυτοί δεν αμφισβητήθηκαν από την Ολομέλεια, αμφισβητήθηκε, ωστόσο, η συνάφεια του επίδικου νομοθετικού μέτρου με τους συγκεκριμένους σκοπούς, καθώς, κατά την κρίση του δικαστηρίου, υπήρχαν άλλα προσφορότερα μέτρα, τα οποία θα μπορούσαν κάλλιστα να τους εξυπηρετήσουν και τα οποία το δικαστήριο δεν δίστασε να κατονομάσει (παροχή κινήτρων στους υποψηφίους για την επιλογή των μικρών και δυσπρόσιτων περιφερειών ή/και θέσπιση αυστηρότερων προϋποθέσεων για την αποδοχή των αιτημάτων μετάθεσης).
Η κρίση της Ολομέλειας στη σχολιαζόμενη απόφαση είναι απολύτως συνεπής με τη νομολογιακή μεταχείριση που επιφύλαξε το δικαστήριο σε αντίστοιχη ρύθμιση που αφορούσε την υποχρέωση των υποψήφιων συμβολαιογράφων να δηλώσουν προτίμηση για μία μόνο ειρηνοδικειακή περιφέρεια της χώρας, κατά τη συμμετοχή τους στον γραπτό εισαγωγικό διαγωνισμό[5]. Η Ολομέλεια, εφαρμόζοντας κατά τον ίδιο τρόπο την αρχή της αναλογικότητας, απαίτησε και τότε να είναι «εμφανής και σαφώς διαγνώσιμη[6]» η αναγκαιότητα επιβολής του μέτρου, σε σχέση πάντοτε με τον σκοπό που επρόκειτο να εξυπηρετηθεί, κηρύσσοντας τη διάταξη αντισυνταγματική, κάνοντας δεκτή την ασκηθείσα αίτηση ακύρωσης και αναπέμποντας την υπόθεση στη Διοίκηση, προκειμένου οι υποψήφιοι να υποβάλουν συμπληρωματική δήλωση προτίμησης.
Δεν προκαλεί, επομένως, καμία έκπληξη η σχολιαζόμενη απόφαση, ως προς την κρίση που διατύπωσε η Ολομέλεια αναφορικά με την αντισυνταγματικότητα της επίμαχης διάταξης του Κώδικα Δικαστικών Επιμελητών, στον βαθμό που επιβεβαίωσε τη νομολογία του δικαστηρίου, όπως αυτή έχει πλέον παγιωθεί, όταν προβαίνει σε έλεγχο των περιορισμών της επαγγελματικής ελευθερίας, κατεξοχήν εκείνων που αφορούν στην πρόσβαση στο επάγγελμα.
ΙΙΙ. Το αυτεπάγγελτο του ελέγχου και οι δικονομικές δεσμεύσεις στην ακυρωτική δίκη
Το ιδιαίτερο ενδιαφέρον της σχολιαζόμενης απόφασης έγκειται στον διάλογο που διημείφθη μεταξύ του Γ΄ Τμήματος και της Ολομέλειας αναφορικά με την έκταση που δύναται να έχει ο δικαστικός έλεγχος (αντι)συνταγματικότητας μιας διάταξης, η οποία ελέγχεται από το δικαστήριο στο πλαίσιο του ακυρωτικού του ρόλου.
Το ζήτημα που απασχόλησε, για μια ακόμη φορά[7], ήταν κατά πόσο ο έλεγχος (αντι)συνταγματικότητας, ο αυτεπάγγελτος χαρακτήρας του οποίου δεν αμφισβητείται, δύναται να διενεργηθεί κατά παρέκκλιση των δικονομικών κανόνων που διέπουν την ακυρωτική δίκη (ή, έστω, στο περιθώριο αυτών), στοιχείο που θα αναιρούσε ή θα αλλοίωνε τον παρεμπίπτοντα χαρακτήρα του ελέγχου.
Ως γνωστόν, ο δικαστικός έλεγχος της (αντι)συνταγματικότητας στο σύστημα του διάχυτου ελέγχου δεν έχει τη δική του δικονομία, όπως συμβαίνει στα συστήματα του συγκεντρωτικού και αφηρημένου ελέγχου, αλλά υποτάσσεται κάθε φορά στους δικονομικούς καταναγκασμούς εκάστης δίκης, στο πλαίσιο της οποίας ζητείται η επίλυση μιας διαφοράς. Μεταξύ των καταναγκασμών αυτών συγκαταλέγεται και η δέσμευση να ενεργεί το δικαστήριο μόνο ύστερα από αίτηση διαδίκου και να αποφασίζει με βάση τους ισχυρισμούς που προβάλλουν και αποδεικνύουν οι διάδικοι, εφόσον βεβαίως συντρέχουν και οι προϋποθέσεις κάταρξης της δίκης και συνέχισής της (το εμπρόθεσμο του ενδίκου μέσου ή βοηθήματος, η νομιμοποίηση του δικογράφου, το έννομο συμφέρον, κ.ο.κ.). Η δέσμευση αυτή, η οποία ισχύει και στην ακυρωτική δίκη, το αντικείμενο της οποίας προσδιορίζεται από τις προσβαλλόμενες διοικητικές πράξεις και το αίτημα που διατυπώνεται στο εισαγωγικό δικόγραφο της αίτησης ακύρωσης, δεν αναιρεί τον αυτεπάγγελτο έλεγχο (αντι)συνταγματικότητας, αλλά οπωσδήποτε τον οριοθετεί, εν όψει του παρεμπίπτοντος και συγκεκριμένου χαρακτήρα του τελευταίου.
Στο παράδειγμα της σχολιαζόμενης απόφασης, η πλειοψηφία στην Ολομέλεια, επικαλούμενη τις αρχές του παρεμπίπτοντος και συγκεκριμένου χαρακτήρα του ελέγχου, αρκέστηκε να αξιολογήσει τον έναν εκ των δύο περιορισμών που περιείχε η επίμαχη διάταξη του Κώδικα Δικαστικών Επιμελητών (την υποχρέωση δήλωσης προτίμησης για τις περιφέρειες δύο πρωτοδικείων), τον οποίο είχε επικαλεστεί ο αιτών στο δικόγραφό του, προβάλλοντας τον συγκεκριμένο λόγο ακύρωσης και ισχυριζόμενος ότι υπέστη βλάβη. Ενδεχόμενη επέκταση του ελέγχου και στον έτερο περιορισμό που περιείχε η ίδια διάταξη (την υποχρέωση δήλωσης προτίμησης για την περιφέρεια ενός μόνο συλλόγου δικαστικών επιμελητών), τον οποίο δεν επικαλέστηκε ο διάδικος, θα συνιστούσε, κατά τη γνώμη που επικράτησε στην Ολομέλεια, «ανεπίτρεπτη διεύρυνση του αντικειμένου της δίκης … κατά παράβαση της αρχής περί παρεμπίπτοντος και συγκεκριμένου χαρακτήρα του δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων…».
Όσο και αν συμφωνούμε, καταρχήν, με τη θέση που διατύπωσε η πλειοψηφία, στην προκειμένη περίπτωση, στην ίδια διάταξη (και στο ίδιο ακριβώς εδάφιο) περιέχονταν δύο περιορισμοί οι οποίοι συνδέονταν αναπόσπαστα μεταξύ τους, συνιστώντας μια ενιαία ρύθμιση. Στο πλαίσιο, επομένως, του ελέγχου (αντι)συνταγματικότητας, θα έπρεπε οι δύο περιορισμοί να κριθούν ως ενιαίο σύνολο, έστω καθ’ ερμηνεία του δικογράφου, αφού ο ένας προϋπέθετε αναγκαία τον άλλον: Ο περιορισμός να δηλώσουν οι υποψήφιοι δικαστικοί επιμελητές προτίμηση για δύο μόνο πρωτοδικεία έχει νόημα μόνο εφόσον συνδυαστεί με τον περιορισμό της υπαγωγής των πρωτοδικείων αυτών στην περιφέρεια του ίδιου συλλόγου. Ειδάλλως, ο δικαστικός έλεγχος της επίμαχης ρύθμισης καθίσταται ατελής, καθόσον το δικαστήριο περιορίζεται υπερβολικά από τον τρόπο με τον οποίο διατυπώνεται και προτείνεται ο λόγος ακύρωσης από τον αιτούντα, ο οποίος δεν αναφέρθηκε στο σύνολο της ρύθμισης είτε γιατί δεν το θεώρησε κρίσιμο είτε γιατί έκρινε ότι δεν του προκαλεί (την ίδια) βλάβη.
Αντίθετη εμφανίστηκε η μειοψηφία που τάχθηκε υπέρ ενός διευρυμένου αυτεπάγγελτου ελέγχου, ο οποίος θα έπρεπε να επεκταθεί και στον έτερο περιορισμό της διάταξης, μιας και ο τελευταίος υπαγορευόταν από τον ίδιο δικαιολογητικό σκοπό δημοσίου συμφέροντος, οδηγούσε δε στο ίδιο αποτέλεσμα, ήτοι «τον διορισμό υποψηφίων με βαθμολογία χαμηλότερη από εκείνη που έχουν λάβει άλλοι συνυποψήφιοί τους, οι οποίοι παραμένουν αδιόριστοι…[8]». Η γνώμη της μειοψηφίας θεμελιώνεται πειστικότερα, χωρίς να απομακρύνεται από τους εφαρμοστέους δικονομικούς κανόνες αλλά και τις αρχές του συγκεκριμένου και παρεμπίπτοντος ελέγχου (αντι)συνταγματικότητας, αφού, για την οριοθέτηση της εμβέλειας του ακυρωτικού αποτελέσματος, αποβλέπει ακριβώς στο αίτημα που διατυπώθηκε στο εισαγωγικό δικόγραφο του κρινόμενου ενδίκου βοηθήματος.
[1] Η παρ. 1 του άρθρου 7 του Κώδικα Δικαστικών Επιμελητών, μέχρι την τροποποίησή της με την παρ. 4 της υποπαρ. Γ.1 του άρθρου 2 του ν. 4336/2015 (Α΄ 94/14.8.2015), είχε ως εξής: «Ο υποψήφιος μπορεί να συμμετάσχει στο διαγωνισμό για την περιφέρεια οποιουδήποτε πρωτοδικείου της χώρας επιθυμεί, ανεξάρτητα από τον σύλλογο στον οποίο έχει εγγραφεί ως ασκούμενος. Στην αίτησή του συμμετοχής στον διαγωνισμό μπορεί να δηλώσει και δεύτερη προτίμηση για την περιφέρεια μόνο του πρωτοδικείου που υπάγεται στην αρμοδιότητα του ίδιου συλλόγου.». Στις τροποποιημένες, μετά τον ν. 4336/2015, διατάξεις, η λέξη «πρωτοδικείο» έχει αντικατασταθεί από τη λέξη «εφετείο», ωστόσο, κατά τον κρίσιμο χρόνο έκδοσης των προσβαλλόμενων πράξεων, ίσχυε ο κανόνας της δήλωσης προτίμησης ανά περιφέρεια πρωτοδικείου, με ανώτατο όριο τις δύο.
[2] Οι Σύλλογοι Δικαστικών Επιμελητών ανέρχονται σε επτά (7) σε όλη τη χώρα: Σύλλογος Εφετείων Αθήνας-Πειραιά-Αιγαίου-Δωδεκανήσου, Σύλλογος Εφετείου Θεσσαλονίκης, Σύλλογος Εφετείου Πατρών, Σύλλογος Εφετείων Λάρισας και Δυτικής Μακεδονίας, Σύλλογος Εφετείου Θράκης, Σύλλογος Εφετείων Ιωαννίνων και Κέρκυρας και Σύλλογος Εφετείων Κρήτης.
[8] ΣτΕ Ολ. 1943/2018 (σκ. 8). Η άποψη αυτή είχε ήδη διατυπωθεί, με συνοπτικότερο τρόπο, στο Τμήμα, το οποίο, υιοθετώντας περισσότερο τολμηρή θέση, επεξέτεινε τον έλεγχο και στον έτερο περιορισμό, προσλαμβάνοντας αμφότερους ως πτυχές της ίδιας ρύθμισης, με το σκεπτικό ότι τίθενται στην ίδια διάταξη η οποία ελέγχεται ως αντισυνταγματική, έπρεπε δε να κριθούν ως ενιαίο σύνολο «ανεξαρτήτως του περιεχομένου του ανωτέρω προβαλλομένου λόγου ακυρώσεως και των τυχών εν γένει ισχυρισμών των διαδίκων» (βλ. ΣτΕ 1758/2017, σκ. 14).
