Οι διαδικασίες προπαρασκευής, ψήφισης και παρακολούθησης της υλοποίησης των νόμων κατά το Σύνταγμα και τον Κανονισμό της Βουλής. Βασικά χαρακτηριστικά και ελλείμματα
Σπύρος Βλαχόπουλος
Καθηγητής Νομικής Σχολής Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών
Παρότι το Σύνταγμα δεν κάνει ρητή αναφορά στην «καλή νομοθέτηση», είναι προφανές ότι η ορθολογική νομοπαραγωγική διαδικασία αποτελεί σκοπό συνταγματικού επιπέδου. Συνδέεται με την αρχή του κράτους δικαίου (άρθρο 25 παρ. 1 Συντ) υπό την ειδικότερη έκφανση της ασφάλειας του δικαίου, όπως επίσης και με τη συνταγματική αρχή της διαφάνειας[1]. Πέραν δε τούτου, μια σειρά από συνταγματικές διατάξεις κατοχυρώνουν συγκεκριμένα μέσα καλής νομοθέτησης, τα οποία θα αναπτυχθούν στη συνέχεια.
Ι. Εργαλεία καλής νομοθέτησης.
Α. Κατά την προπαρασκευή των νόμων.
Το Σύνταγμα (όπως εξειδικεύεται στον Κανονισμό της Βουλής) προβλέπει μια σειρά από αιτιολογικές εκθέσεις και γνωμοδοτήσεις, οι οποίες πρέπει να συνοδεύουν την κατάθεση του νομοσχεδίου ή της πρότασης νόμου στη Βουλή. Πρόκειται για την αιτιολογική έκθεση (άρθρο 74 παρ. 1 Συντ), την έκθεση με τις τροποποιούμενες διατάξεις (άρθρο 74 παρ. 4 Συντ), την έκθεση του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους σχετικά με την επιβάρυνση του προϋπολογισμού (άρθρο 75 παρ. 1 και 2 Συντ) , την έκθεση του Υπουργού Οικονομικών και του εκάστοτε αρμόδιου Υπουργού για την κάλυψη των δαπανών (άρθρο 75 παρ. 3 Συντ) και τη γνωμοδότηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου στα συνταξιοδοτικά νομοσχέδια (άρθρο 73 παρ. 2 Συντ)[2]. Επίσης, ο ν. 4048/2012 (άρθρο 7) προβλέπει ότι κάθε «σχέδιο νόμου, προσθήκη ή τροπολογία, καθώς και κανονιστική απόφαση μείζονος οικονομικής ή κοινωνικής σημασίας συνοδεύεται από ανάλυση συνεπειών ρυθμίσεων, στην οποία περιλαμβάνονται και η τεκμηρίωση της τήρησης των αρχών του άρθρου 2 [περί καλής νομοθέτησης]». Η υποχρέωση αιτιολόγησης των νομοσχεδίων δεν αποτελεί κάτι το νέο. Ήδη το άρθρο 56 του Συντάγματος του Ρήγα Βελεστινλή αναφέρει: «Όταν είναι χρεία να γίνη κανένας νόμος εις την δημοκρατίαν, πρώτον γίνεται εγγράφως με αναφοράν, όπου να ημπορούν να εξετάσουν το όφελος και την βλάβην ήτις ημπορεί να έλθη απ’ αυτόν». Στην καλή νομοθέτηση αποσκοπεί και η –παγίως παραβιαζόμενη- διάταξη του άρθρου 74 παρ. 5 Συντ[3] που απαγορεύει την κατάθεση νομοσχεδίων που περιέχουν διατάξεις άσχετες με το κύριο αντικείμενό τους. Σημαντική επίσης επεξεργασία, τουλάχιστον σε νομοτεχνικό επίπεδο, πριν από την κατάθεση του νομοσχεδίου στη Βουλή συντελείται και από την Κεντρική Νομοπαρασκευαστική Επιτροπή[4], τις παρατηρήσεις της οποίας τα Υπουργεία πρέπει να λάβουν υπόψη τους πριν από την κατάθεση του νομοσχεδίου στη Βουλή.
Περαιτέρω και παρά το γεγονός ότι την περίοδο της πρόσφατης οικονομικής κρίσης οξύνθηκε το φαινόμενο της παραβίασης των διατάξεων που σχετίζονται με την καλή νομοθέτηση[5], η νομολογία προσέθεσε μια ακόμη απαίτηση που σχετίζεται με την ποιότητα της νομοπαραγωγικής διαδικασίας. Πρόκειται για την απαίτηση της τεκμηρίωσης των νομοθετικών επιλογών, σε ορισμένες περιπτώσεις ακόμη και με τη σύνταξη ειδικής μελέτης, προκειμένου να μπορεί να ελεγχθεί δικαστικά η τήρηση της αρχής της αναλογικότητας (άρθρο 25 παρ. 1 Συντ). Η νομολογία αυτή αποτελεί απόκλιση από την πάγια θέση των δικαστηρίων περί «οριακού» ελέγχου τήρησης της αρχής της αναλογικότητας[6]. Εισάγει επίσης εξαίρεση και από το «αξίωμα» του δημοσίου δικαίου, σύμφωνα με το οποίο δεν ελέγχεται η τεκμηρίωση των νομοθετικών επιλογών ως προϋπόθεση της συνταγματικότητάς τους[7]. Στο πλαίσιο της πρόσφατης αυτής νομολογιακής εξέλιξης, τεκμηρίωση των νομοθετικών επιλογών απαίτησαν η υπ’ αρ. 88/2013 απόφαση του Ειδικού Δικαστηρίου του άρθρου 88 Συντ για τη μείωση των αποδοχών των δικαστικών λειτουργών, οι υπ’ αρ. 2194/2014 και 4741/2014 αποφάσεις της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας για τις αποδοχές των ενστόλων και των πανεπιστημιακών λειτουργών αντίστοιχα, όπως επίσης η υπ’ αρ. 2287/2015 απόφαση της Ολομέλειας του ίδιου Δικαστηρίου σχετικά με τις περικοπές στις συντάξεις. Στην ίδια νομολογιακή εξέλιξη εντάσσεται και η Ολομ ΣτΕ 100/2017 για την κυριακάτικη αργία, σύμφωνα με την οποία η συνδρομή των αναγκαίων προϋποθέσεων για θέσπιση αποκλίσεων από το δικαίωμα στην κυριακάτικη αργία «πρέπει να τυγχάνει πλήρους τεκμηριώσεως κατά την νομοθέτηση των εξαιρέσεων, ώστε, πλην των άλλων, να καθίσταται εφικτός και ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητάς τους». Αντίστοιχη νομολογία υιοθέτησε και το Ελεγκτικό Συνέδριο για τα ειδικά μισθολόγια, όπως στην Ολομ ΕΣ 4723/2014. Αλλά και σε επίπεδο διεθνούς δικαίου, το ΕΔΔΑ στην απόφαση της 31.5.2011 (υπόθεση Maggio και λοιποί κατά Ιταλίας) έκρινε, για λόγους διασφάλισης της αποτελεσματικότητας του δικαστικού ελέγχου, ότι είναι αναγκαία η αιτιολόγηση της δημόσιας ωφέλειας που επιβάλλει τη μείωση των κοινωνικοασφαλιστικών παροχών[8].
Β. Κατά την ψήφιση των νόμων.
Στο στάδιο ψήφισης των νόμων, μετά δηλαδή την κατάθεση των νομοσχεδίων και των προτάσεων νόμων, το Σύνταγμα (όπως εξειδικεύεται από τον Κανονισμό της Βουλής) περιέχει μια σειρά από ρυθμίσεις που στοχεύουν στην καλή νομοθέτηση. Ενδεικτικά αναφέρονται η νομοτεχνική επεξεργασία τους από την Επιστημονική Υπηρεσία της Βουλής (άρθρο 74 παρ. 1 Συντ)[9], η επεξεργασία τους από την αρμόδια κοινοβουλευτική επιτροπή (άρθρο 74 παρ. 2), η υποβολή των τροπολογιών τρεις ημέρες πριν από την έναρξη της συζήτησης και η απαγόρευση κατάθεσης όσων εξ αυτών δεν σχετίζονται με το κύριο αντικείμενο του νομοσχεδίου (άρθρο 74 παρ. 5 Συντ)[10] και, τέλος, η συζήτηση και ψήφιση των νομοσχεδίων και των προτάσεων νόμων σε τρία στάδια, δηλαδή κατ’ αρχήν, κατ’ άρθρο και στο σύνολο (άρθρο 76 παρ. 1 Συντ).
Επίσης, ο Κανονισμός της Βουλής θέτει μια σειρά από ασφαλιστικές δικλίδες προκειμένου να μην είναι βιαστική και πρόχειρη η παραγωγή των νόμων: Έτσι λ.χ. το χρονικό διάστημα που μεσολαβεί ανάμεσα στην κατάθεση των νομοσχεδίων/προτάσεων νόμων και στη συζήτησή τους στη διαρκή κοινοβουλευτική επιτροπή δεν μπορεί να είναι μικρότερο από μια εβδομάδα[11]. Εξάλλου, οι συζητήσεις στις διαρκείς κοινοβουλευτικές επιτροπές πραγματοποιούνται σε δύο στάδια και σε τέσσερις συνεδριάσεις, μεταξύ δε των δύο σταδίων μεσολαβεί διάστημα επτά πλήρων ημερών εντός του οποίου οι βουλευτές έχουν τη δυνατότητα να υποβάλουν βελτιωτικές προτάσεις[12]. Τέλος, μεταξύ της υποβολής της έκθεσης των διαρκών κοινοβουλευτικών επιτροπών και της έναρξης της συζήτησης στην Ολομέλεια ή το Τμήμα, μεσολαβούν τρεις τουλάχιστον ημέρες[13].
Γ. Κατά την παρακολούθηση της υλοποίησης των νόμων.
Η παρακολούθηση της υλοποίησης των νόμων προβλέπεται στο άρθρο 9 του ν. 4048/2012, σύμφωνα με το οποίο μετά «την πάροδο τριών ετών και πάντως πριν από την παρέλευση πενταετίας από τη θέση του νόμου σε ισχύ, αξιολογείται η ρύθμιση με βάση τα δεδομένα που ανακύπτουν από την εφαρμογή της. Κατά την αξιολόγηση αποτιμώνται το κόστος που απαίτησε η εφαρμογή της ρύθμισης, οι επιπτώσεις ή παρεπόμενες συνέπειες που προέκυψαν από αυτήν, το όφελος και τα εν γένει θετικά αποτελέσματα που προήλθαν από την εφαρμογή της, καθώς και τα πορίσματα της νομολογίας» (παρ. 1)[14]. Όπως θα τονισθεί και στη συνέχεια, η παρακολούθηση της υλοποίησης των νόμων αποτελεί μια πολύ σημαντική καινοτομία, η οποία όμως δεν τηρείται.
ΙΙ. Η εφαρμογή στην πράξη
Δύσκολα μπορεί να αμφισβητηθεί ότι, παρά τις όποιες προσπάθειες, πολλές από τις διατάξεις του Συντάγματος και του Κανονισμού της Βουλής δεν τηρούνται ή τηρούνται «τυπικά». Γενικότερα, η κατάσταση στον τομέα της «καλής» νομοθέτησης κάθε άλλο παρά «καλή» μπορεί να χαρακτηρισθεί. Ορισμένα χαρακτηριστικά παραδείγματα[15] αρκούν για να επιβεβαιώσουν το συμπέρασμα αυτό:
Μεταξύ των ετών 2001 και 2015, ψηφίσθηκαν 1.478 νόμοι και εκδόθηκαν 3452 π.δ. Οι 1.478 νόμοι αντιστοιχούν σε περίπου 60.000 σελίδες ΦΕΚ και σε περίπου 22.800 άρθρα. Την ίδια περίπου περίοδο (2002-2015) οι νόμοι που είναι γνωστοί ως «πολυνομοσχέδια» ή «νομοσχέδια-σκούπα» ανέρχονται στους 90 περίπου, ενώ συνολικά οι νόμοι της περιόδου αυτής παρέχουν περίπου 17.000 εξουσιοδοτήσεις για έκδοση κανονιστικών διοικητικών πράξεων κάθε μορφής. Κατά τα λοιπά, «άγνοια νόμου δεν συγχωρείται» !
Περαιτέρω, στο πεδίο της φορολογικής νομοθεσίας όπου είναι πρόδηλη η αναγκαιότητα ασφάλειας του δικαίου, την περίοδο 2013-2015 ψηφίστηκαν 12 νόμοι και εκδόθηκαν 3 πράξεις νομοθετικού περιεχομένου με φορολογικές ρυθμίσεις. Περαιτέρω, ο ν. 4174/2013 «Φορολογικές διαδικασίες και άλλες διατάξεις» τροποποιήθηκε μέσα σε διάστημα δύο περίπου ετών δεκατρείς φορές. Επίσης, εντός του 2013 το Υπουργείο Οικονομικών εξέδωσε περίπου 1.100 εγκυκλίους για φορολογικά θέματα.
Το πιο χαρακτηριστικό από όλα τα παραδείγματα αποτελεί η πράξη νομοθετικού περιεχομένου της 9-11-2012 με τίτλο «Επιμέρους ρυθμίσεις επί των επειγόντων μέτρων εφαρμογής του ν. 4046/2012 και του Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013-2016», η οποία τροποποίησε σειρά διατάξεων του ν. 4093/2012 («Έγκριση Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013-2016 – Επείγοντα Μέτρα Εφαρμογής του ν. 4046/2012 και του Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013-2016»). Το εντυπωσιακό στην περίπτωση αυτή είναι ότι η εν λόγω πράξη νομοθετικού περιεχομένου εκδόθηκε την ίδια ημέρα που ψηφίσθηκαν και οι τροποποιηθείσες νομοθετικές διατάξεις του ν. 4093/2012 (9-11-2012).
ΙΙΙ. Μέσα βελτίωσης της υφιστάμενης κατάστασης.
Α. Η τήρηση των βασικών ρυθμίσεων.
Συχνά γίνεται λόγος για νέες, καινοτόμες διατάξεις. Χωρίς να αμφισβητείται η χρησιμότητα και νέων εργαλείων καλής νομοθέτησης, το σημαντικό δεν είναι η θέσπιση νέων διαδικασιών αλλά η τήρηση των ήδη υφιστάμενων. Ισχύει και στην προκείμενη περίπτωση η ρήση του Εμμανουήλ Ροΐδη: «Είς νόμος απαιτείται εις αυτήν την χώραν, ο οποίος να επιτάσσει την εφαρμογήν όλων των υπολοίπων νόμων».
B. Η αναγκαιότητα του δικαστικού ελέγχου.
Η παραβίαση των διατάξεων που αφορούν την καλή νομοθέτηση δεν ελέγχεται δικαστικά, ακόμη και εάν η παραβίαση αφορά συνταγματικές διατάξεις[16]. Το κύριο επιχείρημα της άρνησης δικαστικού ελέγχου επικεντρώνεται στη σκέψη ότι οι ρυθμίσεις περί καλής νομοθέτησης εμπίπτουν στο πεδίο των interna corporis της Βουλής. Σε αυτήν την επιχειρηματολογία, μπορούν να διατυπωθούν δύο αντιρρήσεις: Πρώτον, δεν εμπίπτουν όλα τα θέματα καλής νομοθέτησης στα interna corporis του νομοθετικού σώματος. Το πιο προφανές παράδειγμα αποτελεί η ψήφιση διατάξεων που ουδόλως σχετίζονται με το κύριο αντικείμενο του νομοσχεδίου, κατά παράβαση του άρθρου 74 παρ. 5 Συντ. Το εάν ένας νόμος περιέχει διατάξεις άσχετες με το κύριο αντικείμενό του, αποτελεί σαφώς θέμα περιεχομένου του νόμου και ουδόλως σχετίζεται με τη διαδικασία ψήφισης του νόμου[17]. Δεύτερον, υπάρχει μια σειρά από ακραίες (θα μπορούσε να πει κανείς ακόμη και «κραυγαλέες») περιπτώσεις παραβίασης συνταγματικών διατάξεων που δεν μπορούν να μένουν χωρίς κύρωση, εάν επιθυμούμε το Σύνταγμα να διατηρήσει μια στοιχειώδη κανονιστικότητα και στο οργανωτικό του μέρος[18].
Μια χαρακτηριστική περίπτωση απαντάται στον ν. 2538/1997 που φέρει τον τίτλο «Τροποποίηση της κείμενης νομοθεσίας για τα γεωργικά και κτηνιατρικά φάρμακα, ρύθμιση χρεών συνεταιριστικών οργανώσεων και άλλες διατάξεις». Στην αρμόδια Διαρκή Κοινοβουλευτική Επιτροπή επισημάνθηκε ότι από τα 74 άρθρα του νομοσχεδίου, τα 55 (δηλαδή τα ¾ των άρθρων του νομοσχεδίου) αναφέρονταν στις άλλες διατάξεις. Μέχρι την ψήφιση του νομοσχεδίου κατατέθηκαν περί τις 100 τροπολογίες, αρκετές από τις οποίες ομοίου περιεχομένου, προϋπολογιζόμενης δαπάνης 41 δισεκατομμυρίων δραχμών. Παρόλα ταύτα, στην Ολομ ΣτΕ 3086/2011 μόνον ένα μέλος του Δικαστηρίου δέχθηκε ότι συντρέχει «σοβαρός λόγος να εισαχθεί εξαίρεση στην εν λόγω πάγια νομολογιακή θέση [περί της αδυναμίας δικαστικού ελέγχου των φερόμενων ως interna corporis της Βουλής] σε εξόφθαλμες παραβιάσεις του Συντάγματος».
Χαρακτηριστική της νομολογιακής στάσης είναι και μια περίπτωση, η οποία δεν αφορά τους τυπικούς νόμους αλλά τις κανονιστικές διοικητικές πράξεις: Σύμφωνα με το άρθρο 90 παρ. 1 του π.δ. 63/2005, στις κανονιστικές πράξεις πρέπει να αναγράφεται υποχρεωτικά το μέγεθος της δαπάνης που προκαλείται, η κατανομή της σε οικονομικά έτη, ο τρόπος αντιμετώπισής της, ο ΚΑΕ (Κωδικός Αριθμός Εξόδου) κλπ. Στο πλαίσιο του «Σχεδίου Αθηνά» το 2013 για τη συγχώνευση των Ανωτάτων Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων, αποφασίσθηκε, μεταξύ άλλων, η συγχώνευση δύο Τεχνολογικών Εκπαιδευτικών Ιδρυμάτων και η μεταφορά ενός Τμήματος από μια πόλη σε άλλη, στο σχετικό δε π.δ. αναγραφόταν ως προκαλούμενη δαπάνη το ποσό των 950 ευρώ. Με αίτηση ακύρωσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, προβλήθηκε με στοιχεία ότι η μεταφορά αυτή είχε κόστος πάνω από 500.000 ευρώ, αφού απαιτούνταν οικοδομικές εργασίες, κατασκευή θερμοκηπίων, εγκατάσταση μηχανολογικού εξοπλισμού κλπ. Η διοίκηση με το έγγραφο απόψεων στο ΣτΕ απάντησε ότι το ποσό των 950 ευρώ αφορούσε αλλαγή πινακίδων και σφραγίδων. Το Συμβούλιο της Επικρατείας ( ΣτΕ 1268/2016) απέρριψε την αίτηση ακύρωσης, με το σκεπτικό ότι «η αναγραφόμενη στο προοίμιο του προσβαλλόμενου διατάγματος δαπάνη των 950 ευρώπροορίζεται μόνογια την κάλυψη των αλλαγών στις σφραγίδες και πινακίδες του νέου ΤΕΙ Δυτικής Ελλάδας, οι δε λοιπές δαπάνες καλύπτονται από τις επιχορηγήσεις προς τα συγχωνευθέντα ΤΕΙ …». Εάν δεν θέλουμε λοιπόν οι διατάξεις περί καλής νομοθέτησης να παραμείνουν μια απλή «σφραγίδα» χωρίς πρακτικά αποτελέσματα, θα πρέπει να υπάρξει ουσιαστικός δικαστικός έλεγχος της τήρησής τους.
Δεν μπορεί βέβαια να παραγνωρίσει κανείς ότι ίσως υφίσταται ένας σημαντικός λόγος, ο οποίος ενδέχεται να συνηγορεί υπέρ της αυτοσυγκράτησης του δικαστή. Πρόκειται για την προσπάθειά του να σεβαστεί την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών (άρθρο 26 Συντ) και να μην υπεισέλθει σε πολιτικά ζητήματα. Η προσέγγιση όμως αυτή στηρίζεται σε μια απόλυτη διάκριση μεταξύ δικαιοσύνης και πολιτικής, σαν να αποτελούν δύο εντελώς διαφορετικά μεγέθη που δεν επιτρέπεται ποτέ να «συναντηθούν». Πρόκειται για μια προσέγγιση που δεν ανταποκρίνεται στην πραγματικότητα και η οποία (ορθώς) δεν εμπόδισε την πρόσφατη νομολογία να τάμει κατεξοχήν ζητήματα ουσιαστικής συνταγματικότητας με προφανείς πολιτικές διαστάσεις, όπως λ.χ. συνέβη με το «πρώτο Μνημόνιο» (Ολομ ΣτΕ 668/2012) και τον νόμο για την αδειοδότηση των ραδιοτηλεοπτικών σταθμών (Ολομ ΣτΕ 95/2017). Συγκριτικά με τις αποφάσεις αυτές, θα αποτελούσε λ.χ. εντονότερη επέμβαση στην πολιτική ζωή η μη εφαρμογή μιας οποιασδήποτε νομοθετικής διάταξης ως προφανώς άσχετης με το κύριο αντικείμενο του νόμου; Αλλά και πέρα από την πρόσφατη νομολογία, παγίως το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο κρίνει τη συνταγματικότητα του εκλογικού νόμου, του «πολιτικότερου των πολιτικών» νόμου. Ας σημειωθεί, τέλος, ότι συνιστά μια αντίφαση η εμμονή στην απόλυτη θέση της αδυναμίας ελέγχου των «διαδικαστικών» διατάξεων του οργανωτικού μέρους του Συντάγματος, όταν λ.χ. η νομολογία ελέγχει τη τήρηση της απαιτούμενης πλειοψηφίας στη Βουλή (άρθρο 28 παρ. 2 και 3 Συντ) για την ψήφιση του «πρώτου Μνημονίου» (Ολομ ΣτΕ 668/2012) ή, επιπλέον, όταν διακηρύσσει ότι ελέγχεται και η διαδικασία αναθεώρησης του Συντάγματος (ΑΕΔ 11/2003).
Γ. Η απλούστευση των υφιστάμενων διατάξεων και η κατάργηση των ανεφάρμοστων ή δυσεφάρμοστων ρυθμίσεων.
Οι διατάξεις περί καλής νομοθέτησης δεν είναι πάντοτε και οι ίδιες αποτέλεσμα καλής νομοθέτησης, σε πολλές δε περιπτώσεις χαρακτηρίζονται από έναν «μαξιμαλισμό» μη ρεαλιστικών στόχων. Συνεπώς, η προσπάθεια στο πεδίο της καλής νομοθέτησης θα πρέπει να επικεντρωθεί στην εφαρμογή των βασικών διατάξεων που αποτελούν conditio sine qua non για την ασφάλεια δικαίου. Αντιθέτως, ανεφάρμοστες ή δυσεφάρμοστες διατάξεις θα πρέπει να καταργηθούν. Τούτο ισχύει λ.χ. για το άρθρο 3 παρ. 1 του ν. 4048/2012, σύμφωνα με το οποίο οι «Υπουργοί, στην αρχή της τακτικής συνόδου της Βουλής και στο πλαίσιο του νομοθετικού προγραμματισμού του Υπουργείου τους, υποχρεούνται να ενημερώνουν το Γραφείο Καλής Νομοθέτησης σχετικά με τον αριθμό και το αντικείμενο των νομοσχεδίων που προτίθενται να εισαγάγουν για ψήφιση στη Βουλή», ενώ η υπέρβαση του προγραμματισμένου αριθμού των νομοσχεδίων επιτρέπεται μόνον «εφόσον αυτό δικαιολογείται επαρκώς από τις επικρατούσες συνθήκες με την προϋπόθεση της έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου, ή αν πρόκειται για νομοσχέδια με τα οποία γίνεται εναρμόνιση Οδηγιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης με το εθνικό δίκαιο, για νομοσχέδια που κυρώνουν πράξεις νομοθετικού περιεχομένου και διεθνείς συνθήκες ή συμβάσεις, καθώς και για νομοσχέδια που χαρακτηρίζονται από την Κυβέρνηση ως κατεπείγοντα ή που έχουν επείγοντα χαρακτήρα».
Επίσης, ορισμένες από τις διαδικασίες που συνδέονται με την καλή νομοθέτηση θα πρέπει να απλοποιηθούν. Αναρωτιέται λ.χ. κανείς για ποιον λόγο προβλέπονται όλες οι προαναφερθείσες ξεχωριστές εκθέσεις που συνοδεύουν ένα νομοσχέδιο ή μια πρόταση νόμου και γιατί δεν μπορεί να ενοποιηθούν όλες σε μία έκθεση, με συνολική εκτίμηση των λόγων θέσπισης και των αναμενόμενων συνεπειών του νόμου[19]. Πραγματικά, δεν έχει σχεδόν κανένα νόημα η διατήρηση της σημερινής κατάστασης με την πληθώρα των ετερόκλητων εκθέσεων, ιδίως μάλιστα όταν στην μεν έκθεση του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους συχνά αναγράφεται ότι «Για την εν λόγω δαπάνη δεν εστάλησαν στοιχεία από το επισπεύδον Υπουργείο», η δε έκθεση ανάλυσης συνεπειών ρύθμισης συχνά επαναλαμβάνει την αιτιολογική έκθεση, η οποία με τη σειρά της αναπαράγει το κείμενο του νομοσχεδίου.
Δ. Η μη προσφυγή σε μεθόδους καταστρατήγησης.
Στην κοινοβουλευτική πρακτική χρησιμοποιείται η μέθοδος των «νομοτεχνικών βελτιώσεων», προκειμένου να εισάγονται αιφνιδιαστικά νέες ρυθμίσεις χωρίς την τήρηση των προϋποθέσεων των τροπολογιών. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί το άρθρου 22 του ν. 4257/2014, το οποίο στην αρχική του μορφή καταργούσε την αυτοδίκαιη αργία των αιρετών οργάνων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης λόγω παραπομπής σε ποινική δίκη και προέβλεπε τη θέση σε αυτοδίκαιη αργία τους μόνο σε περίπτωση καταδικαστικής απόφασης σε πρώτο βαθμό για κακουργήματα. Το νομοσχέδιο ψηφίσθηκε κατ’ άρθρον με τη διατύπωση αυτή που προϋπέθετε την έκδοση καταδικαστικής απόφασης για τη θέση σε αυτοδίκαιη αργία[20]. Ωστόσο και πριν ξεκινήσει η ψήφιση του νομοσχεδίου στο σύνολό του, προστέθηκε ως «νομοτεχνική βελτίωση» η θέση σε αυτοδίκαιη αργία των αιρετών οργάνων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης και στην περίπτωση αμετάκλητης παραπομπής σε κακούργημα εάν έχουν επιβληθεί περιοριστικοί όροι ή προσωρινή κράτηση[21]. Είναι σαφές ότι η ως άνω προσθήκη δεν συνιστούσε «νομοτεχνική βελτίωση», αλλά ουσιώδη τροποποίηση διάταξης που είχε ψηφιστεί με εντελώς διαφορετική μορφή στην κατ’ άρθρο συζήτηση, κατά προφανή παραβίαση του άρθρου 76 παρ. 1 Συντ που προβλέπει την ψήφιση των νομοσχεδίων και των προτάσεων νόμων στο σύνολό τους, όπως προφανώς έχουν διαμορφωθεί μετά την κατ’ άρθρο συζήτηση και ψήφισή τους[22].
Επίσης, μια άλλη μέθοδος καταστρατήγησης των συνταγματικών προνοιών περί καλής νομοθέτησης αλλά και ανεπίτρεπτου περιορισμού της ελευθερίας του βουλευτή (άρθρα 60 και 61 Συντ), συνιστούν τα νομοσχέδια που αποτελούνται ουσιαστικά από ένα μόνο, αχανές σε έκταση άρθρο με συρραφή πολύ μεγάλου αριθμού ετερόκλητων ρυθμίσεων, κατά παράβαση της συνταγματικής επιταγής περί συζήτησης και ψήφισης των νομοσχεδίων και των προτάσεων νόμων σε τρία στάδια, δηλαδή κατ’ αρχήν, κατ’ άρθρο και στο σύνολο[23].
E. Μεγαλύτερη έμφαση στην αξιολόγηση των αποτελεσμάτων ήδη ψηφισθέντων νόμων.
Η νομοθεσία δεν αποτελεί μια «στιγμιαία», αλλά αντιθέτως μια «διαρκή» διαδικασία, αφού σημαντική δεν είναι μόνον η θέσπιση του κανόνα δικαίου αλλά και η αξιολόγησή του στο πέρασμα του χρόνου, προκειμένου να διαπιστωθεί εάν είχε θετικές ή αρνητικές συνέπειες και ποιες ήταν αυτές, εάν πρέπει να τροποποιηθεί ή όχι, εάν πρέπει να αντικατασταθεί κ.ο.κ. Συνεπώς, πρέπει να ενεργοποιηθεί η αδρανής μέχρι σήμερα διάταξη του άρθρου 9 του ν. 4048/2012 που προβλέπει την αξιολόγηση των νέων διατάξεων σε χρονικό διάστημα μεταξύ τριών και πέντε ετών από τη θέση τους σε ισχύ.
Η διάσταση του χρόνου είναι πολύ σημαντική στο πεδίο της καλής νομοθέτησης και από μια άλλη άποψη: Στην Ελλάδα επικρατεί η άποψη ότι κάθε νέα Κυβέρνηση και κάθε νέος Υπουργός πρέπει να παράξει αμέσως νέο και πλούσιο νομοθετικό έργο, αλλιώς θεωρείται αποτυχημένος. Πρόκειται για μια εσφαλμένη αντίληψη, η οποία επιτείνει την υφιστάμενη πολυνομία και κακονομία.
Στ. Υιοθέτηση του δόγματος «ένα αντικείμενο-ένας νόμος».
Πραγματική ασφάλεια δικαίου θα επέλθει μόνον εάν υιοθετηθεί η παράδοση, η οποία ισχύει σε άλλες έννομες τάξεις (όπως στη γερμανική) και σύμφωνα με την οποία σε κάθε ρυθμιστικό αντικείμενο αντιστοιχεί ένας μόνο νόμος. Δηλαδή, ένας και μόνο νόμος για την ανώτατη εκπαίδευση, ένας νόμος για τη φορολογία, τη βιομηχανία κ.λπ. Εάν υιοθετηθεί και στη χώρα μας η αντίληψη αυτή, θα γνωρίζει ο πολίτης που πρέπει να ανατρέξει προκειμένου να πληροφορηθεί τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις του και μόνον τότε θα αποκτήσει ουσιαστικό περιεχόμενο και νομιμοποίηση η αρχή «άγνοια νόμου δεν συγχωρείται».
ΙV. Συμπερασματικές παρατηρήσεις
Η πολυνομία και η συστηματική παραβίαση των διατάξεων που σχετίζονται με την καλή νομοθέτηση, δεν αποτελεί νέο φαινόμενο. Εντάσσεται στις διαχρονικές παθογένειες της ελληνικής έννομης τάξης. Αρκεί να θυμηθούμε την αγόρευση του Ν. Ι. Σαρίπολου, ως βουλευτή του Πανεπιστημίου Αθηνών, τον Οκτώβριο του 1864: «όταν έρχονται οι νόμοι ριπτόμενοι ως πρότασις παρά του μεν και του δε, και έκαστος προσθέτη τι, άλλος δε τροπολογή ή αφαιρή τι … δεν θέλετε καταστήσει ποτέ εναρμόνιον την πολιείαν, αλλά καταδικάζετε την Ελλάδα εις το διηνεκές να έχη νομοκέντρωνας δια νομοθεσίαν και ρακιοσυρραπτάδες αντί νομοθετών»[24]. Μήπως λοιπόν ήρθε η ώρα να κάνουμε την τομή[25];
[1] Βλ., αντί άλλων, Παναγιώτη Τσούκα, Γνωρίσματα και πρακτικές του κακού (Έλληνα) Νομοθέτη, σε: Κίνηση Πολιτών για μια Ανοιχτή Κοινωνία: Πολυνομία. Κακονομία. Ανομία. Εισηγήσεις-Συζήτηση-Συμπερασματικές Προτάσεις, Αθήνα, 2011, σελ. 45 επ. και SpyridonVlachopoulos, Die Gesetzesqualität als Faktor der Rechts(un)sicherheit insbesondere in Krisenzeiten, in: G. Dimitropoulos/A. Gromitsaris/M. Schulte (Hrsg.), Staatsreform für ein besseres Europa, Duncker und Humblot, 2016, σελ. 161 επ.
[2] Για τις εκθέσεις που υποβάλλονται με την κατάθεση του νομοσχεδίου ή της πρότασης νόμου, βλ. άρθρο 85 παρ. 3 επ. ΚτΒ, όπου προβλέπεται και η υποβολή έκθεσης επί της τυχόν προηγηθείσας δημόσιας διαβούλευσης. Σύμφωνα επίσης με την παρ. 5 του άρθρου 85 παρ. 5 ΚτΒ, για «το περιεχόμενο των νομοσχεδίων που αφορούν τις εργασιακές σχέσεις, την κοινωνική ασφάλιση, τα φορολογικά μέτρα, καθώς και τη γενικότερη κοινωνικοοικονομική πολιτική, ιδίως σε θέματα περιφερειακής ανάπτυξης, επενδύσεων, εξαγωγών, προστασίας καταναλωτή και ανταγωνισμού, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (Ο.Κ.Ε.) διατυπώνει αιτιολογημένη γνώμη, σύμφωνα με το πρώτο εδάφιο της παραγράφου 2 του άρθρου 1 του ν. 2232/1994 (ΦΕΚ 140 Α΄), όπως ισχύει κάθε φορά, η οποία υποβάλλεται στον Πρόεδρο της Βουλής το αργότερο μέχρι την έναρξη της συζήτησής τους στην Ολομέλεια ή στο Τμήμα Διακοπής των Εργασιών της Βουλής». Τέλος, σύντομη αιτιολογική έκθεση απαιτείται και για τις τροπολογίες, ενώ όταν αυτές υποβάλλονται από Υπουργούς προβλέπεται και συνοπτική έκθεση αξιολόγησης των συνεπειών της σκοπούμενης ρύθμισης (άρθρο 88 παρ. 2 ΚτΒ).
[3] Βλ. και τη συναφή διάταξη του άρθρου 85 παρ. 2 ΚτΒ.
[4] Βλ. άρθρο 76 του π.δ. 63/2005 περί Κυβέρνησης και κυβερνητικών οργάνων. Η Κεντρική Νομοπαρασκευαστική Επιτροπή ιδρύθηκε αρχικώς ως «Κεντρική Επιτροπή Νομοθετικής Εργασίας» (ν.δ. 78/1974), στη συνέχεια μετονομάσθηκε σε «Κεντρική Νομοπαρασκευαστική-Νομοτεχνική Επιτροπή» (ν. 255/1976) και σε «Ενιαία Νομοτεχνική και Νομοπαρασκευαστική Επιτροπή» (ΥΑ 5257/1982), για να λάβει τη σημερινή της ονομασία με το άρθρο 11 του ν. 1299/1982.
[5] Βλ. Γιώργο Γεραπετρίτη, Η οικονομική κρίση ως στοιχείο απορρύθμισης της ιεραρχίας των πηγών του δικαίου: Νομοτέλεια ή άλλοθι; ΝοΒ 2012, σελ. 2754 επ.
[6] Βλ., αντί άλλων, Νικόλαο Μηλιώνη, Η Οικονομική Ανάλυση του Δικαίου ως εργαλείο διάπλασης και αναζήτησης της πλέον αποτελεσματικής λύσης, ΕΔΚΑ 2016, σελ. 2 [8].
[7] Έτσι λ.χ. κανονιστική ρύθμιση δεν μπορεί να ακυρωθεί λόγω έλλειψης αιτιολογίας, παρά μόνο λόγω μη τήρησης των όρων και των ορίων της νομοθετικής εξουσιοδότησης. Βλ. λ.χ. ΣτΕ 1115/2016.
[8] Βλ. και Νικόλαο Μηλιώνη, Η Οικονομική Ανάλυση του Δικαίου, όπ. παρ., σελ. 7 επ.
[14] Περαιτέρω και σύμφωνα με την παρ. 2 του ως άνω άρθρου, η «αξιολόγηση διενεργείται από το Γραφείο Νομοθετικής Πρωτοβουλίας του οικείου Υπουργείου, το οποίο, αφού λάβει υπόψη τα αποτελέσματα της εφαρμογής της ρύθμισης από τις καθ’ ύλην αρμόδιες υπηρεσίες και τις απόψεις αυτών, διατυπώνει τις προτάσεις βελτίωσης, τροποποίησης ή αναθεώρησης των διατάξεων του νόμου που κρίνονται αναγκαίες, αφού προηγουμένως απευθυνθεί στους καθ’ ύλην αρμόδιους κοινωνικούς εταίρους, πανεπιστημιακά ή ερευνητικά ιδρύματα, επιστημονικούς φορείς, καθώς και στην Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή. Αξιολόγηση μπορεί να διενεργεί και η Βουλή από όργανο και με τη διαδικασία που προβλέπεται στον Κανονισμό της».
[15] Τα παραδείγματα αυτά προέρχονται από την μελέτη των Δημήτρη Σωτηρόπουλου και Λεωνίδα Χριστόπουλου με τίτλο «Πολυνομία, Κακονομία και Γραφειοκρατία στην Ελλάδα. Ανάλυση Αποτυχιών του Παρελθόντος και Προτάσεις Βελτιωτικών Παρεμβάσεων» (Ιούλιος 2016, Οργανισμός Έρευνας και Ανάλυσης ‘διαΝΕΟσις’), ιδίως σελ. 54 επ., όπως επίσης και από τις μελέτες των Βασίλη Ανδρουλάκη, Η επίκαιρη παροχή δικαστικής προστασίας στη διοικητική δικαιοσύνη: Μια συνεχής αναζήτηση, ΘΠΔΔ 2015, σελ. 1 [4 επ.] και Γιώργου Γεραπετρίτη, Η οικονομική κρίση ως στοιχείο απορρύθμισης, όπ. παρ., σελ. 2754 επ.
[16] Βλ. λ.χ. ΣτΕ 1721/1991, 1686/2003, 2927/2004, 309/2010, 3086/2011 και αναλυτικά Γιώργο Γεραπετρίτη, Σύνταγμα και Βουλή. Αυτονομία και ανέλεγκτο των εσωτερικών του σώματος, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2012, passim, όπου και κριτική αποτίμηση της υφιστάμενης νομολογίας.
[17] Η αδυναμία δικαστικού ελέγχου των άσχετων διατάξεων δεν μπορεί να στηριχθεί ούτε στη διάταξη του άρθρο 74 παρ. 5 Συντ, σύμφωνα με την οποία «Σε περίπτωση αμφισβήτησης αποφαίνεται η Βουλή». Και τούτο διότι η διάταξη αυτή δεν κάνει λόγο για έλεγχο μόνον από τη Βουλή κατ΄ αποκλεισμό του δικαστικού ελέγχου.
[18] Προς την κατεύθυνση του δικαστικού ελέγχου και ο Παναγιώτης Τσούκας, Γνωρίσματα και πρακτικές του κακού (Έλληνα) Νομοθέτη, όπ. παρ., σελ. 85: «Επιβάλλεται να γίνουν τα ακόλουθα: … 1. Ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων να επεκταθεί σε (όσες είναι δεκτικές δικαστικής κρίσεως) εκδηλώσεις κακής νομοθέτησης … 2. Στην επόμενη αναθεώρηση του Συντάγματος, η διάταξη του άρθρου 74 παρ. 5 αυτού να καταργηθεί ή να διατυπωθεί εκ νέου κατά τρόπο επιτρέποντα ρητώς ή, πάντως, μη αποτρέποντα τον δικαστικό έλεγχο της συνταγματικότητας διατάξεων που περιλαμβάνονται (ή, μάλλον, είναι κρυμμένες) σε νόμο άσχετο προς το θέμα τους».
[19] Έτσι και η μελέτη των Δημήτρη Σωτηρόπουλου και Λεωνίδα Χριστόπουλου με τίτλο «Πολυνομία, Κακονομία και Γραφειοκρατία στην Ελλάδα. Ανάλυση Αποτυχιών του Παρελθόντος και Προτάσεις Βελτιωτικών Παρεμβάσεων», όπ. παρ., σελ. 111 επ.
[20] Βλ. Πρακτικά της Βουλής των Ελλήνων, Συνεδρίαση ΡΚΓ’ της 8-4-2014, σελ. 10162-10163, όπου τονίζεται ότι το εν λόγω άρθρο ψηφίζεται με τη μορφή αυτή και, για όσους έχουν αντιρρήσεις, διατυπώνεται η σκέψη «να επανέλθει από τον Υπουργό αναδιατυπωμένο σε επόμενο νομοσχέδιο».
[21] Αναφέρεται ειδικότερα στα Πρακτικά της Βουλής, Συνεδρίαση ΡΚΕ της 10-4-2014 , σελ. 10453: «Αναπληρωτής Υπουργός Εσωτερικών … Θα ήθελα να καταθέσω δύο νομοτεχνικές βελτιώσεις … Η μία αφορά το άρθρο 22 –πρώην άρθρο 24- και λέει το εξής: ‘Η αυτοδίκαιη θέση σε αργία επιβάλλεται με την ίδια διαδικασία και σε περίπτωση αμετάκλητης παραπομπής για κακούργημα, εάν έχουν επιβληθεί περιοριστικοί όροι ή προσωρινή κράτηση’».
[22] Βλ. και τη ρητή διάταξη του άρθρου 104 παρ. 5 ΚτΒ: «Kατά την ψήφιση στo σύνoλo τoυ συναρμoλoγημένoυ κειμένoυ τoυ νομοσχεδίoυ ή της πρότασης νόμoυ δεν είναι επιτρεπτή καμία μεταβoλή τoυ, εκτός εάν αφoρά απoκλειστικά είτε τη διόρθωση φραστικών ή νoμoτεχνικών λαθών και αβλεψιών είτε την αρίθμηση των άρθρων και των διατάξεων και τις παραπoμπές σε άλλες διατάξεις είτε βελτιώσειςγλωσσικές, γραμματικές, συντακτικές. Oι διoρθώσεις ή βελτιώσεις αυτoύ τoυ κειμένoυ δεν πρέπει να μεταβάλλoυν την έννoιά τoυ».
[23] Άρθρα 76 παρ. 1 Συντ και 94 ΚτΒ. «Εμβληματικό» παράδειγμα έως σήμερα αποτελεί ο ν. 4093/2012 (Μεσοπρόθεσμο πρόγραμμα). Ο νόμος αυτός αποτελείται από τρία άρθρα. Το πρώτο από αυτά αριθμεί περίπου εκατό σελίδες στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως και περιλαμβάνει ρυθμίσεις για όλα σχεδόν τα πεδία της κυβερνητικής δράσης. Ακολουθεί ένα δεύτερο άρθρο δύο μόλις σελίδων για τη ρύθμιση θεμάτων του Οργανισμού Προγνωστικών Αγώνων Ποδοσφαίρου και ένα τρίτο άρθρο για την έναρξη ισχύος του νόμου. Ο αχανής χαρακτήρας του πρώτου άρθρου του ν. 4093/2012 έχει ως συνέπεια πολυάριθμες και ευφάνταστες εσωτερικές υποδιαιρέσεις του, με αποτέλεσμα να καθίσταται εξαιρετικά δύσκολη οποιαδήποτε προσπάθεια παραπομπής στις ρυθμίσεις του. Βλ. λ.χ. το άρθρο 1 της πράξης νομοθετικού περιεχομένου της 9-11-2012 (ΦΕΚ Α’, 224), που τροποποίησε διατάξεις του ν. 4093/2012 με την ακόλουθη διατύπωση: «1. Το εδάφιο γ) της εσωτερικής παραγράφου 1 της περίπτωσης 1 της Υποπαραγράφου Ζ.3. της παραγράφου Ζ. του ν. 4093/2012 [sic]… αντικαθίσταται ως εξής: …».
[24] Όπως παρατίθεται από τον Βασίλη Ανδρουλάκη, Η επίκαιρη παροχή δικαστικής προστασίας στη διοικητική δικαιοσύνη, όπ. παρ., σελ. 4-υποσ. 15.
[25] Τομή, τουλάχιστον στο επίπεδο της νομικής παιδείας, θα αποτελούσε και η εισαγωγή ενός μαθήματος νομοπαραγωγικής διαδικασίας στις Νομικές Σχολές της Χώρας. Έτσι και ο Παναγιώτης Τσούκας, Γνωρίσματα και πρακτικές του κακού (Έλληνα) Νομοθέτη, όπ. παρ., σελ. 86-87.
