Απόστολος Παπατόλιας, Θεωρία και πράξη του επιτελικού κράτους, Θεωρητικό θεμέλιο, νομοθετική κατοχύρωση, διοικητική πρακτική. Αθήνα-Θεσσαλονίκη: Σάκκουλα 2021 (Πρόλογος: Ν-Κ Χλέπας, Βιβλιοκρισία: Αθανασία Τριανταφυλλοπούλου, Καθηγήτρια Πανεπιστημίου Πελοποννήσου)

ΠΡΟΛΟΓΟΣ: Nίκος-K. Χλέπας, Καθηγητής ΕΚΠΑ

H έννοια του «επιτελικού κράτους» είναι μια έννοια που έχει ταλαιπωρηθεί ή ακόμη και κακοποιηθεί στο δημόσιο διάλογο. Από αυτήν τη σκοπιά, η πρωτοβουλία του Απόστολου Παπατόλια με τη συγγραφή μιας μονογραφίας για τη σχετική προβληματική θεματική είναι εξαιρετικά χρήσιμη και αξιέπαινη. Ο συγγραφέας είχε άλλωστε ήδη αποτολμήσει στο προηγούμενο βιβλίο του να αναμετρηθεί με μιαν άλλη, επίσης εξαιρετικά ταλαιπωρημένη έννοια, την αξιοκρατία. Με αυτά τα δύο του έργα, ο Παπατόλιας επιλέγει μία δύσκολη και εξαιρετικά θαρραλέα πορεία αναμέτρησης με φορτισμένες έννοιες και αρχές που συχνά προβάλλονται για να καταδειχθεί η διάψευση συλλογικών προσδοκιών, ενώ βρίσκονται μόνιμα στο επίκεντρο θεωρητικών, ιδεολογικών και πολιτικών αντιπαραθέσεων.

Ήδη ως προς το θέμα το προηγούμενου βιβλίου του, δηλ. την αξιοκρατία, η απογοήτευση της κοινωνίας, που αποτυπώνεται τόσο σε έρευνες γνώμης όσο και στα απελπιστικά χαμηλά ποσοστά εμπιστοσύνης σε θεσμούς που θα έπρεπε να την υπηρετούν, παραμένει διαρκής και χαρακτηριστική. Ιδιαίτερα επιβλαβής είναι πάντως η διαρκής διάσταση ανάμεσα σε έναν πολιτικό λόγο που μονίμως επικαλείται την αξιοκρατία και μια πολιτική πρακτική που την ακυρώνει όπου και όπως μπορεί.

Αν όμως η απογοήτευση για την έλλειψη αξιοκρατίας είναι σχεδόν τόσο παλιά όσο και το Ελληνικό κράτος, η αναζήτηση του «επιτελικού κράτους» στο δημόσιο διάλογο και στα θεσμικά κείμενα είναι ένα σχετικά πρόσφατο φαινόμενο. Ο Καταστατικός Χάρτης της Ελληνικής Δημοκρατίας πάντως, συμπεριέλαβε από το 1975 διάφορες διατάξεις που έμμεσα παραπέμπουν σε «επιτελικές» λειτουργίες του κράτους ή συγκεκριμένων οργάνων του. Έτσι, λ.χ.,  στο άρθρο 106 παρ. 1 αναφέρεται  ότι το Κράτος «προγραμματίζει και συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα στη Χώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονομική ανάπτυξη…». Στο άρθρο 82 παρ. 1 υπογραμμίζεται ότι «η κυβέρνηση καθορίζει και κατευθύνει τη γενική πολιτική της Χώρας…», ενώ στο άρθρο 101 παρ. 3 διευκρινίζεται ότι τα κεντρικά όργαν του Κράτους «έχουν τη γενική κατεύθυνση, το συντονισμό…» των περιφερειακών οργάνων. Αργότερα, ιδίως κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του ενενήντα, η έννοιες του «επιτελικού» κράτους ή των αρμοδιοτήτων «επιτελικού» χαρακτήρα αξιοποιήθηκαν στον μεταρρυθμιστικό διάλογο προκειμένου να υπογραμμιστεί η ανάγκη για αποσυμφόρηση των κεντρικών οργάνων και υπηρεσιών από αρμοδιότητες «εκτελεστικού» χαρακτήρα που θα έπρεπε να μεταφερθούν σε περιφερειακές κρατικές υπηρεσίες ή/και σε ΟΤΑ ώστε να διασφαλιστεί και η εγγύτερη εξυπηρέτηση του πολίτη. Από την άλλη πλευρά, η απαλλαγή  των κεντρικών οργάνων από τον κυκεώνα των χιλιάδων εκτελεστικών αρμοδιοτήτων θα τους επέτρεπε να αφοσιωθούν στα ουσιαστικά τους καθήκοντα και ιδίως στη χάραξη στρατηγικής.

Σταδιακά, δηλ.,  η «επιτελικότητα» συνδέθηκε με τον «στρατηγικό», δηλ. ορθολογικό, μακροπρόθεσμο και στοχευμένο προσανατολισμό που έπρεπε να υιοθετούν τα κεντρικά και, ιδίως, τα κυβερνητικά όργανα όταν παίρνουν αποφάσεις ή διαμορφώνουν δημόσιες πολιτικές. Στην πολιτική αντιπαράθεση, οι μομφές για «έλλειψη στρατηγικής», λ.χ. ως προς την ανάπτυξη, τις διεθνείς σχέσεις της χώρας ή κάποιον άλλο τομέα δημόσιας πολιτικής είναι πολύ συνηθισμένες, πλέον. Τα τελευταία χρόνια, οι κυβερνήσεις συνήθως ισχυρίζονται ότι ακολουθούν κάποια στρατηγική, ενώ οι αντιπολιτευεόμενες πολιτικές δυνάμεις ισχυρίζονται ότι δεν υπάρχει τέτοια στρατηγική ή ότι η όποια, τέλος πάντων, στρατηγική υπαγορεύεται από άλλα κέντρα λήψης αποφάσεων (λ.χ. τους δανειστές, τις Βρυξέλλες ή άλλους). Η αμφισβήτηση της ύπαρξης κυβερνητικής στρατηγικής και γενικότερα της επιτελικής προσέγγισης αποτελεί μια μόνιμη επωδό της εκάστοτε αντιπολίτευσης.

Δυστυχώς όμως,  οι αμφισβητήσεις ότι οι Ελληνικές κυβερνήσεις ακολουθούν ένα  ορθολογικό μοντέλο λήψης αποφάσεων με σαφή στοχοθεσία και επαρκή επιστημονική τεκμηρίωση, με μακροπρόθεσμη (ή έστω μεσοπρόθεσμη) στρατηγική και διαδικασίες συντονισμού και ανατροφοδότησης των σχετικών ενεργειών, φαίνεται να επιβεβαιώνεται στις περισσότερες περιπτώσεις. Στην πράξη, οι κυβερνήσεις φαίνεται, στην καλύτερη περίπτωση, να υιοθετούν στη χώρα μας  ένα προσαυξητικό μοντέλο λήψης αποφάσεων του τύπου «βλέποντας και κάνοντας» (‘muddling through”) και μάλιστα με έναυσμα τις πιέσεις που δέχονται και βασικά κριτήριο τις έρευνες κοινής γνώμης και ιδίως τις δημοσκοπήσεις. Κάποιοι μάλιστα φτάνουν στο σημείο να ισχυρίζονται ότι μεγάλο μέρος των αποφάσεων που παίρνουν οι Ελληνικές κυβερνήσεις χαρακτηρίζεται από απουσία επεξεργασμένου ορθολογισμού και  ανταποκρίνεται στο μοντέλο του «κάδου απορριμμάτων» (“garbage can”), δηλ. πρόκειται για μη προβλέεψιμες, τυχαίες και ασυντόνιστες αποφάσεις που συνήθως μάλιστα αποτελούν εκ των υστέρων αντιδράσεις σε έξωθεν προκλήσεις. Χαρακτηριστικό παράδειγμα μπορεί να θεωρηθεί η απίστευτη σπατάλη χρόνου και πόρων για επιφανειακά ζητήματα της επικαιρότητας, οι επικοινωνιακού τύπου χειρισμοί προβλημάτων ανεξαρτήτως μακροπρόθεσμου κόστους, η σπασμωδικές αποφάσεις για κατεπείγουσα λήψη μέτρων μετά από κάποιο συμβάν που πλήττει το κύρος της κυβέρνησης κ.ο.κ.

Μπορούμε να κάνουμε λοιπόν λόγο για «Επιτελικό Κράτος» στην Ελλάδα, ή μήπως πρόκειται για έναν ακόμη ευφημισμό;    Υπάρχουν τομείς δημόσιας πολιτικής όπου εύλογα θα μπορούσε να αναμένεται μια στρατηγική προσέγγιση, όπως λ.χ. στο χώρο της εξωτερικής πολιτικής, όπου μάλιστα τα τελευταία χρόνια παρατηρείται μια συστηματική προσπάθεια διαμόρφωσης ενός δικτύου συμμαχιών, η οποία μάλιστα συνδέει τις θητείες περισσοτέρων κυβερνήσεων τα τελευταία δέκα χρόνια. Μια άλλη περίπτωση προέκυψε με την πανδημία, όπου τα αρχικά μέτρα αλλά και ο εμβολιασμός του πληθυσμού χαρακτηρίστηκαν από επιτυχία, διακομματική συναίνεση και ισχυρή εμπλοκή της επιστημονικής γνώσης και τεχνολογίας. Όμως τόσο η πορεία της νέας πολιτικής συμμαχιών όσο και η πορεία της πανδημίας στη χώρα μας μετά την πρώτη φάση έχουν γίνει αντικείμενο πολιτικών αντιπαραθέσεων, ενώ και για τις δύο αυτές πολιτικές είναι ακόμη πολύ νωρίς προκειμένου να αξιολογηθεί η οριστική τους έκβαση.

Σε κάθε περίπτωση, η μονογραφία του Απόστολου Παπατόλια για το επιτελικό κράτος θα είναι πολύ χρήσιμη για την αξιολόγηση και  των δημόσιων πολιτικών που βρίσκονται σε εξέλιξη, αλλά και μελλοντικών προσπαθειών. Ο συγγραφέας προσεγγίζει  την ‘επιτελική ικανότητα του Κράτους, ως εγγενές στοιχείο ενός κοινωνικού κράτους δικαίου που υπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, δηλ. ενός ‘συμπεριληπτικού’ και όχι ενός ‘εκμεταλλευτικού’ κρατικού σχηματισμού, με βάση τη γνωστή διάκριση των Robinson και Acemoglu για τις κυρίαρχες ελίτ και τις αντίστοιχες λογικές διακυβέρνησης[1]. Ο Παπατόλιας αντιλαμβάνεται την , «επιτελική ικανότητα», ως προϋπόθεση  ορθολογικής καθοδήγησης και αποτελεσματικής εφαρμογής των δημόσιων πολιτικών. Έτσι,  ο όρος «Επιτελικό Κράτος» σημαίνει ότι το Κράτος ως θεσμός λειτουργεί ως «στρατηγός» των πόρων και δυνατοτήτων του, καθώς υιοθετεί τη «στρατηγική προσέγγιση» σε όλα τα πεδία παρέμβασής του για τη συνολική επίτευξη των στόχων του. Με αυτή την αφετηρία, η μελέτη αυτή ξεδιπλώνει μια ιδιαίτερα επίκαιρη προβληματική, σχετικά με τη «θεωρία» και την «πράξη» του Επιτελικού Κράτους. Ο συγγραφέας  αναλύει μάλιστα την κρατική «επιτελική ικανότητα» όχι αποκλειστικά από κανονιστική σκοπιά αλλά και σε συνάρτηση με το ιστορικό πλαίσιο και το πολιτικο-διοικητικό περιβάλλον στο οποίο αναπτύσσεται κάθε φορά η «διακυβέρνηση». Η έννοια της «διακυβέρνησης», που διατρέχει το σύνολο του βιβλίου, ανάγεται εδώ στην «κρατοκεντρική αντίληψη» του Δημοσίου Δικαίου και αφορά τον τρόπο με τον οποίο ασκείται η διαχείριση της κρατικής εξουσίας από τους θεσμούς της συντεταγμένης πολιτείας, με έμφαση στον τρόπο καθοδήγησης των δημόσιων πολιτικών για την επιδίωξη του δημοσίου συμφέροντος. Ο συγγραφέας διακρίνει τρεις περιόδους «επιτελικής διακυβέρνησης»:

α) Τη δεκαετία του 1960, όπου κυριαρχεί η έννοια της «στρατηγικής διαχείρισης» και το «Επιτελικό Κράτος» αναλαμβάνει κατά προτεραιότητα την ευθύνη του συντονισμού των οικονομικών δραστηριοτήτων και της καθοδήγησης των δυνάμεων της αγοράς, με την ισχυρή υποστήριξη των διοικητικών μηχανισμών της ιεραρχικά δομημένης Κεντρικής Διοίκησης.

β) Τη δεκαετία του 1990, όταν η κρίση του κρατικού παρεμβατισμού αναδεικνύει νέα εργαλεία «διακυβέρνησης» και μια νέα αντίληψη για την «καθοδήγηση» των πολιτικών (steering capacity). Σύμφωνα με το συγγραφέα, στο νέο περιβάλλον της παγκοσμιοποιημένης οικονομίας, το «Επιτελικό Κράτος» γίνεται αντιληπτό ως οργανωτική μετεξέλιξη του «Κράτους Πρόνοιας».  Αυτό το «ύστερο» Επιτελικό  Κράτος επικεντρώνεται στο διαχωρισμό μεταξύ των «στρατηγικών (ή επιτελικών) λειτουργιών» του σχεδιασμού, της καθοδήγησης, του ελέγχου και της αξιολόγησης των δημόσιων πολιτικών από τις αμιγώς «διοικητικές λειτουργίες» της υλοποίησης και της «απλής εκτέλεσης» ή «τεχνικής εφαρμογής» των δημόσιων πολιτικών.  Η άποψη αυτή υιοθετείται στη Μεγάλη Βρετανία με την Έκθεση “Next Steps” από το 1988, ενώ η μεγάλη απήχηση που γνωρίζει οδηγεί στη διάδοσή της σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες, όπως πχ. στη Γαλλία της δεκαετίας του 1990 με τα πολλαπλά κύμματα «αποσυγκέντρωσης» της Κεντρικής Διοίκησης.

γ) H περιορισμένη πρακτική χρησιμότητα αυτής της αντίληψης, οδηγεί στον επαναπροσδιορισμό  του Επιτελικού Κράτους.  Η διαρρύθμιση των σχέσεων μεταξύ κυβερνητικής και διοικητικής λειτουργίας, αποκτά πλέον ιδιαίτερη σημασία για τη διασφάλιση της κρατικής αποτελεσματικότητας. Τα εργαλεία του «Οργανωτικού Διοικητικού Δικαίου»  επιστρέφουν εκ νέου στο προσκήνιο, εμπλουτισμένα όμως με τις σύγχρονες τεχνικές του προγραμματισμού, της διαχείρισης και της παρακολούθησης της εφαρμογής των δημόσιων πολιτικών.

Αυτό ο συντονισμένος βηματισμόςδιοικητικού δικαίου και διοικητικής επιστήμης αναλύεται από την  ανά χείρας μελέτη,  μέσω της συγκριτικής προσέγγισης διαφορετικών μεταρρυθμιστικών εγχειρημάτων που καταλαμβάνουν το σύνολο των κυβερνητικών-διοικητικών λειτουργιών, από την οργάνωση της Κεντρικής Κυβέρνησης και των Υπουργείων μέχρι την κάθετη οργάνωση του Κράτους και τη ρύθμιση της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης». Το νέο «Επιτελικό Κράτος», μπορεί να επιλέξει, έτσι, μεταξύ πολλών «σεναρίων», για να υλοποιήσει τη διάκριση μεταξύ «σύλληψης» και «εφαρμογής» των δημόσιων πολιτικών, με  διαφορετικές «δοσολογίες» αποσυγκέντρωσης, λειτουργικού κατακερματισμού, ιδιωτικοποίησης ή συμβασιοποίησης. Η «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση», μάλιστα, δεν αντιστρατεύεται την ιδέα της επιτελικής  καθοδήγησης των δημόσιων πολιτικών, καθώς το Κράτος διατηρεί την ικανότητά του να ενορχηστρώνει κάθετες και οριζόντιες συνεργασίες με γνώμονα το μακροπρόθεσμο δημόσιο συμφέρον.

Όπως εύστοχα επισημαίνεται, το νέο «Επιτελικό Κράτος» κάνει αισθητή την παρουσία του στις περισσότερες δυτικές χώρες που ανασυντάσσονται μετά την παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση του 2008. Ο συγγραφέας εξετάζει τον τρόπο με τον οποίο το ελληνικό πολιτικο-διοικητικό σύστημα «υποδέχθηκε» στην πράξη τις διαφορετικές προσεγγίσεις για το Επιτελικό Κράτος στο χρονικό πλαίσιο της τελευταίας δεκαετίας, κατά την οποία κλήθηκε να διαχειριστεί μια μείζονα δημοσιονομική κρίση, αναπτύσσοντας συγκεκριμένες νομοθετικές πρωτοβουλίες και διοικητικές πρακτικές. Είναι χαρακτηριστικό ότι κατά την περίοδο της εφαρμογής των Προγραμμάτων Δημοσιονομικής Προσαρμογής διακηρύσσεται σταθερά η ενίσχυση της κρατικής «επιτελικής ικανότητας», ως προϋπόθεση για την οριστική έξοδο από την κρίση.  Στην ίδια περίοδο, άλλωστε, είδαν το φως ορισμένα ιδιαίτερα φιλόδοξα και καινοτομικά εγχειρήματα  στην κατεύθυνση του «ύστερου» Επιτελικού Κράτους, όπως ιδίως το Σχέδιο της «Επιτροπής Σωτηρέλη» (2011), το οποίο, όμως, εγκαταλείφθηκε στη συνέχεια υπό την πίεση των εν στενή εννοία «ποσοτικών μεταρρυθμίσεων» της πρώτης φάσης της δημοσιονομικής προσαρμογής η οποία παρέπεμψε πολλές από τις κρίσιμες διαρθρωτικές αλλαγές στις Ελληνικές καλένδες, τόσο εξαιτίας της χρονικής πίεσης όσο και εξαιτίας της απουσίας συναίνεσης σε μια εποχή που χαρακτηρίστηκε από τη σφοδρότερη και βαθύτερη πόλωση των τελευταίων δεκαετιών. Ο συγγραφέας αποδίδει ιδιαίτερη σημασία σε αυτό το μεταρρυθμιστικό εγχείρημα, στο οποίο συμμετείχε πρωταγωνιστικά και ο ίδιος, διότι μέσω αυτού επιχειρήθηκε η διαμόρφωση του θεσμικού «σκελετού» ενός σύγχρονου «Επιτελικού Κράτους», με κεντρικό μοτίβο τις θεωρίες περί Επιτελικού Κράτους και με έμφαση στη διάκριση μεταξύ «επιτελικών» και «εκτελεστικών» λειτουργιών και ιδίως στην εξειδίκευση των κριτηρίων εφαρμογής της.  

Παρότι το Σχέδιο της «Επιτροπής Σωτηρέλη» δεν οδηγήθηκε ποτέ προς ψήφιση στη Βουλή, η προβληματική μιας επιτελικής διακυβέρνησης, αναγκαίας για την επανεκκίνηση της χώρας, συνέχισε να προσελκύει το ενδιαφέρον. . Ο Παπατόλιας υπογραμμίζει ότι ο περιώνυμος νόμος 4622/2019 για το Επιτελικό Κράτος δεν υπήρξε «κεραυνός εν αιθρία» και σε μεγάλο βαθμό αναπαράγει πολλούς από τους κοινούς τόπους περί «επιτελικής διακυβέρνησης» που εδραιώθηκαν στη χώρα μας κατά την περίοδο της διαχείρισης της δημοσιονομικής κρίσης.  Στο νόμο αυτό διατηρήθηκαν αρκετές όψεις της επιτελικής διακυβέρνησης, ως μεθόδου πολιτικής και οργανωτικής καθοδήγησης. Η κριτική του Παπατόλια επικεντρώνεται στην εγκατάλειψη, όπως ο ίδιος υπογραμμίζει, της τη «summa divisio» μεταξύ στρατηγικών και εκτελεστικών λειτουργιών του Κράτους. Αυτή η διαπίστωση υπήρξε, όπως επισημαίνει ο ίδιος ο συγγραφέας, τη τη γενεσιουργό ιδέα της ανά χείρας μελέτης, που έχει ως στόχο την κατανόηση και ανάδειξη των ιδιαιτεροτήτων και αποκλίσεων του ελληνικού μεταρρυθμιστικού εγχειρήματος συγκριτικά με το «παράδειγμα»  του Επιτελικού Κράτους που κυριαρχεί στις διοικητικά ανεπτυγμένες δυτικές χώρες, από την κρίση και μετά.

Στη μελέτη παρουσιάζονται εκτενώς και οι βασικές ρυθμίσεις του Ν.4622/2019, που απηχούν τη μέριμνα για ενιαία και συνεκτική εφαρμογή του κυβερνητικού προγράμματος μέσα από ισχυρούς κεντρικούς θεσμούς διοικητικού συντονισμού των δημόσιων πολιτικών, ως αντίβαρο στην προϊούσα «φεουδοποίηση» του Κράτους. Το νέο σύστημα Προγραμματισμού και Παρακολούθησης του Κυβερνητικού Έργου εξετάζεται υπό το φως των αλλοδαπών προτύπων που το ενέπνευσαν (βρετανικό, γερμανικό) ως ένα λειτουργικό και προβλέψιμο σύστημα κανόνων δικαίου, που εκτείνονται από την «κορυφή» μέχρι τη «βάση» της διοικητικής ιεραρχίας, προκειμένου να ρυθμίσουν το σύνολο της κυβερνητικής δραστηριότητας. Συγχρόνως, όμως, εξετάζονται συστηματικά και οι ποικίλες κριτικές αντιδράσεις του πολιτικού κόσμου και της επιστημονικής κοινότητας στο νομοθέτημα, ενώ αποτιμάται και η πειστικότητα των απαντήσεων της κυβερνητικής πλευράς με κριτήριο την εσωτερική συνοχή και τη διεπιστημονική προσέγγιση της κάθε επιχειρηματολογίας.

Έτσι, η πολεμική που ακούστηκε για «αλλοίωση του Πολιτεύματος»  χαρακτηρίζεται ως υπερβολική, ενώ οι κριτικές παρατηρήσεις για «διοικητική υπερφόρτωση» του Κέντρου Διακυβέρνησης, επαύξηση των αναγκών συντονισμού και δύσκολη διαχείριση των συναρμοδιοτήτων αξιολογούνται ως  δικαιολογημένες. Ιδιαιτέρως προβάλλεται η κριτική ότι το εν λόγω νομοθέτημα αποπνέει μια αντίληψη «οργανωτισμού», καθώς επικεντρώνεται αποκλειστικά στις οργανωτικές δομές και τα μέσα του θεσμικού συντονισμού, χωρίς να ασχολείται με τον τρόπο διαμόρφωσης της αναγκαίας «κοινής βάσης πολιτικής» που θα δεσμεύσει λειτουργικά όλα τα μέρη του συλλογικού κυβερνητικού οργανισμού. Η κεντρική ιδέα του Παπατόλια είναι ότι η οργανωτική αναβάθμιση του Κέντρου Διακυβέρνησης έχει νόημα μόνο εάν συνδυάζεται με μια πιο επιχειρησιακή-προγραμματική αντίληψη για το «κυβερνάν» μέσα από ενιαίες, οριζόντιες και συλλογικότερες δομές λήψης των αποφάσεων. Αυτό πρακτικά σημαίνει ότι η επιτελική διακυβέρνηση είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την οριζόντια δικτύωση των δημόσιων υπηρεσιών πάνω σε συγκεκριμένα «λειτουργικά πεδία» άσκησης πολιτικής, που υπερβαίνουν το πρότυπο  της ιεραρχικής δομής και των μεμονωμένων αρμοδιοτήτων κάθε οργάνου ή επιπέδου διοίκησης.

Περαιτέρω, εκείνο που συστηματικά προβάλλεται από το συγγραφέα είναι ότι μια αληθινή «επιτελική διακυβέρνηση» θα έπρεπε σε πρώτη φάση να έχει προβεί στη συστηματική διάκριση των «επιτελικών αρμοδιοτήτων» από τις «εκτελεστικές», με ορθολογικά κριτήρια λειτουργικής αξιολόγησης, ώστε να τις κατανείμει στη συνέχεια στα επίπεδα της «επιτελικής-πολιτικής» ή της «εφαρμοστικής-υπηρεσιακής» διοίκησης. Αυτός, όμως, ο διαχωρισμός της σύλληψης  από την εφαρμογή της πολιτικής απέχει από το «διχοτομικό πρότυπο» της στεγανοποιημένης διάκρισης Διοίκησης-Πολιτικής στη διεύθυνση των Υπουργείων. Η συγκριτική διοικητική ανάλυση σε ευρωπαικό επίπεδο οδηγεί το συγγραφέα στο συμπέρασμα ότι η σύγχρονη τάση κινείται στην ακριβώς αντίθετη κατεύθυνση,  στην αναζήτηση δηλαδή μιας νέας ισορροπίας ανάμεσα σε «πολιτική» και «υπηρεσιακή» διοίκηση. Στο σημείο αυτό θα πρέπει να επισημανθεί ότι ο περιορισμός της υπηρεσιακής διοίκησης στο ρόλο του ‘εκτελεστή’ πολιτικών αποφάσεων βρίσκεται  μακριά από την πραγματικότητα, ακόμη και σε μια χώρα όπως η δική μας, αφού η συντριπτική υπεροχή του υπηρεσιακού μηχανισμού σε τεχνογνωσία, δίκτυα και μνήμη δεν επιτρέπει τον παραγκωνισμό του στις επιτελικές λειτουργίες. Αντίστοιχα, θα πρέπει να παρατηρήσουμε ότι και ο συνεπής κάθετος διαχωρισμός επιτελικών και εφαρμοστικών λειτουργιών είναι οριακά εφικτός στην εποχή μας, την ώρα δηλ. όπου τόσο η αυξανόμενη πολυπλοκότητα όσο και η καταλυτική δράση της τεχνολογίας αναθεωρούν συνεχώς τα υφιστάμενα όρια. . .

Με έναυσμα τη συγκυρία της πανδημίας, ο συγγραφέας οδηγείται σε μια σειρά από κρίσιμες δικαιο-πολιτικές επισημάνσεις και προβλέψεις, σύμφωνα με τις οποίες το «Επιτελικό Κράτος» δεν θα είναι  ένα «επικουρικό», σε σχέση με την αγορά,  κράτος ή τέλος πάντως ένα «ελάχιστο κράτος» μειωμένων δυνατοτήτων και ικανοτήτων, αλλά ένα Κράτος που αναπτύσσει στο έπακρο την ικανότητα της στρατηγικής πρόβλεψης των κινδύνων ή των επιπτώσεων των πολιτικών του, καθώς και του συντονισμού των επιμέρους οργανωτικών του μονάδων για την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων δημοσίου συμφέροντος για τη θωράκιση της κοινωνίας, της οικονομίας και των δικαιωμάτων των πολιτών απέναντι σε κάθε λογής απρόβλεπτες και ασύμμετρες κρίσεις ή απειλές. Απομένει βέβαια να δοκιμαστούν στην πράξη αυτές οι προσδοκίες, αφού ο μελλοντικός ρόλος του κράτους σε μια δημοκρατική πολιτεία δεν θα εξαρτηθεί τόσο από το μέγεθος και τις φιλοδοξίες του, όσο από τις στρατηγικές και επιχειρησιακές ικανότητές του να αντιμετωπίσει στην πράξη αποτελεσματικά αυτές τις προκλήσεις.

Συνοψίζοντας, η βασική αρετή της μελέτης είναι ότι συσχετίζει με εξαντλητικό τρόπο τις θεωρίες για το Επιτελικό Κράτος με τις κατά καιρούς μεταρρυθμιστικές προτάσεις για την οργάνωση και τη λειτουργία της Δημόσιας Διοίκησης τόσο σε εθνικό όσο και σε ευρωπαικό επίπεδο. Προσεγγίζει ισορροπημένα το βασικό εννοιολογικό περίγραμμα και το μεταβαλλόμενο αντιληπτικό πλαίσιο της «επιτελικής διακυβέρνησης», ενώ εξετάζει σε βάθος με ποιον  τρόπο αυτές οι έννοιες και αντιλήψεις αποτυπώνονται στο επίπεδο του Οργανωτικού Συνταγματικού και Διοικητικού Δικαίου, που περιγράφει και ερμηνεύει τους νομικούς κανόνες, στους οποίους αποτυπώνονται οι αρχές και οι μέθοδοι του Επιτελικού Κράτους. Αποσαφηνίζοντας από κανονιστική και λειτουργική σκοπιά μια τόσο διαδεδομένη έννοια της πολιτικο-διοικητικής επικαιρότητας, όπως το Επιτελικό Κράτος, η μελέτη του Παπατόλια θα αποτελέσει στη χώρα μας βασικό έργο αναφοράς για την κατανόηση ενός πολυσύνθετου και πολυδιάστατου  φαινομένου.

[1] Βλ. Daron Acemoglu, James Robinson, Γιατί αποτυγχάνουν τα έθνη, Εκδόσεις Αντ. Λιβάνη, Αθήνα 2013.

==========================

Βιβλιοκρισία

Αθανασία Τριανταφυλλοπούλου, Καθηγήτρια Πανεπιστημίου Πελοποννήσου

ΔΙΕΡΕΥΝΩΝΤΑΣ ΤΟ ΕΠΙΤΕΛΙΚΟ ΚΡΑΤΟΣ:  Η ΠΟΛΥΠΛΟΚΗ ΣΧΕΣΗ ΤΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΕΞΟΥΣΙΑΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΚΟΙΝΩΝΙΑΣ ΤΩΝ ΠΟΛΙΤΩΝ.

Κυκλοφόρησε πρόσφατα από τις εκδόσεις Σάκκουλα Α.Ε. (Αθήνα-Θεσσαλονίκη) το βιβλίο του Απόστολου Παπατόλια (στο εξής Α.Π.), Διδάκτορα του Πανεπιστημίου Paris X – Nanterre, Συμβούλου του ΑΣΕΠ και τ. Νομάρχη Μαγνησίας, με τίτλο  «Θεωρία και Πράξη του Επιτελικού Κράτους» και υπότιτλο «Θεωρητικό Θεμέλιο, νομοθετική κατοχύρωση, διοικητική πρακτική».

Το προλογίζει ο Καθηγητής του Τμήματος Δημόσιας Διοίκησης και Πολιτικής Επιστήμης του Εθνικού Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών Νικόλαος-Κομνηνός Χλέπας.

Το βιβλίο χαρακτηρίζεται από έναν επιτυχημένο συνδυασμό της θεωρητικής προσέγγισης της έννοιας του «Επιτελικού Κράτους», -έννοια ως προς το ακριβές περιεχόμενο της οποίας η θεωρία, μέχρι σήμερα δεν έχει συμφωνήσει και το έργο επιχειρεί, ακριβώς να συμβάλει στην συστηματική συζήτηση προς έναν ευρύτερα αποδεκτό ορισμό της-  με την εξέταση της εφαρμογής  της στη δημόσια διοίκηση τόσο σε κράτη του Ευρωπαϊκού χώρου, με την χώρα μας ασφαλώς στο επίκεντρο, όσο και πέραν αυτού.

Ο συγγραφέας, ως προς το περιεχόμενο της έννοιας του επιτελικού κράτους, θεμελιώνει τις απόψεις του σε μια εκτενή ελληνική και ξενόγλωσση βιβλιογραφία,  και σε ειδικές μελέτες που ερευνούν τους όρους και τις προϋποθέσεις της επιτελικότητας αλλά και την ανάλυση των προβλημάτων που αντιμετωπίζει το εγχείρημα της ενίσχυσής της υπό ποικίλες μορφές διακυβέρνησης.

 Διαστάσεις της επιτελικότητας

Η έννοια της επιτελικότητας του Κράτους είναι διττή: μπορεί να αναφέρεται πρώτον, στον καθοδηγητικό και συντονιστικό ρόλο που παίζει η εκάστοτε δημόσια εξουσία έναντι της κοινωνίας των πολιτών και της αγοράς και δεύτερον,  στην εσωτερική διάρθρωση των μηχανισμών άσκησης της δημόσιας εξουσίας εις τρόπον ώστε το κέντρο βάρους τους να εδράζεται στις λειτουργίες του συνολικού σχεδιασμού, της παρακολούθησης και της αξιολόγησης δημοσίων πολιτικών.

 Μια περιοδολόγηση της εξέλιξης της έννοιας

Ο Απόστολος Παπατόλιας υιοθετεί μια παράλληλη περιοδολόγηση των δύο αυτών διαστάσεων της επιτελικότητας. Διακρίνει, κατ αρχή, μια πρώιμη περίοδο, την μεταπολεμική,  όπου ο επιτελικός ρόλος του  Κράτους συνδέεται με τον κρατικό παρεμβατισμό και τις αναδιανεμητικές πολιτικές του  κεϋνσιανού μοντέλου, ενώ η εσωτερική του διάρθρωση ακολουθεί το (βεμπεριανό) ιεραρχικό πρότυπο, υιοθετώντας τα εργαλεία του «Οργανωτικού Διοικητικού Δικαίου» αλλά και τον νομικό ορθολογισμό του (ηπειρωτικού) Δημοσίου Δικαίου . Ακολουθεί μια δεύτερη περίοδος, αδρομερώς ταυτιζόμενη με την δεκαετία του ενενήντα, όπου ο ευρύς κρατικός παρεμβατισμός  τίθεται σε αμφισβήτηση και αντικαθίσταται από μια νέα μορφή επιτελικότητας: αυτήν του “καθοδηγητικού κέντρου”. Σύμφωνα με την προσέγγιση αυτή η δημόσια εξουσία -το Κράτος- οφείλει “να κατευθύνει και όχι να κωπηλατεί’ (“steer not row”) κατά την διατύπωση των Όσμπορν και Γκάμπλερ στο γνωστό τους βιβλίο του 1992 “Επανεφευρίσκοντας το Κράτος” (Reinventing Government). Το τι σημαίνει “καθοδήγηση” και τι “κωπηλασία” εξήγησε επί το απλούστερο ο, τότε, Δημοκρατικός Κυβερνήτης της Νέας Υόρκης Μάριο Κουόμο, λέγοντας πως αποστολή του Κράτους “δεν είναι το να παρέχει το ίδιο υπηρεσίες αλλά το να διασφαλίζει την παροχή των υπηρεσιών αυτών”.

 Το ‘καθοδηγητικό’ και το ‘παρεμβατικό’ Κράτος

Ένα τέτοιο «καθοδηγητικό» Κράτος, ένα Κράτος – «τιμονιέρης», σχεδιάζει μεν , διαμορφώνει, δηλαδή, την μεγάλη εικόνα, αλλά εκχωρεί την εφαρμογή, άρα και τις λεπτομέρειες παραγωγής των τελικών αποτελεσμάτων, στους μηχανισμούς της αγοράς – κυρίως αλλά και του τρίτου τομέα της οικονομίας,  της κοινωνικής επιχειρηματικότητας- όπως επίσης και σε μιά πανσπερμία φορέων αυξημένης τυπικής και ουσιαστικής αυτονομίας τόσο της κοινωνίας των πολιτών, όπως οι μη-κυβερνητικοί οργανισμοί, όσο και του θεσμικά δημόσιου χώρου όπως οργανισμοί καθ΄ ύλην ή κατά τόπο αυτοδιοίκησης επι των οποίων δεν ασκείται ιεραρχικός έλεγχος και δεν ελέγχεται η σκοπιμότητα των πράξεών τους. Αυτή η «καθοδηγητική» επιτελικότητα  υπηρετείται καλύτερα από μια εσωτερική διάρθρωση πιο λιτή, πιο ευέλικτη, με προτεραιότητα την μείωση τους κόστους, προσανατολισμένη περισσότερο στα αποτελέσματα από ότι στους κανόνες, με βάση τα οργανωτικά πρότυπα του, αγγλοσαξωνικής εμπνεύσεως,  Νέου Δημοσίου Μάνατζμεντ (New Public Management).

Αν και ουσιαστικό ζητούμενο από την  συγκρότηση και την διάχυση της νέας αυτής αντίληψης περί Κράτους δεν υπήρξε η αναθεώρηση του επιτελικού του ρόλου, αλλά πρωτίστως η δημιουργία ζωτικού χώρου για περαιτέρω επέκταση της αγοράς (και δευτερευόντως η αντιμετώπιση ζητημάτων αναποτελεσματικότητας και κόστους του συγκεντρωτικού κράτους) , ο  αναπροσανατολισμός αυτός δεν ήταν άνευ σημασίας και συνεπειών για την επιτελικότητα.

Ένα Κράτος που «κωπηλατεί», που παρεμβαίνει ενεργά στις διαδικασίες παραγωγής και παροχής υπηρεσιών, χρειάζεται μια ικανότητα σχεδιασμού που να διατρέχει όλα τα προγραμματικά επίπεδα, από το στρατηγικό στο επίπεδο εφαρμογής  δια μέσου του επιχειρησιακού.  Ένα Κράτος – τιμονιέρης που επιβλέπει, προσανατολίζει και συντονίζει, αναθέτοντας την εκτέλεση σε άλλους, περιορίζεται, αντίθετα,  στο στρατηγικό επίπεδο. Αποκτά έτσι έναν ρόλο λιγότερο εκτεταμένο αλλά όχι και λιγότερο ουσιαστικό – αν αποφασίσει να τον ασκήσει εμπράκτως.  Ως συνέπεια,  τα εργαλεία που χρειάζεται να έχει στην διάθεσή του και οι διαδικασίες που πρέπει να δρομολογήσει διαφέρουν πλέον σημαντικά στο μέτρο που το Κράτος-καθοδηγητής οφείλει να σχεδιάζει ακριβέστερα και να ελέγχει σχολαστικά μη έχοντας ευκαιρίες και δυνατότητες προσαρμογής των λεπτομερειών (fine –tuning)  και διορθωτικών ενεργειών επί των διαδικασιών εφαρμογής, εφόσον αυτές έχουν εκχωρηθεί.

 Επιτελικότητα και διακυβέρνηση

Ο Απόστολος Παπατόλιας πραγματεύεται, ορθά, την έννοια της επιτελικότητας συνδεδεμένη με εκείνη της διακυβέρνησης. Η τελευταία ορίζει τις αλληλεπιδράσεις μεταξύ του εκάστοτε κέντρου εξουσίας και της κοινωνίας των πολιτών. Οι κεντρικές σχεδιαστικές, ελεγκτικές, αξιολογητικές και διορθωτικές λειτουργίες, αυτές που συγκροτούν την επιτελικότητα, είναι βέβαια αναγκαίες υπό οιεσδήποτε συνθήκες απαιτούν αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα. Κατ’ αυτή την έννοια η επιτελικότητα δεν ταυτίζεται με την δημοκρατική διακυβέρνηση, αφού και αυταρχικά καθεστώτα, προκειμένου να αναπαραχθούν,  χρειάζεται να λειτουργούν αποτελεσματικά (ρυθμιστικά και εφαρμοστικά) ως προς συγκεκριμένους σκοπούς και στόχους. Καθίσταται ωστόσο η επιτελικότητα περισσότερο επείγουσα σε συνθήκες όπου δεδομένη εξουσία νομιμοποιείται δημοκρατικά άρα η ικανοποιητική κάλυψη των κοινωνικών αναγκών καθίσταται κρίσιμο προαπαιτούμενο για αυτήν.

Η επιτελικότητα μεταξύ νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας

Ο Απόστολος Παπατόλιας συζητά εκτενώς τις σχέσεις μεταξύ νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας και το πώς η έμπρακτη διαμόρφωσή τους επιδρά στην εμπέδωση της επιτελικότητας. Η νομοθετική πρωτοβουλία, άρα ο στρατηγικός σχεδιασμός, ανήκει στην εκτελεστική εξουσία, στην κυβέρνηση. Ωστόσο ο σχεδιασμός αυτός, στα δημοκρατικά καθεστώτα,  υπόκειται στην έγκριση της νομοθετικής εξουσίας. Σε ένα σύστημα, όμως, όπου η νομοθετική και εκτελεστική εξουσία συνεμπλέκονται παύοντας να είναι διακριτές, αφού συγκροτούνται αμφότερες, από την εκάστοτε κυβερνώσα πολιτική παράταξη, ο επιτελικός ή μη χαρακτήρας του τρόπου διακυβέρνησης δεν διαφοροποιεί ουσιωδώς την άσκηση των δημόσιων πολιτικών της σχεδόν απολύτου επιλογής της εκτελεστικής εξουσίας. Το κράτος, «τιμονιέρης» ή μη, καθορίζει αν όχι μονομερώς -διότι πάντα τίθενται κάποια όρια νομιμοποίησης και αποτελεσματικότητας- σε κάθε περίπτωση εκτενώς, τη μορφή και το περιεχόμενο των ασκούμενων δημοσίων πολιτικών, αξιοποιώντας την συνδυασμένη ισχύ της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας και διαμορφώνοντας και ελέγχοντας τις δομές που αποφασίζουν και εκτελούν.

Η συνθήκη αυτή δεν τροποποιείται και δεν περιορίζεται αισθητά από τις υφιστάμενες μορφές εσωτερικού, αλλά και κοινοβουλευτικού ελέγχου της εκτελεστικής εξουσίας. Κυβερνητικές ή λοιπές πράξεις της δημόσιας διοίκησης  υπόκεινται σε διοικητικό έλεγχο από σώματα επιφορτισμένα με αντίστοιχες αρμοδιότητες, διορισμένα ή και εκλεγμένα, με επιλογές της κεντρικής διοίκησης. Αλλά και ο κοινοβουλευτικός έλεγχος υπόκειται στην «ρήτρα» της κοινοβουλευτικής -άρα κυβερνητικής- πλειοψηφίας  και τους συσχετισμούς που αυτή δημιουργεί.

 Επιτελικότητα, ηγεσία και συντονισμός

Η επιτελικότητα συνδέεται άλλωστε και με τα ζητήματα της ηγεσίας και του συντονισμού γεγονός που  αναδεικνύει ο Απόστολος Παπατόλιας συζητώντας τις συνταγματικές διαστάσεις της επιτελικής διακυβέρνησης. Ένα κεντρικό θέμα που τίθεται εδώ,  αφορώντας και την Ελλάδα, είναι ο συλλογικός ή πρωθυπουργο-κεντρικός χαρακτήρας  του ανωτάτου επιτελικού οργάνου, δηλαδή του Υπουργικού Συμβουλίου. Η ιστορική εμπειρία καταδεικνύει ότι ανεξαρτήτως των θεσμικών διευθετήσεων και των αντιστοίχων εργαλείων, στοιχεία όπως η προσωπικότητα και η πολιτική ισχύς του εκάστοτε πρωθυπουργού αλλά και οι μορφές της πολιτικής διαμεσολάβησης είναι εκείνα που επικαθορίζουν τελικά τον συλλογικό ή ατομικό χαρακτήρα της επιτελικότητας.  Για το συντονισμό του κυβερνητικού έργου, μιλώντας για την ελληνική περίπτωση,  έχουν θεσπιστεί κατά καιρούς συγκεκριμένα μονομελή ή συλλογικά όργανα. Ωστόσο και σε επιλογές αυτής της μορφής, η τελική ευθύνη ανήκει στον πρόεδρο της κυβέρνησης. Βεβαίως, επειδή ακριβώς τα ζητήματα της διακυβέρνησης καθίστανται όλο και περισσότερο πολύπλοκα και τεχνικά, η ουσιαστική διαμόρφωση θέσεων πολιτικής και η αξιολόγηση της εφαρμογής τους επαφίεται, εν τέλει, σε όσους, εντός ή εκτός των συντονιστικών θεσμών, εντός ή εκτός της κυβέρνησης, εντός ή εκτός των κομματικών  μηχανισμών, διαθέτουν κάποιο βαθμό αντίστοιχης εμπειρογνωμοσύνης και είναι σε θέση να επηρεάζουν τις σχετικές αντιλήψεις  του πρωθυπουργού.

 Επιτελικότητα και πολυεπίπεδη διακυβέρνηση: ο κρίσιμος ρόλος της αυτοδιοίκησης και οι στρεβλώσεις του

Μια ακόμη διάσταση που συνδέεται με την έννοια της επιτελικότητας είναι αυτή της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, και ειδικότερα εκείνη των σχέσεων μεταξύ κεντρικής κυβέρνησης και τοπικής αυτοδιοίκησης. Ο κοινός νομοθέτης υπερβαίνει τα συνταγματικά όρια για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, αλλά και τις κατευθύνσεις του Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ο οποίος προβλέπει την άσκηση δημόσιων υποθέσεων από τη τοπική αυτοδιοίκηση με δομές τις οποίες αυτή αποφασίζει. Ωστόσο στην ελληνική θεσμική τάξη είναι η κεντρική εξουσία  που αφενός μεν προσδιορίζει στο επίπεδο του δομικού σχεδιασμού, έστω και με την ένδειξη ενδεικτικά, τις υποθέσεις της τοπικής αυτοδιοίκησης, αφετέρου δε παρεμβαίνει ευθέως στο επίπεδο εφαρμογής, είτε με την ευκαιρία της διοικητικής εποπτείας ή του δημοσιονομικού ελέγχου της τοπικής αυτοδιοίκησης, είτε αξιοποιώντας τη νομοθετική της πρωτοβουλία, με ευθείες παρεμβάσεις στην στελέχωση, οργάνωση και διαχείριση των υποθέσεών της, αλλά και στην ανάδειξη των Τοπικών Αρχών, μεταβάλλοντας κατά το πολιτικό συμφέρον το σύστημα της εκλογής τους. Περαιτέρω, η παρέμβαση γίνεται περισσότερο εμφανής, στην οικονομική εξάρτηση της τοπικής αυτοδιοίκησης από τη κεντρική διοίκηση, εφόσον, για τα έργα και τις δράσεις της απαιτεί να εκπονείται διακριτός προϋπολογισμός και δεν εντάσσονται στο γενικό προϋπολογισμό του κράτους, ως τα τοπικά έργα να διακρίνονται από τα εθνικά και να μην εξυπηρετούν τους πολίτες, όπως ακριβώς και τα εθνικά.

Η εφαρμογή λοιπόν των αρχών της επιτελικότητας στην κατανομή των αρμοδιοτήτων και στο εύρος των ασκούμενων πολιτικών τόσο μεταξύ των κρατικών οργάνων, κεντρικών και περιφερειακών, και της τοπικής αυτοδιοίκησης, εμπεδώνεται μόνον εάν τα κεντρικά όργανα επιφορτισθούν αποκλειστικά με τις επιτελικές λειτουργίες, οι οποίες θα πρέπει να εφαρμόζονται σε επίπεδο επικράτειας. Στις πολιτικές αυτής της κατηγορίας μπορεί να ενταχθούν εκείνες που αφορούν τα κοινωνικά δικαιώματα και την πολιτική προστασία, οι λοιπές δε πολιτικές να αναληφθούν από τη τοπική αυτοδιοίκηση, η οποία ακολουθώντας τις κατευθύνσεις του Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, θα εξασφαλίσει την ικανοποίηση των αναγκών των πολιτών σε τοπικό επίπεδο, με μέσα τα οποία θα προσδιοριστούν, χωρίς αλλεπάλληλες μεταβολές και παρεμβάσεις από τη κεντρική διοίκηση. Στις πολιτικές που θεωρείται σκόπιμο να ασκούνται από το τοπικό κράτος, εντάσσεται και αυτή της τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης, στην οποία πρέπει να προσαρμόζονται τα κεντρικά όργανα. Με δεδομένο ότι, η εθνική οικονομία, εντάσσεται, κατά το Σύνταγμα, στις εθνικές πολιτικές δεν μπορεί παρά να γίνει δεκτό ότι η τοπική οικονομία συνδέεται άμεσα με την εθνική και δεν είναι, κατά συνέπεια, στρατηγικά και διαδικαστικά ευχερές να διαχωριστεί το τοπικό από το εθνικό επίπεδο των σχετικών δραστηριοτήτων.

Απόπειρες ανάπτυξης του επιτελικού κράτους στην Ελλάδα

Στο δεύτερο μέρος του βιβλίου ο Απόστολος Παπατόλιας εξετάζει την εφαρμογή των αρχών του επιτελικού κράτους στην ελληνική θεσμική τάξη και διοικητική πρακτική. Συζητά κατ’ αρχήν τις «πρώιμες» μορφές συντονισμού του κυβερνητικού έργου, που στην ουσία τους συνιστούν προσπάθειες εισαγωγής αρχών και μεθόδων επιτελικότητας,  όπως η Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης και τα επι μέρους συλλογικά συντονιστικά όργανα, Συμβούλια και Επιτροπές, αλλά και η μεταγενέστερη, μνημονιακή, Γενική Γραμματεία Συντονισμού του κυβερνητικού έργου. Παρουσιάζει επίσης την επιστημονική και τεχνική συζήτηση και τις προτάσεις πολιτικής που προέκυψαν με την μορφή εκθέσεων όπως αυτές της λειτουργικής αξιολόγησης της ελληνικής δημόσιας διοίκησης από τον ΟΟΣΑ, αλλά και μεταγενέστερες όπως αυτές των επιτροπών Σωτηρέλη και Κοντιάδη (η τελευταία υπό την οπτική της αποσυγκέντρωσης αρμοδιοτήτων και της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης) . και ιδιαίτερα τα τρία πρώτα μέρη που αφορούν τα ζητήματα της επιτελικότητας.

 Ο νόμος για το Επιτελικό Κράτος και η κριτική του

Εν συνεχεία ο συγγραφέας εστιάζει αναλυτικά στις στοχεύσεις και τις ρυθμίσεις του νόμου 4622/2019 για το Επιτελικό Κράτος. Παρουσιάζει αναλυτικά τα τρία πρώτα μέρη του νόμου, αυτά τα οποία πρωτίστως αφορούν τα θέματα της επιτελικής διακυβέρνησης. Αν και ορθά παρατηρεί ότι η σχετικά βραχεία περίοδος εφαρμογής του νόμου και μάλιστα σε περίοδο υγειονομικής  κρίσης, δεν επιτρέπει μια ενδελεχή αξιολόγηση των ουσιαστικών μεταβολών που επιφέρει στον τρόπο διακυβέρνησης, από τις «σχεδιαστικές» επιλογές του και μόνο, θα μπορούσε να κριθεί ότι πράγματι επιχειρεί να προωθήσει πρακτικές επιτελικότητας και εναρμονίζεται με την έννοια του «Επιτελικού Κράτους – Στρατηγείου». Ωστόσο οι ίδιες αυτές σχεδιαστικές αρχές του νόμου έχουν δώσει λαβή σε πολύπλευρη κριτική την οποία συζητά ο Απόστολος Παπατόλιας, ταξινομώντας την σε κριτική υπό την οπτική των προβλημάτων συνταγματικότητας (υπερσυγκέντρωση εξουσιών στον πρωθυπουργό και πολιτική υποβάθμιση των υπουργών), της διοικητικής αναποτελεσματικότητας (μεταρρυθμιστική ασυνέχεια, ενίσχυση της γραφειοκρατίας) και του ανεπαρκούς πολιτικού προσανατολισμού (υποβάθμιση της προγραμματικής λειτουργίας, προσχηματική επιτελικότητα,  σύγχυση πολιτικών και υπηρεσιακών επιτελικών λειτουργιών).

Στην πολυδιάστατη κριτική που έχει ασκηθεί στον εν λόγω νόμο θα τονίσουμε εδώ δύο σημεία : Πρώτον το ότι δεν ξεφεύγει από την «δομο-κεντρική» παράδοση των ελληνικών μεταρρυθμίσεων, την πεποίθηση δηλαδή ότι για την αντιμετώπιση οιουδήποτε διοικητικού προβλήματος απαιτείται κατ’ αρχήν η δημιουργία μιάς νέας δομής, ενός νέου ειδικού φορέα, ενός νέου θεσμού, μιάς καινούργιας αρμοδιότητας, ενός νέου οργάνου, και όχι η –και πάλι κατ’ αρχήν- αποκάθαρση, ο εξορθολογισμός, ο ανασχεδιασμός, η προσθήκη  και ο εμπλουτισμός των διαδικασιών επίτευξης των επιθυμητών αποτελεσμάτων. Δεύτερον, ότι υιοθετεί μια αποκλειστικά «καθοδική» (top-down) σχεδιαστική λογική αγνοώντας ότι ο επιτελικός προγραμματισμός καθίσταται αποτελεσματικότερος εάν τροφοδοτείται ανοδικά (bottom-up) με πληροφορίες, εμπειρίες, προτιμήσεις και απόψεις των ομάδων και των προσώπων που βρίσκονται (χωρικά και γνωσιακά) εγγύτερα προς το εκάστοτε πεδίο πολιτικής , τα προβλήματα και τις ευκαιρίες που αυτό παρουσιάζει.

 Συμπεραίνοντας

Μεταξύ των συμπερασμάτων στα οποία  καταλήγει ο Απόστολος Παπατόλιας, αξίζει να σημειωθεί η παρατήρησή του ότι: « Το ‘Επιτελικό Κράτος’ είναι επιτελικό επειδή λειτουργεί στη πράξη ως εγγυητής της σύνολης «ανθεκτικότητας» της κοινωνίας, γνωρίζοντας να αναθέτει ρόλους και να κατανέμει πόρους, καθώς και να βελτιώνει συνεχώς την επιχειρησιακή του επάρκεια. Και τούτο με πολλαπλές συνέργιες και δκτυώσεις μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων διακυβέρνησης(Κράτος-Αποκέντρωση-Αυτοδιοίκηση), αλλά και των φορέων του ιδιωτικού τομέα και της κοινωνίας των πολιτών……..Είναι το έξυπνο κράτος που επινοεί διαρκώς νέα εργαλεία και μείγματα πολιτικών για να ενισχύσει τις άμυνές του και να παραμείνει «ανθεκτικό» στο παγκόσμιο ανταγωνιστικό περιβάλλον, συνδυάζοντας πολιτική αυτονομία με οικονομική ανθεκτικότητα».

Εν κατακλείδι, αν πρέπει να κρατήσουμε από το βιβλίο του Απόστολου Παπατόλια ένα «δια ταύτα», ένα υπόδειγμα διασφάλισης των αναγκαίων επιτελικών λειτουργιών στις πολύπλοκες σύγχρονες κοινωνίας με όρους δημοκρατίας, αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας,   αυτό θα ήταν η «εταιρική» σχέση μεταξύ κέντρου εξουσίας και των οργανωμένων εκφάνσεων της κοινωνίας των πολιτών. Το υπόδειγμα αυτό  αναδεικνύεται ως ενδιάμεση λύση, ανάμεσα στον άκρατο συγκεντρωτισμό (του «Κράτους-λεβιάθαν») και την (σχεδόν) πλήρη απόσυρση (του «Κράτους–νυχτοφύλακα»). Σε μια τέτοια, τρίτη, μορφή επιτελικότητας , ένας σφαιρικός σχεδιασμός που θα πραγματοποιούνταν συμμετοχικά, διαμορφώνει το συμφωνημένο πλαίσιο δράσης όπου έχουν συγκαθοριστεί οι γενικές κατευθύνσεις, οι κοινές αξίες και προτεραιότητες. Εν συνεχεία η τομεακή και χωρική συγκεκριμενοποίηση και εξειδίκευση αφήνεται στα οργανωσιακά δίκτυα μιας πληθώρας συλλογικών οντοτήτων, συγκροτημένων είτε στο πεδίο της κοινωνίας των πολιτών (ΜΚΟ, κοινωνικές επιχειρήσεις αλλά και, υπό προϋποθέσεις, μικρές επιχειρήσεις)  είτε σε εκείνο του δημόσιου (με την θεσμική έννοια) χώρου (πχ φορείς της κατά τόπον αυτοδιοίκησης, ΝΠΙΔ κλπ), είτε ενδύονται υβριδικές οργανωσιακές μορφές. Ένα τέτοιο επιτελικό υπόδειγμα , υπό τις κατάλληλες συνθήκες σχεδιασμού και θεσμικής συγκρότησης, θα μπορούσε να εγγυηθεί συνδυασμένα την στρατηγική αποτελεσματικότητα και την δημοκρατική νομιμοποίηση των ασκούμενων πολιτικών.

Το βιβλίο του Απόστολου Παπατόλια είναι εξαιρετικά χρήσιμο και για τους ασκούντες πολιτική και για εκείνους που μελετούν την άσκησή της επιστημονικά, αλλά και για τους αποδέκτες των αποτελεσμάτων της άσκησής της, για το ευρύ κοινό, για όλους εμάς. Ολοκληρώνοντας την ανάγνωσή του δεν μπορούμε παρά να ανακαλέσουμε στην μνήμη μας την ρήση του Προέδρου  Αιζενχάουερ: «Τα προγράμματα δεν είναι τίποτα. Ο προγραμματισμός είναι τo παν».  Ό εστί μεθερμηνευόμενον πως η ουσία της επιτελικής προγραμματικής λειτουργίας δεν είναι τα επι μέρους αποτελέσματα, οι εκθέσεις και οι τυπικές αποφάσεις οι οποίες μπορεί να σφάλουν, να αποτυγχάνουν , να ξεπερνιούνται από την πραγματικότητα και να χρήζουν τροποποιήσεων. Πως η επιτελικότητα πρέπει να διαμορφωθεί πάνω απ’ όλα ως συνεχής προσπάθεια, ως πολιτικο-διοικητική κουλτούρα και ως μηχανισμός διαρκούς συλλογικής μάθησης και βελτίωσης. Για το πολιτικό σύστημα και για την κοινωνία.

Δημοσιεύθηκε στη Διοικητική Δίκη, 4/2021(33)

 

Leave a Reply

Your email address will not be published.

12 − four =