‘Μεγάλη πολιτική’ και ασθενής δικαστικός έλεγχος. Συνταγματικά ζητήματα και ζητήματα συνταγματικότητας στο ‘Μνημόνιο’
Ι. Το Μνημόνιο ως νομικοπολιτικό γεγονός με συνταγματική σημασία.
Το Μνημόνιο συνιστά σημείο στροφής του πολιτεύματος[1]. Σηματοδοτεί το τέλος της μεταπολίτευσης[2]. Αποτελεί ένα οριακό στάδιο εξέλιξης της συνταγματικής πραγματικότητας[3]. Μεταβάλλει τη δικαιοπαραγωγική διαδικασία[4]. Συνιστά defactoεκχώρηση της οικονομικής κυριαρχίας της χώρας[5]. Αποτελεί ένα νέο «παρασύνταγμα»[6]. Αυτά είναι μερικά μόνο από τα πάρα πολλά που έχουν ειπωθεί για το περίφημο ή περιβόητο, ανάλογα με τη στάση του καθενός, Μνημόνιο. Ο συνταγματικός περί αυτού λόγος φαίνεται να καλύπτει όλο το φάσμα μεταξύ καταγγελίας, απολογίας και αμηχανίας. Παρόλες τις διαφορές και διαφοροποιήσεις ωστόσο υπάρχουν ένα ή δύο σημεία στα οποία όλοι συμφωνούν. Το Μνημόνιο είναι, πρώτον, ένα μείζον πολιτικό γεγονός, το οποίο, δεύτερον, θέτει κρίσιμα συνταγματικά ζητήματα –ανεξάρτητα από το πώς τελικά τα κρίνει ο καθένας[7].
Με δεδομένη την πολιτική σημασία του Μνημονίου μοιάζουν σχεδόν δευτερεύοντα ζητήματα –βεβαίως, σημαντικά– όπως η νομική φύση, ο νομικός χαρακτήρας ή η τυπική ισχύς του[8]. Ακόμη κι όσοι δυσκολευόμαστε να προσδιορίσουμε νομικά αυτό που ονομάζουμε Μνημόνιο, αντιλαμβανόμαστε πάντως τη νομική και πολιτική και συνταγματική σημασία του. We’ll know it when we see it. Χωρίς λοιπόν να χρειάζεται να υπεισέλθουμε στα νομικά του Μνημονίου, μπορούμε να αντιληφθούμε την πολιτική ουσία του: πρόκειται για ένα πλαίσιο δράσης της ελληνικής πολιτείας που συμφωνείται ή επιβάλλεται, και πάλι ανάλογα με τη στάση του καθενός, ως προϋπόθεση για την εφαρμογή ενός προγράμματος στήριξης της ελληνικής οικονομίας στο οποίο εμπλέκονται η Ευρωπαϊκή Ένωση, τα κράτη μέλη της Ευρωζώνης και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο. Αυτό το πλαίσιο δράσης αφορά την οικονομική, με την πιο ευρεία του όρου έννοια, πολιτική της χώρας, την οποία επικαθορίζει για τα πολλά επόμενα χρόνια. Η εφαρμογή της πολιτικής, δηλαδή η υλοποίηση των επιμέρους σκοπών και μέτρων που τη συνθέτουν, γίνεται με τους λεγόμενους «εφαρμοστικούς νόμους», οι οποίοι εκδίδονται εντωμεταξύ με καταιγιστικούς ρυθμούς.
Το πλαίσιο δράσης που συνιστά το πρώτο Μνημόνιο περιλήφθηκε –σκοπίμως ουδέτερη η λέξη– ως παράρτημα στο ν. 3845/2010 (Μνημόνιο Ι)[9]. Ήδη έχουμε ένα νέο Μνημόνιο και νέο πλαίσιο δράσης, που περιλήφθηκε ως παράρτημα στο ν. 4046/2012 (Μνημόνιο ΙΙ)[10]. Κάποια από τα μέτρα εφαρμογής αυτών των πλαισίων δημόσιας πολιτικής περιλαμβάνονται σε αυτοτελείς διατάξεις των ίδιων των νόμων 3845/2010 και 4046/2012. Τα πολύ περισσότερα και πολύ σημαντικότερα περιλαμβάνονται πάντως σε άλλους νόμους που εκδόθηκαν είτε ενόψει είτε μετά και τρόπον τινά «σε εκτέλεση» των Μνημονίων Ι και ΙΙ. Αν φυλλομετρήσει κανείς τα ΦΕΚ από την άνοιξη του 2010 (ή και πιο πριν, από τα τέλη του 2009) μέχρι και σήμερα θα διαπιστώσει ότι ένα εντυπωσιακά μεγάλο μέρος της νομοθετικής παραγωγής, δηλαδή πολλοί από τους τυπικούς νόμους μεταξύ του υπ’ αριθμ. 3833[11] (ή και από τον υπ’ αριθμ. 3808 για την έκτακτη εισφορά) και του υπ’ αριθμ. 4063 που έχουμε ήδη φτάσει δύο χρόνια μετά[12], καθώς και ένας ασυνήθιστα μεγάλος αριθμός πράξεων νομοθετικού περιεχόμενου, περιέχουν μέτρα για την αντιμετώπιση της δημοσιονομικής κρίσης και ειδικότερα μέτρα εφαρμογής των μνημονιακών πολιτικών.
Η «δίκη του Μνημονίου» προέκυψε από τη δικαστική αμφισβήτηση ορισμένων από τα πρώτα μέτρα εφαρμογής μνημονιακών πολιτικών. Το καλοκαίρι του 2010 ένας μεγάλος αριθμός συλλογικών φορέων και φυσικών προσώπων, με πρωτοβουλία και συντονισμό του Δικηγορικού Συλλόγου Αθηνών, προσέφυγε ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας για την ακύρωση πράξεων περικοπής αποδοχών και επιδομάτων εργαζομένων και συνταξιούχων που είχαν εκδοθεί σε εκτέλεση διατάξεων των νόμων 3833 και 3845/2010. Το αίτημα ακύρωσης θεμελιωνόταν βεβαίως στην προβαλλόμενη αντισυνταγματικότητα ή αντίθεση στην ΕΣΔΑ των συγκεκριμένων διατάξεων που προέβλεπαν τα μέτρα. Κάπως σχηματικά, προβλήθηκαν δύο διαφορετικές κατηγορίες λόγων αντισυνταγματικότητας. Η πρώτη κατηγορία αφορά την αντίθεση των συγκεκριμένων νομοθετικών μέτρων σε δικαιώματα που κατοχυρώνει το Σύνταγμα ή η ΕΣΔΑ, όπως το δικαίωμα προστασίας της περιουσίας ή την ισότητα στα δημόσια βάρη. Η δεύτερη αφορά την αντίθεση συνολικά του προσαρτημένου στο παράρτημα του ν. 3845/2010 Μνημονίου, σε εφαρμογή του οποίου λήφθηκαν και τα συγκεκριμένα μέτρα, στη συνταγματικά προβλεπόμενη διαδικασία παραγωγής κανόνων δικαίου.
Με τον τρόπο αυτό από όλα τα, μείζονος σημασίας, συνταγματικά ζητήματα του Μνημονίου η ανοιγείσα δίκη περιορίστηκε αναγκαστικά σε εκείνα μόνο τα οποία μπορούν να αχθούν σε δικαστική κρίση στο πλαίσιο του ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων, που περιλαμβάνει και τον έλεγχο συμβατότητας με την ΕΣΔΑ, επικεντρώθηκε δηλαδή στα ζητήματα αντισυνταγματικότητας.
ΙΙ. Συνταγματικά ζητήματα δεν είναι μόνο τα ζητήματα (αντι)συνταγματικότητας
Μεθοδολογική αφετηρία για τις σκέψεις που ακολουθούν είναι η, κάπως σχηματική και οπωσδήποτε συμβατική, διάκριση μεταξύ συνταγματικών ζητημάτων και ζητημάτων συνταγματικότητας. Ως συνταγματικό ζήτημα νοείται εδώ κάθε διαφωνία σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο ένα πολιτειακό όργανο ερμηνεύει συνταγματικές διατάξεις και θέτει σε εφαρμογή συνταγματικούς κανόνες. Επίσης, κάτι ίσως σημαντικότερο, κάθε διαφωνία σχετικά με την επίλυση με τον έναν ή τον άλλο τρόπο ενός πολιτικού ζητήματος η οποία επηρεάζει αντιστοίχως, προς τη μία ή την άλλη κατεύθυνση, τη λειτουργία ή το κανονιστικό περιεχόμενο μιας συνταγματικής αρχής. Από την άλλη, ζήτημα συνταγματικότητας ή ακριβέστερα αντισυνταγματικότητας δεν τίθεται σε κάθε περίπτωση διαφωνίας περί την εφαρμογή του Συντάγματος, αλλά μόνον όταν αμφισβητείται η συμβατότητα ορισμένης πράξης πολιτειακού οργάνου με κάποιο συνταγματικό κανόνα ή αρχή. Όλα τα ζητήματα συνταγματικότητας είναι ταυτόχρονα και συνταγματικά ζητήματα. Δεν ισχύει βεβαίως και το αντίστροφο.
Το ζήτημα συνταγματικότητας συνίσταται σε μία κρίση, που προκύπτει από μία σύγκριση. Συγκρίνεται μία πολιτειακή πράξη (νόμος, διοικητική πράξη, δικαστική απόφαση) προς ορισμένο συνταγματικό κανόνα ή αρχή, προκειμένου να διαπιστωθεί αν αυτά, η πολιτειακή πράξη και ο συνταγματικός κανόνας, είναι συμβατά ή μήπως προκύπτει αντίθεση μεταξύ τους. Σε περίπτωση που διαπιστωθεί τέτοια αντίθεση, η έγερση ζητήματος συνταγματικότητας καταλήγει σε ένα αίτημα με αρνητικό περιεχόμενο: την ανάκληση ή κατάργηση ή μη εφαρμογή της αντισυνταγματικής πράξης. Από την άλλη, ένα συνταγματικό ζήτημα δεν τίθεται οπωσδήποτε ενόψει συγκεκριμένης πράξης. Ενδέχεται να αφορά ένα ευρύτερο φαινόμενο ή τάση ή εξέλιξη ή ένα πλέγμα επιμέρους πράξεων, οι οποίες μεμονωμένα μπορεί να θέτουν ή να μη θέτουν ζητήματα συνταγματικότητας. Κυρίως όμως η θέση συνταγματικού ζητήματος δεν καταλήγει οπωσδήποτε σε μιαν αρνητική κρίση, τη διαπίστωση της αντίθεσης προς κάποιο συνταγματικό κανόνα, αλλά μπορεί επίσης να έχει δημιουργικό περιεχόμενο. Μπορεί δηλαδή να καταλήγει σε μια θετική πρόταση για τη βέλτιστη, στις δεδομένες κάθε φορά συνθήκες, πραγμάτωση ορισμένου συνταγματικού κανόνα ή αρχής ή απλώς για τη δυνατότητα μιας εναλλακτικής ερμηνείας και εφαρμογής τους[13].
Κάθε συνταγματική αρχή ή κανόνας, εκτός από τους αμιγώς διαδικαστικούς, συντίθεται από ένα ευρύτερο ή στενότερο φάσμα δυνατών ή επιτρεπτών κανονιστικών περιεχομένων ή ερμηνευτικών εκδοχών που κινούνται μεταξύ ενός minimum και ενός optimum[14]. Το κανονιστικό ελάχιστο συνιστά ένα νομικό όριο, που είναι καταρχήν δικαστικά ελέγξιμο. Ο,τιδήποτε πέρα από αυτό είναι καταρχήν αντικείμενο πολιτικής διαπραγμάτευσης και απόφασης, αποτελεί δηλαδή μια πολιτική δυνατότητα. Και στη μία περίπτωση και στην άλλη ο προσδιορισμός του περιεχομένου του συνταγματικού κανόνα είναι συνταγματικό ζήτημα. Όμως ζήτημα (αντι)συνταγματικότητας γίνεται μόνο τότε, όταν προβάλλεται ότι το περιεχόμενο ορισμένης πολιτειακής πράξης προσδιορίστηκε καθ’ υπέρβαση του νομικού ορίου που θέτει ο συνταγματικός κανόνας ή κατά παράβαση της συνταγματικά προβλεπόμενης διαδικασίας παραγωγής της πράξης αυτής.
Τα ζητήματα συνταγματικότητας συνδέονται ιδίως με τις –δικαστικές ή ευρύτερα θεσμικές (κοινοβουλευτικές, διοικητικές κλπ.)– διαδικασίες ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων ή άλλων πολιτειακών πράξεων. Ωστόσο δεν εξαντλούνται σε αυτές. Ζήτημα αντισυνταγματικότητας ορισμένης πολιτειακής πράξης μπορεί να τεθεί ακόμη και όταν δεν προβλέπεται διαδικασία ελέγχου[15] ή όταν προβλέπεται μεν τέτοιος έλεγχος, αλλά για δικονομικούς ή διαδικαστικούς λόγους, για παράδειγμα λόγω έλλειψης εννόμου συμφέροντος ή παρέλευσης της προθεσμίας, δεν μπορεί ή δεν μπορεί πλέον να ασκηθεί[16]. Δεν αποκλείεται επομένως ορισμένο ζήτημα συνταγματικότητας να τεθεί ανεξάρτητα από τη δυνατότητα ελέγχου του, σε καθαρά πολιτικό επίπεδο, παρόλο που πρόκειται για ένα νομικό ζήτημα[17]. Από την άλλη, «φυσικό» ή πάντως προνομιακό πεδίο επίλυσης των συνταγματικών ζητημάτων που δεν είναι ταυτόχρονα ζητήματα συνταγματικότητας είναι το πεδίο της πολιτικής. Τα ζητήματα αυτά τίθενται κυρίως ως πολιτικά ζητήματα, χωρίς από το λόγο αυτό να αίρεται ή να σχετικοποιείται ο συνταγματικός χαρακτήρας τους[18].
Μια πρώτη παρατήρηση που πρέπει να γίνει εδώ είναι ότι, ανεξάρτητα από τα όποια ζητήματα αντισυνταγματικότητας, αυτό που ονομάζουμε Μνημόνιο θέτει πρωτίστως σημαντικά συνταγματικά ζητήματα. Τρία ιδίως στοιχεία, τα οποία μνημονεύθηκαν εισαγωγικά, συνηγορούν υπέρ της διαπίστωσης αυτής. Πρώτον, το Μνημόνιο δεν είναι μία απλή πράξη πολιτειακού οργάνου, αλλά ένα σύνθετο πλαίσιο δράσης, για την αξιολόγηση του οποίου απαιτείται να συνεκτιμηθεί και ένα ευρύ πλέγμα άλλων πράξεων, είτε πολιτειακών είτε υπερεθνικών οργάνων, και πάντως οπωσδήποτε των μέτρων εφαρμογής του. Δεύτερον, αν και αμφισβητούνται η ακριβής νομική φύση και οι έννομες συνέπειες, δηλαδή τελικά η νομική σημασία του Μνημονίου[19], είναι αρκετά σαφείς η πολιτική σημασία και οι πολιτικές συνέπειες του. Τρίτον, το Μνημόνιο συνδέεται με μείζονες συνταγματικές εξελίξεις και μεταβολές, τόσο στο πολιτειακό όσο και στο υπερεθνικό επίπεδο, τις οποίες εν μέρει αποτυπώνει και εν μέρει προκαλεί ή έστω επιταχύνει[20].
Όλα αυτά μπορούν να συνοψισθούν στο χαρακτηρισμό του Μνημονίου ως έκφραση «μεγάλης πολιτικής», μιας πολιτικής ριζικών ανατροπών και μετασχηματισμών, που συνδέεται με μεγάλους εθνικούς στόχους ή, όπως εν προκειμένω, με μεγάλες εθνικές κρίσεις.
ΙΙΙ. ‘Μεγάλη πολιτική’ και έλεγχος συνταγματικότητας
Η κεντρική υπόθεση που διατυπώνεται εδώ είναι ότι η άσκηση μεγάλης πολιτικής κατά κανόνα συνδέεται και μάλιστα αρκετά ευδιάκριτα με μείζονα συνταγματικά ζητήματα, τα οποία ωστόσο δεν μπορούν πάντοτε να τεθούν εξίσου ευδιάκριτα ως ζητήματα συνταγματικότητας. Με άλλα λόγια, όσο πιο θεμελιώδη είναι τα συνταγματικά ζητήματα που θέτει η άσκηση μεγάλης πολιτικής (η δημοκρατική αρχή, η εθνική κυριαρχία, το κράτος δικαίου κλπ.), τόσο πιο δύσκολο είναι αυτά να εντοπιστούν σε συγκεκριμένες αντισυνταγματικότητες του νόμου ή των νόμων που την υλοποιούν, δηλαδή να διατυπωθούν με όρους αντίθεσης συγκεκριμένης νομοθετικής διάταξης προς ορισμένο συνταγματικό κανόνα ή αρχή. Ακόμη πιο δύσκολος είναι ο δικαστικός έλεγχος τέτοιων ζητημάτων σε ένα σύστημα διάχυτου και παρεμπίπτοντος ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων[21], όπου ο δικαστής δεσμεύεται από τα όρια της συγκεκριμένης διαφοράς, χωρίς κατά κανόνα να μπορεί να την εντάξει στο ευρύτερο πλαίσιό της, χωρίς δηλαδή να μπορεί (ή να επιτρέπεται) να δει τη «μεγάλη εικόνα».
Επομένως, όποτε έχουμε άσκηση μεγάλης πολιτικής, τείνει να μειώνεται η ένταση του δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων που υλοποιούν την πολιτική αυτή. Τα δικαστήρια αναγνωρίζουν ευρύτερη διαπλαστική εξουσία, δηλαδή λιγότερα συνταγματικά προσκόμματα, στην πολιτική εξουσία –κυβέρνηση και νομοθέτη– για τη διαμόρφωση και υιοθέτηση των σχετικών δημόσιων πολιτικών. Αυτό δεν σημαίνει απαραιτήτως ότι το Σύνταγμα χάνει τη σημασία του γι’ αυτές. Σημαίνει όμως ότι η συμμόρφωση της πολιτικής εξουσίας προς το Σύνταγμα, δηλαδή η τήρηση του Συντάγματος, δεν διασφαλίζεται τόσο στις δικαστικές αίθουσες όσο μάλλον στο πεδίο της πολιτικής[22].
Με την έννοια που χρησιμοποιείται εδώ, «μεγάλη πολιτική» ασκείται όταν η πολιτική εξουσία αναλαμβάνει ρόλο κοινωνικού, με ευρεία έννοια, μετασχηματισμού. Σε αντίθεση με αυτό που κάπως συμβατικά θα μπορούσαμε να χαρακτηρίσουμε ως «τρέχουσα» ή «συνήθη» πολιτική, η οποία κινείται εντός ενός λίγο ή πολύ δεδομένου πλαισίου, το οποίο και αναπαράγει, η μεγάλη πολιτική αμφισβητεί το πλαίσιο αυτό και επιδιώκει την επαναοριοθέτησή του. Στις περιπτώσεις αυτές η πολιτική εξουσία υπερβαίνει τη διαχείριση του statusquo και θέτει επί τάπητος τα μεγάλα ζητήματα που μάς απασχολούν ως κοινωνία: ποιοι είμαστε και προς τα πού πηγαίνουμε[23]. Ευκαιρία για την άσκηση μεγάλης πολιτικής προσφέρουν ιδίως, αλλά όχι μόνον, οι πολιτικά μεταβατικές περίοδοι και προπαντός οι περίοδοι κρίσης. Γενικότερα, εάν με τη συνήθη πολιτική εξυπηρετούνται επιμέρους συμφέροντα ως πτυχές του δημόσιου συμφέροντος, με τη μεγάλη πολιτική αναδύεται το γενικό ή υπέρτερο δημόσιο συμφέρον ως τέτοιο, το «καθαρό» δημόσιο συμφέρον μεγάλης κλίμακας, που συνδέεται με μεγάλους εθνικούς στόχους ή, σε περιόδους κρίσης, με εθνικές ανάγκες[24].
Στο πλαίσιο αυτό μπορεί να διατυπωθεί μια υπόθεση, η οποία, ως γενική τάση τουλάχιστον, φαίνεται καταρχήν να επιβεβαιώνεται διαχρονικά στη νομολογία[25]: Όταν καλούνται να κρίνουν υποθέσεις όπου τίθενται ζητήματα μεγάλης πολιτικής, τα δικαστήρια τείνουν να αποφεύγουν τη διαπίστωση αντισυνταγματικότητας[26]. Σε πολιτικά και κοινωνικά ομαλές συνθήκες, σε περιόδους «κανονικότητας», και αναφορικά με ζητήματα τρέχουσας διαχείρισης τα δικαστήρια ελέγχουν εντατικότερα τη συμφωνία του νόμου με το Σύνταγμα. Αντιθέτως, σε συνθήκες ασυνήθιστες ή εξαιρετικές, σε περιόδους μεγάλων αλλαγών ή κρίσεων, άρα σε συνθήκες αβεβαιότητας[27], τα δικαστήρια είναι πιο επιφυλακτικά και υποβάλλουν σε ασθενή ή οριακό μόνον έλεγχο συνταγματικότητας το νόμο, ιδίως όταν αυτός αποτελεί έκφραση μεγάλης πολιτικής.
Εάν η υπόθεση αυτή είναι ορθή, έστω και μόνον ως γενική τάση, τίθεται αμέσως το ερώτημα: η μειωμένη ένταση του δικαστικού ελέγχου συνεπάγεται άραγε και αντίστοιχο έλλειμμα στην τήρηση του Συντάγματος; Ναι, εάν θεωρούμε ότι ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας είναι ο μόνος τρόπος να διασφαλίσουμε τη συμμόρφωση του νομοθέτη που υλοποιεί ορισμένη δημόσια πολιτική προς το Σύνταγμα. Όχι, εάν δεχθούμε –όπως υποστηρίζεται εδώ– ότι ο δικαστικός έλεγχος, αν και βεβαίως μείζων, δεν είναι ο αποκλειστικός μηχανισμός τήρησης του Συντάγματος απέναντι στο νόμο, αλλά συμπληρώνεται από εναλλακτικούς μηχανισμούς που προσφέρει η πολιτική διαδικασία. Όταν ο δικαστικός έλεγχος υποχωρεί, διότι ασκείται με μειωμένη ένταση, η προσφυγή στους μηχανισμούς αυτούς ενδέχεται να συνιστά προσφορότερη και αποτελεσματικότερη από την προσφυγή στα δικαστήρια στρατηγική για την τήρηση του Συντάγματος[28]. Με άλλα λόγια, οι διακυμάνσεις στηνένταση του δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας[29] δεν συνιστούν απαραιτήτως έκφραση συνταγματικού σχετικισμού, δεν σημαίνουν δηλαδή ότι σε σχέση με το νόμο το Σύνταγμα μπορεί κατά περίπτωση να τηρείται περισσότερο ή λιγότερο (ή καθόλου). Σημαίνουν απλώς ότι ανάλογα με τις συνθήκες μπορεί να διαφοροποιείται ο τρόπος τήρησης του Συντάγματος απέναντι στο νόμο, άλλοτε με περισσότερο νομικά και άλλοτε με περισσότερο πολιτικά μέσα[30].
Μια ακόμη παρατήρηση πρέπει να γίνει εδώ. Αυτό που ονομάζουμε Μνημόνιο θέτει συνταγματικά ζητήματα τόσο μείζονα και τόσο θεμελιώδη που είναι σχεδόν αδύνατο να τεθούν σε δικαστικό έλεγχο, τουλάχιστον όχι όλα και μάλλον όχι τα σημαντικότερα[31]. Και πάντως, ακόμη και αν υποβληθούν σε δικαστικό έλεγχο οι επιμέρους μνημονιακές πολιτικές, είναι πολύ δύσκολο να ελεγχθεί καθαυτή η «μεγάλη πολιτική» του Μνημονίου. Με άλλα λόγια, η συνταγματική σημασία του Μνημονίου υπερβαίνει κατά πολύ τα ζητήματα αντισυνταγματικότητας που τέθηκαν στη σχετική δίκη[32]. Άλλωστε, ακόμη και αυτά που μπορούσαν να τεθούν και πράγματι εξετάστηκαν από το δικαστήριο υπόκεινται σε έλεγχο μειωμένης έντασης ή οριακό, ο οποίος δύσκολα καταλήγει στη διαπίστωση αντισυνταγματικότητας. Αυτό δημιουργεί έναν κίνδυνο που δεν πρέπει να υποτιμάται. Οι υπερβολικές προσδοκίες που εναποτίθενται στη δικαστική κρίση ενδέχεται, στην αρκετά πιθανή –όπως αποδεικνύει η απόφαση ΣτΕ (Ολ.) 668/2012– περίπτωση που απορριφθούν οι αιτιάσεις αντισυνταγματικότητας, να λειτουργήσουν νομιμοποιητικά για τη μεγάλη πολιτική του Μνημονίου, να οδηγήσουν δηλαδή στο λανθασμένο συμπέρασμα ότι αυτή δεν θέτει συνταγματικά ζητήματα και μάλιστα μείζονα, μόνο και μόνο για το λόγο ότι δεν έγιναν δεκτά τα, ενδεχομένως ελάσσονα, ζητήματα αντισυνταγματικότητας που τέθηκαν ή τα οποία δέχθηκε να εξετάσει το δικαστήριο αναφορικά με επιμέρους μνημονιακές πολιτικές. Ο κίνδυνος εδώ έγκειται στην αποπτώχευση του συνταγματικού λόγου, δηλαδή στην αντίληψη ότι τα συνταγματικά ζητήματα «έκλεισαν» με τη συνταγματική κρίση του δικαστηρίου και παρέλκει πλέον η αντιμετώπισή τους στο πεδίο της πολιτικής[33] –ακόμη κι αν, όπως είπαμε, τα πιο σημαντικά από αυτά ενδέχεται να μην τέθηκαν καν σε δικαστική κρίση[34].
ΙV. Παρέκβαση: η νομική και πολιτική σημασία του ελέγχου συνταγματικότητας
Στις παραπάνω σκέψεις θα μπορούσε να προβληθεί ο εξής αντίλογος: εάν κάτι δεν μπορεί να ελεγχθεί με νομικά μέσα, ιδίως δικαστικά, τότε δεν ελέγχεται αποτελεσματικά. Με άλλη διατύπωση, κατά την άποψη αυτή ο έλεγχος τήρησης του Συντάγματος με πολιτικά μέσα δεν είναι συνταγματικός έλεγχος, αλλά απλός πολιτικός έλεγχος που, ακόμη κι αν συγκαλύπτεται πίσω από την επίκληση συνταγματικών κανόνων και αρχών, τελικά ανάγεται στη γυμνή δύναμη των αριθμών, τη βούληση της πλειοψηφίας[35]. Η κριτική αυτή όμως είναι αρκετά απλουστευτική. Ως αποτελεσματική τήρηση του Συντάγματος έναντι του νόμου αντιλαμβάνεται μόνο το νομικό έλεγχο, πρωτίστως το δικαστικό. Στην πραγματικότητα ωστόσο η τήρηση του Συντάγματος σε σχέση με το νόμο που υλοποιεί ορισμένη πολιτική διασφαλίζεται πάντοτε με ένα συνδυασμό νομικών και πολιτικών μέσων –σε διαφορετική κατά περίπτωση αναλογία[36]. Μάλιστα, ακόμη και ο ίδιος ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας, ως θεσμός που εγγυάται την τήρηση του Συντάγματος απέναντι στο νόμο, ενεργεί όχι μόνο με νομικό, αλλά και με πολιτικό τρόπο.
Ας σκεφτούμε με ποιους τρόπους μπορεί γενικά ο δικαστικός έλεγχος να συμβάλλει στη συμμόρφωση του νομοθέτη προς το Σύνταγμα. Μπορούμε να διακρίνουμε τουλάχιστον τρεις[37]. Ο πρώτος είναι προληπτικός, με την έννοια μιας γενικής πρόληψης. Η πολιτική εξουσία, δηλαδή η κυβέρνηση που διαμορφώνει τις δημόσιες πολιτικές και ο νομοθέτης που τις υιοθετεί μετατρέποντάς τις σε νόμους, γνωρίζοντας ότι το προϊόν της πολιτικής διαδικασίας, ο νόμος, ενδέχεται κατά την εφαρμογή του στο μέλλον να τεθεί υπό τον έλεγχο του δικαστή, προσπαθούν όσο γίνεται να αποφεύγουν πρόδηλες αντισυνταγματικότητες. Ο δεύτερος και πιο προφανής τρόπος είναι κατασταλτικός. Όταν, κατά την εφαρμογή του νόμου και στο πλαίσιο ορισμένης αντιδικίας που προέκυψε από αυτή, κάποιο δικαστήριο διαπιστώσει ότι ο νόμος είναι αντισυνταγματικός, τότε δεν τον εφαρμόζει στη συγκεκριμένη υπόθεση. Ο τρίτος τρόπος είναι παραδειγματικός. Παρόλο που οι έννομες συνέπειες της κρίσης περί αντισυνταγματικότητας περιορίζονται στη συγκεκριμένη υπόθεση, ενώ κατά τα λοιπά ο νόμος παραμένει τυπικά ισχυρός και εν δυνάμει εφαρμοστέος σε άλλες υποθέσεις, η κρίση αυτή, ιδίως αν προέρχεται από ανώτατο δικαστήριο, αναπτύσσει και πολιτικές συνέπειες. Μπορεί δηλαδή να οδηγήσει την πολιτική εξουσία στο να καταργήσει ή να τροποποιήσει αυτοβούλως το νόμο, είτε γιατί πείστηκε για την ορθότητα της δικαστικής κρίσης είτε, το πιθανότερο, με μιαν έννοια ειδικής πρόληψης, προκειμένου να αποφύγει παρόμοιες κρίσεις αντισυνταγματικότητας κατά τη μελλοντική εφαρμογή του νόμου[38].
Από τα παραπάνω μπορούμε να συνάγουμε δύο, ενδεχομένως ενδιαφέρουσες, διαπιστώσεις. Πρώτον, η σημασία του δικαστικού ελέγχου δεν εξαντλείται στην κρίση ενός δικαστηρίου ότι ορισμένος νόμος είναι ή δεν είναι αντισυνταγματικός. Πέραν από το ότι μια τέτοια κρίση μπορεί να αναπτύσσει συνέπειες και πέραν του δεδικασμένου, αναφορικά με τον ίδιο ή άλλο παρεμφερή νόμο, η ίδια η ύπαρξη του θεσμού του δικαστικού ελέγχου, δηλαδή και μόνο το ενδεχόμενο άσκησής του, μπορεί επίσης να λειτουργήσει εγγυητικά για την τήρηση του Συντάγματος από το νομοθέτη. Δεύτερον, η υπεροχή του Συντάγματος απέναντι στο νόμο δεν διασφαλίζεται αποκλειστικά με νομικά, αλλά και με πολιτικά μέσα. Από τους τρεις προαναφερθέντες τρόπους ενέργειας του δικαστικού ελέγχου, μόνον ο δεύτερος είναι αμιγώς νομικός: διενεργείται και ολοκληρώνεται με την έκδοση μιας δικαστικής απόφασης. Αντιθέτως, στην πρώτη και στην τρίτη περίπτωση η τήρηση του Συντάγματος διασφαλίζεται με πολιτικά μέσα, στο πλαίσιο της πολιτικής διαδικασίας και με αποφάσεις που τελικά λαμβάνονται από την πολιτική εξουσία. Ωστόσο οι σχετικές αποφάσεις –κι αυτό είναι ένα κρίσιμο σημείο– δεν λαμβάνονται αποκλειστικά βάσει πολιτικών εκτιμήσεων, δεν αποτελούν απλώς έκφραση της πλειοψηφικής αρχής ούτε «γυμνών» συμφερόντων, αλλά ενσωματώνουν και νομικές κρίσεις, με τις οποίες αλληλεπιδρούν και, ιδίως στην τρίτη περίπτωση, «διαλέγονται»[39]. Σ’ αυτό το διαλογικό στοιχείο της εφαρμογής του Συντάγματος φαίνεται και ο ιδιαίτερος χαρακτήρας του συνταγματικού δικαίου ως πολιτικού δικαίου, δηλαδή ως ενός ιδιότυπου δικαιικού κλάδου που μετέχει τόσο του δικαίου όσο και της πολιτικής[40], που εφαρμόζεται τόσο με νομικά όσο και με πολιτικά μέσα, χωρίς παρόλα αυτά το Σύνταγμα να χάνει το θεμελιώδη χαρακτήρα του ως νόμου[41].
Η ευρύτερη θέση που υποστηρίζεται εδώ είναι ότι, ανάλογα με την πολιτική και ευρύτερα την κοινωνικο-οικονομική συγκυρία, τα δικαστήρια μπορεί να ασκούν τον έλεγχο συνταγματικότητας του νόμου περισσότερο ή λιγότερο εντατικά. Αντιστοίχως, η τήρηση του Συντάγματος έναντι του νόμου διασφαλίζεται με περισσότερο νομικά (στον εντατικό δικαστικό έλεγχο) ή πολιτικά μέσα (στον ασθενή ή οριακό δικαστικό έλεγχο). Σε περιόδους πολιτικής ομαλότητας και κανονικότητας οι συνταγματικοί κανόνες και αρχές είναι σε σημαντικό βαθμό εγγεγραμμένοι στο υφιστάμενο δικαιικό πλαίσιο, έτσι ώστε η εφαρμογή του Συντάγματος απέναντι στο νόμο να αποτελεί εν πολλοίς ένα νομικό ζήτημα, που επαφίεται κατά κύριο λόγο στα δικαστήρια. Αντιθέτως, σε περιόδους όπου η πολιτική κανονικότητα ανατρέπεται, το δίκαιο τείνει να υποχωρεί έναντι της πολιτικής, με αποτέλεσμα η εφαρμογή του Συντάγματος απέναντι στο νόμο να επαφίεται περισσότερο απ’ ό,τι πριν στην πολιτική διαδικασία. Αυτό που έχει σημασία είναι ότι, ακόμη και όταν εξασθενεί ο δικαστικός έλεγχος, το Σύνταγμα δεν «υποχωρεί», απλώς αλλάζει ο τρόπος ενέργειάς του, καθώς η τήρησή του μετατίθεται από το δικαιικό στο πολιτικό πεδίο. Ακόμη επομένως και σε περιόδους κρίσης το Σύνταγμα δεν χάνει τη σημασία του. Όμως η «πολιτικοποίησή» του συνεπάγεται ότι, προκειμένου να εφαρμοστεί αποτελεσματικά, χρειάζεται να υιοθετήσουμε εναλλακτικές στρατηγικές –πέραν της προσφυγής στον, πιθανότατα απρόσφορο, δικαστικό έλεγχο.
V. Συνταγματικά ζητήματα του Μνημονίου και έλεγχος συνταγματικότητας
Αυτό που σχηματικά και συνοπτικά ονομάζουμε Μνημόνιο και τα μέτρα που λαμβάνονται σε εφαρμογή του σηματοδοτούν μια πολιτικά μεταβατική περίοδο, που επικαθορίζεται από την ανάγκη αντιμετώπισης της τρέχουσας δημοσιονομικής και ευρύτερα οικονομικής κρίσης[42]. Οι πολιτικές του Μνημονίου, όπως αποτυπώνονται σε μια σειρά νομοθετημάτων που επιφέρουν τομές και ανατροπές στη λειτουργία του κράτους, της οικονομίας και της κοινωνίας, θέτουν κρίσιμα συνταγματικά ζητήματα. Με την επισήμανση ότι δεν πρόκειται παρά για μιαν αδρή σχηματοποίηση, μερικά από τα ζητήματα αυτά είναι και τα ακόλουθα[43]:
Καταρχάς τίθεται ένα ζήτημα ουσιαστικής δημοκρατικής νομιμοποίησης[44], ενόψει του ότι το Μνημόνιο και οι πολιτικές που το συνθέτουν δεν αποτέλεσαν αντικείμενο μιας ουσιαστικής πολιτικής απόφασης, αλλά υιοθετήθηκαν enbloc, σε ένα δεδομένο και προαποφασισμένο –και άρα εκτός δημοκρατικής επιρροής– πακέτο (takeitorleaveit) που τέθηκε εξωγενώς ως όρος για τη λήψη βοήθειας από τους διεθνείς δανειστές της χώρας. Το ζήτημα αφορά λιγότερο καθαυτή την προσφυγή στη λύση «Μνημόνιο» (δηλαδή, κάπως σχηματικά, τη λύση του διεθνούς δανεισμού υπό τον όρο εφαρμογής συγκεκριμένων εσωτερικών πολιτικών), η οποία άλλωστε φαίνεται να βρίσκει έρεισμα σε κανόνες του διεθνούς και του ενωσιακού δικαίου[45], και περισσότερο το περιεχόμενο και τους όρους αυτής της λύσης, δηλαδή τις συγκεκριμένες «μνημονιακές» πολιτικές. Το μείζον ζήτημα επομένως εδώ, το οποίο τελικά είναι περισσότερο πολιτικό παρά συνταγματικό, δεν είναι τόσο ότι η ελληνική κυβέρνηση προσέφυγε στο μηχανισμό του Μνημονίου όσο μάλλον ότι απέτυχε να διαπραγματευθεί ουσιαστικά τους όρους αυτού του μηχανισμού, κατά τρόπον ώστε να εμφανίζεται ως προϊόν συμφωνίας –και άρα να τεκμαίρεται ως δημοκρατικά νομιμοποιημένη επιλογή των αντιπροσώπων του ελληνικού λαού– και όχι ως αποτέλεσμα (έμμεσου) εξαναγκασμού.
Ανεξάρτητα από το πώς καταλήξαμε στο Μνημόνιο, η λειτουργία του και οι συνέπειές του φαίνεται να μεταβάλλουν τη θεσμική και πολιτική ισορροπία όπως είχε διαμορφωθεί στη μεταπολιτευτική Ελλάδα. Τέσσερα ιδίως σημεία θέτουν αντίστοιχα συνταγματικά ζητήματα.
Πρώτον, μεταβάλλεται η ισορροπία που είχε διαμορφωθεί μεταξύ των κλάδων της πολιτικής εξουσίας, δηλαδή μεταξύ Κυβέρνησης και Βουλής. Η εκτελεστική εξουσία ενισχύεται ακόμη περισσότερο σε βάρος της νομοθετικής, όχι μόνο διότι τυπικά εξοπλίζεται με ευρύτατες εξουσιοδοτήσεις, αλλά κυρίως διότι ο ρόλος του νομοθέτη υποβαθμίζεται κατ’ ουσίαν στην «επικύρωση» προδιαμορφωμένων νομοθετικών πακέτων, χωρίς ή με περιορισμένη μόνο δυνατότητα επεξεργασίας τους. Ο ανεπαρκής κοινοβουλευτικός χρόνος που διατίθεται, σε συνδυασμό με τους καταιγιστικούς ρυθμούς με τους οποίους εισάγονται αλλεπάλληλα νομοσχέδια[46] καθιστούν πρακτικά αδύνατη την παρακολούθηση του νομοθετικού έργου από τους βουλευτές, οι οποίοι από ένα σημείο και μετά απλώς ψηφίζουν χωρίς να βουλεύονται. Έτσι όμως η κοινοβουλευτική διαδικασία υποβιβάζεται σε ένα απλώς διεκπεραιωτικό στάδιο της νομοθετικής λειτουργίας. Αλλά και ευρύτερα φαίνεται πως μεταβάλλεται ο χαρακτήρας της νομοθετικής λειτουργίας και της νομοθέτησης[47]. Ο τυπικός νομοθέτης μοιάζει να έχει εκπέσει σε κατ’ εξουσιοδότηση νομοθέτη: η σχέση εφαρμοστικών νόμων και Μνημονίου είναι συγκρίσιμη με τη σχέση κανονιστικών διαταγμάτων και εξουσιοδοτικού νόμου. Οι θεσμικοί νόμοι του Μνημονίου επιτελούν έτσι μια κατ’ αποτέλεσμα συνταγματική λειτουργία, καθώς θέτουν ένα δεσμευτικό πλαίσιο για τους ουσιαστικούς νόμους που εκδίδονται προς εφαρμογή των μνημονιακών πολιτικών. Καθόλου τυχαία, στο πλαίσιο αυτό θεσπίστηκε και ένας νόμος για τη νομοθέτηση[48], ο οποίος συνιστά ένα παράδοξο: ως (κοινός) τυπικός νόμος έχει νομική ισχύ ίση με οποιουδήποτε άλλου νόμου και επομένως, από τυπική τουλάχιστον άποψη, δεν δεσμεύει το μεταγενέστερο νομοθέτη[49]. Το ερώτημα προβάλλει αμείλικτο: τί άραγε έχει απομείνει από τις εξουσίες του κοινοβουλευτικού νομοθέτη στο πολίτευμά μας;
Δεύτερον, μεταβάλλεται η ισορροπία που είχε διαμορφωθεί μεταξύ αφενός της εθνικής και αφετέρου της διεθνούς και υπερεθνικής πολιτικής εξουσίας. Σημαντικές δημόσιες πολιτικές ή σημαντικές πτυχές δημόσιων πολιτικών που περιλαμβάνονται στο Μνημόνιο, από τη δημοσιονομική στην οικονομική και κοινωνική πολιτική και την οργάνωση της δημόσιας διοίκησης, δεν διαμορφώνονται με πρωτοβουλία της πολιτικά, δηλαδή δημοκρατικά, υπεύθυνης κυβέρνησης στο πλαίσιο της εξουσίας της να «καθορίζει και κατευθύνει τη γενική πολιτική της Χώρας» (άρθρο 82 παρ. 1 Συντ.), αλλά είτε επικαθορίζονται είτε συνδιαμορφώνονται είτε ελέγχονται, ουσιαστικά ή και τυπικά-νομικά, από ένα πλέγμα οργάνων, θεσμών και διαδικασιών, παλαιών και νέων, του διεθνούς και του ενωσιακού δικαίου[50]. Τυπικά η κυβέρνηση διατηρεί τη νομοθετική πρωτοβουλία, όλο και περισσότερο όμως την ασκεί προκειμένου να εισάγει νομοθετικές προτάσεις προς υλοποίηση ενός πολιτικού προγράμματος που δεν έχει διαμορφωθεί αποκλειστικά από την ίδια. Η κυβερνητική λειτουργία τείνει έτσι να εκπέσει σε διοικητική, καθώς κατ’ ουσίαν «εκτελεί» ένα προδιαμορφωμένο πρόγραμμα δημόσιας πολιτικής. Τα ερωτήματα εδώ πολλαπλασιάζονται, καθώς αγγίζουν την καρδιά του κοινοβουλευτικού συστήματος, δηλαδή την κυβερνητική ευθύνη[51]. Πώς εναρμονίζεται η μετάθεση στο υπερεθνικό επίπεδο ουσιαστικών αποφασιστικών αρμοδιοτήτων με τη διατήρηση της πολιτικής ευθύνης και δημοκρατικής λογοδοσίας στο εθνικό επίπεδο[52]; Και τί άραγε απομένει από τις εξουσίες κοινοβουλευτικού ελέγχου απέναντι σε πράξεις που τυπικά μόνο λαμβάνονται από την κυβέρνηση;
Τρίτον, μεταβάλλεται η ισορροπία που είχε διαμορφωθεί μεταξύ της πολιτικής και της οικονομικής εξουσίας. Κρίσιμα ζητήματα που επηρεάζουν τη διαμόρφωση και εφαρμογή δημόσιων πολιτικών –με κραυγαλέο παράδειγμα τη δανειοληπτική ικανότητα της χώρας– μετατίθενται στην πραγματική (αν και όχι απαραιτήτως τυπική-νομική) αποφασιστική αρμοδιότητα οικονομικών υποκειμένων, ιδίως πλέον των διεθνών δανειστών της χώρας, η οποία βεβαίως ασκείται βάσει αμιγώς οικονομικών κριτηρίων και σκοπιμοτήτων. Οι «αγορές» αναδεικνύονται έτσι σε πολιτικά υποκείμενα[53]. Αντιστοίχως, στο πλαίσιο των συμφωνιών με τους διεθνείς δανειστές του το ελληνικό κράτος απεκδύεται των μέσων και των προνομίων της δημόσιας εξουσίας και (αναγκάζεται να) περιορίζεται στις μεθόδους της ιδιωτικής οικονομίας, «δανείζεται», «πουλάει», «συμβιβάζεται» όπως ένας κοινός ιδιώτης. Καθόλου τυχαία, οι θεσμοί που πρωταγωνιστούν στα σχέδια στήριξης της ελληνικής οικονομίας, τόσο από την πλευρά του ελληνικού κράτους όσο και από την πλευρά των διεθνών δανειστών, είναι θεσμοί του εμπορικού δικαίου[54]. Η συνέπεια αυτής της αμφίπλευρης τάσης, όταν είτε υποκείμενα της αγοράς συμπράττουν στην άσκηση πολιτικής είτε η πολιτική ασκείται με τα μέσα της αγοράς, είναι πως ό,τι μετατίθεται στο πεδίο της οικονομίας αφαιρείται από το πεδίο της πολιτικής, δηλαδή της δημοκρατικής διαδικασίας[55]. Τα δύο προηγούμενα σημεία θα μπορούσαν να συνοψιστούν στο ερώτημα: πολιτική χωρίς ευθύνη; Εδώ πλέον το ερώτημα γίνεται: πολιτική χωρίς δημοκρατία;
Τέλος, τέταρτον, μεταβάλλεται η ισορροπία που είχε διαμορφωθεί αναφορικά με το επίπεδο προστασίας ατομικών, συλλογικών και κοινωνικών δικαιωμάτων, δηλαδή αναφορικά με τους ανεκτούς περιορισμούς τους για την εξυπηρέτηση σκοπών δημοσίου συμφέροντος[56]. Η ανάγκη αντιμετώπισης της δημοσιονομικής κρίσης «μεγεθύνει» το δημόσιο συμφέρον, το οποίο πλέον προβάλλεται υπερθετικά, ως υπέρτερο ή επιτακτικό ή με άλλους παρεμφερείς χαρακτηρισμούς. Η ανάδειξη και επίκληση «ενός μείζονος εθνικού συμφέροντος σκοπού, εκείνου της διασφάλισης της δημοσιονομικής ισορροπίας αρχικά, ήδη δε της αποτροπής της οικονομικής κατάρρευσης της Χώρας»[57] ή, σε πιο δραματικό τόνο, ότι «η χώρα βρίσκεται σε περίοδο έκτακτης ανάγκης»[58], γενικότερα η επίκληση στη δημοσιονομική σωτηρία της πατρίδας, κάτι σαν salus fiscalis populi, φαίνεται πως μπορούν να δικαιολογήσουν βαθύτερους και εντονότερους περιορισμούς των δικαιωμάτων σε σχέση με εκείνους που γίνονται ανεκτοί σε περιόδους ομαλότητας και κανονικότητας. Το ερώτημα βεβαίως είναι αν μπορούν να δικαιολογήσουν τα πάντα…
Ας το πούμε ξεκάθαρα από την αρχή: κανένα από τα παραπάνω φαινόμενα δεν είναι πραγματικά καινούργιο. Κανένα δεν θέτει ένα πραγματικά καινούργιο συνταγματικό ζήτημα. Αν κάτι είναι πρωτόγνωρο, είναι ενδεχομένως η κλίμακα και η ένταση με την οποία εμφανίζονται. Πρώτον, η κρίση της νομοθετικής λειτουργίας είναι από καιρό περίπου πανθομολογούμενη[59]. Το πολίτευμά μας εξελίσσεται αρκετά ξεκάθαρα –όπως επιβεβαίωσε η συνταγματική αναθεώρηση του 1986 και δεν κατόρθωσε να αναστρέψει εκείνη του 2001– προς την κατεύθυνση ενίσχυσης της εκτελεστικής εξουσίας και της κυβέρνησης ιδίως έναντι της Βουλής, με τη διαμόρφωση ενός συμπαγούς μπλοκ εξουσίας (κυβέρνηση και κοινοβουλευτική πλειοψηφία) όπου κυριαρχεί ο πρωθυπουργός/αρχηγός[60]. Εξάλλου, ο νομοθέτης ουδέποτε διέθετε την ευρύτατη διαπλαστική εξουσία που επί της αρχής τού αποδίδεται. Όλοι οι νόμοι δεν είναι ίδιοι. Πάντοτε υπήρχαν «λειτουργικά συνταγματικοί» νόμοι, νόμοι δηλαδή τέτοιας σημασίας που να δεσμεύουν ουσιαστικά –αν και όχι τυπικά– το μεταγενέστερο νομοθέτη[61]. Συχνά μάλιστα σε τέτοιους νόμους αποτυπώνεται η άσκηση μεγάλης πολιτικής[62]. Ακόμη και προσπάθειες τυπικής δέσμευσης του μεταγενέστερου νομοθέτη με κοινό τυπικό νόμο δεν έχουν λείψει[63]. Καταλυτική είναι σε κάθε περίπτωση η επίδραση του διεθνούς και ιδίως του ενωσιακού δικαίου. Η Βουλή ουδέποτε υπήρξε το μόνο και μάλλον έχει προ πολλού πάψει να αποτελεί το κύριο forumδιαβούλευσης για τη θέσπιση των νόμων. Ένα ολοένα αυξανόμενο ποσοστό των τυπικών νόμων που ψηφίζει η Βουλή έχουν διαμορφωθεί κατά το περιεχόμενό τους σε άλλα fora: οι κάθε είδους κυρωτικοί νόμοι, είτε κυρώνουν διεθνείς συμβάσεις είτε συμβάσεις του Δημοσίου είτε, εσχάτως, ακόμη και απλές διοικητικές πράξεις[64], όπως και οι νόμοι που μεταφέρουν δίκαιο της ΕΕ, έχουν «νομοθετηθεί» οπουδήποτε αλλού εκτός από τις αίθουσες της Βουλής. Μήπως επομένως πρέπει να εξετάζουμε τη μνημονιακή νομοθεσία ενόψει αυτής της κατάστασης αντί να την αντιπαραβάλλουμε στο πρότυπο ενός ιδεατή νομοθέτη που ουδέποτε υπήρξε;
Δεύτερον, ολόκληρη η ιστορία της συμμετοχής του ελληνικού κράτους σε διεθνείς οργανισμούς και ιδίως βεβαίως στην Ευρωπαϊκή Ένωση είναι μια ιστορία σταδιακής, αν και πάντοτε μερικής, αποκρατικοποίησης των δημόσιων πολιτικών του και άρα, αντιστοίχως, απομείωσης της εθνικής κυριαρχίας του[65]. Οι διατάξεις του άρθρου 28 Συντ., ιδίως των παραγράφων 2 και 3, αλλά και οι αρχές του άρθρου 2 παρ. 2 Συντ. είναι εκεί για να μας θυμίζουν όχι ότι δεν είναι νοητή η μετάθεση πολιτικής εξουσίας από το εθνικό στο υπερεθνικό επίπεδο –κάθε άλλο–, αλλά ότι υποτάσσεται στην εξυπηρέτηση θεμελιωδών σκοπών της πολιτικής κοινότητας. Μήπως όμως αυτό σημαίνει ότι πρέπει, αντί να εξορκίζουμε ως αντισυνταγματικά τα «πλήγματα» που επιφέρει το Μνημόνιο την εθνική μας κυριαρχία, να αναρωτηθούμε για τα πραγματικά συνταγματικά ζητήματα που θέτουν, δηλαδή για τους σκοπούς που εξυπηρετούν και κυρίως αν και κατά πόσο τους πετυχαίνουν; Τρίτον, οι πολιτικές ιδιωτικοποίησης, με την πιο ευρεία του όρου έννοια, οι οποίες συγκλίνουν στην απο-πολιτικοποίηση δημόσιων πολιτικών και άρα, αντιστοίχως, τη σχετικοποίηση της λαϊκής κυριαρχίας, είναι σε εφαρμογή εδώ και δεκαετίες[66]. Δεν χρειαζόμασταν το Μνημόνιο για να θέσουμε τα μεγάλα ερωτήματα που συνδέονται με τις πολιτικές αυτές. Μήπως όμως πρέπει, με αφορμή το Μνημόνιο, να αναρωτηθούμε εκ νέου τί συνεπάγεται η επίθεση στο ‘δημόσιο-κρατικό’ σε μια χώρα με τεράστιο έλλειμμα στο ‘δημόσιο-κοινωνικό’[67]; Και μήπως αξίζει μεγαλύτερη προσοχή, παρόλο που δύσκολα μπορεί να τεθεί με όρους αντισυνταγματικότητας, το συνταγματικό ζήτημα ποιες είναι οι υλικές προϋποθέσεις της κυριαρχίας[68];
Τέλος, τέταρτον, αν κάτι διδάσκει η ιστορία είναι ότι σε περιόδους κοινωνικο-οικονομικής κρίσης ή πολιτικής ανωμαλίας τα δικαιώματα τείνουν να συρρικνώνονται. Η πρωτοφανής στην ελληνική συνταγματική ιστορία πολιτική ομαλότητα που γνωρίσαμε υπό το Σύνταγμα του 1975 και η σχετικά σταθερή κοινωνική και οικονομική ανάπτυξη κατά την ίδια περίοδο δεν είναι βεβαίως άσχετες με τη σταθεροποίηση σε ένα σχετικά ικανοποιητικό (σε σχέση με το παρελθόν) επίπεδο προστασίας των δικαιωμάτων στην Ελλάδα[69]. Γνωρίζουμε όμως ότι σε έκτακτες περιπτώσεις και σε στιγμές κρίσης ο κύριος μηχανισμός προστασίας των δικαιωμάτων, ο δικαστικός έλεγχος, τείνει να γίνεται οριακός και να παραχωρεί στη δημοκρατικά νομιμοποιημένη πολιτική εξουσία το προβάδισμα, δηλαδή μεγαλύτερο περιθώριο ουσιαστικής εκτίμησης του δημοσίου συμφέροντος και των μέτρων που αυτό επιτάσσει για την έξοδο από την κρίση[70]. Αλλά όταν τα δικαστήρια καταλείπουν ευρέα περιθώρια στην πολιτική εξουσία, την κυβέρνηση που έχει την πρωτοβουλία και το νομοθέτη που υλοποιεί τις σχετικές πολιτικές[71], μήπως είναι πιο σκόπιμο να επιδιώκουμε τη διασφάλιση της τήρησης του Συντάγματος ήδη στο πολιτικό επίπεδο και με τα μέσα της πολιτικής διαδικασίας αντί να περιμένουμε τον οριακό και άρα πιθανότατα αναποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο;
Ένα ερώτημα σε σχέση με όλα τα παραπάνω είναι εάν και κατά πόσον από το Μνημόνιο και τις μνημονιακές πολιτικές τίθεται ζήτημα τήρησης του Συντάγματος. Ένα διαφορετικό ερώτημα, μερικότερο του προηγούμενου, είναι εάν και κατά πόσον οι νόμοι που υλοποιούν τις πολιτικές του Μνημονίου υπερβαίνουν το συνταγματικά ανεκτό μέτρο, είναι δηλαδή αντισυνταγματικοί. Και ένα τρίτο ερώτημα, διαφορετικό αν και βεβαίως συνδεδεμένο με τα προηγούμενα, είναι ποιός και πώς μπορεί να διαπιστώσει την ενδεχόμενη αντισυνταγματικότητα και, ευρύτερα, ποιος και πώς μπορεί να διασφαλίσει την τήρηση του Συντάγματος.
Το μόνο βέβαιο είναι ότι τα παραπάνω συνταγματικά ζητήματα δεν μπορούν να αχθούν στο σύνολό τους σε δικαστική κρίση. Ακόμη ωστόσο και στα πεδία όπου είναι νοητός ο δικαστικός έλεγχος, για παράδειγμα ως προς το εύρος των εξουσιοδοτήσεων ή ιδίως αναφορικά με τον περιορισμό των δικαιωμάτων, αυτός θα είναι έλεγχος μειωμένης έντασης, ασθενής ή οριακός μόνο. Μπορούμε βάσιμα να πιθανολογήσουμε ότι, στο δεδομένο πολιτικό και οικονομικό περιβάλλον, τα δικαστήρια ενώπιον των οποίων θα τεθεί το ζήτημα της συνταγματικότητας των νόμων που υλοποιούν τις πολιτικές του Μνημονίου, δηλαδή πρωτίστως το Συμβούλιο της Επικρατείας, θα τείνουν είτε να το παρακάμψουν, δηλαδή να αποφύγουν να το απαντήσουν για δικονομικούς λόγους του παραδεκτού, είτε να το απαντήσουν αρνητικά, δηλαδή να αποφύγουν να διαπιστώσουν αντισυνταγματικότητα. Βεβαίως καθόλου δεν αποκλείεται η διάγνωση της αντισυνταγματικότητας επιμέρους νομοθετικών μέτρων ή διατάξεων. Αυτό ωστόσο που φαίνεται ελάχιστα πιθανό είναι να υπάρξει δικαστική κρίση που να θέτει εν αμφιβόλω τη συνταγματικότητα των κεντρικών επιλογών που διατρέχουν τις πολιτικές του Μνημονίου. Με άλλα λόγια, δεν πρέπει να αναμένουμε δικαστικές αμφισβητήσεις της «μεγάλης πολιτικής» –παρά μόνον, ενδεχομένως, επιμέρους μέτρων για την εφαρμογή της.
Εάν η παραπάνω υπόθεση είναι σωστή, τότε η τακτική της προσφυγής στα δικαστήρια για την αμφισβήτηση της συνταγματικότητας των πολιτικών του Μνημονίου εμφανίζεται όχι μόνον απρόσφορη (καθόσον με εξαιρετικά περιορισμένες πιθανότητες ευδοκίμησης), αλλά και, υπό το πρίσμα της τήρησης του Συντάγματος, στρατηγικά λανθασμένη. Στις δεδομένες συνθήκες της κρίσης και με αντικειμενικά αναγκαία τη λήψη μέτρων για την αντιμετώπισή της, οι μηχανισμοί τήρησης του Συντάγματος απαιτείται να ενεργούν όχι τόσο κατασταλτικά (να αναιρεθούν τα ληφθέντα μέτρα ως αντισυνταγματικά), με κίνδυνο να βρεθούμε σε ένα κενό πολιτικής, αλλά πρωτίστως δημιουργικά: Να σχεδιάσουμε, με οδηγό το Σύνταγμα, εκείνα τα μέτρα αντιμετώπισης της κρίσης που θα εναρμονίζονται κατά το βέλτιστο στις δεδομένες συνθήκες τρόπο με τις συνταγματικές αξίες και επιταγές. Με άλλα λόγια, ο μόνος πρόσφορος τρόπος να αμφισβητήσει κάποιος τη συνταγματικότητα των πολιτικών του Μνημονίου είναι να προτείνει, θετικά, εναλλακτικές λύσεις που θα είναι συμβατές –ή θα είναι περισσότερο συμβατές– με το Σύνταγμα, έτσι ώστε εξ αντιδιαστολής να προκύπτει το συνταγματικό «έλλειμμα» των λύσεων που επιλέγηκαν. Αυτό φυσικά είναι δουλειά της πολιτικής και όχι των δικαστηρίων, τα οποία περιορίζονται σε αρνητικές κρίσεις, αν δηλαδή ένα νομοθετικό μέτρο είναι ή δεν είναι αντισυνταγματικό. Οι πολιτικές και κοινωνικές δυνάμεις που θεωρούν ότι οι πολιτικές του Μνημονίου αντίκεινται στο Σύνταγμα βαρύνονται επομένως με το εξαιρετικά δυσχερές και κοπιώδες έργο να διατυπώσουν και να προτείνουν πολιτικές που θα ήταν σύμφωνες προς αυτό.
Όσοι επικεντρώνουν τις προσπάθειές τους στις δίκες του Μνημονίου και δημιουργούν μεγάλες προσδοκίες από την έκβασή τους μεταθέτουν στους ώμους των δικαστών το βάρος μιας ευθύνης που δεν τούς αναλογεί, αλλά ανήκει στους ίδιους, δηλαδή στο πολιτικό σύστημα και ευρύτερα στην κοινωνία. Η λογική τού: «Θα τα πούμε στα δικαστήρια!»[72] όχι μόνον ενθαρρύνει τον εφησυχασμό και την πολιτική απάθεια[73], καθόσον δημιουργεί την εντύπωση ότι πρέπει να αφήσουμε στους «ειδικούς», δικαστές και δικηγόρους, την επίλυση ενός μείζονος πολιτικού ζητήματα, αλλά εν τέλει περιορίζει και υποβαθμίζει τις συνταγματικές πτυχές του ζητήματος, καθόσον τις εγκλωβίζει στα στενά περιθώρια ελέγχου που έχει ο δικαστής της συνταγματικότητας. Με άλλα λόγια, η προσφυγή στα δικαστήρια είναι κατά κάποιο τρόπο η εύκολη λύση και ένα ανέξοδο άλλοθι για το έλλειμμα πολιτικής, που είναι το βαθύτερο πρόβλημα.
Αν και διατυπωμένα με διαφορετική αφορμή, είναι διδακτικά όσα έγραψε προσφάτως ένας δικαστής: «Όταν σε μια πολιτεία μόνη ελπίδα για ευνομία είναι οι δικαστές και οι εισαγγελείς, τότε στην πολιτεία αυτή πολλά έχουν φύγει εντελώς από τη θέση τους … Πού και πότε με δικαστικές αποφάσεις σώθηκαν παρηκμασμένοι κοινωνικοί σχηματισμοί από τον αφανισμό και παραπαίουσες δημοκρατίες από την κατάρρευση; … Πού και πότε δικαστές και εισαγγελείς αφύπνισαν χειμαζόμενους λαούς και αναστήλωσαν κατεστραμμένες οικονομίες; … Όπου και όποτε οι δικαστικοί θεσμοί συνέβαλαν στην αποτροπή ‘του κακού’ ή στην προαγωγή ‘του καλού’, ποτέ δεν ήταν μόνοι και, πάντως, ποτέ δεν ήταν η τελευταία και μόνη ελπίδα για τα πάντα …»[74].
VI. Η απόφαση ΣτΕ (Ολ.) 668/2012. Τάσεις και προοπτικές του δικαστικού ελέγχου
Η πολυαναμενόμενη απόφαση 668/2012 που εξέδωσε η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας στη λεγόμενη «δίκη του Μνημονίου» φαίνεται καταρχήν να επιβεβαιώνει την υπόθεση εργασίας που διατυπώθηκε προηγουμένως[75]. Το Δικαστήριο άσκησε έλεγχο περιορισμένης έντασης και απέρριψε κατά (ευρεία) πλειοψηφία τις αιτήσεις ακυρώσεως που προέβαλλαν αντισυνταγματικότητα είτε του ίδιου του Μνημονίου είτε των νομοθετικών μέτρων εφαρμογής του[76], δηλαδή νόμων με τους οποίους υλοποιείται «μεγάλη πολιτική». Παρόλα αυτά, το Δικαστήριο φρόντισε να καταστήσει σαφές ότι ασθενής ή οριακός έλεγχος δεν σημαίνει ανυπαρξία ελέγχου. Τόσο η κρίση της πλειοψηφίας όσο και, ιδίως, οι γνώμες της μειοψηφίας περιέχουν ένα έμμεσο, αλλά αρκετά ευδιάκριτο μήνυμα προς την πολιτική εξουσία: ότι η δικαστική «συγκατάθεση» δεν πρέπει να θεωρείται δεδομένη, αλλά πρέπει να κατακτάται και να επιβεβαιώνεται διαρκώς, με κάθε νέο μέτρο με το οποίο κλιμακώνεται η εφαρμογή της πολιτικής του Μνημονίου. Η απόφαση φαίνεται έτσι, υπό το φως του διαλόγου μεταξύ πλειοψηφίας και μειοψηφιών, να υπαινίσσεται ή να προαναγγέλλει ενδιαφέρουσες τάσεις και προοπτικές του δικαστικού ελέγχου. Οι τάσεις αυτές είναι, πρώτον, ο έλεγχος της αιτιολόγησης των νομοθετικών επιλογών και, δεύτερον, ο έλεγχος των σωρευτικών συνεπειών των επιλεγέντων μέτρων, ενόψει δηλαδή και συναφών προηγούμενων μέτρων που δεν ελέγχονται στη συγκεκριμένη διαφορά.
Από την άποψη αυτή, η υπόθεση εργασίας φαίνεται εν μέρει να σχετικοποιείται. Σε υποθέσεις μεγάλης πολιτικής πράγματι τείνει να ασκείται με μειωμένη ένταση ο δικαστικός έλεγχος των ουσιαστικών επιλογών του νομοθέτη. Αντ’ αυτού μπορεί όμως να ασκείται ένας διαδικαστικού χαρακτήρα έλεγχος της αιτιολόγησης των νομοθετικών επιλογών, ιδίως ενόψει των συνεπειών τους. Κατά τα λοιπά η απόφαση επιβεβαιώνει τη διάκριση μεταξύ συνταγματικών ζητημάτων, τα οποία θέτει ορισμένη μεγάλη πολιτική καθαυτή, και ζητημάτων συνταγματικότητας, που προκύπτουν από επιμέρους πτυχές της εφαρμογής της. Παρόλη την αδιαμφισβήτητη σημασία της απόφασης ΣτΕ (Ολ.) 668/2012, πάντως σε αυτή δεν τέθηκαν και ούτε βεβαίως μπορούσαν να τεθούν τα πιο κρίσιμα από τα συνταγματικά ζητήματα του Μνημονίου[77].
Κάπως σχηματικά, η απόφαση ΣτΕ (Ολ.) 668/2012 απαρτίζεται από τρία μέρη. Σε ένα πρώτο μέρος εξετάζεται το παραδεκτό των αιτήσεων ακυρώσεως[78]. Η πιο ενδιαφέρουσα κρίση του Δικαστηρίου σχετικά είναι ότι οι συλλογικοί φορείς, επαγγελματικές και συνδικαλιστικές οργανώσεις, απαραδέκτως στρέφονται κατά ατομικών πράξεων που αφορούν συγκεκριμένα μέλη τους. Εάν γινόταν δεκτή, μια τέτοια αίτηση «θα προσελάμβανε τον χαρακτήρα λαϊκής αγωγής, η οποία είναι ξένη προς τον θεσμό της αιτήσεως ακυρώσεως στην ελληνική έννομη τάξη, αφού με τη λαϊκή αγωγή δεν επιδιώκεται η αποκατάσταση της πραγματώσεως των ελευθεριών ή δικαιωμάτων του αιτούντος, αλλά εκδηλώνεται απλώς το γενικό ενδιαφέρον του για την αποκατάσταση της νομιμότητας»[79]. Στη σκέψη αυτή αποτυπώνεται ένα θεμελιώδες χαρακτηριστικό του συστήματος του διάχυτου και παρεμπίπτοντος δικαστικού ελέγχου: δεν ελέγχεται ορισμένος νόμος καθαυτόν, παρά μόνο κατά τη συγκεκριμένη εφαρμογή του[80]. Αυτό σημαίνει κατ’ ανάγκη ότι σε δικαστικό έλεγχο υπόκειται όχι η μεγάλη πολιτική, εν προκειμένω η πολιτική του Μνημονίου, καθαυτή και στο σύνολό της, αλλά οι επιμέρους μνημονιακές πολιτικές κατά την εφαρμογή τους.
Σε ένα δεύτερο μέρος εξετάζεται η τυπική συνταγματικότητα του Μνημονίου καθαυτού[81]. Ως προς αυτό που αποτέλεσε ίσως το πιο πολυσυζητημένο συνταγματικό ζήτημα του Μνημονίου[82], το αν δηλαδή για την υιοθέτησή του απαιτούνταν η τήρηση των διαδικασιών και των προϋποθέσεων των άρθρων 28 παρ. 2 και 3 και 36 παρ. 2 Συντ., μεταξύ των οποίων ιδίως η ψήφιση του σχετικού νόμου με αυξημένη πλειοψηφία, το Δικαστήριο απάντησε με ευρεία πλειοψηφία, αλλά και με αξιοπρόσεκτες μειοψηφίες, αρνητικά. Το πιο ενδιαφέρον στην κρίση αυτή είναι πάντως ότι το Δικαστήριο δέχθηκε να εξετάσει το σχετικό λόγο ακυρώσεως, με τη σκέψη ότι το ζήτημα του χαρακτήρα του Μνημονίου ως διεθνούς συνθήκης «αποτελεί όρο εφαρμογής της συνταγματικής διατάξεως του άρθρου 28 παρ. 2, μη αναγόμενο, επομένως, στα εσωτερικά (‘interna corporis’) του νομοθετικού σώματος και, ως εκ τούτου, η συνδρομή του ελέγχεται δικαστικώς»[83]. Παρόλο που τελικά κατέληξε κατά πλειοψηφία ότι εν προκειμένω το Μνημόνιο δεν έχει χαρακτήρα διεθνούς συνθήκης και επομένως δεν υπήρξε παραβίαση του Συντάγματος, το Δικαστήριο επιφυλάσσει υπέρ αυτού την εξουσία να κρίνει διαφορετικά τη συνταγματικότητα της υιοθέτησης άλλων νομικών πράξεων που ενδεχομένως θεωρηθεί ότι συνιστούν διεθνή συνθήκη[84].
Τέλος, σε ένα τρίτο μέρος εξετάζεται η ουσιαστική συνταγματικότητα των επίδικων μέτρων εφαρμογής μνημονιακών πολιτικών, δηλαδή η συμβατότητά τους με την προστασία ατομικών δικαιωμάτων (προστασία περιουσίας, αρχή της ισότητας, ισότητα στα δημόσια βάρη)[85]. Η κεντρική κρίση του Δικαστηρίου εδώ, η οποία αποδίδει άλλωστε παγιωμένη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου[86], έγκειται στο ότι οι αξιώσεις για αποδοχές και συντάξεις, που υφίστανται τις επίδικες περικοπές, προστατεύονται ως περιουσία κατά την έννοια του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, αν και από τη διάταξη αυτή δεν κατοχυρώνεται δικαίωμα σε μισθό ή σύνταξη ορισμένου ύψους. Αυτό έχει ως συνέπεια «να μην αποκλείεται, κατ’ αρχήν, διαφοροποίηση του ύψους του μισθού ή συνταξιοδοτικής παροχής αναλόγως με τις επικρατούσες εκάστοτε συνθήκες». Τέτοιου είδους διαφοροποίηση (προφανώς προς τα κάτω) συνιστά μεν «επέμβαση σε περιουσιακής φύσεως αγαθό», η οποία πάντως είναι δυνατόν να δικαιολογηθεί «από λόγους γενικού συμφέροντος, στους οποίους περιλαμβάνονται, κατ’ αρχήν, και λόγοι συναπτόμενοι προς την αντιμετώπιση ενός ιδιαιτέρως σοβαρού, κατά την εκτίμηση του εθνικού νομοθέτη, δημοσιονομικού προβλήματος ή προς την εξασφάλιση της βιωσιμότητας κοινωνικοασφαλιστικών οργανισμών». Η σχετική εκτίμηση του νομοθέτη ως προς την ύπαρξη του λόγου δημοσίου συμφέροντος υπόκειται μεν σε οριακό (μόνο) δικαστικό έλεγχο, ωστόσο τα μέτρα που λαμβάνονται προς εξυπηρέτησή του οφείλουν να τηρούν την αρχή της αναλογικότητας, δηλαδή η επέμβαση στην περιουσία πρέπει να είναι πρόσφορη και αναγκαία και να μην είναι δυσανάλογη σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό[87].
Ενόψει των παραπάνω, η πλειοψηφία κατέληξε ότι εν προκειμένω δεν συντρέχει παραβίαση του δικαιώματος προστασίας της περιουσίας. Δεν πρέπει να παραβλέπουμε όμως τη διπλή επιφύλαξη υπό την οποία διατυπώθηκε η κρίση αυτή. Πρώτον, οι περικοπές «κατ’ αρχήν» μόνον είναι ανεκτές, κάτι που εξ αντιδιαστολής σημαίνει ότι αν υποχωρήσουν κάτω από ορισμένο ύψος θα επιφέρουν προσβολή του δικαιώματος. Και δεύτερον, οι επικαλούμενοι λόγοι δημοσίου συμφέροντος «κατ’ αρχήν» μόνο μπορούν να δικαιολογήσουν επεμβάσεις στο δικαίωμα, κάτι που σημαίνει ότι, πέραν από ορισμένο μέτρο, ο περιορισμός του δικαιώματος θα απαιτεί ειδική και ειδικά τεκμηριωμένη δικαιολόγηση[88]. Συναφώς, προς δικαιολόγηση των κρινόμενων περικοπών, η πλειοψηφία προβάλλει ότι τα σχετικά μέτρα αποτελούν «τμήμα ενός ευρύτερου προγράμματος … το οποίο, συνολικώς εφαρμοζόμενο, αποσκοπεί … στην εξυπηρέτηση σκοπών, που συνιστούν κατ’ αρχήν σοβαρούς λόγους δημοσίου συμφέροντος και αποτελούν, ταυτοχρόνως, και σκοπούς κοινού ενδιαφέροντος του κρατών μελών της Ευρωζώνης»[89]. Εάν όμως για τον προσδιορισμό του σκοπού δημοσίου συμφέροντος λαμβάνεται υπόψη συνολικά το ευρύτερο πλαίσιο δημόσιας πολιτικής[90], αυτό θα μπορούσε αντιστοίχως να σημαίνει ότι πρέπει να λαμβάνονται υπόψη και να εξετάζονται συνολικά και στο ευρύτερο πλαίσιό τους και οι περιορισμοί που επέρχονται από τη σώρευση περισσότερων μέτρων.
Τις προοπτικές του δικαστικού ελέγχου που υπαινικτικά και υπόρρητα αφήνει να διαφανούν η πλειοψηφία της απόφασης θέτουν με σαφήνεια οι γνώμες της μειοψηφίας. Από αυτές αξίζει να επισημανθούν ιδίως δύο σημεία. Σύμφωνα με μία γνώμη, «η συνταγματική επιταγή περί ισότητας, και μάλιστα περί ίσης κατανομής των δημοσίων βαρών, δεν αργεί, αλλά παραμένει πάντοτε ισχυρά», ακόμη και υπό τις έκτακτες δημοσιονομικές συνθήκες υπό τις οποίες τελεί η χώρα. Αυτό έχει ως κρίσιμη συνέπεια ότι, «ναι μεν, κατά το συνήθως συμβαίνον, ο έλεγχος της συνταγματικότητας του νόμου γίνεται με βάση τα δεδομένα της ψηφίσεώς του, όμως, εν προκειμένω, που το Μνημόνιο αποτελεί εξαγγελία συνόλου μέτρων τα οποία πρόκειται να ληφθούν, ο έλεγχος της συνταγματικότητας του ν. 3845/2010, με τον οποίο θεσπίζονται ορισμένα από τα μέτρα αυτά, επιτρέπεται να γίνει και ενόψει μέτρων που ελήφθησαν ή δεν ελήφθησαν μεταγενεστέρως, μετά την ψήφισή του»[91]. Με άλλα λόγια, η κανονιστική ιδιαιτερότητα του Μνημονίου, που εξαγγέλλει ένα πλαίσιο μέτρων και συνθέτει ένα ενιαίο κανονιστικό πλέγμα με τους λεγόμενους εφαρμοστικούς νόμους, οι οποίοι εκδίδονται εν συνεχεία προς υλοποίηση των επιμέρους μέτρων, φαίνεται πως έχει επιπτώσεις και όσον αφορά το συγκεκριμένο χαρακτήρα του ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων.
Περαιτέρω, σύμφωνα με άλλη γνώμη της μειοψηφίας, «δεν τεκμηριούται με τη δέουσα σαφήνεια και την παράθεση αναλυτικών στοιχείων» ο επικαλούμενος λόγος σπουδαίου δημοσίου συμφέροντος. «Προς τούτο θα απαιτείτο η σύνταξη ειδικής και συνολικής οικονομικής μελέτης, η οποία όφειλε να καταδείξει ότι έχουν εφαρμοστεί και εξαντληθεί όλα τα ηπιότερα εξ επόψεως συνεπειών σε θεμελιώδη ανθρώπινα δικαιώματα μέσα»[92]. Συναφής είναι και η γνώμη σύμφωνα με την οποία η υποχρέωση του νομοθέτη να εξετάσει αν το προσδοκώμενο οικονομικό αποτέλεσμα μπορούσε να επιτευχθεί με άλλα ηπιότερα μέτρα συνεπάγεται ειδικότερα και ότι «ο νομοθέτης υπεχρεούτο –εν όψει, αφ’ ενός μεν, της οικονομικής αυτοτελείας κάθε συγκεκριμένου ασφαλιστικού φορέως έναντι των λοιπών και έναντι του Δημοσίου, αφ’ ετέρου δε, των αναλογιστικών δεδομένων αυτού– να εξετάσει επί τη βάσει αναλογιστικών μελετών, αν η επιβαλλομένη με τις ανωτέρω ρυθμίσεις κατάργηση ή μείωση των καταβαλλομένων από τον συγκεκριμένο ασφαλιστικό οργανισμό επιδομάτων ήταν αναγκαία για την προστασία του ασφαλιστικού του κεφαλαίου ή αν και σε ποιόν βαθμό οι ρυθμίσεις αυτές είναι αναγκαίες για την περιστολή των δαπανών του Ελληνικού Δημοσίου (έναντι του οποίου, όπως προεξετέθη, έχουν οικονομική αυτοτέλεια οι καθ’ έκαστον ασφαλιστικοί οργανισμοί)»[93]. Οι γνώμες αυτές θέτουν το ευρύτερο και, τελικά, κεντρικό για τις πολιτικές του Μνημονίου ζήτημα της δίκαιης κατανομής των βαρών για την αντιμετώπιση της κρίσης συνδέοντάς το με την ορθολογική, δηλαδή τεκμηριωμένη με συγκεκριμένα στοιχεία, επιβολή τους.
Από τις παραπάνω ενδεικτικές σκέψεις, όπως βέβαια και από άλλες που διατυπώθηκαν στην απόφαση ΣτΕ (Ολ.) 668/2012, διαφαίνεται ότι τα ζητήματα συνταγματικότητας των επιμέρους μνημονιακών πολιτικών παραμένουν ανοικτά και θα απασχολήσουν σοβαρά τη νομολογία. Πέραν της δυνατότητας να διαπιστώσει ευθέως την επί της ουσίας αντίθεση επιμέρους μέτρων προς το Σύνταγμα ή την ΕΣΔΑ, το Δικαστήριο φαίνεται πως αναδεικνύει και διαδικαστικού χαρακτήρα δεσμεύσεις του νομοθέτη, δηλαδή ιδίως την υποχρέωση τεκμηριωμένης με μελέτες και συνθετικής, ενόψει της σωρευτικής επίδρασης τους, αιτιολόγησης των μέτρων που λαμβάνει. Αυτό όμως που επίσης διαφαίνεται είναι ότι τα μεγάλα συνταγματικά ζητήματα του Μνημονίου δεν είναι πιθανό να αχθούν σε δικαστική κρίση.
***
Σε όλη τη διάρκεια της πολιτικής ιστορίας της χώρας μας, όσο εμποδιζόταν η εδραίωση της δημοκρατίας και μαζί μ’ αυτή η πολιτική ομαλότητα και κανονικότητα, ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων ήταν είτε άγνωστος είτε περιορισμένης σημασίας. Σε όλο αυτό το διάστημα η τήρηση του Συντάγματος θεωρούνταν ότι ανήκει πρωτίστως στην ευθύνη της πολιτικής και διασφαλίζεται μέσω της πολιτικής διαδικασίας. Ενίοτε μάλιστα με την άμεση συμμετοχή του ίδιου του λαού, που έφτασε να κάνει το Σύνταγμα πολιτικό σύνθημα που ονομάτισε ένα κίνημα και μιαν ολόκληρη γενιά[94]. Η πολιτική ομαλότητα και κανονικότητα που επιτεύχθηκε μετά το 1975 έφεραν μαζί τους την εδραίωση και τη διάχυση του δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας[95]. Αυτό είχε όμως και μια παράπλευρη απώλεια: «έδιωξε» το Σύνταγμα από την πολιτική.
Μέσα σ’ όλες τις ανατροπές που επιφέρει, το Μνημόνιο είναι και μια ευκαιρία να φέρουμε το Σύνταγμα πίσω στην πολιτική και πιο κοντά στους πολίτες. Το Σύνταγμα στην εποχή του Μνημονίου μπορεί να (ξανα)γίνει ένα κείμενο έμπνευσης για τους πολίτες και εφαλτήριο και επιχείρημα πολιτικών αγώνων. Όσοι αμφισβητούν τη συνταγματικότητα των πολιτικών του Μνημονίου οφείλουν να το αποδείξουν στο πεδίο της πολιτικής –όχι στα δικαστήρια.
[1]Γ. Δρόσος,Το Μνημόνιο ως σημείο στροφής του πολιτεύματος, Books’ Journal, τεύχ. 6, Απρίλιος 2011, σ. 41 επ.
[2]Αντ. Μανιτάκης,Το άδοξο τέλος της μεταπολίτευσης και οι όροι ανάδυσης μιας νέας μεταπολιτευτικής περιόδου, σε: www.constitutionalism.gr (ανάρτηση 27.3.2012).
[3]Κ. Γιαννακόπουλος,Μεταξύ εθνικής και ενωσιακής έννομης τάξης: Το Μνημόνιο ως αναπαραγωγή της κρίσης του κράτους δικαίου, σε: www.constitutionalism.gr (ανάρτηση 30.1.2011).
[4]Απ. Γέροντας, Το Μνημόνιο και η δικαιοπαραγωγική διαδικασία, ΕφημΔΔ 2010, σ. 795 επ.
[5]Κ. Χρυσόγονος, Η χαμένη τιμή της Ελληνικής Δημοκρατίας. Ο μηχανισμός ‘στήριξης της ελληνικής οικονομίας’ από την οπτική της εθνικής κυριαρχίας και της δημοκρατικής αρχής, ΝοΒ 2010, σ. 1353 επ., και ήδη σε: του ίδιου, Η ‘Μεγάλη πορεία’ προς την αποθέσμιση, Εκδόσεις Επίκεντρο, Θεσσαλονίκη 2011, σ. 159 επ.
[6]Γ. Κατρούγκαλος, Το ‘παρασύνταγμα’ του μνημονίου και ο άλλος δρόμος, ΝοΒ 2011, σ. 231 επ.
[7] Για τα συνταγματικά ζητήματα του Μνημονίου βλ., πέραν όσων προαναφέρθηκαν, Γ. Δρόσου, Συνταγματικός λόγος και οικονομική κρίση, ΕφημΔΔ 2011, σ. 764 επ., Γ. Κασιμάτη, Οι συμφωνίες δανεισμού της Ελλάδας με την ΕΕ και το ΔΝΤ, Έκδοση ΔΣΑ, Αθήνα 2010, του ίδιου, Η ασυμβατότητα βασικών όρων των δανειακών συμβάσεων με το Σύνταγμα, το ευρωπαϊκό και το διεθνές δίκαιο, ΔτΑ 2011, σ. 11 επ., Γ. Κατρούγκαλου, Memoranda sunt servanda? H συνταγματικότητα του νόμου 3845/2010 και του Μνημονίου για τα μέτρα εφαρμογής των συμφωνιών με ΔΝΤ, ΕΕ και ΕΚΤ, ΕφημΔΔ 2010, σ. 157 επ., Αντ. Μανιτάκη, Τα συνταγματικά ζητήματα του Μνημονίου, ΔτΑ 2011, σ. 689 επ., Πρ. Παυλόπουλου, Παρατηρήσεις ως προς τη νομική φύση και τις έννομες συνέπειες του Μνημονίου, σε: Σύμμεικτα Π. Παραρά, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή 2012, σ. 791 επ.
[8] Βλ. Π. Γκλαβίνη, Το Μνημόνιο της Ελλάδος στην ευρωπαϊκή, τη διεθνή και την εθνική έννομη τάξη,Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2010, Ελ. Δικαίου, Το ζήτημα της νομικής φύσης του ‘Μνημονίου’ και οι συνέπειές του, ΕφημΔΔ 2011, σ. 21 επ., Επ. Μαριά, Η δανειακή σύμβαση Ελλάδας – κρατών Ευρωζώνης υπό το πρίσμα των θεσμών και του δικαίου της ΕΕ, ΝοΒ 2010, σ. 2204 επ., Αντ. Μπρεδήμα, Μνημόνιο, stand-by agreement (ΔΝΤ) και συμφωνία δανεισμού με τα κράτη μέλη της ευρωζώνης και η σύναψή τους υπό το πρίσμα του διεθνούς και συνταγματικού δικαίου, ΤοΣ 2010, σ. 701 επ.
[9] Ν. 3845/2010 «Μέτρα για την εφαρμογή του μηχανισμού στήριξης της ελληνικής οικονομίας από τα κράτη μέλη της Ζώνης του ευρώ και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο» (ΦΕΚ Α΄ 65/6.5.2010). Για την ακρίβεια αυτό που ονομάζουμε «Μνημόνιο» συντίθεται από τρία επιμέρους κείμενα, πρόκειται δηλαδή για τρία μνημόνια, δύο από τα οποία προσαρτώνται σε παράρτημα του νόμου.
[10] Ν. 4046/2012 «Έγκριση των Σχεδίων Συμβάσεων Χρηματοδοτικής Διευκόλυνσης μεταξύ του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (Ε.Τ.Χ.Σ.), της Ελληνικής Δημοκρατίας και της Τράπεζας της Ελλάδος, του Σχεδίου του Μνημονίου Συνεννόησης μεταξύ της Ελληνικής Δημοκρατίας, της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και της Τράπεζας της Ελλάδος και άλλες επείγουσες διατάξεις για τη μείωση του δημοσίου χρέους και τη διάσωση της εθνικής οικονομίας» (ΦΕΚ Α΄ 28/14.2.2012). Πρόκειται και εδώ για τρία επιμέρους μνημόνια, που προσαρτώνται σε παράρτημα του νόμου.
[11] Ν. 3833/2010 «Προστασία της εθνικής οικονομίας − Επείγοντα μέτρα για την αντιμετώπιση της δημοσιονομικής κρίσης» (ΦΕΚ Α΄ 40/15.3.2010). Η συνταγματικότητα κάποιων από τα μέτρα που επιβλήθηκαν με το νόμο αυτό ελέγχθηκε με την απόφαση ΣτΕ (Ολ.) 668/2012.
[12] Ν. 4063/2011 «Κύρωση της Απόφασης του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου που τροποποιεί το άρθρο 136 της ΣΛΕΕ, της Συνθήκης για τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας και της Συνθήκης για τη σταθερότητα, το συντονισμό και τη διακυβέρνηση στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση» (ΦΕΚ 71/30.3.2012). Ο νόμος αυτό συνιστά ταυτόχρονα ένα μείζον ορόσημο, καθώς επιβεβαιώνει με τον πιο επίσημο τρόπο, δηλαδή με τροποποίηση του πρωτογενούς δικαίου της ΕΕ, την μείζονα αλλαγή πολιτικής που επήλθε ως συνέπεια της οικονομικής και δημοσιονομικής κρίσης σε ευρωπαϊκό επίπεδο.
[13] Πρβλ. M. Dorf, The aspirational Constitution, Geo. Wash. L. Rev. 77 (2009), σ. 1631 επ., R. West, The aspirational Constitution, Nw. U. L. Rev. 88 (1993), σ. 241 επ.
[14] Τη διάκριση αυτή έχει επεξεργαστεί, στο παράδειγμα του άρθρου 22 παρ. 5 Συντ., ο Άγγ. Στεργίου, Η συνταγματική κατοχύρωση της κοινωνικής ασφάλισης, Εκδ. Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη 1994, σ. 158 επ. Αν και διατυπωμένη σε διαφορετικό πλαίσιο, χρήσιμη για την κατανόηση της παραπάνω θέσης είναι και η έννοια της «ελλιπούς τήρησης» (underenforcement) του συνταγματικού κανόνα που έχει προταθεί στην αμερικανική θεωρία, βλ. ιδίως την κλασική μελέτη του L. Sager, Fair measure: The legal status of underenforced constitutional norms, Harv. L. Rev. 91 (1978), σ. 1212 επ., επίσης R. Fallon, Judicially manageable standards and constitutional meaning, Harv. L. Rev. 119 (2006), σ. 1274 επ.
[15] Για παράδειγμα στην έννομη τάξη μας δεν υφίσταται δυνατότητα ευθέος (ακυρωτικού) ελέγχου κατά των κυβερνητικών πράξεων οι οποίες, κατά τη διατύπωση του άρθρου 45 παρ. 5 του π.δ. 18/1989, «ανάγονται στη διαχείριση της πολιτικής εξουσίας», βλ. Σπ. Βλαχόπουλου, Οι πράξεις κυβερνήσεως υπό το πρίσμα της νεώτερης νομολογίας του ΣτΕ, ΕλλΔνη 1996, σ. 1478 επ., Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Το κριτήριο του ‘λειτουργικού διχασμού των οργάνων’ (dédoublement fonctionnel) του διεθνούς δικαίου, ως κριτήριο του φαινομένου της δικαστικής ασυλίας των ‘κυβερνητικών πράξεων’ στο εσωτερικό δημόσιο δίκαιο, ΔιΔικ 1990, σ. 257 επ.
[16] Η έννοια επομένως του ζητήματος συνταγματικότητας, όπως προτείνεται εδώ, είναι ευρύτερη από εκείνη της συνταγματικής διαφοράς.
[17] Το πρόβλημα της επίλυσης των ζητημάτων συνταγματικότητας ως νομικών ζητημάτων στο πλαίσιο της πολιτικής διαδικασίας, όπως τέθηκε με αφορμή την υπόθεση της «ψήφου Αλευρά», έχει αποτελέσει το «σταυρικό» ζήτημα της σύγχρονης ελληνικής επιστήμης του συνταγματικού δικαίου. Πρβλ. ιδίως το διάλογο Ευ. Βενιζέλου, H ερμηνεία του Συντάγματος και τα όρια του δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων,Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή 1994, και Αντ. Μανιτάκη,Ερμηνεία του Συντάγματος και λειτουργία του πολιτεύματος, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή 1996, και συνθετικά τη συλλογή του Δ. Τσάτσου (επιμ.), Η ερμηνεία του Συντάγματος, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή 1995.
[18] Η θέση αυτή προϋποθέτει καταρχάς την αναγνώριση του διττού, νομικού όσο και πολιτικού, χαρακτήρα του Συντάγματος, βλ. ιδίως Αντ. Μανιτάκη, Ελληνικό συνταγματικό δίκαιο Ι, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2004, σ. 87 επ. Προϋποθέτει περαιτέρω την αναγνώριση ότι τα συνταγματικά ζητήματα δεν είναι ούτε επιλύονται πάντοτε ως νομικά ζητήματα, αλλά μπορεί να τίθενται και ως πολιτικά ζητήματα, χωρίς αυτό να μειώνει το συνταγματικό χαρακτήρα τους. Παρόλο που δεν υιοθετείται εδώ, διότι τείνει να υποβαθμίζει τη νομική σημασία του Συντάγματος, το ρεύμα του «πολιτικού συνταγματισμού» που έχει διαμορφωθεί στην αγγλοσαξονική ιδίως συνταγματική επιστήμη είναι ιδιαίτερα χρήσιμο για την κατανόηση αυτού ακριβώς του σημείου, δηλαδή της δυνατότητας να τίθεται τα ζητήματα εφαρμογής του Συντάγματος ως πολιτικά ζητήματα χωρίς παρόλα αυτά να παύουν να αποτελούν συνταγματικά ζητήματα. Σε αυτό το, μάλλον χαλαρό και με σημαντικές διαφοροποιήσεις στο εσωτερικό του, ρεύμα της συνταγματικής σκέψης θα μπορούσαμε με κάποια ελευθεριότητα να κατατάξουμε ιδίως τα έργα των R. Bellamy, Political constitutionalism, Oxford University Press 2007, L. Kramer, The people themselves. Popular constitutionalism and judicial review, Oxford University Press 2004,A. Tomkins, Our republican Constitution, Hart Publishing, Oxford 2005, M. Tushnet, Taking the Constitution away from the courts, Princeton University Press 1999.
[21] Η δυσχέρεια του δικαστικού ελέγχου σε υποθέσεις μεγάλης πολιτικής αποτυπώνεται ενίοτε στο ύφος ή την κατάστρωση των, μάλλον σπάνιων, αποφάσεων που καταλήγουν σε αντισυνταγματικότητα. Ένα πρόσφατο πολυσυζητημένο παράδειγμα αποτελεί η απόφαση ΣτΕ 350/2011, ΘΠΔΔ 2011, σ. 29 επ., με παρατηρήσεις Κ. Χρυσόγονου, Το ‘δίκαιο του αίματος’ και η πολιτική συμμετοχή αλλοδαπών στην τοπική αυτοδιοίκηση, ΘΠΔΔ 2011, σ. 103 επ., και ήδη σε: του ίδιου, Η ‘Μεγάλη πορεία’ προς την αποθέσμιση, ό.π., σ. 195 επ. Στην υπόθεση αυτή τέθηκε ζήτημα συνταγματικότητας του ν. 3838/2010, ο οποίος μεταβάλλει ουσιωδώς τις προϋποθέσεις κτήσης της ελληνικής ιθαγένειας και συμμετοχής των αλλοδαπών στις εκλογές της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης. Ο νόμος συνιστά άσκηση μεγάλης πολιτικής, καθόσον επηρεάζει τη συγκρότηση της ίδιας της πολιτικής κοινότητας (λαός και εκλογικό σώμα), με άλλα λόγια ανάγεται στο, από πολιτική άποψη υπαρξιακό, ερώτημα «ποιοί είμαστε». Τα προφανή συνταγματικά ζητήματα της πολιτικής αυτής ήταν πολιτικά επιτακτικό να αποτελέσουν αντικείμενο μια ευρείας δημόσιας συζήτησης πριν την υιοθέτησή της με την έκδοση του συγκεκριμένου νόμου –κάτι που είναι αμφίβολο αν έγινε ή αν έγινε επαρκώς. Ανεξάρτητα όμως από την προηγούμενη παρατήρηση, δεν είναι εξίσου προφανή τα ζητήματα συνταγματικότητας που ενδεχομένως θέτει ο νόμος, τουλάχιστον τέτοια που να μπορούν να ελεγχθούν δικαστικά. Το Δ΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας διαπίστωσε παρόλα αυτά αντισυνταγματικότητα και παρέπεμψε το ζήτημα στην Ολομέλεια. Στην παραπεμπτική απόφασή του είναι κάτι περισσότερο από έκδηλη η αμηχανία όσο και η υπερπροσπάθεια του να αιτιολογήσει την, ελάχιστα πειστική, κρίση του. Είναι απολύτως ενδεικτικό, μεταξύ άλλων, ότι το Τμήμα ένιωσε την ανάγκη να διαγνώσει αντίθεση του νόμου σε εννιά (!) συνταγματικές διατάξεις (άρθρα 1 παρ. 3, 4 παρ. 3, 16 παρ. 2, 21 παρ. 1, 25 παρ. 4, 51 παρ. 2, 52, 102 παρ. 2 και 108 Συντ., βλ. ΣτΕ 350/2011, ό.π., σκέψη 29). Μια τελευταία παρατήρηση μπορεί να γίνει εδώ, που έχει ίσως σημασία και για τα επόμενα: η εντατικοποίηση του δικαστικού ελέγχου των ζητημάτων συνταγματικότητας συχνά συνδέεται με την αποτυχία της πολιτικής εξουσίας να θέσει με επάρκεια στο πολιτικό πεδίο τα συνταγματικά ζητήματα που προκύπτουν από τις πολιτικές της. Αυτό ενδεχομένως εξηγεί ως ένα βαθμό, χωρίς πάντως να δικαιολογεί, την εντατική παρέμβαση της δικαστικής εξουσίας στο πεδίο της μεγάλης πολιτικής.
[22]Πρβλ. M. Tushnet, The political constitution of emergency powers: Some lessons from Hamdan, Minn. L. Rev. 91 (2007), σ. 1451 επ., όπου διατυπώνει τη θέση ότι «το συνταγματικό δίκαιο των έκτακτων εξουσιών είναι (πρωτίστως) πολιτικό μάλλον παρά νομικό» (σ. 1452).
[23] Πρβλ. τη συγκριτική μελέτη του R. Hirschl, The new constitutionalism and the judicialization of pure politics worldwide, Fordham L. Rev. 75 (2006), σ. 721 επ., ο οποίος χρησιμοποιεί, αν και με ευρύτερο περιεχόμενο, τους όρους «pure politics» και «mega-politics».
[24] Η συζήτηση για τη μεγάλη πολιτική σε σχέση με τον έλεγχο συνταγματικότητας είναι περίπου τόσο παλιά όσο και η συζήτηση για τον ίδιο τον έλεγχο συνταγματικότητας. Ήδη από το 1928 ο Heinrich Triepel επισήμαινε: «Υπάρχουν στην πολιτειακή ζωή διαφορετικοί βαθμοί έντασης του πολιτικού. Κάνουμε λόγο άλλωστε για ‘υψηλές πολιτικές’ υποθέσεις και για μια ‘υψηλή’ ή ‘μεγάλη’ πολιτική, στην οποία αντιπαραθέτουμε τις υποθέσεις ή τις ενέργειες που είτε έχουν μια πιο χαλαρή σύνδεση με πολιτειακούς σκοπούς είτε ο πολιτειακός σκοπός που υπηρετούν αξιολογείται χαμηλότερα… Υπάρχει διαρκώς η τάση του πολιτικού, ιδίως της ‘υψηλής πολιτικής’, να εκφεύγει της παρέμβασης του δικαστή και της δίκης», βλ. H. Triepel, Wesen und Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit, VVDStRL 1929, σ. 2 επ. (τα παραθέματα στις σ. 7 και 22, σε πρόχειρη δική μου μετάφραση).
[25] Έχω προσπαθήσει να διερευνήσω την υπόθεση αυτή ειδικά στο πεδίο της οικονομικής πολιτικής, βλ. Ακρ. Καϊδατζή, Δικαστικός έλεγχος των μέτρων οικονομικής πολιτικής. Νομολογιακές τάσεις και προσαρμογές στο μεταβαλλόμενο οικονομικο-πολιτικό περιβάλλον, ΤοΣ 2010, σ. 499 επ. = Σύμμεικτα Π. Παραρά, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή 2012, σ. 277 επ.
[26] Οι λίγες εξαιρέσεις, όπου τα δικαστήρια καταλήγουν στη διαπίστωση της αντισυνταγματικότητας νόμων που υλοποιούν πτυχές της μεγάλης πολιτικής, μάλλον επιβεβαιώνουν τον κανόνα, βλ. παραπάνω, υποσημ. 21.
[27]Πρβλ. Τ. Poole, Courts and conditions of uncertainty in ‘times of crisis’, Public Law 2008, σ. 234 επ.
[28] Δεν είναι τυχαίο ότι ο σχετικός προβληματισμός έχει αναπτυχθεί ιδίως σε σχέση με τα κοινωνικά δικαιώματα, όπου ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας παρουσιάζει εμφανείς αδυναμίες –κυρίως την αδυναμία ελέγχου της αδράνειας του νομοθέτη. Πρβλ. σχετικά Μ. Τushnet, Weak courts, strong rights. Judicial review and social welfare rights in comparative constitutional law, Princeton University Press 2008, επίσης R. Dixon, Creating dialogue about socioeconomic rights: Strong-form versus weak-form judicial review revisited, I-CON 2007, σ. 391 επ.
[29] Για την έννοια αυτή και τη σημασία της για την κατανόηση της συνταγματικής νομολογίας βλ. Ν. Παπασπύρου, Το ζήτημα της έντασης του δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας, σε: Τιμ. Τόμο Συμβουλίου της Επικρατείας – 75 χρόνια, Εκδ. Σάκκουλα 2004, σ. 399 επ., του ίδιου, Θεμιτός και αθέμιτος δυναμισμός. Η ένταση του δικαστικού ελέγχου πράξεων που εξειδικεύουν συνταγματικούς σκοπούς, ΤοΣ 1999, σ. 807 επ.
[30] Αυτό είναι μια παράμετρος που αξίζει να συνεκτιμηθεί κατά τη μελέτη του λεγόμενου δικαστικού (αυτο)περιορισμού. Βλ. ιδίως τη συνθετική συγκριτική μελέτη του Ν. Αλιβιζάτου, Μεταξύ ακτιβισμού και αυτοσυγκράτησης. Ο πολιτικός ρόλος των δικαστών στη Δυτική Ευρώπη, ΔτΑ 2003, σ. 697 επ., καθώς επίσης τη διεισδυτική συγκριτική ανάλυση του Γ. Γεραπετρίτη, Ισορροπία εξουσιών και δικαστικός παρεμβατισμός: Συγκριτικές σκέψεις για τη λειτουργία του ελληνικού Συμβουλίου της Επικρατείας και του Ανώτατου Ομοσπονδιακού Δικαστηρίου των ΗΠΑ, σε: Τιμ. Τόμο Συμβουλίου της Επικρατείας – 75 χρόνια, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2004, σ. 197 επ., του ίδιου, Ο έλεγχος των οικονομικών επιλογών από τον δικαστή: Προβολές του New Deal, ΕφημΔΔ 2011, σ. 460 επ.
[33] Η αποπτώχευση του συνταγματικού λόγου με την υποχώρησή του από το πεδίο της πολιτικής συνιστά βεβαίως ταυτόχρονα και αποπτώχευση της δημοκρατίας, αν θεωρηθεί ότι τα συνταγματικά ζητήματα ανήκουν καταρχήν στα δικαστήρια και εκφεύγουν της πολιτικής αντιπαράθεσης, δηλαδή της δημοκρατικής διαδικασίας. Πρβλ. M. Tushnet, Policy distortion and democratic debilitation: Comparative illumination of the countermajoritarian difficulty, Mich. L. Rev. 94 (1995), σ. 245 επ.
[34] Για τον περί Μνημονίου συνταγματικό λόγο ως λόγο που υπερβαίνει τα ζητήματα που τίθενται και ελέγχονται δικαστικά βλ. ιδίωςΔρόσου, ΕφημΔΔ 2011, σ. 764 επ.
[35] Βλ. για το σχετικό προβληματισμό παραπάνω, υποσημ. 17.
[36] Ο (κοινός) νόμος, καθώς βρίσκεται στη διάθεση της πολιτικής εξουσίας (κυβέρνηση και κοινοβουλευτική πλειοψηφία), αποτελεί το κύριο εργαλείο για την υλοποίηση της κυβερνητικής πολιτικής. Από την άλλη, κάθε υπερνομοθετικό δίκαιο, το οποίο βρίσκεται εκτός της εμβέλειας του κοινού νομοθέτη, θέτει πλαίσια τα οποία περιορίζουν τις επιλογές της πολιτικής εξουσίας. Ο συνδυασμός νομικών, ιδίως δικαστικών, και πολιτικών μέσων μπορεί να διαπιστωθεί, αν και με διαφορετικό κατά περίπτωση τρόπο, αναφορικά με την τήρηση κάθε υπερνομοθετικού δικαίου απέναντι στο νόμο –επομένως όχι μόνο του Συντάγματος, αλλά και του διεθνούς δικαίου και ιδίως του δικαίου της ΕΕ. Για ένα χαρακτηριστικό, και με ενδιαφέρον για το εδώ εξεταζόμενο θέμα, παράδειγμα της διαπλοκής δικαίου και πολιτικής στην τήρηση του δικαίου της ΕΕ βλ. τη διεισδυτική ανάλυση του Κ. Γώγου, ‘Έγκλημα’ και τιμωρία: Η διαδικασία του υπερβολικού ελλείμματος στην Οικονομική και Νομισματική Ένωση μεταξύ δικαίου και πολιτικής, ΕφημΔΔ 2010, σ. 426 επ.
[37] Όσα ακολουθούν αναφέρονται στο διάχυτο και παρεμπίπτοντα έλεγχο της συνταγματικότητας του νόμου, όπως και, καταρχήν, της συμβατότητάς του με το διεθνές δίκαιο και το δίκαιο της ΕΕ, που διενεργούν τα ελληνικά δικαστήρια. Ως ένα βαθμό, ισχύουν και αναφορικά με τον ιδιότυπο έλεγχο του (εθνικού) νόμου που, υπό μιαν έννοια, μπορεί να θεωρηθεί ότι διενεργούν το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και, λιγότερο, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
[38] Στο σύστημά μας υπάρχει και ένας τέταρτος, πολύ πιο δραστικός, αν και στην πράξη σπανιότερος, τρόπος ενέργειας του δικαστικού ελέγχου. Πρόκειται για την εξουσία που έχει το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο κατά το άρθρο 100 παρ. 1 στοιχ. ε΄ Συντ. να αίρει την αμφισβήτηση ως προς την αντισυνταγματικότητα διάταξης τυπικού νόμου, εάν εκδόθηκαν αντίθετες αποφάσεις από ανώτατα δικαστήρια. Η απόφαση του ΑΕΔ έχει ισχύ erga omnes και, εάν καταλήξει σε αντισυνταγματικότητα, τότε η διάταξη καταργείται. Αν και αμιγώς νομικός στη μορφή, αφού ενεργείται με την έκδοση μιας δικαστικής απόφασης, ο έλεγχος της συνταγματικότητας ενέχει εδώ και μια πολιτική διάσταση. Ενεργώντας ως αρνητικός νομοθέτης (καταργεί νόμους) το ΑΕΔ μετέχει κατά μιαν έννοια της πολιτικής εξουσίας. Δεν είναι τυχαίο ότι οι αποφάσεις του δημοσιεύονται στο ΦΕΚ, όπως οι πράξεις της πολιτικής εξουσίας. Η ιδιότυπη αυτή πολιτική λειτουργία ενός δικαστικού οργάνου ισχύει βεβαίως κατά μείζονα λόγο για τα συνταγματικά δικαστήρια στα συστήματα συγκεντρωτικού ελέγχου. Για το συνταγματικό δικαστή ως αρνητικό νομοθέτη πρβλ. τις κλασικές αναπτύξεις του H. Kelsen, Wesen und Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit, VVDStRL 1929, σ. 30 επ. (56).
[39] Για αυτή τη διαλογική πρόσληψη του Συντάγματος με την έννοια ενός διαλόγου μεταξύ της δικαστικής και της πολιτικής εξουσίας πρβλ. K. Bateup, The dialogic promise. Assessing the normative potential of theories of constitutional dialogue, Brooklyn L. Rev. 71 (2006), σ. 1109 επ., B. Freedman, Dialogue and judicial review, Mich. L. Rev. 91 (1993), σ. 577 επ., K. Roach, Dialogic judicial review and its critics, Supreme Court L. Rev. 23 (2004), σ. 49 επ.
[40]Χαρακτηριστική του προβληματισμού είναι η συζήτηση που προκάλεσε στη Βρετανία η εισαγωγή (περιορισμένου) δικαστικού ελέγχου των νόμων με τον Human Rights Act του 1998, βλ. ενδεικτικά το διάλογο μεταξύ των D. Nicol, Law and politics after the Human Rights Act, Public Law 2006, σ. 722 επ., και T. Hickman, The courts and politics after the Human Rights Act: A comment, Public Law 2008, σ. 84 επ., του ίδιου, Constitutional dialogue, constitutional theories and the HRA 1998, Public Law 2005, σ. 306 επ.
[41] Αν και αποτελεί κοινό τόπο ο διττός χαρακτήρας, νομικός όσο και πολιτικός, του Συντάγματος, δεν είναι εξίσου αυτονόητη η συσχέτιση των δύο όψεών του. Για την πρόσληψη του συνταγματικού δικαίου ως πολιτικού δικαίου, νομικού και ταυτόχρονα πολιτικού, ειδικά όσον αφορά τη σχέση Συντάγματος και νόμου, πρβλ. ιδίως M. Tushnet, Popular constitutionalism as political law, Chicago-Kent L. Rev. 81 (2006), σ. 991 επ., όπου εκθέτει τη βασική θέση του για το συνταγματικό δίκαιο ως «ένα διακριτό ή ιδιαίτερο είδος δικαίου», «πολιτικό δίκαιο» (σ. 991), το οποίο είναι «σε σημαντικό βαθμό δίκαιο» και «σε σημαντικό βαθμό πολιτικό», «συνδυάζει την πολιτική με το δίκαιο» (σ. 992), και όπου παρουσιάζει διάφορες «διαλογικές» αντιλήψεις για το συνταγματικό δίκαιο (σ. 997 επ.).
[42] Βλ. και Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου/Λ. Θεοχαρόπουλου, Στο ‘αστερισμό’ των κρίσεων: Δημοσίας διοικήσεως και δημοσιονομικής διαχειρίσεως, ΕφημΔΔ 2010, σ. 274 επ., πρβλ. επίσης Απ. Καραγκουνίδη, Το οικονομικό δίκαιο της χρηματοπιστωτικής κρίσης – Μία εισαγωγική θεώρηση, ΕφημΔΔ 2008, σ. 606 επ.
[43] Για τα ζητήματα αυτά βλ. εκτενώς τις αναφορές παραπάνω, υποσημ. 1-8.
[44] Ως προς αυτό βλ. ιδίως Χρυσόγονου, ΝοΒ 2010, σ. 1353 επ.
[45] Βλ. τις εκτενείς αναφορές της απόφασης ΣτΕ (Ολ.) 668/2012, σκέψεις 6-8, στο πρωτογενές (σκέψη 6) και παράγωγο ενωσιακό δίκαιο (σκέψη 7) και στο διεθνές δίκαιο του ΔΝΤ (σκέψη 8), πρβλ. σχετικά Γκλαβίνη, Το Μνημόνιο της Ελλάδος, ό.π., σ. 63 επ., 91 επ., Μανιτάκη, ΔτΑ 2011, σ. 689 επ., Μαριά, ΝοΒ 2010, σ. 2204 επ., Μπρεδήμα, ΤοΣ 2010, σ. 701 επ.
[46] Βλ. παραπάνω, στο κείμενο πάνω από τις υποσημ. 11-12.
[47] Ως προς αυτό βλ. ιδίως Γέροντα, ΕφημΔΔ 2010, σ. 705 επ.
[48] Ν. 4048/2012 «Ρυθμιστική Διακυβέρνηση: Αρχές, Διαδικασίες και Μέσα Καλής Νομοθέτησης» (ΦΕΚ Α΄ 34/23.2.2012).
[49] Για το λόγο αυτό άλλωστε, δηλαδή τη θεμελιώδη αδυναμία του τυπικού νόμου να δεσμεύσει το μεταγενέστερο νομοθέτη, η προηγούμενη προσπάθεια για τη θέσπιση κανόνων νομοθέτησης είχε περιβληθεί τη μορφή απλής εγκυκλίου. Βλ. την εγκύκλιο Υ910/18.7.2006 «Νομοθετική πολιτική και αξιολόγηση ποιότητας και αποτελεσματικότητας νομοθετικών και κανονιστικών ρυθμίσεων», ΔτΑ 2007, σ. 539 επ.
[50] Πρβλ. Ευ. Βενιζέλου, Εθνικό Σύνταγμα και εθνική κυριαρχία υπό συνθήκες διεθνούς οικονομικής κρίσης – Το πρόβλημα ήταν και παραμένει πολιτικό και όχι συνταγματικό, ΕφημΔΔ 2011, σ. 2 επ., με την επισήμανση ωστόσο ότι δεν αποκλείεται να τίθενται ορισμένα πολιτικά ζητήματα ως συνταγματικά, βλ. και αμέσως στη συνέχεια.
[51] Βλ. Ιφ. Καμτσίδου, Το κοινοβουλευτικό σύστημα. Δημοκρατική αρχή και κυβερνητική ευθύνη, Σαββάλας, Αθήνα 2011, passim και ιδίως σ. 57 επ., 216 επ.
[54] Για παράδειγμα, μεταξύ των υποχρεώσεων που το ελληνικό κράτος έχει αναλάβει είναι να μεταβιβάσει περιουσιακά του στοιχεία και να διαθέσει το προϊόν της μεταβίβασης προς αποπληρωμή του δημόσιου χρέους. Ωστόσο η μεταβίβαση δεν γίνεται απευθείας από το ίδιο το ελληνικό Δημόσιο, αλλά τα περιουσιακά του στοιχεία πρώτα μεταβιβάζονται σε μιαν ανώνυμη εταιρεία που ιδρύεται προς το σκοπό αυτό (Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου Α.Ε.) και στη συνέχεια αυτή τα διαθέτει προς πώληση στην αγορά. Με τη διευθέτηση αυτή ως πωλητής δεν εμφανίζεται το ελληνικό Δημόσιο, αλλά μια εμπορική εταιρεία του ιδιωτικού δικαίου. Βλ. τις ιδρυτικές της εταιρείας διατάξεις των άρθρων 1 επ. του ν. 3986/2011 «Επείγοντα Μέτρα Εφαρμογής Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2012-2015» (ΦΕΚ Α΄ 152/1.7.2011). Εξάλλου, το ίδιο το Ευρωπαϊκό Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (Ε.Τ.Χ.Σ.) αποτελεί ανώνυμη εταιρεία (société anonyme) με έδρα το Λουξεμβούργο, βλ. τα σχέδια συμβάσεων που προσαρτώνται σε παράρτημα του ν. 4046/2012.
[56] Ως προς αυτό βλ. ιδίως Κατρούγκαλου, ΕφημΔΔ 2010, σ. 157 επ., του ίδιου,ΝοΒ 2011, σ. 231 επ.
[57] ΣτΕ 1620/2011, σκέψη 8, ΕφημΔΔ 2011, σ. 491 επ., η οποία προβάλλεται και ως χαρακτηριστικό παράδειγμα νομολογιακής αναδίπλωσης στην προστασία δικαιωμάτων, βλ. Ιακ. Μαθιουδάκη, Μετασχηματισμοί του ταμειακού συμφέροντος του Δημοσίου σε περίοδο έντονης οικονομικής κρίσης, ΕφημΔΔ 2011, σ. 478 επ.
[58] Έτσι η Αιτιολογική Έκθεση στο σχέδιο νόμου «Νέο Ασφαλιστικό Σύστημα και συναφείς διατάξεις, ρυθμίσεις στις εργασιακές σχέσεις» (25.6.2010), σ. 1, που αποτέλεσε τον ν. 3863/2010. Ενδιαφέρον παρουσιάζει και η έμμεση συσχέτιση μεταξύ του άρθρου 48 Συντ. για την κατάσταση ανάγκης και του «διαφαινόμενου πλήρους δημοσιονομικού εκτροχιασμού» που κάνει η μειοψηφία στην απόφαση ΣτΕ 693/2011, σκέψη 7 (μειοψ.), ΕφημΔΔ 2011, σ. 254 επ., βλ. σχετικά Μαθιουδάκη, ΕφημΔΔ 2011, σ. 478 επ. Πρβλ. ευρύτερα –και οξύτερα– Δ. Μπελαντή, Η κατάσταση εξαίρεσης και οι εφαρμογές της στο πρόγραμμα «στήριξης της ελληνικής οικονομίας», ΔτΑ 2010, σ. 1115 επ.
[59] Βλ. χαρακτηριστικά Β. Σκουρή, Η κρίση της νομοθετικής λειτουργίας, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή 1987.
[60] Βλ. ενδεικτικά Γ. Κατρούγκαλου, Πολιτικό σύστημα και πραγματικό Σύνταγμα την περίοδο 1974-2004. Μια πρώτη περιοδολόγηση της Γ΄ Ελληνικής Δημοκρατίας, ΝοΒ 2004, σ. 1909 επ. Αυτό φαίνεται να επιβεβαιώνεται και στο μακρύ ιστορικό χρόνο και σε συγκριτικό επίπεδο, βλ. τη αντιδιαστολή του 19ου ως του «αιώνα των κοινοβουλίων» προς τον 20ο ως τον «αιώνα της εκτελεστικής εξουσίας» που προτείνει ο Ν. Αλιβιζάτος, Το Σύνταγμα και οι εχθροί του στη νεοελληνική ιστορία (1800-2010), Εκδ. Πόλις, Αθήνα 2011, σ. 180 επ., 444 επ.
[61] Υπό μιαν έννοια, λειτουργικά συνταγματικοί είναι όλοι οι οργανικοί νόμοι, τους οποίους δεν μπορεί να καταργήσει ο μεταγενέστερος νομοθέτης χωρίς ταυτόχρονα να θεσπίσει λειτουργικά ισοδύναμους. Το ίδιο ισχύει καταρχήν για τη νομοθεσία που συγκροτεί το, έστω σχετικό, νομοθετικό (πολεοδομικό, κοινωνικό ή άλλο) κεκτημένο.
[62] Συναφώς έχει διαμορφωθεί στην αμερικανική επιστήμη η έννοια των superstatutes (υπερ-νόμοι), η οποία προτάθηκε από τον B. Ackerman, Constitutional politics / Constitutional law, Yale L. J. 99 (1989), σ. 453 επ. (521-522) και τυποποιήθηκε θεωρητικά από τους W. Eskridge/J. Ferejohn, Super-Statutes, Duke L. J. 50 (2001), σ. 1215 επ.
[63] Πρβλ. E. Posner/A. Vermeule, Legislative entrenchment: A reappraisal, Yale L. J. 111 (2002), σ. 1665 επ., για το φαινόμενο της τυπικής δέσμευσης του (μεταγενέστερου) νομοθέτη με κοινό (μη συνταγματικό) νόμο.
[64] Βλ. Χρ. Τσαϊτουρίδη, Ατομικές ρυθμίσεις με τυπικό νόμο και ο δικαστικός τους έλεγχος: Ζητήματα δύναμης και δικαιοσύνης, σε: Ίδρυμα Σάκη Καράγιωργα, Δημοκρατία και κρατικές πολιτικές στην Ελλάδα, Αθήνα 2011, σ. 49 επ., Β. Χρήστου, Από την κύρωση στη θέσπιση διοικητικών πράξεων δια τυπικού νόμου, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2010.
[65] Για την κυριαρχία ως «επικράτεια της πολιτικής» και τις ανανοηματοδοτήσεις της, ιδίως ενόψει της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, βλ. Αντ. Μανιτάκη, Συνταγματική οργάνωση του κράτους, 2η έκδ., Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2007, σ. 120 επ.
[66] Βλ. Ακρ. Καϊδατζή, Μια τυπολογία των πολιτικών ιδιωτικοποίησης ενόψει των συνταγματικών περιορισμών τους, ΤοΣ 2009, σ. 91 επ.
[68] Βλ. Μ. Καραμανώφ, Βιώσιμο κράτος και δημόσια κτήση. Τα όρια των ιδιωτικοποιήσεων, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα 2010.
[69] Βλ. ενδεικτικά Κ. Γιαννακόπουλου, Τα δικαιώματα στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, σε: Μ. Τσαπόγα/Δ. Χριστόπουλου (επιμ.), Τα δικαιώματα στην Ελλάδα 1953-2003. Από το τέλος του εμφυλίου στο τέλος της μεταπολίτευσης, Εκδ. Καστανιώτης, Αθήνα 2004, σ. 439 επ.
[70] Βλ. τις αποφάσεις ΣτΕ (Ολ.) 2289/1987, ΝοΒ 1987, σ. 1096 επ., ΣτΕ 1975/1991, ΕΕργΔ 1992, σ. 402 επ., με τις οποίες κρίθηκε ότι δεν αντίκειται στο Σύνταγμα η επιβολή έκτακτων μέτρων, όπως η επί διετία απαγόρευση μισθολογικών αυξήσεων, που αποσκοπούν στην προστασία της εθνικής οικονομίας, με τη σκέψη ότι στο πλαίσιο της διάκρισης των εξουσιών η ουσιαστική εκτίμηση του δημοσίου συμφέροντος ανήκει στη νομοθετική ή κατά περίπτωση την εκτελεστική εξουσία και μόνον η υπέρβαση των ακραίων λογικών ορίων της έννοιας εμπίπτει στο πεδίο του ελέγχου νομιμότητας που ασκεί ο ακυρωτικός δικαστής.
[71] Βλ. ευρύτερα Β. Ανδρουλάκη, Μερικές σκέψεις γύρω από τη ρυθμιστική παρέμβαση του κράτους και τον δικαστικό έλεγχο, ΤοΣ 2010, σ. 523 επ., του ίδιου, Ο προσδιορισμός των κατευθύνσεων της οικονομικής δραστηριότητας, ΕφημΔΔ 2007, σ. 99 επ., Μ. Βροντάκη, Ο δικαστής ως κριτής σταθμίσεων αξιών και επιλογών του νομοθέτη κατά την πρόκριση των προς θέσπιση ρυθμίσεων, Αρμ 2011, σ. 1628 επ.
[72] Πρβλ., για ένα χαρακτηριστικό και διδακτικό παράδειγμα, Χ. Κουταλάκη, ‘Θα τα πούμε στα δικαστήρια’. Δημοκρατική λογοδοσία και έλεγχος των περιβαλλοντικών πολιτικών στην Ελλάδα, ΕφημΔΔ 2009, σ. 686 επ.
[73] Πρβλ. Tushnet, Mich. L. Rev. 1995, σ. 245 επ., και ευρύτερα του ίδιου, Taking the Constitution away from the courts, ό.π., passim και ιδίως σ. 177 επ.
[76] Αντικείμενο της διαφοράς υπήρξαν ορισμένα από τα πρώτα –και, όπως εκ των υστέρων αποδεικνύεται, μάλλον λιγότερο δυσμενή σε σχέση με όσα ακολούθησαν– μέτρα εφαρμογής του (πρώτου) Μνημονίου. Συγκεκριμένα, επρόκειτο για μέτρα περικοπών αποδοχών και συντάξεων που επιβλήθηκαν με διατάξεις των νόμων 3833 και 3845/2010, βλ. παραπάνω, υποσημ. 9 και 11.
[80] Η σκέψη αυτή αποτυπώνεται επίσης στη συντρέχουσα γνώμη δύο Συμβούλων, ότι το έννομο συμφέρον του Δικηγορικού Συλλόγου για την άσκηση αίτησης ακυρώσεως θεμελιώνεται στο σκοπό προάσπισης των επαγγελματικών συμφερόντων των μελών του κατά το εδ. α΄ του άρθρου 199 του Κώδικα Δικηγόρων, όχι όμως ως «ζήτημα εθνικού ή κοινωνικού περιεχομένου» κατά την έννοια του εδ. δ΄ του ίδιου άρθρου, διότι η αναγνώριση της δυνατότητας άσκηση αίτησης ακυρώσεως για οποιοδήποτε τέτοιο ζήτημα «θα οδηγούσε κατ’ ουσίαν στη θέσπιση λαϊκής αγωγής ενόψει της διατυπώσεώς της», ΣτΕ (Ολ.) 668/2012, σκέψη 22 (ειδικότερη γνώμη των Συμβούλων Χρ. Ράμμου και Αικ. Σακελλαροπούλου).
[82] Ενδεικτικά για τις αντίθετες απόψεις που διατυπώθηκαν πρβλ. Κασιμάτη, Οι συμφωνίες δανεισμού της Ελλάδας με την ΕΕ και το ΔΝΤ, ό.π., σ. 13 επ., 53 επ., Μανιτάκη, ΔτΑ 2011, σ. 707 επ.
[84] Για το διακριτό νομικό χαρακτήρα και την αντιστοίχως διαφορετική νομική μεταχείριση των επιμέρους πράξεων που συνθέτουν αυτό που κατά συνεκδοχή ονομάζουμε «Μνημόνιο» βλ. ιδίως Μπρεδήμα, ΤοΣ 2010, σ. 701 επ.
[88] Τόσο για το πρώτο όσο και για το δεύτερο σημείο καταλήγουν σε αντίθετη κρίση, ότι δηλαδή συντρέχει προσβολή του δικαιώματος, οι γνώμες της μειοψηφίας, ΣτΕ (Ολ.) 668/2012, σκέψη 36.Α και σκέψεις 33.Γ και 36.Β και Γ, αντιστοίχως.
[90] Για τη σημασία που έχει ο συγκεκριμένος προσδιορισμός του σκοπού δημοσίου συμφέροντος για το δικαστικό έλεγχο του νομοθετικού περιορισμού πρβλ. Β. Καψάλη, Δημόσιο συμφέρον και έλεγχος συνταγματικότητας στο πλαίσιο της οικονομικής ελευθερίας, ΔτΑ 2008, σ. 511 επ.
[91] ΣτΕ (Ολ.) 668/2012, σκέψη 39.Α (μειοψηφούσα γνώμη του Αντιπροέδρου Φ. Αρναούτογλου, η έμφαση προστέθηκε).
[92] ΣτΕ (Ολ.) 668/2012, σκέψη 33.Γ (μειοψηφούσα γνώμη της Συμβούλου Μ. Καραμανώφ, η έμφαση προστέθηκε).
[93] ΣτΕ (Ολ.) 668/2012, σκέψη 36.Β (μειοψηφούσα γνώμη του Αντιπροέδρου Ν. Σακελλαρίου και των Συμβούλων Ευδ. Γαλανού, Γ. Παπαμεντζελόπουλου, Γ. Παπαγεωργίου, Γ. Ποταμιά και Β. Καλαντζή).
[94] Πέραν από τη γενιά του 1-1-4 αυτό ισχύει, λιγότερο ή περισσότερο, για κάθε γενιά από την 3η Σεπτεμβρίου 1843 μέχρι τη μεταπολίτευση, βλ. γενικά Αλιβιζάτου, Το Σύνταγμα και οι εχθροί του στη νεοελληνική ιστορία, ό.π., passim, Γ. Δρόσου, Δοκίμιο ελληνικής συνταγματικής θεωρίας, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή 1996. Για το «Σύνταγμα στους δρόμους» πρβλ., από την αμερικανική συνταγματική ιστορία, Kramer, The people themselves, ό.π., passim, G. Rowe, Constitutionalism in the streets, So. Cal. L. Rev. 78 (2005), σ. 401 επ.
[95]Για την εξέλιξη αυτή βλ. χαρακτηριστικά Αντ. Μανιτάκη, Η ίδρυση Συνταγματικού Δικαστηρίου, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2008, σ. 79 επ., 97 επ., επίσης Γιαννακόπουλου, Τα δικαιώματα στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, ό.π., σ. 439 επ.
