«1. Από την 1η Νοεμβρίου του 2019 οι οργανικές θέσεις: α) των Προέδρων Εφετών αυξάνονται κατά ογδόντα έξι (86) και ο συνολικός τους αριθμός ορίζεται σε διακόσιους έναν (201), β) των Εφετών μειώνονται κατά ογδόντα έξι (86) και ο συνολικός τους αριθμός ορίζεται σε τριακόσιους εβδομήντα τέσσερις (374). 2. Για την πλήρωση των ογδόντα έξι (86) θέσεων των Προέδρων Εφετών που προβλέπονται στην παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου, το Ανώτατο Δικαστικό Συμβούλιο Πολιτικής και Ποινικής Δικαιοσύνης μπορεί να συνεδριάσει έως τις 31.1.2020. 3. …».
Καταρχάς, μια σημειολογικού χαρακτήρα γλωσσική παρατήρηση. Ο νόμος αυξομειώνει τον αριθμό οργανικών θέσεων. Δεν αυξομειώνει φυσικά τον αριθμό των προσώπων που κατέχουν τις θέσεις. Αυτό δεν θα μπορούσε να το κάνει ο νόμος.
Ο νόμος αυξάνει τις οργανικές θέσεις των προέδρων εφετών κατά ογδόντα έξι (θέσεις). Ήταν εκατόν δεκαπέντε, επομένως ο συνολικός αριθμός τους (των θέσεων) ανέρχεται πλέον σε διακόσιες μία. Παραδόξως, η διάταξη αναφέρει ότι «ο συνολικός τους αριθμός ορίζεται σε διακόσιους έναν» (στο αρσενικό γένος). Δεν λέει «διακόσιες μία», οπότε θα ήταν σαφές ότι αναφέρεται σε οργανικές θέσεις. Λέει «διακόσιους έναν», σαν να αναφέρεται σε προέδρους κι όχι σε οργανικές θέσεις προέδρων.
Ομοίως για τους εφέτες. Ο νόμος μειώνει τις οργανικές θέσεις τους κατά ογδόντα έξι, από τετρακόσιες εξήντα που ήταν. Αλλά η διάταξη αναφέρει ότι «ο συνολικός αριθμός τους ορίζεται σε τριακόσιους εβδομήντα τέσσερις». Όχι «τριακόσιες εβδομήντα τέσσερις» (θέσεις).
Φυσικά ο νόμος δεν είναι δυνατόν να ορίσει τον αριθμό των υπηρετούντων εφετών και προέδρων εφετών. Μόνο τις οργανικές θέσεις τους μπορεί να ορίσει.
Lapsus calami του νομοθέτη; Προχειρότητα; Πιθανώς.
Δεύτερη παρατήρηση. Υπάρχει μια εντυπωσιακή απόκλιση μεταξύ της διάταξης του άρθρου 38 και της αιτιολογικής της έκθεσης. Το τί λέει η διάταξη παρατίθεται στην αρχή αυτού του σημειώματος. Ιδού τί λέει η αιτιολογική έκθεση:
«Αύξηση οργανικών θέσεων Προέδρων Εφετών κατά εξήντα έξι (66), δεκατρείς (13) και επτά (7) υπηρετούντων στα Εφετεία Αθηνών, Θεσσαλονίκης και Πειραιώς αντίστοιχα, όσοι και οι προεδρεύοντες εφέτες αποκλειστικής απασχόλησης στο Μονομελές Εφετείο Κακουργημάτων, Τριμελές Εφετείο Πλημμελημάτων και Τριμελές Εφετείο Κακουργημάτων, με ταυτόχρονη ισόποση μείωση των εφετών» (σελ. 4 της τροπολογίας 94/6/26.11.2019).
Ας αφήσουμε κατά μέρος αυτό το, έως και παρεξηγήσιμο, «ισόποση μείωση των εφετών». Ας δεχθούμε ότι εννοεί «ισόποση μείωση των οργανικών θέσεων εφετών». Μια πρώτη απορία που δημιουργείται είναι τί ακριβώς νοείται ως αύξηση «οργανικών θέσεων υπηρετούντων». «Οργανικές θέσεις» και «υπηρετούντες» είναι δύο όροι που δεν συνδέονται, καθώς αναφέρονται σε διαφορετικές έννοιες. Οργανικές θέσεις είναι η αφηρημένη πρόβλεψη των προς πλήρωση θέσεων σε μιαν υπηρεσία, έναν κλάδο ή έναν φορέα. Υπηρετούντες είναι τα συγκεκριμένα κάθε φορά φυσικά πρόσωπα που κατέχουν τις προβλεπόμενες οργανικές θέσεις μετά την πλήρωσή τους. Οι οργανικές θέσεις (σε αντίθεση με τις προσωποπαγείς) υπάρχουν ανεξαρτήτως των προσώπων που υπηρετούν σ’ αυτές, των υπηρετούντων. Θα υπάρχουν και μετά απ’ αυτούς, αν παραιτηθούν ή εκλείψουν. Υπάρχουν και χωρίς αυτούς, ως κενές οργανικές θέσεις, πριν την πλήρωσή τους. Τί νόημα έχει εν προκειμένω η αναφορά της αιτιολογικής έκθεσης σε υπηρετούντες; Θα άλλαζε οτιδήποτε στο νόημα της φράσης, αν απαλειφόταν η λέξη «υπηρετούντων»; «Αύξηση οργανικών θέσεων Προέδρων Εφετών κατά εξήντα έξι (66), δεκατρείς (13) και επτά (7) υπηρετούντων στα Εφετεία Αθηνών, Θεσσαλονίκης και Πειραιώς αντίστοιχα [κλπ.]». Απολύτως τίποτε. Αντιθέτως, η φράση γίνεται σαφέστερη έτσι.
Βεβαίως, το πρόβλημα της απόκλισης μεταξύ διάταξης και αιτιολογικής έκθεσης παραμένει. Η διάταξη λέει ότι αυξάνονται κατά ογδόντα έξι οι θέσεις των προέδρων εφετών (και αντιστοίχως μειώνονται οι θέσεις των εφετών). Η αιτιολογική έκθεση λέει ότι αυξάνονται κατά εξήντα έξι, δεκατρείς και επτά οι θέσεις των προέδρων εφετών στα Εφετεία Αθηνών, Θεσσαλονίκης και Πειραιά (και αντιστοίχως μειώνονται οι θέσεις των εφετών). Δεν είναι το ίδιο. Η διάταξη, εφόσον δεν ορίζει διαφορετικά, αναφέρεται στα εφετεία της χώρας γενικά. Η αιτιολογική έκθεση αναφέρεται σε τρία συγκεκριμένα εφετεία. Η διάταξη αναφέρει έναν αριθμό μόνον: ογδόντα έξι. Οι αριθμοί εξήντα έξι, δεκατρείς και επτά δεν υπάρχουν πουθενά στη διάταξη.
Παρακάτω η αιτιολογική έκθεση συμπληρώνει τα εξής:
«Με την ως άνω ρύθμιση προκαλείται η ενίσχυση των ποινικών Τμημάτων των προεδρευόντων των Εφετείων Αθηνών, Θεσσαλονίκης και Πειραιώς καθόσον αυτά θα αποτελούνται πλέον αποκλειστικά και μόνον από Προέδρους Εφετών οι οποίοι θα προεδρεύουν αποκλειστικά στα Πενταμελή, Τριμελή και Μονομελή Εφετεία Κακουργημάτων. … Ο αριθμός των νέων θέσεων προσδιορίζεται σε ογδόντα έξι (86) δεδομένου ότι ο αριθμός των προεδρευόντων εφετών στα Εφετεία Αθηνών, Θεσσαλονίκης και Πειραιώς είναι εξήντα έξι (66), δεκατρείς (13) και επτά (7) αντίστοιχα. …» (ό.π., σελ. 4).
Ας αφήσουμε πάλι κατά μέρος τη γλωσσική καλλιέπεια της διατύπωσης, όπως το σολοικισμό «προκαλείται η ενίσχυση» αντί του απλού «ενισχύονται». Παρότι η διατύπωση θέτει και ουσιαστικά ζητήματα. Όπως η χρήση του ορολογικά ανύπαρκτου νεολογισμού «των ποινικών Τμημάτων των προεδρευόντων». Αυτό που, εν πάση περιπτώσει, φαίνεται να λέει η αιτιολογική έκθεση είναι ότι οι οργανικές θέσεις προέδρων εφετών αυξάνονται κατά ογδόντα έξι, διότι τόσοι είναι αθροιστικά οι υπηρετούντες στα Εφετεία Αθηνών, Θεσσαλονίκης και Πειραιά εφέτες που προεδρεύουν σε ποινικά τμήματα. Συνδέει δηλαδή την αύξηση των οργανικών θέσεων προέδρων με την πραγματική διαπίστωση ότι ορισμένος αριθμός ποινικών τμημάτων στα τρία αυτά εφετεία προεδρεύονται από εφέτες. Σκοπός του νόμου, φαίνεται να μας λέει η αιτιολογική έκθεση, είναι να συσταθούν τόσες νέες θέσεις προέδρων στα τρία εφετεία, ώστε να μπορούν εφεξής όλα τα ποινικά τμήματά τους να προεδρεύονται από πρόεδρο και να μη χρειάζεται πλέον να προεδρεύονται από εφέτη.
Η βούληση του νομοθέτη όπως αποτυπώνεται στην αιτιολογική έκθεση απαρτίζεται από τρία σκέλη. Πρώτον, οι οργανικές θέσεις προέδρων εφετών αυξάνονται κατά ογδόντα έξι, με ισάριθμη μείωση των θέσεων εφετών. Αυτός είναι ο πρώτος κανόνας (αυξομείωση των θέσεων). Δεύτερον, οι οργανικές θέσεις που αυξομειώνονται κατανέμονται ως εξής: εξήντα έξι στο Εφετείο Αθηνών, δεκατρείς στο Εφετείο Θεσσαλονίκης και επτά στο Εφετείο Πειραιά. Αυτός είναι ο δεύτερος κανόνας (κατανομή των θέσεων). Τρίτον, με την αυξομείωση των οργανικών θέσεων συνιστώνται τόσες νέες θέσεις προέδρων εφετών όσοι και οι υπηρετούντες στα τρία εφετεία εφέτες που προεδρεύουν σε ποινικό τμήμα, προκειμένου να μπορούν εφεξής στα τμήματα αυτά να προεδρεύουν πρόεδροι εφετών. Αυτός είναι ο σκοπός των δύο κανόνων.
Ωστόσο, η βούληση του νομοθέτη όπως αποτυπώνεται στη διάταξη του νόμου περιορίζεται στο πρώτο από τα παραπάνω. Το άρθρο 38 του ν. 4640/2019 λέει ότι αυξάνονται κατά ογδόντα έξι οι οργανικές θέσεις των προέδρων εφετών και μειώνονται κατά ογδόντα έξι οι οργανικές θέσεις των εφετών. Θέτει έναν κανόνα για την αυξομείωση θέσεων. Τίποτε περισσότερο. Η διάταξη δεν λέει τίποτε για την κατανομή των αυξομειούμενων θέσεων σε συγκεκριμένα εφετεία. Επίσης, δεν μνημονεύει πουθενά τη λέξη «υπηρετούντες» ούτε παρέχει κάποιαν άλλην ένδειξη για τη σύνδεση της αυξομείωσης των θέσεων με συγκεκριμένες ανάγκες σε συγκεκριμένα εφετεία.
Βεβαίως, ο σκοπός της διάταξης θα μπορούσε πράγματι να συναχθεί (και) από την αιτιολογική της έκθεση. Όμως ο δεύτερος κανόνας (η κατανομή των αυξομειούμενων θέσεων σε συγκεκριμένα εφετεία) δεν μπορεί να συναχθεί από μόνη την αιτιολογική έκθεση, χωρίς να προκύπτει από την ίδια τη διάταξη. Διότι, ενώ ο σκοπός μπορεί πράγματι να προκύψει από το συνδυασμό του γράμματος μιας διάταξης με την αιτιολογική της έκθεση, ένας κανόνας δικαίου μόνον από την ίδια τη διάταξη μπορεί να αντληθεί και από πουθενά αλλού. Δεν υπάρχει κανόνας δικαίου (πλην βεβαίως των εθιμικών) που να μην προκύπτει από ορισμένη διάταξη, δηλαδή από το γράμμα, το κείμενο του νόμου, παρά μόνον από εξωτερικά στοιχεία του. Και, όπως είπαμε, η διάταξη του άρθρου 38 του ν. 4640/2019 έναν μόνο κανόνα θέτει, την αυξομείωση των θέσεων. Δεν θέτει κανένα κανόνα κατανομής των θέσεων αυτών.
Για την πληρότητα της πραγμάτευσης πρέπει να σημειωθεί και κάτι ακόμα. Η απόκλιση μεταξύ διάταξης και αιτιολογικής έκθεσης δεν οφείλεται σε μεταβολή της προταθείσας διάταξης κατά την κοινοβουλευτική διαδικασία. Η διάταξη του άρθρου 38 ψηφίστηκε και αποτέλεσε περιεχόμενο του νόμου με την ίδια ακριβώς διατύπωση που είχε όταν κατατέθηκε ως τροπολογία. Δεν έχει αλλάξει ούτε κόμμα.
Το ερώτημα επομένως που ανακύπτει είναι το εξής: Ποια είναι η κανονιστική σημασία της απόκλισης μεταξύ διάταξης και αιτιολογικής έκθεσης;
Πριν απαντήσω στο ερώτημα, ας μου επιτραπεί πρώτα ένα κριτικό σχόλιο σε σχέση με τις δύο προηγούμενες παρατηρήσεις.
Το σχόλιο θα είναι οξύ. Όμως έχουμε αυξημένες απαιτήσεις από το Υπουργείο Δικαιοσύνης όταν νομοθετεί. Και πολύ περισσότερο, όταν νομοθετεί για τη Δικαιοσύνη. Γι’ αυτόν ακριβώς το λόγο το Υπουργείο Δικαιοσύνης έχει το προνόμιο, μόνον αυτό απ’ όλα τα υπουργεία της Κυβέρνησης, να αποτελεί υπηρεσία στην οποία μπορεί να αποσπαστεί δικαστικός λειτουργός. (Όπως προβλέπει το άρθρο 51 παρ. 6 του Κώδικα Οργάνωσης Δικαστηρίων και Κατάστασης Δικαστικών Λειτουργών –παρεμπιπτόντως, μια διάταξη που οριακά μόνον είναι συμβατή με την απαγόρευση ανάθεσης διοικητικών καθηκόντων σε δικαστικούς λειτουργούς κατά το άρθρο 89 παρ. 3 του Συντάγματος).
Το σχόλιο είναι το εξής: Έτσι όπως διατυπώνονται, το άρθρο 38 του ν. 4640/2019 και η αιτιολογική του έκθεση συνιστούν μνημείο νομικής κακοτεχνίας. Δίνουν την εντύπωση πως ο συντάκτης τους αδιαφορεί ακόμη και για στοιχειώδεις κανόνες της νομοθέτησης, όπως είναι η αρμονία μεταξύ διάταξης και αιτιολογικής της έκθεσης. Και ενδεχομένως πως έχει ελλιπή κατανόηση ακόμη και στοιχειωδών θεσμών του ρυθμιζόμενου αντικειμένου, όπως ο θεσμός της οργανικής θέσης. Η σκέψη πως ο συντάκτης των κειμένων αυτών είναι, κατά πάσα πιθανότητα, νομικός προκαλεί απογοήτευση. Η σκέψη πως θα μπορούσε να είναι δικαστικός λειτουργός προκαλεί απελπισία.
Μία παρατήρηση για να προλάβω τον προφανή αντίλογο: Η χρονική πίεση υπό την οποίαν ασκείται το νομοθετικό έργο δεν αποτελεί δικαιολογία. Η τροπολογία 94/6/26.11.2019 στην οποία περιέχεται η διάταξη κατατέθηκε Τρίτη 26 Νοεμβρίου στις 12 το μεσημέρι. Το νομοσχέδιο ψηφίστηκε αργά το απόγευμα της Πέμπτης. Ο χρόνος που μεσολάβησε ήταν περισσότερο από δύο εικοσιτετράωρα. Ο χρόνος αυτός, και μιλάω από πείρα, είναι υπερεπαρκής για τα δεδομένα του νομοθετικού έργου. Ο συντάκτης της τροπολογίας είχε κάθε περιθώριο να την αναδιατυπώσει, προκειμένου να προστατεύσει τον εαυτό του και, κυρίως, τον επισπεύδοντα Υπουργό Δικαιοσύνης που την υπογράφει.
Μετά τη δυσάρεστη παρέκβαση επανέρχομαι στο ερώτημα: Ποια είναι η κανονιστική σημασία της απόκλισης μεταξύ διάταξης και αιτιολογικής έκθεσης;
Οι κανόνες δικαίου περιέχονται στις διατάξεις των νόμων και αντλούνται απ’ αυτές. Η διάγνωση του περιεχομένου ορισμένης διάταξης νόμου, δηλαδή η άντληση απ’ αυτήν του κανόνα δικαίου, αποτελεί αντικείμενο και σκοπό της ερμηνείας του δικαίου. Η ερμηνεία συντελείται με τις γνωστές ερμηνευτικές μεθόδους του δικαίου (γραμματική, λογικο-συστηματική, ιστορική, τελολογική κλπ. ερμηνεία). Στο πλαίσιο αυτό, ο ερμηνευτής αξιοποιεί διάφορα ερμηνευτικά δεδομένα, ένα μεταξύ των οποίων είναι και η αιτιολογική έκθεση του νόμου. Η αιτιολογική έκθεση αποσαφηνίζει ή διευκρινίζει το περιεχόμενο της ερμηνευόμενης διάταξης (δηλαδή τον κανόνα δικαίου που περιέχεται σ’ αυτήν) και, μαζί με τα πρακτικά των συζητήσεων στη Βουλή, αποτελεί την κυριότερη πηγή της ιστορικής ερμηνείας του δικαίου, καθώς αποτυπώνει τη βούληση του ιστορικού νομοθέτη.
Όμως, αφετηρία και κατάληξη του ερμηνευτικού διαβήματος είναι πάντοτε το γράμμα της διάταξης. Σε περίπτωση που ο νομοθέτης εκφράστηκε με διαφορετικό τρόπο στη διάταξη απ’ ό,τι στην αιτιολογική της έκθεση, η τελευταία δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη για την ερμηνεία της διάταξης. Ο ερμηνευτής δεν είναι δυνατόν να υποθέτει ότι η πραγματική βούληση του ιστορικού νομοθέτη αποτυπώθηκε στην αιτιολογική έκθεση που συντάχθηκε απ’ αυτόν, αλλά όχι στην ίδια τη διάταξη, που επίσης συντάχθηκε απ’ αυτόν! Το ακριβώς αντίθετο. Σε περίπτωση που υπάρχει απόκλιση μεταξύ του γράμματος της διάταξης και της αιτιολογικής της έκθεσης, ο ερμηνευτής δεν έχει άλλην επιλογή παρά να παραβλέψει την τελευταία. Η Βουλή μόνο διατάξεις ψηφίζει. Δεν ψηφίζει τις αιτιολογικές εκθέσεις τους, οι οποίες παραμένουν εσωτερικά έγγραφα της κοινοβουλευτικής διαδικασίας. Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μόνο το ψηφισμένο νομοσχέδιο εκδίδει, όχι και την αιτιολογική του. Στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως μόνον ο νόμος δημοσιεύεται, όχι και η αιτιολογική του. Υπάρχει επομένως ένα ισχυρό επιχείρημα από τη δημοκρατική αρχή υπέρ της αγνόησης της αιτιολογικής έκθεσης σε περίπτωση που αποκλίνει σε σχέση με τη διάταξη του νόμου.
Ενόψει αυτών, συνάγονται οι εξής έννομες συνέπειες:
(α) Με τη διάταξη του άρθρου 38 του ν. 4640/2019 τίθεται ο κανόνας σύστασης οργανικών θέσεων προέδρων εφετών και κατάργησης οργανικών θέσεων εφετών. Δεν τίθεται κανόνας κατανομής των συνιστώμενων και καταργούμενων θέσεων. Επομένως, η διάταξη του άρθρου 38 δεν τροποποιεί ούτε ρητά ούτε σιωπηρά (αφού δεν θέτει αντίθετο σχετικό κανόνα) τον πάγιο κανόνα για την κατανομή θέσεων δικαστικών λειτουργών. Ο κανόνας αυτός περιέχεται στο άρθρο 3 του Κώδικα Οργάνωσης Δικαστηρίων και Κατάστασης Δικαστικών Λειτουργών –το οποίο, σημειωτέον, δεν περιλαμβάνεται στον πίνακα τροποποιούμενων και καταργούμενων διατάξεων που συνόδευε την τροπολογία (ό.π., σελ. 18-24).
Η διάταξη του άρθρου 3 του Κώδικα ορίζει ότι η κατανομή των οργανικών θέσεων των δικαστικών λειτουργών στα δικαστήρια γίνεται ανάλογα με τον αριθμό των υποθέσεων και τη δικαστηριακή τους κίνηση, με προεδρικό διάταγμα που εκδίδεται κάθε δύο χρόνια κατά μήνα Ιούνιο ή εκτάκτως σε περίπτωση αύξησης των θέσεων, ύστερα από γνώμη του προέδρου του Αρείου Πάγου, που λαμβάνει υπόψη τις αιτιολογημένες προτάσεις των δικαστικών λειτουργών που διευθύνουν τα εφετεία.
Η πάγια ρύθμιση του άρθρου 3 του Κώδικα, εφόσον δεν τροποποιείται από τη διάταξη του άρθρου 38 του ν. 4640/2019, παραμένει εφαρμοστέα για την κατανομή των θέσεων που συνιστώνται και καταργούνται με τη νεότερη αυτή διάταξη. Αυτό σημαίνει ότι για την κατανομή των ογδόντα έξι θέσεων προέδρων εφετών που συνιστώνται και των ισάριθμων θέσεων εφετών που καταργούνται θα πρέπει να εκδοθεί προεδρικό διάταγμα, με πρόταση του Υπουργού Δικαιοσύνης και ύστερα από γνώμη του Προέδρου του Αρείου Πάγου που δίνεται μετά από αιτιολογημένη πρόταση των δικαστικών λειτουργών που διευθύνουν τα εφετεία.
(β) Η αιτιολογική έκθεση επί του άρθρου 38, όπου γίνεται σαφής αναφορά στην κατανομή συγκεκριμένων θέσεων σε τρία εφετεία της χώρας, δεν στερείται παντελώς κανονιστικής σημασίας. Όμως, ελλείψει οποιασδήποτε σχετικής αναφοράς στο θετικό δίκαιο, δηλαδή στο κείμενο του νόμου, το περισσότερο που μπορεί να συνεπάγεται η αναφορά της αιτιολογικής έκθεσης είναι μια έντονη υπόδειξη προς τα όργανα της διοίκησης (Υπουργό Δικαιοσύνης και Πρόεδρο της Δημοκρατίας), ώστε το περιεχόμενο του προεδρικού διατάγματος που θα εκδοθεί να λαμβάνει υπόψη το σκεπτικό που αναπτύσσεται στην αιτιολογική έκθεση.
Ωστόσο, ενόψει της αρχής της δικαστικής ανεξαρτησίας (άρθρο 87 παρ. 1 του Συντάγματος), τέτοια υπόδειξη δεν νοείται προς τα όργανα διοίκησης της Δικαιοσύνης (διευθύνοντες τα εφετεία και Πρόεδρος του Αρείου Πάγου). Επομένως, εφόσον δεν προβλέπεται στο θετικό δίκαιο, δηλαδή στη διάταξη του άρθρου 38 του ν. 4640/2019, ούτε οι διευθύνοντες τα εφετεία στην πρότασή τους ούτε ο Πρόεδρος του Αρείου Πάγου στη γνώμη του δεσμεύονται από το σκεπτικό που αναπτύσσεται στην αιτιολογική έκθεση του νόμου. «Οι δικαστές κατά την άσκηση των καθηκόντων τους υπόκεινται μόνο στο Σύνταγμα και τους νόμους», λέει το άρθρο 87 παρ. 2 του Συντάγματος. Δεν υπόκεινται στις αιτιολογικές εκθέσεις των νόμων, αν όσα αναφέρονται σ’ αυτές δεν έχουν ενσωματωθεί στο κανονιστικό περιεχόμενο κάποιας διάταξης, δηλαδή δεν έχουν καταστεί θετικό δίκαιο. Κι αυτό ισχύει, ενόψει της αρχής της δικαστικής ανεξαρτησίας, κατά την άσκηση από τους δικαστές όχι μόνο δικαιοδοτικών καθηκόντων, αλλά και καθηκόντων διοίκησης της Δικαιοσύνης.
(γ) Μέχρι την έκδοση του προεδρικού διατάγματος του άρθρου 3 του Κώδικα Οργάνωσης Δικαστηρίων και Κατάστασης Δικαστικών Λειτουργών, θα υπάρχει η εξής αταξία: Στα εφετεία της χώρας θα υπηρετεί αριθμός εφετών μεγαλύτερος από τον αριθμό των οργανικών θέσεων εφετών, οι οποίες με το άρθρο 38 του ν. 4640/2019 μειώθηκαν αναδρομικά από 1ης Νοεμβρίου 2019 σε τριακόσιες εβδομήντα τέσσερις (από τετρακόσιες εξήντα). Δεδομένου, ωστόσο, ότι μέχρι την έκδοση του διατάγματος δεν θα έχουν εξατομικευτεί οι καταργούμενες θέσεις, κανείς από τους υπηρετούντες εφέτες δεν θα μπορεί να θεωρηθεί ότι υπηρετεί σε μη νομοθετημένη (καταργημένη) θέση. Κάτι, άλλωστε, που, ενόψει της αρχής της ισοβιότητας των δικαστικών λειτουργών (άρθρο 88 παρ. 1 του Συντάγματος), δεν θα είχε οποιαδήποτε πρακτική συνέπεια. Κατά συνέπεια, η αναδρομικότητα που προσδίδεται στο άρθρο 38 του ν. 4640/2019 είναι άνευ σημασίας και δεν παράγει οποιαδήποτε έννομη συνέπεια. Η εφαρμογή της διάταξης θα ολοκληρωθεί, οπότε και θα παράξει τις πλήρεις έννομες συνέπειές της, από και δια της έκδοσης του προεδρικού διατάγματος κατανομής των συνιστώμενων και καταργούμενων θέσεων.
(δ) Τέλος, και συναφώς προς τα προηγούμενα, πρέπει να γίνουν δύο παρατηρήσεις όσον αφορά τη διάταξη της παρ. 2 του άρθρου 38, που ορίζει ότι για την πλήρωση των συνιστώμενων θέσεων το Ανώτατο Δικαστικό Συμβούλιο μπορεί να συνεδριάσει έως τις 31.1.2020. Πρώτον, η διάταξη αυτή είναι αυτονόητο ότι δεν μπορεί να εφαρμοστεί πριν από την έκδοση του προεδρικού διατάγματος κατανομής των συνιστώμενων θέσεων. Επομένως, στην καλύτερη περίπτωση μπορεί να εκληφθεί απλώς ως έντονη υπόδειξη προς τα όργανα της διοίκησης (αν και όχι, όπως είπαμε, προς τα όργανα διοίκησης της Δικαιοσύνης) να έχουν ολοκληρώσει τη διαδικασία έκδοσης του διατάγματος κατανομής των θέσεων σε χρόνο που θα επιτρέψει στο Ανώτατο Δικαστικό Συμβούλιο να συνεδριάσει πριν τις 31.1.2020 –κάτι, πάντως, που δεν φαίνεται ρεαλιστικά εφικτό.
Δεύτερον, σε κάθε περίπτωση, η διάταξη της παρ. 2 θέτει έναν επιτρεπτικό κανόνα, παρέχει απλώς μια δυνατότητα στο δικαστικό συμβούλιο, το οποίο «μπορεί να συνεδριάσει έως τις 31.1.2020». Δεν ιδρύει την υποχρέωση του συμβουλίου να συνεδριάσει μέχρι την ημερομηνία αυτή (δεν θέτει επιτακτικό κανόνα) ούτε, πολύ περισσότερο, θεσπίζει απαγόρευση συνεδρίασης μετά την πάροδό της (δεν θέτει απαγορευτικό κανόνα). Κατά συνέπεια, η διάταξη της παρ. 2 δεν τροποποιεί τους πάγιους κανόνες που διέπουν τη λειτουργία του Ανώτατου Δικαστικού Συμβουλίου για την πλήρωση θέσεων δικαστικών λειτουργών (π.χ. άρθρο 49 παρ. 2 του Κώδικα Οργάνωσης Δικαστηρίων και Κατάστασης Δικαστικών Λειτουργών). Αυτοί παραμένουν πλήρως εφαρμοστέοι, αλλά απλώς συμπληρώνονται με έναν νέο επιτρεπτικό κανόνα, που παρέχει στο συμβούλιο τη δυνατότητα να συνεδριάσει, ειδικά για την εφαρμογή του άρθρου 38 του ν. 4640/2019, σε συντομότερο χρόνο απ’ όσο προβλέπουν οι πάγιοι κανόνες.
Θα παρατηρήσει κάποιος ότι οι δύο τελευταίες σκέψεις (υπό γ΄ και δ΄) συνεπάγονται πως ρυθμίσεις του άρθρου 38 (όλη η παράγραφος 2 και η ρήτρα αναδρομικότητας της παραγράφου 1) καθίστανται άνευ πρακτικής σημασίας. Αυτό όμως οφείλεται στη νομοτεχνικά και ουσιαστικά προβλήματα και ελλείμματα στη διατύπωση του νόμου που επισημάνθηκαν παραπάνω.
Ένα τελευταίο ερώτημα που ανακύπτει είναι το εξής: Μήπως τίθεται οποιοδήποτε ζήτημα αντισυνταγματικότητας της διάταξης;
Προκαταρκτικά οφείλω να διευκρινίσω τη θέση αρχής υπό την οποίαν εξετάζω κάθε αντίστοιχο ερώτημα: Ο νομοθέτης (πρέπει να) έχει ευρύτατη διαπλαστική εξουσία για τη ρύθμιση κάθε πεδίου της κοινωνικής συμβίωσης. Όλοι οι νόμοι έχουν καταρχήν το τεκμήριο της συνταγματικότητας, με άλλα λόγια πρέπει να εκκινούμε από την καλοπροαίρετη παραδοχή πως ο νομοθέτης δεν είναι δυνατόν να θέλησε να νομοθετήσει αντισυνταγματικά. Μια διάταξη μόνο τότε πρέπει να κρίνεται αντισυνταγματική, όταν η αντισυνταγματικότητά της είναι πρόδηλη, όταν δηλαδή το περιεχόμενό της, ο κανόνας δικαίου που αντλούμε απ’ αυτήν, έρχεται σε ευθεία αντίθεση προς κανόνα δικαίου ή δικαιική αρχή που αντλούμε από συγκεκριμένη διάταξη του Συντάγματος.
Όπως προαναφέρθηκε, οι δικαστές υπόκεινται στο Σύνταγμα και τους νόμους (άρθρο 87 παρ. 2 του Συντάγματος). Υπόκεινται βεβαίως και στους νόμους που ρυθμίζουν την οργάνωση της Δικαιοσύνης. Η Δικαιοσύνη δεν έχει αυτονομία. (Μόνον η Βουλή έχει αυτονομία στο πολίτευμά μας). Δεν εξαιρείται από τη ρυθμιστική εμβέλεια του νόμου και τη διαπλαστική εξουσία του νομοθέτη. Ο νομοθέτης έχει, καταρχήν, την εξουσία να οργανώσει το σύστημα απονομής δικαιοσύνης (βλ. και άρθρο 93 παρ. 1 του Συντάγματος: «Τα δικαστήρια … οργανώνονται με ειδικούς νόμους»). Στο πλαίσιο αυτό, έχει και την ειδικότερη εξουσία να ορίσει τον αριθμό των οργανικών θέσεων των δικαστικών λειτουργών (βλ. και άρθρο 3 παρ. 1 του Κώδικα Οργάνωσης Δικαστηρίων και Κατάστασης Δικαστικών Λειτουργών: «Ο αριθμός των οργανικών θέσεων των δικαστικών λειτουργών … ορίζεται με νόμο»), όπως βεβαίως και να μεταβάλει, να αυξήσει ή να μειώσει, τον αριθμό αυτόν.
Η εξουσία του νομοθέτη να ορίζει και να μεταβάλλει τον αριθμό των οργανικών θέσεων των δικαστικών λειτουργών είναι καταρχήν ανέλεγκτη. Διότι η εκάστοτε επιλογή του νομοθέτη δεν εξαρτάται αποκλειστικά από κριτήρια, όπως η εύρυθμη λειτουργία της Δικαιοσύνης, τα οποία βρίσκονται εντός του κύκλου αρμοδιοτήτων της ίδιας της Δικαιοσύνης, αλλά και από άλλα, όπως οι δημοσιονομικές δυνατότητες της πολιτείας, που βρίσκονται εκτός του πεδίου ελέγχου της. Ακραίο όριο, ωστόσο, στη διαπλαστική εξουσία του νομοθέτη τίθεται από το Σύνταγμα σε εκείνες τις επιλογές του νομοθέτη οι οποίες, είτε ευθέως είτε, συνηθέστερα, εμμέσως και κατ’ αποτέλεσμα, θέτουν σε κίνδυνο τη συνταγματική αρχή της δικαστικής ανεξαρτησίας. Ο κίνδυνος αυτός είναι αυξημένος στην περίπτωση που επιχειρείται μείζων οργανωτική αναδιάρθρωση της Δικαιοσύνης, υπό το πρόσχημα της οποίας ενδέχεται να υποκρύπτεται πρόθεση παρέμβασης της πολιτικής εξουσίας στη δικαστική. Προκειμένου ν’ αποτραπεί ο κίνδυνος αυτός, μείζονος σημασίας μεταβολές στην οργάνωση της Δικαιοσύνης οφείλουν να νομοθετούνται μόνον αφού προηγούμενως εκφέρει επ’ αυτών γνώμη η ίδια η Δικαιοσύνη δια των οργάνων διοίκησής της. Αυτή είναι μια διαδικαστική εγγύηση που μπορούμε βασίμως να θεωρήσουμε πως απορρέει από την αρχή της δικαστικής ανεξαρτησίας (άρθρο 87 παρ. 1 του Συντάγματος).
Ενόψει αυτών, πρέπει να αξιολογηθούν δύο κυρίως δεδομένα.
Το πρώτο δεδομένο είναι ότι με το άρθρο 38 του ν. 4640/2019 αναμφισβήτητα επέρχεται μείζων μεταβολή στην οργάνωση της Δικαιοσύνης. Πολλά θα μπορούσε να επικαλεστεί κάποιος για να τεκμηριώσει την κρίση αυτή. Και πολλά πράγματι ακούστηκαν στο δημόσιο λόγο που προκάλεσαν η κατάθεση της τροπολογίας και στη συνέχεια η ψήφιση της διάταξης. Εδώ αρκεί να αναφερθεί ένα μόνο στοιχείο, που καθιστά, νομίζω, αυταπόδεικτο τον ισχυρισμό ότι το άρθρο 38 επιφέρει μείζονα μεταβολή στην οργάνωση της Δικαιοσύνης. Πριν τη θέσπιση της διάταξης, η αναλογία εφετών προς προέδρους εφετών στα εφετεία της χώρας ήταν 460/115, δηλαδή ακριβώς πέντε εφέτες για κάθε πρόεδρο. Μετά τη θέσπισή της, η αναλογία καθίσταται 374/201, δηλαδή περίπου 1,8 εφέτες για κάθε πρόεδρο. Αυτό συνιστά μια προφανή μείζονα μεταλλαγή στη λειτουργία των εφετείων της χώρας. Κάπως σχηματικά, θα μπορούσαμε να πούμε πως μετατρέπονται από δικαστήρια, κατά κύριο λόγο, εφετών σε δικαστήρια εξίσου εφετών όσο και προέδρων.
Το δεύτερο δεδομένο είναι ότι, λίγους μόλις μήνες πριν, ο νομοθέτης έκρινε ότι η, επικείμενη τότε, θέση σε ισχύ του νέου Ποινικού Κώδικα και του νέου Κώδικα Ποινικής Δικονομίας (νόμοι 4619 και 4620/2019) πρόκειται να επιφέρει σημαντική επιβάρυνση στο δικαστικό έργο, για την οποίαν απαιτείται αύξηση των οργανικών θέσεων δικαστικών λειτουργών. Έτσι, με το δεύτερο άρθρο της πράξης νομοθετικού περιεχόμενου της 27ης Ιουνίου 2019 (ΦΕΚ Α΄ 106) συστάθηκαν συνολικά εβδομήντα πέντε νέες οργανικές θέσεις δικαστικών λειτουργών όλων των βαθμών στα δικαστήρια της ουσίας. Ότι η αύξηση των θέσεων συνδέεται με την εισαγωγή των νέων κωδίκων προκύπτει τόσο από τον τίτλο του άρθρου («Ρυθμίσεις για την εύρυθμη εφαρμογή του Ποινικού Κώδικα και του Κώδικα Ποινικής Δικονομίας») όσο και από την εισηγητική έκθεση που συνόδευε το σχέδιο της πράξης νομοθετικού περιεχομένου κατά την υποβολή του στον Προέδρο της Δημοκρατίας.
Το γεγονός ότι η πράξη νομοθετικού περιεχομένου δεν κυρώθηκε νομοθετικά κατά το άρθρο 44 παρ. 1 του Συντάγματος και επομένως έπαψε εφεξής να ισχύει, δεν αναιρεί το νομοθετικό δεδομένο ότι, πάντως, νομοθετήθηκε η αύξηση των θέσεων. Πολύ περισσότερο, δεν αναιρεί το θεσμικό δεδομένο ότι οι εβδομήντα πέντε νέες θέσεις υπήρξαν υφιστάμενες επί δίμηνο, δηλαδή από τις 27 Ιουνίου 2019, οπότε δημοσιεύθηκε και τέθηκε σε ισχύ η πράξη νομοθετικού περιεχομένου, μέχρι τις 26 Αυγούστου 2019, οπότε παρήλθε η συνταγματική προθεσμία των σαράντα ημερών από τη σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο και έπαψε η ισχύς της πράξης. Με την παράλειψη κύρωσης της πράξης νομοθετικού περιεχομένου και, ακολούθως, τη θέσπιση του άρθρου 38 του ν. 4640/2019 επήλθε επίσης μείζων μεταβολή στην οργάνωση της Δικαιοσύνης, δεδομένου ότι κατ’ ουσίαν και κατ’ αποτέλεσμα καταργήθηκαν εβδομήντα πέντε συσταθείσες οργανικές θέσεις και, αντ’ αυτών, νομοθετήθηκε μηδενική αύξηση οργανικών θέσεων με απλή εσωτερική μετακίνηση ογδόντα έξι θέσεων από το βαθμό του εφέτη στο βαθμό του προέδρου εφετών.
Συμπερασματικά, με το άρθρο 38 του ν. 4640/2019 επέρχεται μείζων μεταβολή στην οργάνωση της Δικαιοσύνης, δεδομένου ότι ο λόγος του αριθμού των εφετών προς αυτό των προέδρων εφετών μετατρέπεται από 5 σε 1,8 περίπου. Η μεταβολή αυτή έρχεται να επισωρευθεί σε μιαν εξίσου μείζονα μεταβολή στην οργάνωση της Δικαιοσύνης, δεδομένου ότι αντί για τις εβδομήντα πέντε νέες θέσεις δικαστικών λειτουργών που είχαν συσταθεί με την πράξη νομοθετικού περιεχομένου της 27ης Ιουνίου 2019 επέρχεται μηδενική αύξηση οργανικών θέσεων με απλή εσωτερική μετακίνηση θέσεων από το βαθμό του εφέτη σ’ αυτό του προέδρου εφετών. Αυτές οι μείζονος σημασίας μεταβολές επήλθαν χωρίς να έχει προηγουμένως εκφέρει γνώμη η Δικαιοσύνη, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι δεν υποκρύπτεται πρόθεση παρέμβασης της πολιτικής εξουσίας στη δικαστική.
Για το λόγο αυτόν, η διάταξη του άρθρου 38 του ν. 4640/2019 αντίκειται στη συνταγματική αρχή της δικαστικής ανεξαρτησίας.
