Απελευθέρωση επαγγελμάτων στο χώρο του Τύπου (γνωμοδότηση)

Με την παρ. 1 του άρθρου 2 («Κατάργηση αδικαιολόγητων περιορισμών στην πρόσβαση και την άσκηση επαγγελμάτων») του ν. 3919/2011 «Αρχή της επαγγελματικής ελευθερίας, κατάργηση αδικαιολόγητων περιορισμών στην πρόσβαση και άσκηση επαγγελμάτων» (ΦΕΚ Α΄ 32) τίθεται ο γενικός κανόνας ότι: «Οι προβλεπόμενοι στην ισχύουσα νομοθεσία περιορισμοί που αφορούν στην πρόσβαση και την άσκηση επαγγελμάτων, πέραν εκείνων των επαγγελμάτων για τα οποία διαλαμβάνεται ρύθμιση στο κεφάλαιο Β΄ του παρόντος, καταργούνται μετά την πάροδο τεσσάρων (4) μηνών από τη δημοσίευση του παρόντος».

Στην παρ. 2 του ίδιου άρθρου κατονομάζονται έντεκα κατηγορίες περιορισμών που εκ του νόμου υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής της παρ. 1. Στην παρ. 3 προβλέπεται ότι με προεδρικό διάταγμα μπορεί να αρθούν και άλλοι περιορισμοί πέραν εκείνων που ορίζονται στην παρ. 2. Τέλος, στην παρ. 4 προβλέπεται ότι: «Με προεδρικό διάταγμα, που εκδίδεται με πρόταση του καθ’ ύλην αρμόδιου Υπουργού και του Υπουργού Οικονομικών εντός τεσσάρων (4) μηνών από την έναρξη ισχύος του παρόντος νόμου, είναι δυνατή η θέσπιση εξαιρέσεως σε σχέση προς ορισμένο επάγγελμα από τη ρύθμιση της παραγράφου 1 και η διατήρηση σε ισχύ περιορισμού αναφερομένου στην παράγραφο 2 ή θεσπιζομένου δυνάμει της παραγράφου 3, ως έχει ή με ηπιότερη μορφή, εάν: I. Με τον περιορισμό αυτόν επιδιώκεται η εξυπηρέτηση επιτακτικού λόγου δημοσίου συμφέροντος και II. Ο περιορισμός αυτός είναι πρόσφορο και αναγκαίο μέσο για την εξυπηρέτησή του και, από απόψεως εντάσεως της επεμβάσεως στη σφαίρα της οικονομικής ελευθερίας, τελεί σε εύλογη αναλογία προς τη σπουδαιότητα του επιδιωκομένου να εξυπηρετηθεί επιτακτικού λόγου δημοσίου συμφέροντος, και III. Ο περιορισμός αυτός δεν εισάγει άμεσα ή έμμεσα διακρίσεις ανάλογα με την ιθαγένεια ή όσον αφορά τις επιχειρήσεις ανάλογα με την έδρα τους».

Παρεμφερώς, με την παρ. 1 του άρθρου 3 («Κατάργηση αδικαιολόγητων απαιτήσεων προηγούμενης διοικητικής άδειας για την άσκηση επαγγελμάτων») του ίδιου νόμου τίθεται ο γενικός κανόνας ότι, μετά πάροδο τεσσάρων (4) μηνών από τη δημοσίευση του νόμου, παύει να ισχύει η απαίτηση προηγούμενης διοικητικής άδειας για την άσκηση επαγγέλματος, όταν η χορήγησή της συναρτάται προς την, αντικειμενικώς διαπιστούμενη κατά δεσμία αρμοδιότητα, συνδρομή νόμιμων προϋποθέσεων. Με τη δε παρ. 2 του ίδιου άρθρου προβλέπεται η δυνατότητα έκδοσης προεδρικού διατάγματος για την εξαίρεση ορισμένου επαγγέλματος, αν η διατήρηση του νομικού καθεστώτος της προηγούμενης διοικητικής άδειας επιβάλλεται από επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος και με την επιφύλαξη της αρχής της αναλογικότητας.

Μάς τέθηκε το ερώτημα, εάν επιτακτικοί λόγοι δημοσίου συμφέροντος επιβάλλουν τη διατήρηση των προβλεπόμενων στη νομοθεσία περιορισμών αναφορικά με την άσκηση του επαγγέλματος του εφημεριδοπώλη, ενόψει της συμβολής του στην εξυπηρέτηση συνταγματικών σκοπών. Ερωτηθήκαμε επίσης εάν, για τους ίδιους λόγους, είναι επιβεβλημένη η διατήρηση του καθεστώτος προηγούμενης άδειας για το ίδιο επάγγελμα.

Στο άρθρο 54 του α.ν. 1093/1938 «Περί Δημοσιογραφικών Οργανώσεων» (Α΄ 68), το οποίο διατηρήθηκε σε ισχύ με τα άρθρα 29 παρ. 1 περ. α΄ του ν.δ. 1004/1971 (Α΄ 199) και 1 παρ. 1 του ν. 780/1978 (Α΄ 91) ορίζεται: «… 2. Ουδείς εφημεριδοπώλης δύναται να ασκήση το επάγγελμά του εάν δεν είναι εφωδιασμένος δια δελτίου ταυτότητος εκδιδομένου υπό της Ενώσεώς του και τεθεωρημένου υπό των Υφυπουργών Τύπου και Τουρισμού και Εργασίας. … 4. Αι Διοικήσεις των Ενώσεων των εφημεριδοπωλών υποχρεούνται να θέτουν εις πάσαν ώραν εις την διάθεσιν των πρακτορείων εφημερίδων τον ζητούμενον εκάστοτε αριθμόν πωλητών δια την κυκλοφόρησιν των εκτάκτων εκδόσεων εφημερίδων και περιοδικών. 5. Οι παραβάται τιμωρούνται δι’ αποφάσεως των Υφυπουργών Τύπου και Τουρισμού και Εργασίας με προσωρινήν στέρησιν της αδείας ασκήσεως του επαγγέλματος…, εν περιπτώσει δε υποτροπής η αφαίρεσις της αδείας είναι οριστική…».

Περαιτέρω, με το ν.δ. 2943/1954 «Περί τρόπου πωλήσεως εφημερίδων και περιοδικών» (Α΄ 181), το οποίο είχε καταργηθεί με το άρθρο 100 του ν.δ. 346/1969 (Α΄ 232), αλλά επανήλθε σε ισχύ με το άρθρο 2 του ν. 10/1975 (Α΄ 34), ρυθμίστηκε συστηματικά το επάγγελμα του εφημεριδοπώλη. Στο άρθρο 1 του διατάγματος, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 1 του ν. 937/1979 (Α΄ 152) και τροποποιήθηκε με το άρθρο 18 του ν. 2747/1999 (Α΄ 226), ορίζεται: «1. Δικαίωμα πωλήσεως εφημερίδων και περιοδικών προς το κοινόν πλην των κατά τον Α.Ν. της 28/28 Μαΐου 1935 “περί κυκλοφορίας εφημερίδων”, εκδοτών και πρακτορείων έχουν και: α) Εφημεριδοπώλες που είναι ασφαλισμένοι στους οικείους ασφαλιστικούς φορείς κατά τους όρους των κειμένων διατάξεων έχουν τη διακίνηση των εφημερίδων και περιοδικών ως αποκλειστικό επάγγελμά τους και απασχολούνται σε όλες τις εργάσιμες ημέρες και ώρες, προσωπικά στην πώληση, παραλαβή και παράδοση των εντύπων. Η αποκλειστικότητα ασκήσεως του επαγγέλματος προϋποθέτει εκτός των άλλων και την αυτοπρόσωπη καθημερινή συναλλαγή του εφημεριδοπώλη με τα Πρακτορεία Διανομής του Τύπου (παραλαβή, επιστροφή εντύπων). Το δικαίωμα αυτό των εφημεριδοπωλών εκτείνεται αποκλειστικά στην περιφέρεια που καθορίζεται και γνωστοποιείται από την οικεία Ένωση Εφημεριδοπωλών κατά τις διατάξεις του παρόντος. β) δικαιούχοι εκμεταλλεύσεως περιπτέρων … Η οικεία οργάνωσις εφημεριδοπωλών υποχρεούται να γνωστοποιή εγγράφως κατ’ έτος προς την οικείαν Ένωσιν Ιδιοκτητών Ημερησίων Εφημερίδων και τα πρακτορεία Τύπου, το ονοματεπώνυμον και την κατοικίαν εκάστου εφημεριδοπώλου, ως και την περιφέρειαν εις την οποίαν ασκεί ούτος το επάγγελμά του. Η μη τήρησις της ώς άνω υποχρεώσεως, πλην των λοιπών εκ του παρόντος συνεπειών κατά των παραβατών, παρέχει το δικαίωμα εις την Ένωσιν να καθορίζη ελευθέρως μετά των πρακτορείων Τύπου τον τρόπο διανομής. Εν τη εννοία της λέξεως “περίπτερα” περιλαμβάνονται παντός είδους καταστήματα πωλούντα εφημερίδας και περιοδικά. … 2. Εν τη περιοχή της τέως Διοικήσεως Πρωτευούσης, η διανομή των προς πώλησιν φύλλων εις τους εφημεριδοπώλας δέον να γίνηται απ’ ευθείας υπό των πρακτορείων και εις τόπους καθοριζομένους δι’ αποφάσεως της κατά το άρθρον 3 Επιτροπής. Εν τη αυτή αποφάσει καθορίζεται και ο τρόπος της επιστροφής των μη πωλουμένων φύλλων». Στο άρθρο 2 του ίδιου διατάγματος ορίζεται: «1. Η αμοιβή των εφημεριδοπωλών καθορίζεται δι’ αποφάσεως του Υπουργικού Συμβουλίου. Η αμοιβή των εκμεταλλευομένων τα περίπτερα διά τα παρ’ αυτών πωλούμενα φύλλα εφημερίδων και περιοδικών ορίζεται δι’ αποφάσεως της κατά το άρθρ. 3 Επιτροπής και συνίσταται εις ποσοστόν της αμοιβής των εφημεριδοπωλών, όπερ μη δυνάμενον να υπερβή το ήμισυ της αμοιβής ταύτης, δύναται να ποικίλη κατά περιοχάς, του υπολοίπου ανήκοντος εις τον ενεργούντα εις τα περίπτερα την διανομήν των φύλλων. 2. Η διανομή των φύλλων εις τα κατά τα ανωτέρω περίπτερα γίνεται μέσω των εφημεριδοπωλών, πλην των περιπτέρων εις τα οποία μέχρι της ισχύος του παρόντος διανέμονται τα φύλλα απ’ ευθείας παρά των πρακτορείων. Εις ην περίπτωσιν ήθελε κριθή υπό της Επιτροπής του άρθρου 3 του παρόντος ότι η διανομή εις περίπτερόν τι δεν γίνεται κατά τον προσήκοντα τρόπον, η Επιτροπή αύτη δικαιούται να καθορίζη ότι η διανομή εις το περίπτερον τούτο θα ενεργήται μέσω άλλου εφημεριδοπώλου. Εφ’ όσον, κατά την απόλυτον κρίσιν της Επιτροπής του άρθρου 3 του παρόντος, διαπιστωθή εις συγκεκριμένην περίπτωσιν αδυναμία εφαρμογής των ανωτέρω, θα καθορίζεται υπό ταύτης διάφορος τρόπος διανομής άνευ περιορισμού τινός». Σύμφωνα δε με το άρθρο 6του ίδιου διατάγματος, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 3 του ν. 937/1979, στους παραβάτες εφημεριδοπώλες επιβάλλονται κυρώσεις, ποινικού, διοικητικού, πειθαρχικού και επαγγελματικού δικαίου, μεταξύ των οποίων και η διακοπή της χορήγησης εντύπων προς πώληση.

Τέλος, στο άρθρο 7 του ν. 1436/1984 (Α΄ 54) ορίζεται: «… 2. Οι εφημεριδοπώλες και οι κάτοχοι άδειας πώλησης εφημερίδων έχουν υποχρέωση ν’ αναρτούν και να πωλούν τις εφημερίδες και τα περιοδικά με ίσους όρους. 3. Η χρησιμοποίηση, για τη διανομή ή κυκλοφορία των εντύπων, προσώπων που έχουν στερηθεί το σχετικό δικαίωμα απαγορεύεται. …». Σύμφωνα δε με την παρ. 4 του ίδιου άρθρου, η οποία παραπέμπει στην παρ. 4 του άρθρου 6 του ίδιου νόμου, στους παραβάτες εφημεριδοπώλες επιβάλλεται, εκτός των άλλων κυρώσεων, και η αυτοδίκαιη λήξη της ισχύος της άδειας άσκησης του επαγγέλματός τους.

Όπως συνάγεται από τις παραπάνω διατάξεις, καθώς και από τη λοιπή περί τύπου νομοθεσία, έχει τεθεί ένα πυκνό πλέγμα ρυθμίσεων, προκειμένου να διασφαλιστεί η εκπλήρωση ενός εξαιρετικά δυσχερούς, αλλά απολύτως αναγκαίου σε μια δημοκρατική κοινωνία, σκοπού δημοσίου συμφέροντος: η ακώλυτη και αποτελεσματική κυκλοφορία και διάθεση στο αναγνωστικό κοινό του συνόλου των εντύπων (εφημερίδων και περιοδικών) σε ολόκληρη την επικράτεια.

Προς το σκοπό αυτό, έχουν διαμορφωθεί τρεις τρόποι διακίνησης του τύπου, οι οποίοι λειτουργούν παράλληλα και συμπληρώνονται μεταξύ τους, έτσι ώστε ο συνδυασμός τους να εξασφαλίζει την ευρύτερη δυνατή κυκλοφορία των εντύπων, και μάλιστα από δύο απόψεις: τόσο από την άποψη της γεωγραφικής διασποράς των σημείων πώλησης όσο και από την άποψη των προσφερόμενων τίτλων (εφημερίδων και περιοδικών). Οι τρόποι αυτοί είναι: Πρώτον, πώληση εντύπων από τους ίδιους τους εκδότες απευθείας στους αναγνώστες. Δεύτερον, διάθεση των εντύπων μέσω των πρακτορείων και των υποπρακτόρων είτε στα τελικά σημεία πώλησης (περίπτερα και εξομοιούμενα καταστήματα) είτε απευθείας στους αναγνώστες. Τέλος, τρίτον, ειδικά όσον αφορά τις περιοχές της τέως Διοικήσεως Πρωτευούσης και της Θεσσαλονίκης, όπου οι ανάγκες είναι αυξημένες λόγω της μεγάλης συγκέντρωσης πληθυσμού, διάθεση των εντύπων μέσω των εφημεριδοπωλών είτε στα τελικά σημεία πώλησης είτε απευθείας στους αναγνώστες. Πρέπει εξαρχής να επισημανθεί ότι η κατάργηση ή συρρίκνωση, είτε ευθέως εκ του νόμου είτε εμμέσως και κατ’ αποτέλεσμα, οποιουδήποτε από τους παραπάνω τρόπους διακίνησης, ιδίως όμως (για τους λόγους που αναφέρονται στη συνέχεια) της διακίνησης μέσω των εφημεριδοπωλών ενέχει τον σοβαρότατο, και με ανυπολόγιστες συνέπειες για το δημοκρατικό πολίτευμα, κίνδυνο της πλημμελούς διακίνησης των εντύπων με αποτέλεσμα είτε την αδυναμία πρόσβασης ορισμένων εντύπων στο αναγνωστικό κοινό είτε την αδυναμία προμήθειας εντύπων σε ορισμένες περιοχές.

Η θέση των εφημεριδοπωλών στο σύστημα διακίνησης του τύπου είναι κεντρικής σημασίας, για τους εξής ιδίως λόγους: Πρώτον, σε αντίθεση προς τις εκδοτικές επιχειρήσεις και τα πρακτορεία τύπου, που είναι εμπορικές επιχειρήσεις, οργανωμένες κατά κανόνα ως κεφαλαιουχικές εταιρίες, οι οποίες αποβλέπουν προεχόντως στη μεγιστοποίηση των κερδών τους, οι εφημεριδοπώλες είναι ο μόνος κλάδος επαγγελματιών στο χώρο. Αυτό συνεπάγεται ότι υπόκεινται σε αυστηρούς επαγγελματικούς κανόνες, καθώς και στον έλεγχο και την πειθαρχική εξουσία των οικείων επαγγελματικών οργανώσεων, βασίζονται δε αποκλειστικά στην προσωπική εργασία τους, με αποτέλεσμα να ενδιαφέρονται όχι μόνο για την επίτευξη κέρδους, αλλά τουλάχιστον εξίσου και για την επαγγελματική φήμη και υπόστασή τους. Συναφώς, σε παρεμφερή υπόθεση, έχει διατυπωθεί η άποψη ότι, σε αντιδιαστολή προς τις εμπορικές επιχειρήσεις, οι επαγγελματίες έχουν «ενδιαφέρον όχι μόνο για την επίτευξη κέρδους αλλά και για την ποιότητα των παρεχομένων υπηρεσιών, δεδομένου μάλιστα ότι τυχόν πλημμελής λειτουργία» της επιχείρησής τους «θέτει σε κίνδυνο, εκτός από την αξία της επενδύσεώς τους, και την επαγγελματική τους υπόσταση» (ΣτΕ 1980/2010, ΝοΒ 2010, σ. 2098, σκέψη 6, μειοψ.). Παρομοίως, έχει κριθεί ότι ένας επαγγελματίας εκμεταλλεύεται την επιχείρησή του «όχι μόνο με σκοπό την επίτευξη κέρδους, αλλά και υπό μια επαγγελματική προοπτική. Στο πλαίσιο αυτό, το ατομικό του συμφέρον για την επίτευξη κέρδους μετριάζεται από την κατάρτιση και την επαγγελματική εμπειρία του, καθώς και από την ευθύνη που υπέχει, δεδομένου ότι ενδεχόμενη παράβαση των νομικών κανόνων ή των κανόνων δεοντολογίας θέτει σε κίνδυνο όχι μόνον την αξία της επενδύσεώς του, αλλά και την ίδια την επαγγελματική του υπόσταση» (ΔΕΚ, απόφαση της 19.5.2009, C-171 και 172/07, Apothekerkammer des Saarlandes κ.ά., σκέψη 37).

Δεύτερον, σε αντίθεση προς τις εκδοτικές επιχειρήσεις, οι οποίες προφανώς ενδιαφέρονται για τη διακίνηση μόνο των εντύπων που οι ίδιες εκδίδουν, αλλά και προς τα πρακτορεία, τα οποία συνδέονται με συγκεκριμένους εκδότες, λειτουργούν δε κατά ολιγοπωλιακό τρόπο (βλ. παρακάτω, υπό Γ.2.β΄), οι εφημεριδοπώλες είναι ο μόνος κλάδος ανεξάρτητων επαγγελματιών στο χώρο. Αυτό συνεπάγεται ότι δεν συνδέονται με οποιαδήποτε εκδοτικά ή, μέσω αυτών, με άλλα οικονομικά ή πολιτικά συμφέροντα (πρβλ. και άρθρο 14 παρ. 9 Συντ.), αλλά αποβλέπουν αποκλειστικά στη με ίσους όρους διακίνηση όλων ανεξαιρέτως των εφημερίδων και περιοδικών, χωρίς αποκλεισμούς ή εξαιρέσεις. Κατά τούτο, η θέση των εφημεριδοπωλών έναντι των εκδοτών και πρακτορείων είναι, τηρουμένων των αναλογιών, συγκρίσιμη με εκείνη των φαρμακοποιών έναντι των παρασκευαστών και χονδρεμπόρων φαρμάκων, η οποία έχει γίνει δεκτό ότι δικαιολογεί προστατευτικές υπέρ των πρώτων ρυθμίσεις, «αν στην περίπτωση των παρασκευαστών και των χονδρέμπορων φαρμάκων συντρέχει τέτοιος κίνδυνος, λόγω του ότι αυτοί θα μπορούσαν να πλήξουν την ανεξαρτησία των μισθωτών φαρμακοποιών παρακινώντας τους να διαθέτουν τα φάρμακα τα οποία αυτοί παρασκευάζουν ή εμπορεύονται» (ΔΕΚ, C-171 και 172/07, ό.π., σκέψη 40).

Τρίτον, συναφώς με το προηγούμενο, οι εφημεριδοπώλες όχι μόνο δεν έχουν οποιοδήποτε συμφέρον για την επιλεκτική προώθηση ή τον αποκλεισμό ορισμένων εντύπων, αλλά ο ιδιαίτερος τρόπος αμοιβής τους, που καθορίζεται κανονιστικά, συνιστά ένα ισχυρότατο κίνητρο, αφενός, για την χωρίς εξαιρέσεις διακίνηση κάθε είδους εντύπων και, περαιτέρω, για την αύξηση του συνολικού αριθμού των πωλούμενων φύλλων –πρόκειται δηλαδή για μια μεθόδευση που συνδυάζει το οικονομικό κίνητρο των εφημεριδοπωλών με την προώθηση του πλουραλισμού και της πολυφωνίας του τύπου, η οποία καθίσταται έτσι προϋπόθεση για την επιβίωσή τους! Συγκεκριμένα, οι εφημεριδοπώλες υπέχουν εκ του νόμου την υποχρέωση να διακινούν το σύνολο των κυκλοφορούντων φύλλων, αλλά αμείβονται με ποσοστό μόνο επί των πωληθέντων. Τούτο σημαίνει ότι, κατ’ αποτέλεσμα, η διακίνηση των εντύπων από τους εφημεριδοπώλες (δηλαδή η διανομή στα σημεία πώλησης και η επιστροφή των απώλητων φύλλων) γίνεται δωρεάν. Αντιθέτως, η διακίνηση των εντύπων από τα πρακτορεία γίνεται βάσει εμπορικών συμφωνιών με τους εκδότες, που συνάπτονται ελεύθερα και συχνά προβλέπουν ελάχιστη αμοιβή ανεξαρτήτως των πωληθέντων φύλλων. Η διάθεση μέσω των εφημεριδοπωλών καθίσταται έτσι, κατ’ αποτέλεσμα, ο μόνος οικονομικά βιώσιμος τρόπος διακίνησης των εντύπων μικρών ή πολύ μικρών εκδοτών.

Ενόψει των παραπάνω, η θεμελιώδης υποχρέωση που βαρύνει αποκλειστικά τους επαγγελματίες εφημεριδοπώλες, σε αντιδιαστολή προς τους υπόλοιπους συντελεστές στο σύστημα διακίνησης του τύπου, είναι:

(i) Δωρεάν, ισότιμη και καθολική διανομή των εντύπων (εφημερίδων και περιοδικών) στο σύνολό τους.

Πέραν αυτού, οι εφημεριδοπώλες υπέχουν εκ του νόμου, μεταξύ άλλων, και τις εξής σημαντικές υποχρεώσεις:

(ii) «Έχουν τη διακίνηση των εφημερίδων και περιοδικών ως αποκλειστικό επάγγελμά τους» (άρθρο 1 παρ. 1.α΄ του ν.δ. 2943/1954, υποχρέωση αποκλειστικής άσκησης του επαγγέλματος).

(iii) Απασχολούνται «προσωπικά στην πώληση, παραλαβή και παράδοση των εντύπων», με «αυτοπρόσωπη καθημερινή συναλλαγή του εφημεριδοπώλη με τα Πρακτορεία Διανομής του Τύπου (παραλαβή, επιστροφή εντύπων)» (άρθρο 1 παρ. 1.α΄ του ν.δ. 2943/1954, υποχρέωση αυτοπρόσωπης άσκησης του επαγγέλματος).

(iv) «Απασχολούνται σε όλες τις εργάσιμες ημέρες και ώρες … στην πώληση, παραλαβή και παράδοση των εντύπων» και με «καθημερινή συναλλαγή» με τα πρακτορεία τύπου (άρθρο 1 παρ. 1.α΄ του ν.δ. 2943/1954, υποχρέωση συνεχούς άσκησηςτου επαγγέλματος).

(v) Οι διοικήσεις των οικείων επαγγελματικών ενώσεων «υποχρεούνται να θέτουν εις πάσαν ώραν εις την διάθεσιν των πρακτορείων εφημερίδων τον ζητούμενον εκάστοτε αριθμόν πωλητών δια την κυκλοφόρησιν των εκτάκτων εκδόσεων εφημερίδων και περιοδικών» (άρθρο 54 παρ. 4 του α.ν. 1093/1939, υποχρέωση έκτακτης άσκησης του επαγγέλματος).

Όλες οι παραπάνω υποχρεώσεις επιβάλλονται στους εφημεριδοπώλες, προκειμένου να διασφαλιστεί ο δημοσίου συμφέροντος, και μάλιστα συνταγματικά επιβαλλόμενος, σκοπός της εύρυθμης, συνεχούς και καθημερινής, ακόμη και εκτάκτως, κυκλοφορίας του συνόλου των εντύπων σε ολόκληρη την επικράτεια. Κατά τούτο, πρόκειται για υποχρεώσεις δημοσίου συμφέροντος (ή οιονεί «υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος», πρβλ. Έλ. Αδαμαντίδου, Ανάθεση και χρηματοδότηση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, ΕΕΕυρΔ 2004, σ. 1 επ.), που επιβάλλονται σε ιδιώτες επαγγελματίες για την εξυπηρέτηση ενός δημόσιου σκοπού. Όπως είναι πρόδηλο, εκτός από το ότι η επιβολή τους συνιστά περιορισμό της επαγγελματικής ελευθερίας, η εκπλήρωση των εν λόγω υποχρεώσεων έχει σημαντικό κόστος για τους εφημεριδοπώλες.

Οι προβλεπόμενοι στην ισχύουσα νομοθεσία περιορισμοί στην άσκηση του επαγγέλματος του εφημεριδοπώλη, οι οποίοι φαίνεται καταρχήν να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2 του ν. 3919/2011 (βλ. παρακάτω, υπό Β.2), συνιστούν ακριβώς την αντιστάθμιση για την επιβολή των υποχρεώσεων δημοσίου συμφέροντος. Με τους περιορισμούς αυτούς εξασφαλίζεται ότι οι επαγγελματίες εφημεριδοπώλες δεν θα υφίστανται τον αθέμιτο ανταγωνισμό από επιχειρήσεις ή επαγγελματίες που δεν υπέχουν τις ίδιες υποχρεώσεις με αυτούς και, κατά τούτο, διασφαλίζεται καταρχήν η οικονομική αποδοτικότητα των επιχειρήσεων των ιδίων και καλύπτεται το πρόσθετο λειτουργικό κόστος με το οποίο επιβαρύνονται από τις υποχρεώσεις δημοσίου συμφέροντος. Συμπερασματικά, οι προβλεπόμενοι περιορισμοί είναι άρρηκτα συνδεδεμένοι με την αποτελεσματικότητα του συστήματος διακίνησης του τύπου.

Με τις γενικές διατάξεις (κεφάλαιο Α΄) του ν. 3919/2011 τίθενται δύο γενικές επιταγές, οι οποίες απευθύνονται πρωτίστως στον κανονιστικό νομοθέτη. Με το άρθρο 2 τίθεται ο γενικός κανόνας ότι εντός τεσσάρων μηνών καταργείται κάθε περιορισμός στην πρόσβαση και άσκηση επαγγέλματος, πλην όσων θα διατηρήσει ο κανονιστικός νομοθέτης για επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος. Παρομοίως, με το άρθρο 3 τίθεται ο γενικός κανόνας ότι εντός τεσσάρων μηνών καταργείται η απαίτηση προηγούμενης διοικητικής άδειας για την άσκηση κάθε επαγγέλματος, πλην εκείνων για τα οποία ο κανονιστικός νομοθέτης θα διατηρήσει το καθεστώς άδειας για επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος.

Ήδη από τους τίτλους των άρθρων 2 και 3, αλλά και του ίδιου του ν. 3919/2011 συνάγεται ότι σκοπός του δεν είναι να καταργηθεί κάθε περιορισμός και κάθε καθεστώς άδειας, παρά μόνον οι αδικαιολόγητοι περιορισμοί και απαιτήσεις προηγούμενης άδειας. Το ποιοι περιορισμοί ή καθεστώτα αδειών πρέπει να θεωρηθούν δικαιολογημένοι και, ως τέτοιοι, να διατηρηθούν προκύπτει από την παρ. 4 του άρθρου 2 και την παρ. 2 του άρθρου 3, όπου τίθενται δύο κριτήρια, ένα θετικό και ένα αρνητικό, και συγκεκριμένα: (α) οι περιορισμοί να επιβάλλονται από επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος και (β) να μην αντίκεινται στην αρχή της αναλογικότητας. (Η παρ. 4 του άρθρου 2 επιτάσσει επίσης την απαγόρευση διακρίσεων λόγω ιθαγένειας του επαγγελματία ή έδρας της επιχείρησης, η οποία ωστόσο ήδη ισχύει κατά την κείμενη νομοθεσία, τουλάχιστον όσον αφορά τους πολίτες και της επιχειρήσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης). Εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις αυτές, η έκδοση του διατάγματος εξαίρεσης είναι υποχρεωτική, διότι σε διαφορετική περίπτωση θα καταργούνταν δικαιολογημένοι περιορισμοί ή καθεστώτα αδειών και μάλιστα επιβεβλημένοι για επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος. Η παράλειψη έκδοσης διατάγματος εξαίρεσης είναι, επομένως, στις περιπτώσεις αυτές παράνομη, καθόσον αντίκειται ευθέως στο πνεύμα και το γράμμα των διατάξεων του ν. 3919/2011. Στις περιπτώσεις μάλιστα εκείνες όπου ο επιδιωκόμενος επιτακτικός λόγος δημοσίου συμφέροντος επιβάλλεται εκ του Συντάγματος, η παράλειψη έκδοσης διατάγματος είναι επίσης ευθέως αντισυνταγματική. Σε κάθε περίπτωση, μετά την παρέλευση της τετράμηνης προθεσμίας που θέτει ο νόμος, είναι και ακυρωτέα ως παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας.

Η παρανομία (ή αντισυνταγματικότητα) που συνεπάγεται η παράλειψη του κανονιστικού νομοθέτη να εκδώσει τα διατάγματα με τα οποία διατηρούνται οι επιβεβλημένοι για επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος περιορισμοί ή καθεστώτα αδειών αίρεται πάντως ευθύς μόλις εκδοθούν τα απαιτούμενα διατάγματα, υπό την επιφύλαξη αστικής ευθύνης του Δημοσίου από ενδεχόμενη εφαρμογή του νομοθετικού πλαισίου καθ’ όσο διάστημα ήταν καταργημένοι οι κρίσιμοι περιορισμοί ή το καθεστώς αδειών.

Στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων του ν. 3919/2011 φαίνεται, καταρχήν, πως εμπίπτουν ή μπορεί να θεωρηθεί ότι εμπίπτουν τόσο το ίδιο το καθεστώς άδειας των εφημεριδοπωλών, δηλαδή το κατά το άρθρο 54 παρ. 2 του α.ν. 1093/1938 καθεστώς θεώρησης του δελτίου ταυτότητάς τους από τον αρμόδιο Υπουργό (άρθρο 3 του ν. 3919/2011), όσο και ορισμένοι επιμέρους περιορισμοί στην άσκηση του επαγγέλματος, και ειδικότερα:

(i) Ο κατά το άρθρο 1 παρ. 1.α΄ του ν.δ. 2943/1954 («Το δικαίωμα αυτό των εφημεριδοπωλών εκτείνεται αποκλειστικά στην περιφέρεια που καθορίζεται…») γεωγραφικός περιορισμός της άσκησης του επαγγέλματος (άρθρο 2 παρ. 2 περ. γ΄ του ν. 3919/2011).

(ii) Η, ενόψει της υποχρέωσης αυτοπρόσωπης άσκησης του επαγγέλματος κατά το άρθρο 1 παρ. 1.α΄ του ν.δ. 2943/1954, απαγόρευση πολλαπλών εγκαταστάσεων των εφημεριδοπωλών (άρθρο 2 παρ. 2 περ. ε΄ του ν. 3919/2011).

(iii) Ο, ενόψει του προσωπικού χαρακτήρα του επαγγέλματος κατά τα άρθρα 1 παρ. 1.α΄ του ν.δ. 2943/1954 και 54 παρ. 2 του α.ν. 1093/1938, αποκλεισμός της εταιρικής μορφήςγια την άσκησης του επαγγέλματος (άρθρο 2 παρ. 2 περ. ζ΄ του ν. 3919/2011).

(iv) Ενδεχομένως, αν θεωρηθεί ότι τέτοιο περιορισμό συνιστά η υποχρέωση αποκλειστικής άσκησης του επαγγέλματος κατά το άρθρο 1 παρ. 1.α΄ του ν.δ. 2943/1954, η απαγόρευση παροχής άλλων αγαθών ή υπηρεσιών από τους εφημεριδοπώλες (άρθρο 2 παρ. 2 περ. στ΄ του ν. 3919/2011).

(v) Ενδεχομένως, αν θεωρηθεί ότι τέτοιο περιορισμό συνεπάγεται ο κατά το άρθρο 2 παρ. 1 του ν.δ. 2943/1954 κανονιστικός καθορισμός της αμοιβής τους, η επιβολή υποχρεωτικών αμοιβών για την προσφορά των υπηρεσιών των εφημεριδοπωλών (άρθρο 2 παρ. 2 περ. στ΄ του ν. 3919/2011).

(v) Τέλος, ενδεχομένως, αν θεωρηθεί ότι τέτοιο περιορισμό συνιστά η κατά το άρθρο 54 παρ. 4 του α.ν. 1093/1939 υποχρέωση παροχής έκτακτων υπηρεσιών, η επιβολή της υποχρέωσης παροχής πρόσθετων υπηρεσιών από τους εφημεριδοπώλες (άρθρο 2 παρ. 2 περ. ι΄ του ν. 3919/2011).

Όπως καθίσταται σαφές από τα προαναφερθέντα (υπό Α.3), το σύνολο των παραπάνω περιορισμών τίθεται προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο συνταγματικά επιβεβλημένος, και για το λόγο αυτόαυταποδείκτως επιτακτικός, σκοπός δημοσίου συμφέροντος, που συνίσταται στη συγκρότηση και εύρυθμη λειτουργία ενός αποτελεσματικού συστήματος διακίνησης και κυκλοφορίας του τύπου, κατά τρόπον ώστε να διασφαλίζεται και να πραγματώνεται το διττό περιεχόμενο της ελευθερίας του τύπου (άρθρο 14 παρ. 2 Συντ.), δηλαδή τόσο, από τη μια, η ακώλυτη και πλήρης πρόσβαση κάθε εκδότη στην αγορά με τη δυνατότητα διάθεσης των εντύπων του στο αναγνωστικό κοινό όσο και, από την άλλη, η ακώλυτη πρόσβαση κάθε αναγνώστη στο σύνολο των κυκλοφορούντων εντύπων με τη δυνατότητα αγοράς του εντύπου της επιλογής τους.

Περαιτέρω, οι εν λόγω περιορισμοί δεν υπερβαίνουν τα όρια που θέτει η αρχή της αναλογικότητας, καθόσον είναι όχι μόνο πρόσφοροι αλλά και απολύτως αναγκαίοι και εύλογοι, ελλείψει άλλου ηπιότερου μέτρου που θα μπορούσε να τεθεί προς εξυπηρέτηση των ίδιων σκοπών. Τούτο αποδεικνύεται εάν εξεταστούν οι συνέπειες, άμεσες ή έμμεσες, που θα επέφερε η κατάργηση των προβλεπόμενων περιορισμών. Σημειωτέον, ότι τόσο η υποχρέωση προηγούμενης άδειας όσο και οι λοιποί επιμέρους περιορισμοί στην άσκηση του επαγγέλματος συγκροτούν μια συστηματική ενότητα και, επομένως, δεν θα ήταν δυνατή η επιλεκτική κατάργηση ορισμένων εξ αυτών, χωρίς τον κίνδυνο κατάρρευσης ή σοβαρής διασάλευσης του συστήματος διακίνησης του τύπου.

(α) Οικονομικές και κοινωνικές συνέπειες για τον κλάδο των εφημεριδοπωλών

Σε οικονομικό και κοινωνικό επίπεδο, η προφανής συνέπεια της ενδεχόμενης κατάργησης των προαναφερθέντων (υπό 2) περιορισμών και απαιτήσεων είναι ότι ένας σημαντικός αριθμός νομίμων επαγγελματιών θα εξωθηθούν σε διακοπή λειτουργίας των επιχειρήσεών τους, αδυνατώντας να αντεπεξέλθουν στον ανταγωνισμό από μεγάλες εμπορικές επιχειρήσεις που θα επιδιώξουν να εισέλθουν στην αγορά και ιδίως από τα πρακτορεία διανομής τύπου, τα οποία θα διεκδικήσουν να καταλάβουν το τμήμα εκείνο της αγοράς που μέχρι σήμερα καλύπτεται από τους εφημεριδοπώλες.

Γενικότερα, με την αιφνίδια μεταβολή του υφιστάμενου νομοθετικού καθεστώτος, χωρίς να έχει προηγηθεί οποιοσδήποτε σχεδιασμός ή μελέτη των οικονομικο-κοινωνικών και θεσμικών συνεπειών και επιπτώσεων (impact assessment) και, ιδίως, χωρίς να προβλεφθούν μεταβατικές ρυθμίσεις, ανατρέπεται πλήρως ο προγραμματισμός (επαγγελματικός, οικονομικός, επενδυτικός κλπ.) των νομίμων επαγγελματιών του κλάδου, με αποτέλεσμα, ακόμη και όσες επιχειρήσεις εφημεριδοπωλών επιβιώσουν, να κινδυνεύουν με σοβαρή μείωση εισοδήματος.

Πέρα από τις πρόδηλες προσωπικές και οικογενειακές συνέπειες που συνεπάγεται, η εξέλιξη αυτή ενέχει ένα σοβαρό παράπλευρο κίνδυνο θεσμικού χαρακτήρα: την απομείωση του ασφαλιστικού κεφαλαίου των οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης των εφημεριδοπωλών, λόγω κατάρρευσης της χρηματοδοτικής βάσης τους (μείωση των εισφορών λόγω εξόδου ασφαλισμένων από το επάγγελμα ή μείωσης των εισοδημάτων τους σε συνδυασμό με αύξηση των παροχών λόγω αυξημένων συνταξιοδοτήσεων και ανεργίας). Απώτερη συνέπεια θα ήταν εδώ, σε περίπτωση που ο αριθμός των ασφαλισμένων επαγγελματιών συρρικνωθεί σε τέτοια έκταση ώστε να μη υφίσταται πλέον αναλογιστική βάση για τη διατήρηση αυτοτελούς ασφαλιστικού φορέα, η ολοσχερής κατάργησή του και η ένταξη των εφημεριδοπωλών στο γενικό φορέα ασφάλισης των επαγγελματιών (ΟΑΕΕ), με αποτέλεσμα την περαιτέρω μείωση των ασφαλιστικών εσόδων, καθόσον προφανώς μαζί με την ένταξη αυτή θα παύσει και η προβλεπόμενη σήμερα καταβολή ασφαλιστικών εισφορών από τις εκδοτικές επιχειρήσεις και τα πρακτορεία.

(β) Συνέπειες στο σύστημα διακίνησης του τύπου

Παράλληλα με τα παραπάνω, η δραστική μείωση του αριθμού των εφημεριδοπωλών και, πάντως, του μεριδίου αγοράς που κατέχουν στο σύστημα διακίνησης του τύπου θα έχει ως συνέπεια να καταστούν άνευ αντικειμένου οι δημοσίου συμφέροντος υποχρεώσεις (δωρεάν, ισότιμη, καθολική, συνεχής και έκτακτη διανομή των εντύπων, αποκλειστική και αυτοπρόσωπη άσκηση του επαγγέλματος) που προβλέπονται στην κείμενη νομοθεσία και οι οποίες μόνο στους επαγγελματίες εφημεριδοπώλες μπορούν να επιβληθούν αποτελεσματικά, και πράγματι επιβάλλονται, με την απειλή ποινικών, διοικητικών, πειθαρχικών και επαγγελματικών κυρώσεων, ιδίως της προσωρινής ή οριστικής στέρησης της άδειας.

Το κενό που θα δημιουργηθεί από τη συρρίκνωση του κλάδου των εφημεριδοπωλών θα τείνει να καταληφθεί από αμιγώς εμπορικές επιχειρήσεις –και ιδίως από τα πρακτορεία διανομής, τα οποία μάλιστα συνδέονται με συγκεκριμένα εκδοτικά συμφέροντα–, στις οποίες δεν είναι δυνατόν να επιβληθούν αντίστοιχες επαγγελματικού δικαίου υποχρεώσεις ούτε να υπαχθούν στον έλεγχο επαγγελματικής ένωσης και οι οποίες θα συμμετέχουν στο σύστημα διακίνησης του τύπου με κριτήριο προεχόντως, και ευλόγως, τη μεγιστοποίηση του κέρδους τους. Τούτο ενέχει τον κίνδυνο να καταστεί αδύνατη ήεξαιρετικά δυσχερής, στο βαθμό που θα είναι οικονομικά ασύμφορη, η πρόσβαση μικρών ιδίως εκδοτώνστην αγορά και, αντιστοίχως, του αναγνωστικού κοινού στα έντυπά τους. Εξάλλου, στο βαθμό που η διακίνηση του τύπου θα επαφίεται προεχόντως στα πρακτορεία διανομής, ανακύπτει ο πρόσθετος κίνδυνος να διαμορφωθούν πρακτικές επιλεκτικές διανομής, υπέρ των συνεργαζόμενων με το κάθε πρακτορείο εκδοτών και σε βάρος των υπολοίπων.

Όλα αυτά συνεπάγονται ότι δεν θα είναι πλέον δυνατή η διασφάλιση της δωρεάν, ισότιμης, καθολικής και συνεχούς διανομής όλων των εντύπων, η οποία συνιστά όμως άμεση συνταγματική επιταγή, που απορρέει ευθέως από την αρχή της ελευθερίας του τύπου σε συνδυασμό με τις ειδικότερες αρχές του πλουραλισμού και της «πολυφωνίας στην ενημέρωση» (άρθρο 14 παρ. 2 σε συνδ. με παρ. 9 Συντ.).

Οι παραπάνω (υπό α΄ και β΄) συνέπειες μπορούν να συνοψισθούν ως εξής: Καταρχάς, ενδεχόμενη εφαρμογή του ν. 3919/2011 στο επάγγελμα του εφημεριδοπώλη θα επιφέρει κατ’ αποτέλεσμα, αν όχι την ολοσχερή εξαφάνιση, πάντως οπωσδήποτε τη συρρίκνωση του αριθμού των επαγγελματιών, με τους υπόλοιπους να εξωθούνται σε διακοπή λειτουργίας της επιχείρησής τους, ενώ όσοι παραμείνουν σε λειτουργία θα πρέπει να αποδεχτούν σοβαρή μείωση του κύκλου εργασιών και, κατ’ επέκταση, του εισοδήματός τους. Περαιτέρω, και το σημαντικότερο, η εφαρμογή του ν. 3919/2011 θα επιφέρει κατάργηση του κλάδου,δηλαδή κατάργηση του επαγγέλματος του εφημεριδοπώλη ως ρυθμισμένου επαγγέλματος, εφόσον οποιοσδήποτε, είτε επαγγελματίας είτε εμπορική επιχείρηση, θα μπορεί εφεξής να αναπτύξει δραστηριότητες που μέχρι σήμερα επιφυλάσσονται στους εφημεριδοπώλες, χωρίς ωστόσο να υπέχει οποιαδήποτε από τις υποχρεώσεις που βαρύνουν τους τελευταίους. Έτσι όμως επέρχεται de facto κατάργηση ενός από τους τρεις «πυλώνες» του συστήματος διακίνησης των εντύπων, και μάλιστα εκείνου με την πιο καθοριστική, όπως προεκτέθηκε (υπό Α.2), συμβολή στη διασφάλιση του πλουραλισμού και της πολυφωνίας του τύπου.

(α) Προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης

Από το άρθρο 5 παρ. 1 Συντ., που κατοχυρώνει το δικαίωμα ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας του καθενός, σε συνδυασμό και με την κατά το άρθρο 25 παρ. 1 εδ. α΄ Συντ. αρχή του κράτους δικαίου συνάγεται η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του ατόμου προς το κράτος. Αυτή δεν εμποδίζει καταρχήν το νομοθέτη να μεταβάλει ορισμένη ρύθμιση για το μέλλον, η μεταβολή ωστόσο δεν μπορεί να φτάνει μέχρι του σημείου να ανατρέπει τις δικαιολογημένες προσδοκίες, με βάση τις οποίες τα άτομα έχουν σχεδιάσει και προγραμματίσει την προσωπική, κοινωνική, επαγγελματική κλπ. ζωή τους. Ζήτημα προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης ανακύπτει έτσι σε κάθε περίπτωση όπου, με βάση συγκεκριμένο ισχύον νομοθετικό καθεστώς, οι διοικούμενοι ανέπτυξαν σημαντική δραστηριότητα και δημιουργήθηκαν πραγματικές καταστάσεις με ισχυρή επίδραση στη ζωή των ενδιαφερομένων, έτσι ώστε η ανατροπή τους να συνεπάγεται υπέρμετρη αναστάτωσή τους. Εφόσον, επομένως, οι διοικούμενοι καλόπιστα απέβλεψαν στο υφιστάμενο καθεστώς, δεν επιτρέπεται να υπαχθούν σε ρύθμιση που το ανατρέπει (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 602/2003 Ολ., ΤοΣ 2003, σ. 585, και σχετικά Π. Μουζουράκη, Η αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης στην πρόσφατη νομολογία του ΣτΕ, σε: Τιμ. Τόμο ΣτΕ – 75 χρόνια, 2004, σ. 363 επ., Κ. Χρυσόγονου, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, 3^η έκδ., 2006, σ. 185 επ., με περαιτέρω αναφορές).

Ενδεχόμενη εφαρμογή των διατάξεων του ν. 3919/2011 θα ανατρέψει άρδην το καθεστώς άσκησης του επαγγέλματος του εφημεριδοπώλη, με τις προαναφερθείσες (υπό Β.3.α΄) βαρύτατες συνέπειες, στο οποίο όμως ο κλάδος είχε καλόπιστα και επί μακρότατο χρόνο (πλέον του μισού αιώνα) αποβλέψει. Η εντελώς αιφνίδια, χωρίς οποιαδήποτε προεργασία ή μελέτη και, ιδίως, χωρίς την πρόβλεψη μεταβατικών ρυθμίσεων ανατροπή πραγματικών καταστάσεων και ευλόγων προσδοκιών, με βάση τις οποίες οι εφημεριδοπώλες είχαν διαμορφώσει την προσωπική και επαγγελματική τους ζωή, πρέπει επομένως να θεωρηθεί ότι αντίκειται στη συνταγματική αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.

(β) Κοινωνικό κεκτημένο

Από την αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου, που αναγνωρίζεται στο άρθρο 25 παρ. 1 εδ. α΄ Συντ., σε συνδυασμό και με την κατοχύρωση των επιμέρους κοινωνικών δικαιωμάτων, ιδίως του κατά το άρθρο 22 παρ. 1 Συντ. δικαιώματος στην εργασία και την απασχόληση, καθώς και του κατά το άρθρο 22 παρ. 5 Συντ. δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλιση, συνάγεται η αρχή του (σχετικού) κοινωνικού κεκτημένου. Ο νομοθέτης δεν εμποδίζεται καταρχήν να μειώσει το υφιστάμενο επίπεδο κοινωνικής προστασίας, ωστόσο δεν είναι συνταγματικά ανεκτή μια εντελώς αυθαίρετη ή αιφνίδια, χωρίς πρόβλεψη μεταβατικών ρυθμίσεων, και δραστική μείωση του συνολικού προστατευτικού αποτελέσματος (βλ. Ξ. Κοντιάδη, Κράτος πρόνοιας και κοινωνικά δικαιώματα, 1997, σ. 198 επ., Χρυσόγονου, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, ό.π., σ. 40 επ., 555 επ.).

Στο βαθμό που η εφαρμογή των διατάξεων του ν. 3919/2011 θα έχει, για τους λόγους που προεκτέθηκαν (υπό Β.3.α΄), δυσμενέστατες επιπτώσεις στην απασχόληση και, κατ’ επέκταση, την κοινωνική ασφάλιση των εφημεριδοπωλών, οι οποίοι είτε θα υποστούν σοβαρές εισοδηματικές μειώσεις είτε θα εξωθηθούν σε διακοπή λειτουργίας της επιχείρησής τους, με απώτερη συνέπεια τη σοβαρή μεταβολή προς το δυσμενέστερο της ασφαλιστικής τους κατάστασης, χωρίς τα παραπάνω να δικαιολογούνται από κάποιον προφανή λόγο δημοσίου συμφέροντος (π.χ. δημοσιονομικό) και, ιδίως, χωρίς την πρόβλεψη μεταβατικών ρυθμίσεων, πρέπει να θεωρηθεί ότι η νομοθετική αυτή μεταβολή αντίκειται στη συνταγματική αρχή του κοινωνικού κεκτημένου.

(γ) Προστασία του ασφαλιστικού κεφαλαίου

Το άρθρο 22 παρ. 5 Συντ. εγγυάται το θεσμό της κοινωνικής ασφάλισης, ο οποίος διασφαλίζεται με τη λειτουργία βιώσιμων και οικονομικά εύρωστων ασφαλιστικών οργανισμών, που να είναι σε θέση να ανταποκριθούν στην, κατά το Σύνταγμα, αποστολή τους. Για την εξασφάλιση της βιωσιμότητας αυτής, κατά την έννοια της παραπάνω συνταγματικής διάταξης, νομοθετικές μεταβολές που συνεπάγονται οικονομική επιβάρυνση και γενικότερα ουσιώδη μεταβολή της αναλογιστικής βάσης ασφαλιστικών οργανισμών, δεν είναι συνταγματικά επιτρεπτές, εάν δεν συνοδεύονται από αναλογιστική ή ειδική οικονομική μελέτη από την οποία να προκύπτει πόθεν οι ανωτέρω οργανισμοί θα προσπορίζονται τους αναγκαίους πόρους (βλ. ΣτΕ 2199/2010 Ολ., ΕΔΚΑ 2010, σ. 1109, ΣτΕ (Πρ.Επ.) 184/2006, ΤοΣ 2006, σ. 1283, ΣτΕ (Πρ.Επ.) 141/1996, ΔΕΝ 1996, σ. 525).

Η προαναφερθείσα σοβαρή μείωση της συνολικής απασχόλησης στον κλάδο των εφημεριδοπωλών, την οποία θα επιφέρει ενδεχόμενη εφαρμογή των διατάξεων του ν. 3919/2011, συνεπάγεται, ως ανακλαστική συνέπειά της, ουσιώδη μεταβολή της αναλογιστικής βάσης, η οποία θέτει σε σοβαρότατο κίνδυνο το ασφαλιστικό κεφάλαιο, ακόμη και την ίδια την ύπαρξη (βλ. και παραπάνω, υπό Β.3.α΄), των οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης των εφημεριδοπωλών (Ταμείο Συντάξεων Εφημεριδοπωλών και Υπαλλήλων Πρακτορείων Αθηνών [ΤΣΕΥΠΑ] και Θεσσαλονίκης [ΤΣΕΥΠΘ], τα οποία έχουν ενταχθεί στο Ενιαίο Ταμείο Ασφάλισης Προσωπικού ΜΜΕ, ως αυτοτελείς Τομείς αυτού, δυνάμει του άρθρου 38 του ν. 3655/2008 [Α΄ 58]). Εφόσον όμως έχει τέτοιες συνέπειες, η εφαρμογή του ν. 3919/2011 στον κλάδο των εφημεριδοπωλών δεν είναι επιτρεπτή, εάν δεν συνοδεύεται από αναλογιστική ή ειδική οικονομική μελέτη από την οποία να προκύπτει η διασφάλιση της βιωσιμότητας και η προστασία του ασφαλιστικού κεφαλαίου των ταμείων των εφημεριδοπωλών.

Στο άρθρο 14 παρ. 2 Συντ. ορίζεται ότι «Ο τύπος είναι ελεύθερος». Από τη διάταξη αυτή απορρέει η προστασία του τύπου τόσο στη διάστασή του ως ατομικού δικαιώματος όσο και στη θεσμική του διάσταση. Η ελευθερία του τύπου περιλαμβάνει έτσι, από τη μια, την ελευθερία κυκλοφορίας, διανομής και πώλησης εντύπων, υποκείμενο της οποίας είναι πρωτίστως ο εκδότης αλλά και όλοι οι εμπλεκόμενοι στη διαδικασία διακίνησης των εντύπων (επομένως ευθέως και οι εφημεριδοπώλες), καθώς επίσης, από την άλλη, την ελευθερία του πληροφορείσθαι δια του τύπου, υποκείμενο της οποίας είναι ο αναγνώστης. Προϋπόθεση ενάσκησης της τελευταίας είναι, μεταξύ άλλων, η διασφάλιση ενός ελάχιστου επιπέδου πλουραλισμού και πολυφωνίας, στοιχειώδες και εκ των ουκ άνευ στοιχείο του οποίου είναι η διασφάλιση τηςπρόσβασης του αναγνωστικού κοινού σε ολόκληρη την επικράτεια στο σύνολο των κυκλοφορούντων εντύπων (βλ. Πρ. Δαγτόγλου, Ατομικά δικαιώματα, τόμ. Α΄, 3^η έκδ. 2011, αρ.περ. 680 επ., Αρ. Μάνεση, Η συνταγματική προστασία της ελεύθερης κυκλοφορίας των εντύπων, ΤοΣ 1977, σ. 9 επ., Χρυσόγονου, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, ό.π., σ. 304 επ.).

Εξάλλου, όπως παγίως γίνεται δεκτό, η ελευθερία του τύπου δεν υπηρετείται αποκλειστικά με την αποχή του νομοθέτη από οποιαδήποτε επέμβαση, αλλά αντίθετα είναι ενίοτε αναγκαία η κρατική παρέμβαση με τη λήψη των πρόσφορων θετικών μέτρων για τη διευκόλυνση της άσκησης του δικαιώματος, τη διασφάλιση των εγγυήσεων πολυφωνίας και διαφάνειας ή την αποτροπή μονοπωλιακών καταστάσεων (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 2109/1988 Ολ., ΔιΔικ 1989, σ. 336, Κ. Χρυσόγονου, Η συνταγματική προβληματική του καθορισμού της τιμής των εφημερίδων, Αρμ. 1988, σ. 845 επ.). Τα παραπάνω ενισχύονται και από τη διάταξη του άρθρου 25 παρ. 1 εδ. β΄ Συντ., σύμφωνα με την οποία όλα τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να διασφαλίζουν την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκηση των δικαιωμάτων.

(α) Παράβαση της συνταγματικής υποχρέωσης του κράτους να λαμβάνει θετικά μέτρα για την αποτελεσματική διανομή του τύπου

Στο πλαίσιο της λήψης θετικών μέτρων για τη διασφάλιση της αποτελεσματικής άσκησης της ελευθερίας του τύπου, και μάλιστα αμφίπλευρα, τόσο από την πλευρά των εκδοτών όσο και των αναγνωστών, ο νομοθέτης έχει θεσπίσει ένα επιτυχημένο, όπως αποδεικνύει η μακρόχρονη εφαρμογή του, σύστημα διακίνησης του τύπου, βασικό χαρακτηριστικό του οποίου είναι η συνδυασμένη εφαρμογή τριών διαφορετικών τρόπων διακίνησης, που λειτουργούν παραπληρωματικά (βλ. παραπάνω, υπό Α.2). Η αποτελεσματικότητα του υφιστάμενου συστήματος διακίνησης αποδεικνύεται καθημερινά στην πράξη, δεδομένου ότι επιτυγχάνεται η πανελλαδική διακίνηση ενός εξαιρετικά μεγάλου αριθμού και ποικιλίας εντύπων (εφημερίδων και περιοδικών), σημαντικά μεγαλύτερου από άλλες ευρωπαϊκές χώρες, χωρίς να παρατηρούνται ελλείψεις και με επιτυχή διαχείριση των αλλεπάλληλων εκδόσεων, όποτε ανακύπτουν έκτακτα γεγονότα. Σημαντικό μέρος της επιτυχίας αυτής πρέπει να πιστωθεί στους εφημεριδοπώλες, οι οποίοι δραστηριοποιούνται σε Αττική και Θεσσαλονίκη, δηλαδή εκεί όπου είναι συγκεντρωμένο το μεγαλύτερο μέρος του πληθυσμού της χώρας.

Το πόσο αποτελεσματική υπήρξε διαχρονικά η νομοθεσία για τη διακίνηση εντύπων(ν.δ. 2943/1954) αποδείχθηκε, αρνητικά, και από το ότι η απριλιανή δικτατορία έσπευσε να την καταργήσει με το διαβόητο ν.δ. 346/1969 «περί τύπου», ακριβώς προκειμένου να θέσει υπό τον έλεγχό της τη διακίνηση των εντύπων και να φιμώσει τον τύπο. Δεν είναι καθόλου τυχαίο ότι ένα από τα πρώτα μέτρα που ελήφθησαν προς αποκατάσταση της συνταγματικής νομιμότητας μετά την αποκατάσταση της δημοκρατίας, υπήρξε η επαναφορά σε ισχύ αυτούσιου του προϊσχύσαντος –και καταργηθέντος από τη δικτατορία– καθεστώτος, ακριβώς διότι αυτό αποδεδειγμένα διασφαλίζει την εύρυθμη κυκλοφορία των εντύπων σε καθεστώς ελευθερίας.

Το ιστορικό αυτό γεγονός αποδεικνύει ότι το ισχύον σύστημα των τριών «πυλώνων» (εκδότες, πρακτορεία, εφημεριδοπώλες), με κεντρική ανάμεσά τους τη θέση των ανεξάρτητων επαγγελματιών εφημεριδοπωλών, είναι όχι μόνο πρόσφορο αλλά και αναγκαίο, δηλαδή το μόνο αποτελεσματικό για την έγκαιρη, καθολική και ισότιμη διακίνηση όλων των εντύπων και, άρα, για την αποτελεσματική άσκηση της ελευθερίας του τύπου από εκδότες και αναγνώστες. Η διατήρησή του παρίσταται, επομένως, ως συνταγματικά επιβεβλημένη, καθότι με αυτή εξυπηρετείται ένας συνταγματικής περιωπής σκοπός δημοσίου συμφέροντος. Αντιθέτως, η διατάραξη του συστήματος, με τη συρρίκνωση του «πυλώνα» των εφημεριδοπωλών κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του ν. 3919/2011, θα έχει δυσμενέστατες συνέπειες στην ελεύθερη διακίνηση των εντύπων, καθόσον θα καταστεί εξαιρετικά δυσχερής, αν όχι αδύνατη, η αποτελεσματική διακίνηση ιδίως μικρών ή «περιθωριακών» εντύπων, τα οποία ωστόσο είναι απαραίτητα σε μια δημοκρατική κοινωνία πολυφωνίας και πλουραλισμού. Κατά τούτο, ενδεχόμενη εφαρμογή των διατάξεων του ν. 3919/2011 στο πεδίο αυτό θα αποτελέσει παράβαση της συνταγματικής υποχρέωσης του κράτους να λαμβάνει θετικά μέτρα για την αποτελεσματική διανομή του τύπου.

(β) Παράβαση της συνταγματικής υποχρέωσης του κράτους να λαμβάνει μέτρα για την αποτροπή ολιγοπωλιακών καταστάσεων στο σύστημα διακίνησης του τύπου

Η λήψη μέτρων για την αποτελεσματική εγγύηση της ελευθερίας του τύπου δεν νοείται ερήμην των δεδομένων πραγματικών, οικονομικών και κοινωνικών, συνθηκών. Στο πλαίσιο αυτό δεν μπορεί να παραβλεφθεί ότι ο έτερος «πυλώνας» του συστήματος διακίνησης του τύπου, και συγκεκριμένα τα δύο μεγάλα πρακτορεία διανομής που μοιράζονται τη σχετική αγορά, συνδεόμενα μάλιστα με μετοχικούς δεσμούς με τις μεγαλύτερες εκδοτικές επιχειρήσεις, έχει κριθεί ότι «συγκροτούν ισοδύναμα το διπώλιο της σχετικής αγοράς» (ΔΕφΑθ 2770/2004, ΔιΔικ 2007, σ. 257) και έχουν απασχολήσει τις αρμόδιες αρχές, ιδίως την Επιτροπή Ανταγωνισμού, για εναρμονισμένες πρακτικές σε βάρος της ελεύθερης διακίνησης του συνόλου των εντύπων (βλ. αποφάσεις ΕπΑντ (Ολ.) 181/ΙΙΙ/2001, ΧρΙΔ 2001, σ. 739 επ., ΕπΑντ (Ολ.) 252/ΙΙΙ/2003, ΧρΙΔ 2004, σ. 365 επ., με παρατηρήσεις Δ. Κουτσούκη, επικυρώθηκαν δικαστικά από την απόφαση ΔΕφΑθ 2770/2004, ό.π.). Στις συνθήκες αυτές, η συρρίκωνση, ως συνεπεία της εφαρμογής του ν. 3919/2011, του μεριδίου αγοράς των εφημεριδοπωλών, το οποίο θα τείνουν να καταλάβουν πρωτίστως τα πρακτορεία διανομής, θα εντείνει το πρόβλημα των όρων του ανταγωνισμού στο σύστημα διακίνησης του τύπου.

Παρατηρούμε, δηλαδή, ότι ενδεχόμενη εφαρμογή των διατάξεων του ν. 3919/2011 στο πεδίο αυτό όχι μόνο δεν προωθεί τους σκοπούς του νόμου, μεταξύ των οποίων είναι και η προστασία του ελεύθερου ανταγωνισμού, αλλά αντιθέτως αντιστρατεύεται αυτό τον τελευταίο σκοπό, καθότι άγει προς τη δημιουργία ενός κλειστού και ελεγχόμενου από τις μεγάλες εκδοτικές επιχειρήσεις συστήματος διακίνησης του τύπου. Ταυτόχρονα, ενδεχόμενη εφαρμογή των διατάξεων του ν. 3919/2011 θα αποτελέσει παράβαση της ειδικότερης συνταγματικής υποχρέωσης που το κράτος υπέχει στο πλαίσιο της προστασίας της ελευθερίας του τύπου, να λαμβάνει θετικά μέτρα για την αποτροπή ολιγοπωλιακών καταστάσεων στο σύστημα διακίνησης του τύπου.

Στο ερώτημα που μάς τέθηκε προσήκει η εξής απάντηση:

Η διατήρηση των προβλεπόμενων στη νομοθεσία περιορισμών αναφορικά με την άσκηση του επαγγέλματος του εφημεριδοπώληεπιβάλλεται από συνταγματικής περιωπής επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, ενόψει της θέσης του εν λόγω επαγγελματικού κλάδου στο σύστημα διακίνησης του τύπου και της συμβολής του στην εξυπηρέτηση του συνταγματικού σκοπού της ελεύθερης κυκλοφορίας των εντύπων. Η διατήρηση των εν λόγω περιορισμών δεν αντίκειται στην αρχή της αναλογικότητας, διότι στις δεδομένες συνθήκες συνιστούν το μόνο πρόσφορο, αναγκαίο και εύλογο μέτρο, ελλείψει άλλου ηπιότερου, για την εξυπηρέτηση των προαναφερθέντων σκοπών δημοσίου συμφέροντος. Υπό τις προϋποθέσεις αυτές, οι παραπάνω περιορισμοί είναι δικαιολογημένοι και, επομένως, η διατήρησή τους υποχρεωτική και συνταγματικά επιβεβλημένη για τον κανονιστικό νομοθέτη. Κατά συνέπεια, απαιτείται η έκδοση προεδρικού διατάγματος εξαίρεσης του επαγγέλματος του εφημεριδοπώλη, σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 4 του ν. 3919/2011.

Τα ίδια ακριβώς ισχύουν και αναφορικά με τη διατήρηση του καθεστώτος προηγούμενης άδειας, για την οποία επίσης απαιτείται η έκδοση προεδρικού διατάγματος εξαίρεσης του επαγγέλματος του εφημεριδοπώλη, σύμφωνα με το άρθρο 3 παρ. 2 του ν. 3919/2011.

Θεσσαλονίκη, 9.6.2011