Η κριτική στο «Επιτελικό Κράτος»   

Απόστολος Ι. Παπατόλιας, Διδάκτωρ Συνταγματικού Δικαίου (Paris X), Μέλος του ΑΣΕΠ

Το νομοθέτημα για το Επιτελικό Κράτος (Ε.Κ.) δέχθηκε έντονη κριτική από τους εκπροσώπους των κομμάτων της αντιπολίτευσης και της επιστημονικής κοινότητας. Η κριτική αυτή μπορεί να συστηματοποιηθεί γύρω από επτά διαφορετικούς άξονες με κριτήριο την αδυναμία που κάθε φορά αναδεικνύεται. Θα επιχειρήσουμε μια πρώτη αξιολόγηση της ασκηθείσας κριτικής, αποτιμώντας την πειστικότητα των επιχειρημάτων που προβλήθηκαν, από τη σκοπιά του συνταγματικού δικαίου και της διοικητικής επιστήμης, με παράλληλη αξιολόγηση και των σχετικών απαντήσεων της κυβερνητικής πλευράς.

α) Ελλιπής αξιοποίηση του «μεταρρυθμιστικού κεκτημένου»

Η κριτική είναι ότι η πρωτοβουλία για το Ε.Κ. επιχειρεί να νομοθετήσει από το μηδέν, ακυρώνοντας τις μεταρρυθμίσεις της προηγούμενης Κυβέρνησης, χωρίς καν να προβεί σε μια στοιχειώδη αξιολόγηση της αποτελεσματικότητάς τους. Αρκετοί διερωτώνται γιατί καταργήθηκαν θεσμοί και καλές πρακτικές όπως το Μητρώο Επιτελικών Στελεχών της Δημόσιας Διοίκησης που τηρούνταν από το ΑΣΕΠ και αποτύπωνε την εμπιστοσύνη στα στελέχη της διοίκησης ή το Παρατηρητήριο Δημόσιας Διοίκησης που θα συγκέντρωνε την επιστημονική γνώση και τη θεσμική μνήμη για τη διοικητική μεταρρύθμιση. Στο ίδιο πλαίσιο, υποστηρίζεται ότι αγνοείται το «τριετές στρατηγικό πλάνο για τη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης» που αποτελούσε έναν πλήρως τυποποιημένο οδικό χάρτη με βήματα και χρονοδιαγράμματα, ώστε να διασφαλίζεται η διαφάνεια και η λογοδοσία. Ο Πρόεδρος του Διοικητικού Επιμελητηρίου σημειώνει επίσης  ότι δεν είναι «μεθοδολογικά ορθό» να εισάγεται ένας νέος τρόπος κυβερνητικού προγραμματισμού, χωρίς να υπάρχει καμία αναφορά στην πρόσφατη αξιολόγηση του προηγούμενου συστήματος από τον ΟΟΣΑ, ο οποίος παραδόξως αγνοείται παρότι εκφράζει συνήθως τη μεταρρυθμιστική «ορθοδοξία».

Η κριτική αυτή περί ελλιπούς αξιοποίησης και κυρίως αξιολόγησης του όποιου μεταρρυθμιστικού κεκτημένου, παρουσιάζεται βάσιμη σε γενικές γραμμές, καθώς η δημιουργία νέων δομών και οι αλλεπάλληλες οργανωτικές αλλαγές δεν ευνοούν τη «διαδικασία θεσμοποίησης» που απαιτεί μια «παρατεταμένη περίοδο ηρεμίας και κανονικής λειτουργίας» για να αποτιμηθεί η χρησιμότητά της. Επειδή όμως το ισοζύγιο στην κατεύθυνση του εκσυγχρονισμού και της αναβάθμισης της διοικητικής ικανότητας κρίνεται μάλλον θετικό, ξενίζει η μέριμνα να παρουσιασθεί ως ένα ex nihilo εγχείρημα που δεν οφείλει τίποτα στο παρελθόν. Πειστική δε απάντηση σε αυτού του τύπου την κριτική δεν υπήρξε. Ο ίδιος δε ο Πρωθυπουργός, αναγνωρίζει  ότι «σκοπός μας είναι να μεταρρυθμίζουμε, χωρίς να κατεδαφίζουμε», χωρίς όμως κάποια εξήγηση γιατί δεν επιλέγεται η λύση της συμπλήρωσης-διόρθωσης υφιστάμενων μεταρρυθμίσεων (προσαυξητική μεταρρύθμιση).

 

β) Υπερσυγκέντρωση εξουσιών στον Πρωθυπουργό

Ο δεύτερος και σημαντικότερος άξονας της κριτικής που διατυπώνεται αφορά την υπερσυγκέντρωση εξουσιών στον Πρωθυπουργό, καθώς προβάλλεται ότι μέσω της ίδρυσης της «υπερδομής» της Προεδρίας της Κυβέρνησης (ΠτΚ), ο Πρωθυπουργός αποκτά χωρίς κανένα θεσμικό αντίβαρο τον απόλυτο έλεγχο του κράτους.

Αφήνοντας κατά μέρος τους φορτισμένους χαρακτηρισμούς που επιστράτευσε η αντιπολίτευση, όπως «νόσφιση εξουσίας», «αιρετός Μονάρχης», «Λεβιάθαν», «σουλτάνος» ή «αυτοκράτορας», το ουσιώδες της κριτικής κάνει λόγο για «προσωποπαγή παράλληλη δομή» (επισημαίνεται η απόλυτη διακριτική ευχέρεια του Πρωθυπουργού να αποφασίζει για τη στελέχωσή της), η οποία αποσκοπεί στον απόλυτο έλεγχο της πολιτικής δραστηριότητας υπό το «πρόσχημα του συντονισμού». Δεν είναι, επίσης, λίγες οι παρεμβάσεις που εντοπίζουν ανατροπή των συνταγματικών ισορροπιών, με εισαγωγή προεδρικών στοιχείων, ενώ και ο πρώην Πρωθυπουργός αναφέρεται σε «θεσμική λαθροχειρία» που υπερβαίνει τα «θεσμικά όρια» του Πολιτεύματος.

Η κριτική για υπερσυγκέντρωση αρμοδιοτήτων γύρω από τον Πρωθυπουργό, έχει απαντηθεί με μάλλον πειστικό τρόπο από την κυβερνητική πλευρά. Ο Υπουργός Επικρατείας αναφέρει κατά κόρον ότι στο νέο σύστημα το Υπουργικό Συμβούλιο  (Υ.Σ.) αναβαθμίζεται ως κύριο όργανο παραγωγής πολιτικής που καθορίζει συλλογικά το κυβερνητικό πρόγραμμα, ο Πρωθυπουργός διασφαλίζει την ενότητα της Κυβέρνησης με μια κεντρική δομή που παρακολουθεί την εκτέλεση του κυβερνητικού έργου, ενώ και οι Υπουργοί διατηρούν όλες τις αρμοδιότητές τους ως προς την πολιτική διεύθυνση των Υπουργείων τους.

Στην κριτική για «αλλοίωση του Πολιτεύματος» αντιτείνεται ότι κατ’ εξοχήν στην Προεδρευόμενη Κοινοβουλευτική Δημοκρατία ισχύει ένα «σύστημα παρακολούθησης του κυβερνητικού έργου», ενώ στη μομφή για ένα «κράτος υποχείριο του Πρωθυπουργού», ο Υπουργός απαντά ότι το Ε.Κ. κινείται στην ακριβώς αντίθετη κατεύθυνση, καθώς με τις τυποποιημένες διαδικασίες που καθιερώνει, οριοθετείται ο ρόλος του Πρωθυπουργού σε ένα αυστηρότερο πλαίσιο που μειώνει σημαντικά τα περιθώρια των κινήσεών του. Δηλώνοντας την πίστη του στις «διαδικασίες» ως αντίβαρα της ανεξέλεγκτης πρωθυπουργικής δράσης, και όχι στους «μεσσίες», τις εγγυήσεις δηλαδή του χαρίσματος, ο Υπουργός Επικρατείας εκθέτει το θεωρητικό υπόβαθρο του Ε.Κ., το οποίο συνδυάζει τη συλλογική παραγωγή πολιτικής το συντονιστικό επαγγελματισμό και τη δυνατότητα λογοδοσίας μέσω των τυποποιημένων διαδικασιών. Στους αντίποδες αυτής της θεώρησης, ο Κ. Σκανδαλίδης αναφέρει ότι η υπερβολική τυποποίηση αχρηστεύει τις δημιουργικές πρωτοβουλίες και «πνίγει την πολιτική», ενώ ο Α. Λοβέρδος κάνει λόγο για αχρείαστο «λεγκαλισμό» και «θεσμική αφέλεια».

Ενδιαφέρουσα επίσης είναι και η επιχειρηματολογία του Πρωθυπουργού που απαντά ότι «είναι μάλλον άστοχο ο συντονισμός και η στενή παρακολούθηση του κυβερνητικού έργου να βασίζονται «συγκεντρωτισμός», Εξηγεί δε ότι η πρωθυπουργοκεντρική ροπή του συστήματος το καθιστά «ψευδεπίγραφα συγκεντρωτικό», καθώς σε όλη τη μεταπολίτευση και παρά το «μεγάλο πολιτικό εκτόπισμα» κάποιων Πρωθυπουργών, το κυβερνητικό σχήμα παρουσίαζε ανέκαθεν «χαλαρή θεσμική θωράκιση» λόγω «έλλειψης κοινού σχεδίου και διυπουργικού συντονισμού».

Η παραπάνω επιχειρηματολογία εμφανίζεται πειστική στο βαθμό που αναδεικνύει τον «φορμαλιστικό χαρακτήρα» της κριτικής για υπερσυγκεντρωτισμό, όταν όλοι γνωρίζουν πόσο ελαστικά λειτούργησε ο πρωθυπουργοκεντρισμός στη μεταπολίτευση ή πόσο αδύναμος φάνηκε να αποτρέψει τον πελατειασμό ή τη δημοσιονομική εκτροπή της χώρας.

Η κριτική αυτή δύσκολα, επίσης, μπορεί να ευδοκιμήσει στους κόλπους της συνταγματικής θεωρίας. Το ζήτημα της υπέρμετρης ενίσχυσης του ρόλου του Πρωθυπουργού αναδείχθηκε εξάλλου με αφορμή τη συνταγματική αναθεώρηση του 1986, όταν έγινε λόγος (Μάνεσης) για «ενιαίο κέντρο εξουσίας» του Πρωθυπουργού και για «κυριαρχικό ρόλο» έναντι του οποίου δεν θεσπίζονται «θεσμικά αντίβαρα» Σύμφωνα, όμως, με μια άλλη πιο «ρεαλιστική» προσέγγιση, «η πρωθυπουργοκεντρική λογική διαπνέει νομοτελειακά το κοινοβουλευτικό σύστημα» λόγω της άμεσης σύνδεσής του με τη λαϊκή-εκλογική νομιμοποίηση. Ανεξάρτητα όμως από την οπτική γωνία που θα επιλέξουμε, είναι γεγονός ότι η ανάδειξη του Πρωθυπουργού ως κεντρικού πόλου ισχύος συνδέθηκε, κυρίως, με τη δυνατότητά του να εξασφαλίσει την ενιαία και αποτελεσματική διοίκηση του κρατικού μηχανισμού. Υψηλές προσδοκίες όμως που δεν συνοδεύτηκαν και από αντίστοιχη επιτυχία, δεδομένου ότι ούτε η διευθυντική ικανότητα αναβαθμίστηκε ούτε οι αυταρχικές ροπές εξισορροπήθηκαν. Αυτά ακριβώς τα συμπτώματα μιας κοινής παθολογίας του σύγχρονου κοινοβουλευτισμού δημιουργούν την επιτακτική ανάγκη για ένα ισχυρό κέντρο διακυβέρνησης, ικανό να ανταποκριθεί στα σύνθετα καθήκοντα που επιβάλλουν οι διεθνείς αγορές και ο  ανταγωνισμός των κρατών σε περιβάλλον διάχυτης δημοσιονομικής κρίσης.

Η δε κριτική για αλλοίωση των συνταγματικών διατάξεων που ορίζουν τις αρμοδιότητες των οργάνων του Κράτους είναι μάλλον άστοχη, στο μέτρο που διασώζεται το συλλογικό σύστημα λειτουργίας, με το Υ.Σ. να διατηρεί την τελική αρμοδιότητα έγκρισης του κυβερνητικού προγράμματος και άρσης των υπουργικών διαφωνιών .

Είναι χρήσιμο να υπενθυμίσουμε ότι στο συλλογικό σύστημα οργάνωσης, όπου η ευθύνη για τη χάραξη και την εφαρμογή της γενικής πολιτικής ανήκει στο Υπουργικό Συμβούλιο και ο Πρωθυπουργός ασκεί πρωτίστως ένα συντονιστικό ρόλο, αντιτίθεται το μονοκρατικό σύστημα, όπου ο Πρωθυπουργός χαράσσει κυριαρχικά την κυβερνητική πολιτική, ενώ οι Υπουργοί περιορίζονται στο να εξειδικεύουν την πολιτική αυτή στους επιμέρους τομείς ευθύνης τους. Το Σύνταγμά μας, στο βαθμό που προβλέπει ρητά τις αρμοδιότητες της Κυβέρνησης ως συλλογικού οργάνου (34 §1 εδ.α΄, 41 §2, 44 §1, 48 §1), αλλά και από τη συστηματική ερμηνεία των διατάξεων των άρθρων 82, 84 και 85, φανερώνει μια προτίμηση του συντακτικού νομοθέτη προς το συλλογικό σύστημα οργάνωσης, που προβάλλει ως η ελάχιστη διαδικαστική εγγύηση έναντι του κινδύνου της πρωθυπουργικής παντοδυναμίας. Αυτό το συλλογικό σύστημα, σε ότι αφορά τουλάχιστον το ρόλο του Υ.Σ., εάν δεν αναβαθμίζεται, σίγουρα πάντως δεν θίγεται με το νέο σύστημα του ΕΚ

γ) Η γραφειοκρατική υπερσυγκέντωση στην Προεδρία της Κυβέρνησης

Ο τρίτος άξονας κριτικής αναδεικνύει τον κίνδυνο της διοικητικής υπερφόρτωσης ή συμφόρησης του συστήματος συντονισμού, καθώς όπως προβάλλεται, το προτεινόμενο μοντέλο έχει υπερβολικά πολλά κυκλώματα εξουσίας (πρωθυπουργικό, υπουργικά, συντονιστικά), πολλές επικαλύψεις αρμοδιοτήτων, καθώς ειδικά στο συντονιστικό επίπεδο συνυπάρχουν  πέντε δομές: η Προεδρία της Κυβέρνησης, η Υπηρεσία Συντονισμού κάθε Υπουργείου, η ειδική Γραμματεία Παρακολούθησης Κυβερνητικού Έργου, η Πολιτική Επιτροπή Παρακολούθησης και το εντός της Εθνικής Επιτροπής Διαφάνειας, Εθνικό Συντονιστικό Όργανο. Ο  Χ. Ανθόπουλος κάνει λόγο για «υπερτροφική υπερ-δομή» συντονισμού και για «συνωστισμό» δομών σε κάθε Υπουργείο, ενώ ο Α. Λοβέρδος για «θηριώδη γραφειοκρατική δομή» με την οποία «αυτοπαγιδεύεται» η Κυβέρνηση.

Εκπρόσωποι της επιστήμης, επικαλούμενοι το νόμο του «φθίνοντος συντονισμού», επισημαίνουν το παράδοξο να επιχειρείται «η αντιμετώπιση της απουσίας συντονισμού με τη δημιουργία μιας επιπλέον δομής (της ΠτΚ)» γεγονός που αυξάνει τις απαιτήσεις συντονισμού, καθώς εισάγει έναν «νέο παίκτη» στο σύστημα, με «μάτια» σε κάθε Υπουργείο (Υπηρεσίες Συντονισμού), την ίδια στιγμή που αλληλοεπικαλύπτονται οι αρμοδιότητες συντονισμού των Υπηρεσιακών Γραμματέων με εκείνες των Γενικών και Ειδικών Γραμματέων, καθώς προβλέπονται συντονιστικές αρμοδιότητες και για τους δύο. Γενικότερα δε αναγνωρίζεται ότι το δυσκολότερο ζήτημα στην εφαρμογή των προβλέψεων για το συντονισμό του κυβερνητικού έργου εντοπίζεται στην αρμονική συνύπαρξη ανάμεσα στις τομεακές λειτουργίες των Υπουργείων και τις οριζόντιες λειτουργίες των Υπηρεσιακών Γραμματέων».

Στο ίδιο πλαίσιο, ο πρώην Υπουργός Χ. Βερναρδάκης τονίζει ότι η παράλληλη λειτουργία της ΠτΚ και των Υπουργείων μοιραία θα αναδείξει έναν τεράστιο όγκο συναρμοδιοτήτων, που θα επιτείνει το πρόβλημα του συντονισμού και της σύγχυσης επιπέδων, εάν ληφθεί υπόψη ότι η νέα ΠτΚ έχει κάπου 115 επιτελικές αρμοδιότητες.

Η κριτική για διοικητική υπερφόρτωση του κέντρου διακυβέρνησης, επαύξηση των αναγκών συντονισμού και δύσκολη διαχείριση των συναρμοδιοτήτων είναι εν πολλοίς πειστική και δικαιολογημένη. Ο φόβος είναι ότι προσφεύγουμε εκ νέου στο ίδιο αποτυχημένο μοντέλο συντονισμού που διογκώνει τις  κεντρικές δομές της Κυβέρνησης, δημιουργώντας επιπλέον ανάγκες συντονισμού των νέων μονάδων και επιβαρύνοντας την ήδη αδύναμη στρατηγική και καθοδηγητική ικανότητα της Κυβέρνησης.

Η μέχρι σήμερα εμπειρία καταδεικνύει ότι γύρω από τον Πρωθυπουργό είχε ήδη εγκατασταθεί ένα είδος μικρού «Λευκού Οίκου» («Κυβέρνηση της Κυβέρνησης»), με υπηρεσίες που λειτουργούσαν συμπληρωματικά, παρότι ο τρόπος κατεύθυνσης της Κυβέρνησης δεν καθοριζόταν επακριβώς με μια λεπτομερή κωδικοποίηση. Είναι κοινή όμως διαπίστωση ότι παρά την πληθώρα των επιτελικών αυτοτελών υπηρεσιών στον Πρωθυπουργό δεν καλύφθηκε η ανάγκη για αποτελεσματικό συντονισμό. Η δομή του Γραφείου του Πρωθυπουργού ή της Γενικής Γραμματείας του παρουσιάστηκε ατελέσφορη λόγω του έντονα προσωποποιημένου χαρακτήρα της, η Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης παραδοσιακά επικεντρωνόταν στη διοικητική υποστήριξη του Υ.Σ., ενώ η Γενική Γραμματεία Συντονισμού, παρά τις αδιαμφισβήτητα επιτελικές λειτουργίες της, περιορίστηκε ομολογημένα στο ρόλο του διοικητικού διυπουργικού συντονισμού. Με άλλα λόγια, η συγκέντρωση μονάδων στο Μαξίμου δεν κατάφερε ούτε να καλύψει το έλλειμμα του στρατηγικού σχεδιασμού και του επιτελικού συντονισμού, ούτε να αποτρέψει την πρακτική του «βλέποντας και κάνοντας», με την παράλληλη συνύπαρξη άτυπων και τυπικών δομών που καλλιεργούσαν τη σύγχυση για την πραγματική ταυτότητα του κέντρου διακυβέρνησης. Ο κίνδυνος που παραμένει ενεργός είναι να επαναληφθεί μια παρόμοια κατάσταση.

 

δ) Η ατελής προσέγγιση του προγραμματισμού των δημόσιων πολιτικών

Ο τέταρτος άξονας κριτικής εστιάζει στον προβληματικό τρόπο με τον οποίο γίνεται αντιληπτός ο προγραμματισμός των δημόσιων πολιτικών, ο οποίος επικεντρώνεται αποκλειστικά στην οργανωτική διάσταση του συντονισμού, αποδίδοντας περιορισμένη σημασία στον τρόπο διαμόρφωσης των τομεακών πολιτικών με την ενεργό συμμετοχή και αλληλεπίδραση της υπηρεσιακής ραχοκοκαλιάς του Υπουργείου και της πολιτικής ηγεσίας του. Παραμένει έτσι ασαφές πώς προσδιορίζονται οι πολιτικές και πώς διαμορφώνονται οι στόχοι. Διότι ναι μεν στην Ετήσια Συνάντηση των Γενικών Διευθυντών παρουσιάζεται η «βασική στοχοθεσία του κυβερνητικού προγραμματισμού», πλην όμως δεν γίνεται η παραμικρή μνεία περί συνδιαμόρφωσης στόχων ή συναινετικής στοχοθεσίας, δίνοντας την εντύπωση ότι απλώς ανακοινώνεται πανηγυρικά η προαποφασισθείσα στοχοθεσία της κυβερνητικής πλευράς.

Η κριτική αυτή, στην οποία επιδίδονται κυρίως οι εκπρόσωποι της διοικητικής επιστήμης, εμφανίζεται δικαιολογημένη, καθώς το νομοθέτημα μάλλον εμφορείται από μία αντίληψη «οργανωτισμού», με έμφαση στις οργανωτικές δομές και τα εργαλεία του θεσμικού συντονισμού, χωρίς να προσδιορίζει το πώς θα διαμορφωθεί η κοινή βάση της κυβερνητικής πολιτικής. Ο τρόπος επίτευξης του κοινού πολιτικού προσανατολισμού και της οριοθέτησης ενιαίου πλαισίου προτεραιοτήτων, ως προϊόν μιας συναινετικής και διαβουλευτικής διαδικασίας (λειτουργικός συντονισμός), απουσιάζει παντελώς από το νομοθέτημα.

 

        ε) Η ψευδεπίγραφη επιτελικότητα του συστήματος

Ο πέμπτος άξονας της κριτικής εντοπίζεται στη μομφή ότι το νομοθέτημα δεν υπηρετεί μια ορθή ή υγιή αντίληψη επιτελικότητας. Για τον Χ. Καστανίδη, πχ. δεν νοείται Ε.Κ. χωρίς ισχυρές αποκεντρωμένες και αυτοδιοικητικές δομές σε ένα σύστημα πολυεπίπεδης διακυβέρνησης κατ’ αντιστοιχία με όσα ισχύουν στις σκανδιναβικές χώρες, ενώ κατά τον Χ. Σπίρτζη, δεν υπάρχει Ε.Κ. εάν δεν προσδιορίζεται η σχέση των περιφερειακών οργάνων του Κράτους με την κεντρική διοίκηση. Ο Χ. Βερναρδάκης προσθέτει ότι δεν θεσμοθετείται ούτε η επιτελική λειτουργία των Γραφείων των Υπουργών, κατά το γαλλικό ή αγγλικό πρότυπο (cabinet), παρά μόνον επαναλαμβάνονται οι γενικές ρυθμίσεις για την παραδοσιακή οργάνωση των Γραφείων.

Τέλος, προβάλλεται ότι η πραγματική επιτελική διακυβέρνηση προϋποθέτει την καταγραφή των επιτελικών αρμοδιοτήτων και τη διάκρισή τους από τις εκτελεστικές ώστε να ακολουθήσει η κατανομή τους στην υπηρεσιακή ή την πολιτική διοίκηση. Τέτοια μέριμνα δεν λαμβάνεται όμως στο νομοθέτημα για τις 23.142 αρμοδιότητες των Υπουργείων (καταγραφή του 2012). Και στο σημείο αυτό και στον στοιχειώδη προσδιορισμό της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης και των σχέσεων κεντρικού κράτους-αποκέντρωσης το νομοθέτημα δεν περιλαμβάνει καμία απολύτως ρύθμιση.

 

        στ) Η προβληματική διάκριση υπηρεσιακής-πολιτικής διοίκησης

Ο έκτος άξονας κριτικής στρέφεται γύρω από το ακανθώδες ζήτημα της στεγανοποιημένης διάκρισης μεταξύ πολιτικής διοίκησης και υπηρεσιακής διοίκησης. Για να αντιληφθούμε το πρόβλημα θα ήταν αναγκαία μια εμπεριστατωμένη θεωρητική ανάλυση από τη σκοπιά της διοικητικής επιστήμης και της συγκριτικής διοίκησης. Αρκεί, πάντως, να αναφέρουμε ότι οι αρχές που παγίως εξισορροπούνται στη λειτουργία της διοίκησης είναι α) η υπαγωγή της στην πολιτική και β) ο μεταξύ τους διαχωρισμός. Η καθαρή, ωστόσο, διάκριση και στεγανοποίηση των δύο επιπέδων δεν απαντάται στην πράξη πουθενά αλλού παρά μόνο στη Μ. Βρετανία όπου υφίστανται δύο διακριτές ιεραρχίες, διοικητική και πολιτική, με ελάχιστα σημεία της μεταξύ τους επαφής. Η εμπειρία των ηπειρωτικών χωρών, ωστόσο, φανερώνει μια «όσμωση διοίκησης και πολιτικής», υπό την έννοια ότι η μεταφορά της πολιτικής βούλησης στη διοίκηση επιτυγχάνεται «μέσω οργανικών συνδέσμων» που στελεχώνονται από υπαλλήλους καριέρας με κριτήρια συμπάθειας προς το κυβερνών κόμμα. Έτσι, στελεχώνονται π.χ. τα Γραφεία του Πρωθυπουργού και των Υπουργών στη Γαλλία και τα Υπουργικά Γραφεία στη Γερμανία.

Το μοντέλο του διαχωρισμού που επιλέγει το νομοθέτημα απηχεί τη στεγανή διάκριση του αγγλικού προτύπου όπου οι πολιτικοί κυβερνούν και οι υπάλληλοι διοικούν. Η διάκριση, όμως, αυτή έχει πλέον ξεπεραστεί από τα πράγματα ακόμη και στη χώρα καταγωγής της. Στις περισσότερες δε χώρες αναπτύσσεται μια εξισορρόπηση ανάμεσα σε πολιτική και υπηρεσιακή διοίκηση, καθώς η ισχυρή παρουσία του Γενικού Γραμματέα του Υπουργείου συνήθως αντισταθμίζεται από τον πολιτικό ρόλο του Γραφείου του Υπουργού. Ενώ όμως παντού κυριαρχεί το δίπολο Υπουργικό Γραφείο-Γενική Γραμματεία, στη χώρα μας επιλέγεται παραδόξως μια τριχοτόμηση της διεύθυνσης των Υπουργείων με την προσθήκη του Υπηρεσιακού Γραμματέα, που αναλαμβάνει τις οριζόντιες λειτουργίες της διοίκησης των οικονομικών και των ανθρώπινων πόρων του Υπουργείου σε συνδυασμό με το συντονισμό του συνόλου των υπουργικών μονάδων. Αυτός ο «διοικητικός πληθωρισμός» καθιστά εν μέρει δικαιολογημένη την κριτική ότι οι Υπηρεσιακοί Γραμματείς συστάθηκαν απλώς για να εξισορροπηθεί και να ξεπεραστεί ευσχήμως η διαδικασία ορισμού των «Διοικητικών Γραμματέων» του Ν.4369/2017 (η οποία υπονομεύθηκε ποικιλοτρόπως στην πράξη), ώστε να δρομολογηθεί αναίμακτα η επαναφορά των Κομματικών Γενικών Γραμματέων. Για να δανειστούμε έτσι μια πρόταση της Κ. Σπανού, «από αυτή τη σκοπιά, ίσως τελικά να ήταν προτιμότερη η αποδοχή της αρχής ότι θέσεις που βρίσκονται στη διεπαφή διοίκησης-πολιτικής επισήμως να ανάγονται στη διακριτική ευχέρεια της πολιτικής, με τήρηση ορισμένων προϋποθέσεων (ελαχίστων απαιτήσεων) αξιοκρατικής στελέχωσης». Έτσι, και το «φορμαλισμό χωρίς αντίκρυσμα» της προηγούμενης Κυβέρνησης θα αποφεύγαμε και τη σημερινή διοικητική υπερφόρτωση των Υπουργείων με πολλαπλές ενδιάμεσες βαθμίδες.

Η απάντηση του Υπουργού Επικρατείας εμφανίζεται πειστικά μόνο ως προς το σκέλος της αναγνώρισης της εμπιστοσύνης που επιδεικνύει η Κυβέρνηση στους άξιους δημόσιους λειτουργούς που επιλέγονται αποκλειστικά μέσω ΑΣΕΠ, ενώ με την προϊσχύσασα νομοθεσία η τελική επιλογή ανήκε στον Υπουργό.

ζ) Η υποβάθμιση του πολιτικού ρόλου των Υπουργών

Ο τελευταίος, αλλά διόλου αμελητέος, άξονας της κριτικής που ασκείται στο Ε.Κ. έχει να κάνει με την πολιτική αποδυνάμωση των Υπουργών. Την εναργέστερη παρουσίαση του σχετικού προβληματισμού τη βρίσκουμε στην αγόρευση της Μ. Γιαννάκου στην Επιτροπή, η οποία αναρωτιέται πώς είναι δυνατόν ένας Υπουργός, που έχει ατομική πολιτική ευθύνη με βάση το Σύνταγμα, να έχει τον πλήρη έλεγχο του Υπουργείου του όταν θα υπάρχει ταυτόχρονα ένας Υπηρεσιακός Γραμματέας, ένας Υφυπουργός που παίρνει απευθείας αρμοδιότητες από τον Πρωθυπουργό, ένας Γενικός Γραμματέας και ίσως ένας Ειδικός Γραμματέας. Για το λόγο αυτό ζητάει να αποσαφηνιστεί ότι ο Υπουργός επειδή έχει την πολιτική ευθύνη του Υπουργείου, θα πρέπει ταυτόχρονα να έχει και την «αρμοδιότητα να ελέγχει όλο το σύστημα» παραγωγής και εφαρμογής πολιτικής.

Το ίδιο μοτίβο με εμφανώς πιο αντιπολιτευτική εκφορά ακολουθεί ολόκληρη η Αντιπολίτευση  υποστηρίζοντας ότι το νομοθέτημα επικυρώνει θεσμικά την έλλειψη εμπιστοσύνης του Πρωθυπουργού στα στελέχη του. Έτσι, ο αρχηγός της αντιπολίτευσης  κάνει λόγο για «Κράτος με Υπουργούς-ανδρείκελα», με τον Πρωθυπουργό να αμύνεται θυμίζοντας ότι η ανοχή σε Υπουργούς με «απόλυτη ανεξαρτησία» αποκομμένους από το «κυβερνητικό κέντρο» είχε τα γνωστά καταστροφικά αποτελέσματα για την αποτελεσματικότητα του κυβερνητικού έργου.

Στην ουσία όμως της κριτικής απαντά ο Γ. Γεραπετρίτης υποστηρίζοντας ότι η ατομική ευθύνη του Υπουργού συνυπάρχει στα σύγχρονα κοινοβουλευτικά πολιτεύματα με τους μηχανισμούς παρακολούθησης του κυβερνητικού έργου και νομοθετικής εποπτείας στο Γραφείο του Πρωθυπουργού. «Όπου υπάρχουν συνταγματικοί πυλώνες αυτονόμησης του κάθε Υπουργού, πρέπει να υπάρχει και ελεγκτικός μηχανισμός» αναφέρει, προβάλλοντας το παράδειγμα της Καγκελαρίας που ασκεί πολύ σκληρότερη εποπτεία στο έργο των Υπουργών, ενώ αναφέρει και την περίπτωση της Μ. Βρετανίας όπου η αντίστοιχη κεντρική νομοπαρασκευαστική μονάδα συντάσσει εξαρχής τα νομοσχέδια. Επιμένει δε ότι οι Υπουργοί διατηρούν την πλήρη αποφασιστική συνταγματική τους αρμοδιότητα, αφού καμία εξουσία τους δεν μεταφέρεται στον Πρωθυπουργό και «η ύλη του Υπουργείου παραμένει απολύτως αυτοτελής».

Όπως επισημαίνεται ευρέως στη θεωρία, η διάσπαση της κυβερνητικής εξουσίας σε διαφορετικά «αυτοτελή κέντρα λήψης αποφάσεων» εκτός όσων ορίζει το Σύνταγμα, ενέχει αντισυνταγματικότητα, στο μέτρο που ανατρέπει την αποφασιστική αρμοδιότητα του Υ.Σ. Το ίδιο ισχύει και για κάθε νέα δομή που ακρωτηριάζει τη γενική αρμοδιότητα των Υπουργών να ασκούν τη συνολική διεύθυνση του Υπουργείου τους ή να αναλαμβάνουν νομοθετική πρωτοβουλία σε θέματα του τομέα τους. Πεδίο αντισυνταγματικότητας όμως υπάρχει  μόνο σε περίπτωση «υποκατάστασης  του Υ.Σ. ή των Υπουργών, δηλαδή  πλήρους μεταφορά του κέντρου λήψης της κυβερνητικής απόφασης Άρα, όταν ο Πρωθυπουργός αποφασίζει κυριαρχικά για  τα κρίσιμα ζητήματα, είτε μόνος του είτε μέσω οργάνων που υπάγονται σ’ αυτόν, αφαιρεί τον συνταγματικά ορισμένο πολιτικό ρόλο των Υπουργών, καθώς πάλι μετατοπίζεται το συνταγματικά οριοθετημένο policy decision making power.

Οι απαντήσεις του Υπουργού Επικρατείας δείχνουν επαρκείς από συνταγματική σκοπιά, εξηγώντας ότι τέτοια μετατόπιση δεν πιστοποιείται σε κανονιστικό επίπεδο. Ο πιο πειστικός αντίλογος προέρχεται από την πλευρά του Α. Ανθόπουλου, ο οποίος επισημαίνει αφενός ότι στις χώρες αυτές ισχύει το μονοκρατικό σύστημα, όπου οι Υπουργοί είναι απλώς συνεργάτες ή αντιπρόσωποι του Πρωθυπουργού και αφετέρου ότι «στη Μ. Βρετανία και τη Γερμανία δεν υφίσταται ο θεσμός της ατομικής πρότασης δυσπιστίας που προβλέπει το 84 §2Σ», με αποτέλεσμα να νοείται διαφορετικά η αυτονόμηση του Υπουργού κατά το μονοκρατικό σύστημα και διαφορετικά κατά το συλλογικό που ισχύει στη χώρα μας. Επειδή επομένως η εξατομικευμένη πολιτική ευθύνη σημαίνει  και μεγαλύτερη πολιτική εξουσία, ο Ανθόπουλος διαπιστώνει ότι έχουν «συνταγματικό έρεισμα» οι ανησυχίες της Μ. Γιαννάκου για το κατά πόσον διασφαλίζεται ο πολιτικός έλεγχος του Υπουργού με το νέο σύστημα.

Τελειώνοντας, θα θελα να θυμίσω τη μεγάλη απόσταση που χωρίζει τις κανονιστικές επιδιώξεις του νομοθέτη από τις αιτιακές συνθήκες της αποτελεσματικής εφαρμογής των κανόνων που θεσπίζει. Είναι το θέμα της διατριβής μου που εκδόθηκε πριν από 20 χρόνια… Άλλος ο κόσμος της αιτιοκρατικής αποτελεσματικότητας, άλλος αυτός τη δεοντικής λογικής και της κανονιστικής ορθότητας. Σήμερα, δεν είμαστε σε θέση να αποτιμήσουμε πλήρως τις προοπτικές πιστής εφαρμογής του νομοθετήματος ή να αποφανθούμε με ασφάλεια εάν αυτό θα οριοθετήσει ορθολογικά την κυβερνητική λειτουργία καθιστώντας την πιο διαφανή, πιο συλλογική και λιγότερο «ακατάστατη» (για να δανειστώ μια έκφραση του φίλου Υπουργού) ή εάν θα το παραμερίσει η ίδια η ζωή, εάν δηλαδή θα το περιθωριοποιήσουν οι ίδιοι οι Υπουργοί για να μην αυτοπαγιδευτούν στο πλαίσιο μιας στείρας διαδικασιοκρατίας που πνίγει την πολιτική ευελιξία στις διαρκώς μεταβαλλόμενες συνθήκες του σύγχρονου διεθνούς και οικονομικού περιβάλλοντος. Διότι αυτό που σήμερα προβάλλεται ως ένα ισχυρό μήνυμα κυβερνησιμότητας στο εξωτερικό, αύριο μπορεί να γίνει ο αχρείαστος φραγμός από τον οποίο  πρέπει επειγόντως να απαλλαγούμε…

 

Το κείμενο αποτελεί επεξεργασμένη μορφή της Εισήγησης που παρουσιάστηκε στην πρόσφατη Ημερίδα του EPLO με θέμα «Η Πρόκληση του Επιτελικού Κράτους»(6-11-2019)»

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

8 + fourteen =