Α. Το ζήτημα της προαγωγής στις κορυφαίες θέσεις της Δικαιοσύνης μετά τη διάλυση της Βουλής και πριν τη διενέργεια γενικών βουλευτικών εκλογών τράβηξε την προσοχή της ακαδημαϊκής μας κοινότητας. O προβληματισμός ανάγεται στη βασική αρχή ότι στο κοινοβουλευτικό μας πολίτευμα, η Κυβέρνηση οφείλει να έχει την εμπιστοσύνη της Βουλής και υπόκειται στον έλεγχό της. Μετά τη διάλυση της Βουλής, αυτή η λειτουργία ατονεί. Η Κυβέρνηση έχει βέβαια λάβει την ψήφο εμπιστοσύνης της Βουλής που διαλύθηκε (και επομένως διακρίνεται από το λεγόμενο «άχρουν Υπουργείο» παλαιότερων εποχών) πλην όμως δεν υπόκειται σε κοινοβουλευτικό έλεγχο, ενώ έχει κληθεί ο λαός να εκλέξει τα μέλη της νέας Βουλής. Από αυτά προκύπτει μία κατευθυντήρια δέσμευση της Κυβερνήσεως ως προς την άσκηση των αρμοδιοτήτων της σε προεκλογική περίοδο. Η δέσμευση αφορά σε πολιτικώς ευαίσθητα θέματα, ιδίως αναγόμενα στην κυβερνητική λειτουργία, τα οποία δεν μπορούν να νοηθούν είτε ως τρέχοντα, είτε ως μη επιδεχόμενα αναβολή.
Ωστόσο, είναι αναμφίβολο ότι το περιεχόμενο τέτοιας δέσμευσης δεν μπορεί ευχερώς να προσδιορισθεί – ενόψει μάλιστα εντάσεων με τη συνέχεια του κράτους και την αρχή της νομιμότητας[1]. Περαιτέρω, η αναγωγή της δέσμευσης σε συνταγματικό κανόνα παράβαση του οποίου είναι άνευ ετέρου δικαστικώς διαγνώσιμη, θα οδηγούσε σε ανασφάλεια δικαίου. Μάλιστα, τα κριτήρια για τη συγκεκριμενοποίηση της δέσμευσης εμπλέκουν αξιολογήσεις (π.χ. πολιτειακής σταθερότητας, αποτροπής εμφιλοχώρησης αθέμιτου κινήτρου) που, εάν δεν έχουν ήδη ενσωματωθεί σε σαφή κατάλογο υποθέσεων, είναι αμφίβολο αν προσιδιάζουν στο δικαστικό λόγο.
Για τους λόγους αυτούς, πρέπει να γίνει δεκτό ότι ο προσδιορισμός των επιμέρους δεσμεύσεων ανήκει κατά πρώτον στον νόμο. Για παράδειγμα, με το άρθρο 28 ν. 2190/1994 εισήχθη απαγόρευση σε προεκλογικές προσλήψεις και μεταβολές στην υπηρεσιακή κατάσταση υπαλλήλων. Εάν ο νόμος δεν έχει ειδική ρύθμιση εξαντλητικού χαρακτήρα, αποκλείοντας ή επιτάσσοντας την άσκηση αρμοδιότητας σε προεκλογική περίοδο, η εξειδίκευση και συμμόρφωση με την εν λόγω συνταγματική δέσμευση βαρύνει τα αποφασίζοντα όργανα. Αυτό κατά μείζονα λόγο συντρέχει εάν πρόκειται για άσκηση κυβερνητικής λειτουργίας, η οποία ρυθμίζεται ευθέως στο σύνταγμα (όπως εν προκειμένω, 90 παρ. 5 Σ). Όσα ακολουθούν εστιάζουν σε τέτοιες περιπτώσεις.
Β. Η κατανομή αρμοδιότητας μεταξύ νομοθέτη και εκτελεστικής εξουσίας στην εξειδίκευση και υλοποίηση της εν λόγω συνταγματικής δέσμευσης μπορεί να συναντήσει ερμηνευτικές δυσχέρειες. Κριτήριο ερμηνείας πρέπει να είναι να μπορεί η συνταγματική επιταγή να έχει ωφέλιμο αποτέλεσμα. Να διασφαλίζεται ότι, είτε στο επίπεδο της νομοθετικής ρύθμισης, είτε στο επίπεδο άσκησης της κυβερνητικής λειτουργίας, ενδεχομένως και στα δύο (στο πλαίσιο της ιεραρχίας και του ρυθμιστικού πεδίου έκαστου κανόνα), λαμβάνουν χώρα οι προσήκουσες αξιολογήσεις.
Έτσι, το γεγονός ότι νομοθετική διάταξη παρέχει ερμηνευτικά επιχειρήματα πως είναι νοητή η άσκηση αρμοδιότητας σε προεκλογική περίοδο, ουδόλως αποκλείει την ενεργοποίηση της συνταγματικής δέσμευσης από τα αποφασίζοντα όργανα. Το ζήτημα τέθηκε με αφορμή το άρθρο 1 ν. 3841/2010 που ρυθμίζει την εμπλοκή της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής στην προαγωγή στις θέσεις του άρθρου 90 παρ. 5 Σ[2]. Η εν λόγω διάταξη προβλέπει μεταξύ άλλων ότι η γνώμη της Διάσκεψης «μπορεί να παραλειφθεί» εάν το κοινοβουλευτικό όργανο δεν μπορεί να συγκληθεί «λόγω διάλυσης της Βουλής ή για οποιονδήποτε άλλο νόμιμο λόγο». Το πλέον πιθανό είναι ότι με αυτήν τη διάταξη, για την οποία η αιτιολογική έκθεση σιωπά, επιδιωκόταν να διασφαλισθεί ότι η παρεμβολή της Διάσκεψης δεν θα αποτελούσε πρόσκομμα στην άσκηση της συνταγματικής αρμοδιότητας του Υπουργικού Συμβουλίου. Από την άλλη πλευρά, από το περιεχόμενο της διάταξης υπονοείται η δυνατότητα προόδου της διαδικασίας σε προεκλογική περίοδο.
Νομίζουμε ότι το κριτήριο ερμηνείας που προτείνουμε οδηγεί στο ακόλουθο πόρισμα: μόνη η ρύθμιση ότι η παρεμβολή της Διάσκεψης των Προέδρων δεν αποτελεί πρόσκομμα στην πρόοδο της διαδικασίας σε προεκλογική περίοδο δεν συνιστά ειδική νομοθετική ρύθμιση των συνταγματικών δεσμεύσεων Κυβερνήσεως και Προέδρου σχετικά με τις κρίσιμες προαγωγές σε προεκλογική περίοδο. Σε κάθε περίπτωση, δεν συνιστά εξαντλητική ρύθμιση, ώστε να μην καταλείπεται πεδίο αυτοτελούς κρίσης από τα αποφασίζοντα όργανα, τα οποία εξάλλου έλκουν την οικεία αρμοδιότητα ευθέως εκ του συντάγματος.
Αυτή η ερμηνευτική εκδοχή αποδίδει την θεσμική οικονομία της συνταγματικής επιταγής. Παράλληλα σέβεται τη σπουδαιότητα του ζητήματος: πρόκειται για μία ευαίσθητη κυβερνητική αρμοδιότητα, με την οποία διασταυρώνεται η εκτελεστική με τη δικαστική εξουσία. Η αρμονική ένταξη αυτής της διασταύρωσης στο πολίτευμά μας στηρίζεται σε λεπτή ισορροπία. Υπό τις εμπλεκόμενες συνταγματικές αρχές, προσήκει δέσμευση ως προς την άσκηση τέτοιας αρμοδιότητας σε προεκλογική περίοδο; Η ανωτέρω διάταξη δεν παρέχει ειδική και εξαντλητική ρύθμιση ενός τέτοιου ζητήματος. Η ευθύνη των κρίσιμων αξιολογήσεων βαρύνει επομένως τα αποφασίζοντα όργανα, τα οποία ενδεχομένως μπορούν να διαμορφώσουν και ειδικότερα κριτήρια για την εκδήλωση της προσήκουσας θεσμικής πρόνοιας.
ΙΙ. Η φύση της υπουργικής προσυπογραφής και ο ρόλος του Προέδρου
Πώς ενεργούν οι ανωτέρω προβληματισμοί στην περίπτωση που η κρίσιμη αρμοδιότητα ασκείται με προεδρικό διάταγμα. Το παράδειγμα εργασίας που μας δίδει το πρόσφατο ιστορικό έχει ως εξής: Προηγείται πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου λίγες ημέρες πριν τη διάλυση της Βουλής και ακολουθεί η κένωση των θέσεων λίγες ημέρες πριν τις εκλογές, η διενέργεια των εκλογών, και η επιστροφή των οικείων σχεδίων προεδρικού διατάγματος στη νέα Κυβέρνηση. Αξιοποιούμε το ιστορικό ως παράδειγμα εργασίας για επιστημονικό διάλογο, δίχως πρόθεση να διατυπώσουμε κρίση επί του συγκεκριμένου πραγματικού.
Τρία είναι τα κρίσιμα ερωτήματα: ποιός είναι ο ρόλος του Προέδρου της Δημοκρατίας, ποιός είναι ο κρίσιμος χρόνος για την σύμπραξη της Κυβερνήσεως και ποιά η δέσμευση της νέας Κυβερνήσεως από την «πρόταση» της προηγούμενης.
Κρίσιμη παράμετρος στην οικεία προβληματική είναι η νομική φύση της συμπράξεως Προέδρου και Κυβερνήσεως κατά την έκδοση του οικείου προεδρικού διατάγματος. Η μεταξύ τους σχέση διέπεται ευθέως από κανόνες του συνταγματικού δικαίου και δη από τις διατάξεις του άρθρου 35 περί υπουργικής προσυπογραφής. Ειδικότερα, πρέπει να τονισθεί ότι δεν πρόκειται περί προτάσεως ενός οργάνου (του Υπουργικού Συμβουλίου) σε άλλο όργανο (τον Πρόεδρο) που δήθεν διαθέτει αποφασιστική αρμοδιότητα. Η αποφασιστική αρμοδιότητα ανήκει σε σύνθετο όργανο, που εκδηλώνει τη βούλησή του εφόσον σχηματισθεί κατά τον χρόνο εκδόσεως κοινή βούληση του Προέδρου και του Υπουργικού Συμβουλίου. Το Υπουργικό Συμβούλιο μετέχει στο σχηματισμό της οικείας βούλησης με τη λεγόμενη προσυπογραφή: δηλαδή, με πρωτοβουλία του συντάσσει τη σχετική πράξη καθορίζοντας το περιεχόμενό της και βεβαιώνει τούτο με παρά πόδας υπογραφή[3]. Επομένως, η «πρόταση» του Υπουργικού Συμβουλίου δεν είναι παρά το ένα σκέλος της λεγόμενης υπουργικής προσυπογραφής. Αντίστοιχα, πριν υπογράψει ο Πρόεδρος δεν υπάρχει πράξη, αλλά απλό σχέδιο.
Περαιτέρω, ενώ η Κυβέρνηση μετέχει στο σχηματισμό της κοινής βούλησης έχουσα την πρωτοβουλία και καθορίζοντας το περιεχόμενο της πράξης μετά από εξέταση τόσο της σκοπιμότητας, όσο και της νομιμότητάς της, ο Πρόεδρος μετέχει ως ρυθμιστής του πολιτεύματος[4]. Για αυτό το λόγο, ο Πρόεδρος μπορεί να αρνηθεί την έκδοση του διατάγματος μόνο σε περίπτωση εμφανούς νομικού (εν προκειμένω συνταγματικού) ελαττώματος.
Από τη γενική άρνηση εκδόσεως, διακρίνεται η αποχή από την έκδοση διατάγματος για ορισμένο χρόνο, η οποία επίσης ανάγεται σε συνταγματικής τάξεως αποχρώντα λόγο. Τέτοιος λόγος είναι η συμμόρφωση με τις συνταγματικές δεσμεύσεις της πολιτικά ευαίσθητης άσκησης της κυβερνητικής (ιδίως) λειτουργίας κατά την προεκλογική περίοδο. Η συγκεκριμενοποίηση της οικείας συνταγματικής επιταγής και η κρίση περί συνδρομής αποχρώντα λόγου εμπίπτουν στον ρυθμιστικό ρόλο του Προέδρου, αφορούν μάλιστα στην ομαλή λειτουργία του κοινοβουλευτικού πολιτεύματος. Πρέπει δε να τονισθεί ότι, κατά την προεκλογική περίοδο, επειδή κατά τα ανωτέρω ατονεί η πλήρης εφαρμογή της αρχής της κοινοβουλευτικής εμπιστοσύνης, ο οικείος ρυθμιστικός ρόλος του Προέδρου ενέχει μείζονα σπουδαιότητα.
ΙΙΙ. Επιμέρους πορίσματα
Αυτές οι παρατηρήσεις είναι επαρκείς για να φωτίσουν την απάντηση στα ερωτήματά μας.
Α. Πράγματι, σε περίπτωση που η κρίσιμη αρμοδιότητα ασκείται με προεδρικό διάταγμα, η κρίση του Προέδρου ότι κωλύεται η έκδοση του προτεινόμενου διατάγματος στο συγκεκριμένο χρόνο εντάσσεται στον κατά το σύνταγμα ρυθμιστικό του ρόλο. Ο Πρόεδρος έχει κατά το σύνταγμα την εξουσία να κρίνει αν, υπό το φως της κατευθυντήριας συνταγματικής δεσμεύσεως και του καθήκοντος αποτροπής πολιτειακών εντάσεων, πρέπει να απέχει από την έκδοση του διατάγματος έως τον ορκωμοσία της νέας Κυβερνήσεως (και ενδεχομένως έως την παροχή ψήφου εμπιστοσύνης).
Η σχετική κρίση του Προέδρου, αναγόμενη ευθέως στη διαχείριση πολιτειακών ζητημάτων, είναι καταρχήν δικαστικώς ανέλεγκτη[5]. Το γεγονός ότι με αυτήν συγκεκριμενοποιείται και υλοποιείται κατευθυντήρια συνταγματική δέσμευση δεν αλλοιώνει αυτό το πόρισμα (βλ. παρ. υπό Ι)[6].
Β. Δεύτερον, κρίσιμος χρόνος για το σχηματισμό βούλησης εκ μέρους της Κυβερνήσεως, και γενικότερα για τη σύμπραξη Προέδρου και Κυβερνήσεως, είναι ο χρόνος έκδοσης και δημοσίευσης του διατάγματος. Για αυτόν το λόγο, γίνεται παγίως δεκτό ότι Υπουργός ο οποίος προτείνει διάταγμα και διά της προσυπογραφής αναλαμβάνει την ευθύνη εκδόσεώς του πρέπει να διατηρεί την ιδιότητα του Υπουργού και κατά το χρόνο της δημοσιεύσεως (ΣτΕ 2133/2016).
Έτσι, σε σχετικό σχόλιο σημειώσαμε ότι είναι αδιάφορο εάν η πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου υποβληθεί πριν τη διάλυση της Βουλής εφόσον η κένωση των προς κάλυψη θέσεων θα γινόταν μετά τη διάλυση, διότι «Πρόεδρος της Δημοκρατίας και Υπουργικό Συμβούλιο δρουν ως σύνθετο όργανο και επομένως πρέπει να σχηματίσουν σχετική βούληση κατά το χρόνο έκδοσης του διατάγματος»[7]. Κατά τον κρίσιμο εκείνο χρόνο, μετά δηλαδή την κένωση των θέσεων, αντιλαμβανόμαστε ότι ο Πρόεδρος κατ’ ενάσκηση του ρυθμιστικού του ρόλου απέσχε από την έκδοση του διατάγματος. Αντίστοιχα, μετά την κυβερνητική αλλαγή, προσήκουσα ενέργεια είναι η επιστροφή του σχεδίου διατάγματος στη νέα Κυβέρνηση για εκ νέου υποβολή προτάσεως.
Γ. Τρίτον, εφόσον κρίσιμος είναι ο χρόνος έκδοσης και δημοσίευσης και με δεδομένο ότι με την προσυπογραφή η Κυβέρνηση αναλαμβάνει τη συνταγματική ευθύνη εκδόσεως, μετά την κυβερνητική αλλαγή δεν μπορεί να υποχρεωθεί το επόμενο Υπουργικό Συμβούλιο να εισηγηθεί την έκδοση της πράξης με το περιεχόμενο που είχε προτείνει η προηγούμενη Κυβέρνηση. Βεβαίως τίποτε δεν εμποδίζει τη νέα Κυβέρνηση να υιοθετήσει την αρχική πρόταση. Είναι ωστόσο αυτονόητο, ότι δεν υποχρεούται προς τούτο. Εάν το πράξει, θα πρόκειται για ιδία ενέργεια, με την οποία και αναλαμβάνει την κατά το σύνταγμα ευθύνη (βλ. ΣτΕ 4252/1980).
[1] Γεννάται ιδίως το ερώτημα εάν με επίκληση τέτοιας δέσμευσης η Κυβέρνηση αποκτά την ευχέρεια διαφυγής από υποχρεώσεις που τάσσει ο νόμος. Αυτός ο προβληματισμός ανακύπτει ιδίως σε περίπτωση που υπάρχει δέσμια υποχρέωση προς έκδοση πράξης σε χρόνο πριν την ανάδειξη της νέας Κυβέρνησης.
[2] Βλ. Ακρίτα Καϊδατζή, Σύνταγμα, Νόμος και Επιλογές στη Δικαιοσύνη, Εφημερίδα των Συντακτών, 3 Ιουνίου 2019.
[3] Βλ. Αριστόβουλο Μάνεση, Αι εγγυήσεις τηρήσεως του Συντάγματος ΙΙ, 1965 («Η υπουργική προσυπογραφή έχει πάντοτε την έννοιαν εισηγήσεως-προτάσεως και προηγείται της βασιλικής προσυπογραφής», σελ. 488, και «Διά της υπουργικής προσυπογραφής … εκδηλούται η βούλησις εκείνου εκ των συμπραττόντων κρατικών οργάνων, το οποίον έχει την πρωτοβουλίαν και καθορίζει το περιεχόμενον των κρατικών πράξεων, αι οποίαι ενεργούνται από κοινού» (σελ. 513)). Βλ. και Αντώνη Παντελή, Εγχειρίδιο Συνταγματικού Δικαίου (4η εκδ., 2018) σελ. 371 («οι εκφράσεις «διάταγμα με προσυπογραφή του τάδε υπουργού» και διάταγμα «με πρόταση του τάδε υπουργού» είναι ταυτόσημες»).
[4] Ο Πρόεδρος ενεργεί ως ρυθμιστής του πολιτεύματος όχι μόνο όταν προβαίνει σε ρυθμιστικές ενέργειες stricto sensu (διορισμός Υπουργών, διάλυση της Βουλής, κ.λπ.) αλλά και όταν μετέχει στην άσκηση της νομοθετικής ή (όπως εδώ) της εκτελεστικής εξουσίας. Πβλ. συναφώς τη συζήτηση μεταξύ του Ακρίτα Καϊδατζή (ο οποίος υιοθετεί αντίθετη άποψη) και του Σπύρου Βλαχόπουλου (ο οποίος επικαλείται τον ρυθμιστικό ρόλο του Προέδρου στο πλαίσιο συνθήκης του πολιτεύματος) στην Καθημερινή, 11 Ιουνίου 2019.
[5] Ιδιαίτερο είναι το ζήτημα αν από την μη έκδοση της πράξης σε συγκεκριμένο χρόνο επέρχεται παράβαση έτερου, ανεξάρτητου από τις δεσμεύσεις της προεκλογικής περιόδου, κανόνα δικαίου (π.χ. εάν η νομοθεσία που διέπει την έκδοση της πράξης καθιδρύει δέσμια υποχρέωση προς έκδοση πράξης σε χρόνο πριν την ανάδειξη της νέας Κυβέρνησης).
[6] Το πόρισμά μας είναι ανεξάρτητο από το ζήτημα του επιτρεπτού εύρους του ελέγχου συνταγματικότητας κατά το άρθρο 90 παρ. 6 Σ (βλ. ΟλΣτΕ 435/2019).
[7]Η δύναμη της συναίνεσης, ΤΑ ΝΕΑ, 30 Μαΐου 2019.
