COVID19 – Περιορισμός θεμελιωδών δικαιωμάτων μέσω αντισυνταγματικών ΠΝΠ ή μέσω του άρθρου 48 Σ;

Γιώργος Νικολόπουλος, Υπ. Διδ. Συνταγματικού Δικαίου, Δικηγόρος

Ανεξάρτητα από το γεγονός ότι, προς το παρόν, η συντριπτική πλειοψηφία των πολιτών είναι σύμφωνοι με τα ληφθέντα μέτρα περιορισμού των δικαιωμάτων μας, πρέπει να επισημανθεί ότι ο τρόπος λήψης των μέτρων αυτών μέσω Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου (εφεξής ΠΝΠ) γεννά προβληματισμούς ως προς το αν θίγει τον πυρήνα των συνταγματικά κατοχυρωμένων θεμελιωδών ελευθεριών.

Ήδη έχει ανοίξει επιστημονικός διάλογος[1] διεθνώς σχετικά με τα όρια και την έκταση των επιβαλλόμενων περιορισμών σε σχέση με τις κατοχυρούμενες Συνταγματικές ελευθερίες[2], και τούτο γιατί σύμφωνα με άλλη άποψη υπερακοντίζονται οι συνέπειες της πανδημίας για τη λήψη δυσανάλογων μέτρων και περιορισμών[3] και  αμφισβητείται η νομιμοποίησή τους[4]. Ειδικότερα, ο επιστημονικός διάλογος στην χώρα εστιάζεται κυρίως στα θέματα αναλογικότητας και προσφορότητας μέσου και επιδιωκόμενου σκοπού[5].

Άλλες χώρες όπως οι ΗΠΑ, Ιταλία, Ισπανία, Βόρεια Μακεδονία, Βουλγαρία,  επέλεξαν τον Συνταγματικά προβλεπόμενο τρόπο περιορισμού των δικαιωμάτων των πολιτών, δηλαδή έθεσαν σε εφαρμογή διατάξεις του Συντάγματος με τις προβλεπόμενες θεσμικές εγγυήσεις και κήρυξαν τις χώρες αυτές σε κατάσταση «έκτακτης ανάγκης». Αντίθετα, η εκτελεστική λειτουργία στην Ελλάδα απέφυγε να ζητήσει από τη Βουλή την κήρυξη της χώρας σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης  (άρθρο 48 του Συντάγματος) και επέλεξε την οδό της έκδοσης ΠΝΠ.

Εύλογα τίθεται το ερώτημα της επιλογής επιβολής των μέτρων είτε α) με εφαρμογή του άρθρου 44 παρ. 1 του Συντάγματος που προβλέπει την έκδοση ΠΝΠ από τον ΠτΔ και την Κυβέρνηση με  αόριστη χρονική διάρκεια σε περίπτωση έγκρισης από τη Βουλή είτε β) μέσω της εφαρμογής του άρθρου 48 του Συντάγματος που προβλέπει δυνατότητα αναστολής μέρους η συνόλου των  εκεί προβλεπομένων διατάξεων πλην όμως αυτά αποφασίζονται από 180 βουλευτές και με μέγιστη διάρκεια τις 15 ημέρες.

Ειδικότερα: Οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου (εφεξής ΠΝΠ) είναι τυπικά διοικητικές πράξεις και ουσιαστικά νομοθετικές πράξεις που εμφανίζονται καταρχήν ως προσωρινοί νόμοι και αφού κυρωθούν από την Βουλή εξομοιώνονται πλήρως με τους τυπικούς νόμους (άρθρο 44 παρ. 1 του Συντάγματος). Ο ΠτΔ και η Κυβέρνηση που εκδίδουν τις πράξεις νομοθετικού περιεχομένου ασκούν εκτάκτως τη νομοθετική λειτουργία αντί για τα κανονικά της όργανα που είναι η Βουλή και ο ΠτΔ (άρθρο 26 του Συντάγματος)[6].

Στην ιεραρχία των κανόνων Δικαίου, οι ΠΝΠ είναι ανώτερες των άλλων διοικητικών πράξεων αλλά έχουν υποσυνταγματική ισχύ, όπως και οι τυπικοί νόμοι (με την εγκρισή τους από τη Βουλή, οι ΠΝΠ καθίστανται τυπικοί νόμοι) και απαγορεύεται να θίξουν τον ουσιαστικό πυρήνα των Συνταγματικών διατάξεων που καθιερώνουν τα θεμελιώδη δικαιώματα αλλά μπορούν μόνο να ρυθμίσουν τον τρόπο άσκησης αυτών και αυτό στο βαθμό που δεν πρόκειται για ανεπιφύλακτα θεμελιώδη δικαιώματα.

Εν προκειμένω η ΠΝΠ της 20-03-20 παρέλειψε να αναφέρει την ερμηνευτική δήλωση του άρθρου 5 του Συντάγματος η οποία επιτρέπει τη λήψη μέτρων που επιβάλλονται για την προστασία της «δημόσιας υγείας ή της υγείας ασθενών όπως νόμος ορίζει». Αυτή η ερμηνευτική δήλωση επιτρέπει κατ΄εξαίρεση τη λήψη ατομικών διοικητικών μέτρων σε έναν ή περισσότερους συγκεκριμένους Έλληνες στην ελευθερία κίνησής τους στη χώρα. (Αντίστοιχος περιορισμός για λόγους δημόσιας υγείας προβλέπεται και από τη διάταξη του άρθρου 5 παρ. 1 εδάφιο β΄στοιχείο ε’ της Ευρωπαικής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου η οποία θεωρεί επιτρεπτή την κράτηση ατόμων που μπορούν να μεταδώσουν «μεταδοτική ασθένια φρενοβλαβούς, αλκοολικού, τοξικομανούς…» όπως επίσης και το άρθρο 15 της ΕΣΔΑ που περιλαμβάνει περιορισμό ελευθεριών σε περίπτωση έκτακτης ανάγκης).

Από τα παραπάνω συνάγεται ότι τα ατομικά διοικητικά μέτρα που επιτρέπει η ερμηνευτική αυτή δήλωση μπορούν να περιορίζουν την προσωπική ελευθερία μόνο των συγκεκριμένων ατόμων που είναι φορείς της νόσου CoVid-19. Υπό αυτή την έννοια η καθολική απαγόρευση της ελευθερίας κίνησης όλων αδιακρίτως των πολιτών με ατομικά διοικητικά μέτρα δεν μπορεί να θεσπιστεί. Πράγματι η άσκηση της ελευθερίας δεν μπορεί να εξαρτάται από κρατική άδεια, ούτε έπειτα από γνωστοποίηση ή αναγγελία (π.χ sms ή έντυπο με λίγες επιλογές)[7], σε αντίθετη περίπτωση, όπως συμβαίνει σήμερα, θίγεται ο πυρήνας του δικαιώματος.

Πράγματι η ερμηνευτική δήλωση του άρθρου 5 του Συντάγματος που επιτρέπει ατομικά διοικητικά μέτρα για λόγους δημόσιας υγείας αναφέρεται μόνο σε όσους έχουν την μεταδοτική ασθένεια, σε όσους δηλαδή νοσούν. Είναι πρόδηλο ότι οποιοδήποτε διοικητικό μέτρο δεν μπορεί να επιβληθεί στους υγιείς πολίτες (πόσο μάλλον σε όσους έχουν κάνει το τεστ και έχουν βρεθεί αρνητικοί στον ιό) για τους οποίους τα συνταγματικώς κατοχυρωμένα δικαιώματα  δεν μπορούν να περιοριστούν ούτε με τυπικό νόμο ο οποίος θα θίγει τον πυρήνα τους.

Επιπρόσθετα, σύμφωνα με το άρθρο 11 παρ.2 του Συντάγματος «….οι υπαίθριες συναθροίσεις μπορούν να απαγορευτούν με αιτιολογημένη απόφαση της αστυνομικής αρχής γενικά, αν εξαιτίας τους επίκειται σοβαρός κίνδυνος για τη δημόσια ασφάλεια, σε ορισμένη δε περιοχή αν απειλείται σοβαρή διατάραξη της κοινωνικοοικονομικής ζωής όπως νόμος ορίζει». Από την παραπάνω διατύπωση συνάγεται ότι η απαγόρευση μιας συγκεκριμένης συνάθροισης γίνεται όταν επίκειται σοβαρός κίνδυνος μόνο για λόγους δημόσιας ασφάλειας, και όχι για λόγους δημόσιας υγείας ή για οποιοδήποτε άλλο λόγο. Σήμερα με την ισχύουσα ρύθμιση της από 20.3.20 ΠΝΠ στο άρθρο 68 παρ. 2 επιβάλλεται καθολική απαγόρευση συναθροίσεων, σε όλη την Επικράτεια χωρίς επίκληση λόγων ασφάλειας αλλά μόνο για λόγους δημόσιας υγείας.

Εύλογα και εδώ τίθεται το ερώτημα κατά πόσο μπορεί μία ΠΝΠ  ν’ απαγορεύσει καθολικά τις συναθροίσεις οπουδήποτε[8], θίγοντας τον πυρήνα του δικαιώματος της συνάθροισης[9].

Σύμφωνα με τα παραπάνω και λαμβάνοντάς υπόψη την αντισυνταγματικότητα της από 20.3.20 ΠΝΠ στον βαθμό που θίγει τον πυρήνα των άρθρων 5 και 11 του Σ, θα ήταν προτιμητέα η θέση σε εφαρμογή του άρθρο 48 του Συντάγματος (δίκαιο της ανάγκης) που προβλέπει την  αναστολή της ισχύος του συνόλου ή μέρους των διατάξεων των ανωτέρω άρθρων, μεταξύ άλλων.

Εν προκειμένω, το άρθρο 48 του Συντάγματος προβλέπει 4 περιπτώσεις κατά τις οποίες μπορεί να τεθεί σε εφαρμογή. Πρέπει δηλαδή οπωσδήποτε να συντρέχει 1 εκ των 4 περιπτώσεων ώστε να πληρούνται οι ουσιαστικές προϋποθέσεις ενεργοποίησης του άρθρου 48 και επακόλουθα του περιορισμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων μέσω της κήρυξης της χώρας σε κατάσταση πολιορκίας (έκτακτης ανάγκης). Στις ουσιαστικές προϋποθέσεις συγκαταλέγονται , κατά την παρ. 1 του αρθ. 48 Σ, οι εξής περιπτώσεις α) «πολέμου», β) επιστράτευσης εξαιτίας εξωτερικών κινδύνων, γ) για λόγους άμεσης απειλής της εθνικής ασφάλειας καθώς και δ) εκδήλωσης ένοπλου κινήματος «για την ανατροπή του πολιτεύματος». Όταν συντρέχει μία από τις παραπάνω ουσιαστικές προϋποθέσεις τότε  με απόφαση των 3/5 των μελών της Βουλής αναστέλλεται  η ισχύς του συνόλου ή μέρους των διατάξεων των άρθρων 5 παρ. 4, των άρθρων 6,8,9,11, 12 παρ. 1 έως 4,14,19, 22 παρ. 3, 23, 96 παρ. 4 και 97, με ανώτερη διάρκεια τις 15 ημέρες.

Αν και αναγνωρίζεται η αρνητική φόρτιση του άρθρου 48 του Συντάγματος (στρατιωτικός νόμος- εξαιρετικά δικαστήρια) και των αντιστοίχων προγενεστέρων αυτού (βλ. άρθρο 91 του Συντάγματος 1952) δεν πρέπει να παραγνωρίζονται αντίθετα πρέπει να δοθεί ιδιαίτερη έμφαση στις διαδικαστικές προϋποθέσεις – εχέγγυα εφαρμογής- του άρθου 48 η εφαρμογή του οποίου γίνεται με τις εξής σημαντικές εγγυήσεις για ν΄ αποφευχθεί η αλλοιωτική εφαρμογή: α) απόφαση των 3/5 των μελών της Βουλής (180) και ως εκ τούτου ισχυρής δημοκρατικής νομιμοποίησης και β)διάρκεια αναστολής έως 15 μέρες, σε αντιδιαστολή με τις ΠΝΠ που προβλέπουν περιορισμούς θεμελιωδών δικαιωμάτων και μάλιστα για απροσδιόριστο χρόνο (βλ. άρθρο 68 εδ. α’ της ΠΝΠ 20.3.20 αόριστο χρονικό διάστημα). Αυτές οι δύο προϋποθέσεις αποτελούν πολύ ουσιαστικές πλην όμως υποτιμημένες εγγυήσεις της παραμονής στη συνταγματική νομιμότητα καθώς καθ’ όλη τη διάρκεια της αναστολής των δικαιωμάτων απαιτείται αφενός α) η συμμετοχή πρακτικά όλης της Βουλής λόγω της απαιτούμενης πλειοψηφίας των 3/5 των μελών της και πρακτικά συνδιαμόρφωση αυτών και αφετέρου β)η συνεχής παρακολούθηση της εξέλιξης των περιορισμών ώστε να κρίνει η ίδια αν θα παραταθούν στη λήξη του 15νθημέρου.

Όσον αφορά τις 4 ουσιαστικές προϋποθέσεις κατά τις οποίες μπορεί να τεθεί σε εφαρμογή το άρθρο 48 του Σ, prima facie δεν φαίνεται να υπάγεται η έννοια της  πανδημίας  λόγω Covid19 σε κάποια από αυτές με μοναδική επιφύλαξη αν μπορεί να υπαχθεί  στην περίπτωση γ) για λόγους άμεσης απειλής της εθνικής ασφάλειας η οποία εκτός του ότι αποτελεί αυτοτελή λόγο εφαρμογής[10], μπορεί να προκύπτει από γεγονότα που εμφανίζονται στο εσωτερικό της χώρας[11]. Ως τέτοια εσωτερικά γεγονότα, κατά την άποψή μας, μπορούν να χαρακτηρισθούν η πανδημία και οι συνέπειές του Covid19 στο εσωτερικό της χώρας (βλ. δηλώσεις πρωθυπουργού περί πολέμου με αόρατο εχθρό). Πράγματι, η άποψή μας ενισχύεται από το γεγονός ότι η πανδημία του Κορονοϊού έχει ήδη χαρακτηρισθεί από την Κυβέρνηση  ως «ΓΕΝΙΚΗ ΚΑΤΑΣΤΡΟΦΉ /ή ΑΠΕΙΛΗ» (είναι αυτή που εκτείνεται σε περισσότερες από τρεις Περιφέρειες της χώρας)  βάση του άρθρου 4 παρ. 1 της από 14 Μαρτίου 2020 Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου (Α΄ 64) έως ότου εκδοθούν οι αναγκαίες κανονιστικές πράξεις για να εφαρμοστούν οι διατάξεις του Ν. 4662/2020.

 

Ο συνταγματικός ρεαλισμός επιβάλλει της τήρηση της ιεραρχίας των κανόνων δικαίου ώστε η αναγκαστική αναστολή του πυρήνα των θεμελιωδών δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται στο Σύνταγμα να επιβάλλεται δημοκρατικά μόνο για 15 ημέρες και με απόφαση των 3/5 της Βουλής η οποία μπορεί να παρατείνεται, μόνο με απόφαση της Βουλής, ανά 15 ημέρες μέχρι την παρέλευση της κρίσης. Μόνο κατ’ αυτόν τον τρόπο η Βουλή παρακολουθεί και συνδιαμορφώνει με την εκτελεστική λειτουργία τα περιοριστικά μέτρα, ώστε να κρίνει στο τέλος του 15νθημέρου, ποια από αυτά τα μέτρα δύνανται να παραταθούν και ποια να καταργηθούν. Αυτός ο συνταγματικά προβλεπόμενος τρόπος της εφαρμογής του άρθρου 48 με την συνακόλουθη συμμετοχή της Βουλής μπορεί ν’ αποτελέσει μία sui generis ασπίδα προστασίας ειδικά για τα εργασιακά δικαιώματα[12], ενώ με μελλοντικές ΠΝΠ ελλοχεύει ο κίνδυνος αφενός να παραβιαστούν και άλλα συνταγματικά κατοχυρομένα δικαιώματα και αφετέρου να παραταθεί η ισχύς των μέτρων για απροσδιόριστο χρονικό διάστημα που να επεκτείνεται μετά την παρέλευση της κρίσης.

Είναι αυτονόητο πως τα 3/5 της Βουλής με φειδώ θ΄αποφασίσουν μόνο τα απολύτως απαραίτητα για αναστολή άρθρα του Συντάγματος, σε αντίθεση με τις τωρινές και μελλοντικές ΠΝΠ που μπορούν να θίξουν και άρθρα που δεν έχουν ανασταλεί, όπως συμβαίνει σήμερα. Σε κάθε περίπτωση, με την εφαρμογή του άρθρου 48 καθίσταται ουσιαστικός ο ρόλος της Βουλής στην συνδιαμορφωση-παρακολούθηση και στον τερματισμό των περιοριστικών μέτρων.

 

[1] Βλ. David B. Rivkin Jr. and Charles Stimson, A Constitutional Guide to Emergency Powers, www.wsj.com/articles/a-constitutional-guide-to-emergency-powers-11584659429, 19/3/20.

[2] Βλ. Pratik A. Shah COVID-19: Emergency Powers And Constitutional Limits, https://www.akingump.com/en/news-insights/covid-19-emergency-powers-and-constitutional-limits.html

[3] Βλ. Κοντιάδης Ξ., Δικαιώματα Kαι Πανδημία, www.dianeosis.org, όπως ορθώς επισημαίνει τον κίνδυνο ότι μετά την πανδημία «.. Όμως για ορισμένα, όπως η προστασία των προσωπικών δεδομένων, η ιδιωτικότητα και το δικαίωμα της εργασίας υπάρχει ο κίνδυνος εγκαθίδρυσης ενός καθεστώτος διαρκούς επιτήρησης εν ονόματι της δημόσιας υγείας και της δημόσιας ασφάλειας…».

[4] Χαρακτηριστικό παράδειγμα το τι επακολούθησε μετά το τρομοκρατικό χτύπημα στους δίδυμους πύργους.

[5] Βλ. Καμτσίδου Ι. με τίτλο  «Η πανδημία και η αναχώρηση του δικαίου»,  όπου ορθά επισημαίνει «.. Η σπουδαιότητα των αγαθών που τίθενται σε κίνδυνο, ιδίως η υγεία, η ζωή  και η ασφάλεια των προσώπων, φαίνεται να νομιμοποιεί την λήψη των αστυνομικών μέτρων που υιοθετούν οι κυβερνήσεις στην Ευρώπη και παγκοσμίως..», εφημερίδα Εποχή ,5/4/2020.

[6] Βλ. Ράϊκος Αθ., Συνταγματικό Δίκαιο ΙΙ, 5η έκδοση, σελ. 73

[7] Βλ. Δαγτόγλου Π.Δ, Ατομικά Δικαιώματα, Β’ αναθεωρημένη έκδοση, σελ. 347

[8]Κατά τον Ακρίτα Καϊδατζή «..Φυσικά και είναι αντισυνταγματική η απαγόρευση κυκλοφορίας. Αλλά όχι γιατί θίγει δικαιώματα. Είναι αντισυνταγματική γιατί ένας τόσο δραστικός περιορισμός επιβλήθηκε χωρίς δημοκρατική νομιμοποίηση. Είναι ένα  μέτρο που πληγώνει τη δημοκρατία», άρθρο, Το πρόβλημα είναι η δημοκρατία, όχι τα δικαιώματα, 28.3.20, εφσυν.

[9] Βλ. Χαράλαμπος Κουρουνδής, H επιβολή απαγόρευσης κυκλοφορίας στερείται συνταγματικής νομιμότητας, άρθρο, 23/3/20,εφσυν).

[10] (βλ. Παντελής Α,  Εχγειρίδιο Συνταγματικού Δικαίου, γ΄ έκδοση Λιβάνη, σελ. 447, ο ίδιος, Οι συνταγματικές ρυθμίσεις του 1986,1994, ο ίδιος , Τρεις Προεδρικές αρμοδιότητες: O διορισμός του Πρωθυπουργού, η παύση της Κυβέρνησης και η κήρυξη σε κατάσταση πολιορκίας . Βλ. επίσης Αλιβιζάτος Ν., Η συνταγματική θέση των Ενόπλων Δυνάμεων, τ. Ι 1987) βλ. αντίθετη άποψη Κριάρη 1985:342, Βενιζέλος 2008:604 και Κοντιάδης, “Δικαιώματα Kαι Πανδημία”, διανέοσις, αρθρο 1.4.20)

[11] (βλ. Μάνεσης Αρ, Η νομικοπολιτική σημασία της Συνταγματικής Αναθεώρησης του 1986, Δίκαιο και Πολιτική, 1986)

[12] Βλ. Σωτηρέλης Γ., Η Δημοκρατία απέναντι στην πανδημία, www.constitutionalism.gr, άρθρο, 11/4/2020, όπως εύστοχα αναφέρει «..Ωστόσο η πανδημία είναι ένας καταλύτης, που μας οδηγεί σε μια εντελώς διαφορετική κοινωνικοπολιτική πραγματικότητα, στη δίνη της οποίας θα βρεθούν πλέον, ιδίως, τα εργασιακά και τα κοινωνικά δικαιώματα».

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

two × three =