Σύνταγμα και Βουλή. Αυτονομία και ανέλεγκτο των εσωτερικών του σώματος, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη 2012

Η μελέτη αναπτύσσεται σε δύο άξονες: την αυτονομία της Βουλής (Μέρος Α’) και το ανέλεγκτο των εσωτερικών θεμάτων της (Μέρος Β’). Το Μέρος περί αυτονομίας περαιτέρω διαιρείται σε δύο κεφάλαια που αφορούν αφενός τα θεωρητικά προλεγόμενα –έννοια, φύση και δικαϊκή ένταξη- (Κεφάλαιο 1^ο) και, αφετέρου, τη διαχείριση της αυτονομίας στο ελληνικό Σύνταγμα –διαδικασία παραγωγής του Κανονισμού και περιορισμοί (Κεφάλαιο 2^ο). Το Μέρος περί ανέλεγκτου περαιτέρω διαιρείται σε δύο κεφάλαια που αφορούν αφενόςτηθεσμική διάσταση του ανέλεγκτου στο ισχύον Σύνταγμα, με αναφορά στην ιστορία του θεσμού και στα πορίσματα του συγκριτικού δικαίου (Κεφάλαιο 1^ο) και, αφετέρου, τη διατύπωση πρότασης για μια νέα εκδοχή δικαστικού ελέγχου που περιλαμβάνει τόσο τη θεωρητική της στήριξη, όσο και τα επιμέρους στοιχεία της πρακτικής της εφαρμογής (Κεφάλαιο 2^ο).

Το Πρώτο Μέρος αφορά την αυτονομία της Βουλής. Σε σχέση με τη θεωρία για την αυτονομία αναδεικνύεται ότι στις περισσότερες αντιπροσωπευτικές δημοκρατίες μόνο η Βουλή ως αυτοτελές κρατικό όργανο απολαύει αυτονομίας, η οποία εκφράζεται με την αυτοδύναμη έκδοση των κανονισμών των Κοινοβουλίων. Ήδη από τον 14^ο αιώνα στην Αγγλία, η αυτονομία του αντιπροσωπευτικού σώματος αποτυπώνει μια διπλή θεσμική επιδίωξη, αφενός συμβολική της κυριαρχίας της Βουλής και, αφετέρου, εγγυητική για τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας και ελευθερίας της ως συλλογικώς βουλευόμενου οργάνου έναντι των υπολοίπων συμμέτοχων στην πολιτική εξουσία, ιδίως του Στέμματος, της Κυβέρνησης και της άνω Βουλής. Παρά τη θεωρητική της αναγωγή στην αντιπροσώπευση και τη διάκριση των λειτουργιών, η αυτονομία της Βουλής δεν συνιστά κανόνα με υπερσυνταγματική ισχύ, αλλά καθιερώνεται και οριοθετείται από το ίδιο το Σύνταγμα. Όσο περισσότερο εκτενείς είναι οι ρυθμίσεις του Συντάγματος σε σχέση με την κοινοβουλευτική ύλη, τόσο συρρικνώνεται η ευχέρεια που έχει η Βουλή, στο πλαίσιο της αυτονομίας της, να εισάγει πρωτογενώς διαδικαστικούς κανόνες.

Στη μελέτη καταδεικνύεται ότι Κανονισμός της Βουλής δεν περιλαμβάνει διατάξεις που προσιδιάζουν σε καταστατικό σωματείου, όπως η παλαιότερη θεωρία υποστήριζε, αλλά πρόκειται για κώδικα γνήσιων κανόνων με περιεχόμενο, το οποίο δεσμεύει ratione materiae όσους συμμετέχουν ή επηρεάζονται από την άσκηση της κοινοβουλευτικής δραστηριότητας. Ο Κανονισμός δεν υπόκειται σε χωριστή ιεραρχία κανόνων δικαίου, αλλά υπάγεται στην έννομη τάξη υποκείμενος στο Σύνταγμα, η δε σχέση του με τον κοινό νόμο δεν προσδιορίζεται με βάση ιεραρχική τάξη ή αξιακή διαβάθμιση, αλλά μόνο στη βάση της αρμοδιότητας. Κατά νομική ακριβολογία, συνεπώς, δεν νοείται σύγκρουση Κανονισμού και κοινού νόμου, αφού η αρμοδιότητά τους δεν τέμνεται, η όποια δε αντινομία θα επιλυθεί με αναγωγή στους οικείους κανόνες αρμοδιότητας της Βουλής και του σύνθετου νομοθετικού οργάνου. Υπό την έννοια αυτή, ο Κανονισμός απολαύει μερικό τεκμήριο αρμοδιότητας που αφορά την κοινοβουλευτική ύλη, εξαγόμενο από το γενικό τεκμήριο αρμοδιότητας του νόμου.

Από ιστορική άποψη επισημαίνεται στη μελέτη ότι προϊοντος του χρόνου, η πρόβλεψη των ελληνικών συνταγμάτων σχετικά με τον Κανονισμό της Βουλής γίνεται εκτενέστερη, ο δε Κανονισμός πιο αναλυτικός, απορροφώντας έτσι άγραφους κανόνες κοινοβουλευτικής πρακτικής. Η αρμοδιότητα του Κανονισμού προσδιορίζεται αφενός από τον κανόνα της αποκλειστικότητας της ύλης του, κατά τον οποίο θέματα που αφορούν τον τρόπο λειτουργίας της Βουλής ρυθμίζονται καταρχήν μόνο από αυτόν, και από τον -αντίστροφης όψεως- κανόνα του περιορισμού της ύλης του, υπό την έννοια ότι θέματα, τα οποία δεν αφορούν τον τρόπο λειτουργίας της Βουλής δεν μπορούν να περιλαμβάνονται στον Κανονισμό. Εντούτοις, υφίστανται περιπτώσεις, όπου είτε κοινός νόμος ρυθμίζει κοινοβουλευτική ύλη υπό την αίρεση της μεταγενέστερης έγκρισης από τον Κανονισμό είτε ο Κανονισμός ο ίδιος παραπέμπει στον νόμο για ρύθμιση θεμάτων της αρμοδιότητάς του ή εξουσιοδοτεί ανεπίτρεπτα όργανα ή σχηματισμούς της Βουλής να ασκήσουν κανονιστική αρμοδιότητα. Σε κάθε δε περίπτωση, η Βουλή κατά την άσκηση της αυτονομίας της δεν είναι νομικά αδέσμευτη, αλλά οφείλει να ακολουθεί τους επιβαλλόμενους συνταγματικούς τύπους, όπως επίσης και τη γενική ρήτρα της ελεύθερης και δημοκρατικής λειτουργίας της, η οποία αποτελεί και ερμηνευτική αρχή του Κανονισμού. Από δε τη ρήτρα αυτή πηγάζουν οι επιμέρους αρχές της αντιπροσωπευτικότητας και πλειοψηφίας, της διασφάλισης των δικαιωμάτων της μειοψηφίας και της ατομικής πρωτοβουλίας των βουλευτών, της διαφάνειας και της αμεροληψίας.

Το Δεύτερο Μέρος αναφέρεται στο δικαστικώς ανέλεγκτο των κοινοβουλευτικών διαδικασιών. Η θεωρία τωνinterna corporis, υποστηρίζει ότι ζητήματα που ανάγονται στην κοινοβουλευτική ύλη δεν ελέγχονται δικαστικά, παραμένοντας στο πεδίο του αυτοελέγχου της Βουλής και του ελέγχου του ανώτατου άρχοντα, στο πλαίσιο της λειτουργίας του σύνθετου νομοθετικού οργάνου, η δε παραβίασή τους φέρει κατά βάση πολιτικές μόνο συνέπειες. Η απαρχή της θεωρίας ανατρέχει στην αγγλική παράδοση, τυπικά δε στο Bill of Rights του 1689, και στη γερμανική νομική σκέψη, όπως αναπτύχθηκε στο τέλος του 19^ου αιώνα. Στην Ελλάδα, το ανέλεγκτο των εσωτερικών θεμάτων της Βουλής συνιστά ιστορική παράδοση πριν ακόμη την τυπική εκ του Συντάγματος καθιέρωση του δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων, με την εξαίρεση του ελέγχου των εξωτερικών τυπικών στοιχείων του νόμου, που είναι αναγκαία για την υπόστασή του. Η ratio του ανέλεγκτου μπορεί να αναζητηθεί στη βεβαίωση του ανώτατου πολιτειακού άρχοντα, η οποία εισφέρει αμάχητο τεκμήριο τήρησης των συνταγματικών διαδικασιών, στην αυτονομία της Βουλής υπό την έννοια ότι το ανέλεγκτο συνιστά αναγκαίο παρακολούθημά της και στην εμπιστοσύνη προς τον νομοθέτη ως φύλακα του Συντάγματος έναντι της δυσπιστίας προς τον μη νομιμοποιημένο δικαστή. Οι δικαιολογητικές αυτές βάσεις ενισχύονται από τις επιφυλάξεις ότι με την τυχόν επέκταση του ελέγχου τυπικής αντισυνταγματικότητας μπορεί να προκληθεί ανασφάλεια κατά το δίκαιο λόγω του διάχυτου ελέγχου και επιβάρυνση σε χρόνο και κόστος τόσο στην κοινοβουλευτική όσο και στην δικαστική διαδικασία. Υπό δε το καθεστώς του ισχύοντος Συντάγματος, οι νομικές βάσεις του ανέλεγκτου εδράζονται κυρίως στην πρόβλεψη για έλεγχο συνταγματικότητας «κατά το περιεχόμενο» και, δευτερευόντως, σε άλλες διατάξεις, όπως η πρόβλεψη για άρση αμφισβήτησης «ουσιαστικής» συνταγματικότητας από το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο, η πρόβλεψη ότι η Βουλή επί ορισμένων συνταγματικών τύπων «αποφαίνεται οριστικά» και το εξ αντιδιαστολής επιχείρημα από την αναγνώριση σε ορισμένες μόνο περιπτώσεις δικαστικού ελέγχου των εσωτερικών θεμάτων.

Στη μελέτη υποστηρίζεται ότι τόσο η ratio του ανέλεγκτου όσο και οι συνταγματικές του βάσεις δεν φέρουν σήμερα πλήρη πειθώ. Σε σχέση με τη ratio του ανέλεγκτου, σημείο εκκίνησης αποτελεί η πρόταση ότι το ανέλεγκτο δεν συνιστά συστατικό της αυτονομίας της Βουλής, αλλά ιδιαίτερη επιλογή ερειδόμενη σε άλλη συνταγματική βάση και άρα νοείται συνταγματικά αυτονομία χωρίς ή με περιορισμένο ανέλεγκτο, όπως εξάλλου συμβαίνει στις περισσότερες έννομες τάξεις που αποδέχονται καταρχήν τον έλεγχο των συνταγματικών τύπων. Η δε ανάγκη επαναθεώρησης του ανέλεγκτου στην Ελλάδα από μια διαφορετική θεσμική οπτική δικαιολογείται από το γεγονός ότι έχουν διαφοροποιηθεί ουσιωδώς οι ισορροπίες των θεσμών στο πολίτευμα, οι οποίες εν πολλοίς επέβαλαν την ισχύ του. Αυτό αφορά την υποβάθμιση της κυριαρχίας του Κοινοβουλίου ως βασικής πολιτειακής έκφανσης και της ποιότητας του νομοθετικού έργου που οδηγεί σε περιορισμένη προσληψιμότητα του νόμου, την έλλειψη θεσμικών αντιβάρων στην κοινοβουλευτική λειτουργία της Βουλής λόγω και της εξουδετέρωσης του Προέδρου της Δημοκρατίας ως μέσου ετεροελέγχου και τη συρρίκνωση του επιπέδου εμπιστοσύνης προς την πολιτική εξουσία με αντίστοιχη μεταφορά προς τον δικαστή υπό τις εγγυήσεις του Συντάγματος. Ιδίως όμως, η λογική της επέκτασης του ελέγχου συνταγματικότητας εδράζεται στη σκέψη ότι η δικαιοκρατία ανέχεται όλο και λιγότερο περιοχές κρατικής δράσης που διαφεύγουν απολύτως του δικαστικού ελέγχου. Δεν είναι άλλωστε τυχαία η σταδιακή επέκταση του ελέγχου των συνταγματικών τύπων στις περισσότερες έννομες τάξεις, που δεν εκλαμβάνουν το Κοινοβούλιο ως κυρίαρχο. Σε σχέση με τις συνταγματικές βάσεις του ανέλεγκτου, τα επιχειρήματα που τίθενται εκκινούν από την παραδοχή ότι δεν υφίσταται από καμία διάταξη ρητός αποκλεισμός του δικαστικού ελέγχου των συνταγματικών τύπων, κατά τούτο είναι δυνατή η θεσμική προσαρμογή των οικείων κανόνων, ώστε να επεκταθεί ο έλεγχος του δικαστή. Η επέκταση αυτή, όμως, δεν μπορεί να γίνει ούτε συνολικά, διότι αυτό δεν μπορεί να υποστηριχθεί από το Σύνταγμα, ούτε περιπτωσιολογικά κατά υποκειμενική κρίση. Θα πρέπει να αναζητηθεί μια συνεκτική και συνεπής θεωρία ελέγχου, η οποία θα εναρμονίζεται με τις συνταγματικές διατάξεις του ελέγχου συνταγματικότητας και της νομοθετικής λειτουργίας της Βουλής. Ως μέσο δε μετριασμού τυχόν ανεπιεικών αποτελεσμάτων ή ρευστότητας από την επέκταση του ελέγχου, θα μπορούσαν οι αποφάσεις που διαγιγνώσκουν την τυπική αντισυνταγματικότητα να ισχύουν για το μέλλον, όπως συμβαίνει και σε αλλοδαπές έννομες τάξεις.

Η μελέτη προτείνει την εφαρμογή ενός σύνθετου κριτηρίου, επί του οποίου μπορεί να οικοδομηθεί μια νέα, σαφώς πιο περιορισμένη, αλλά δομημένη σε επίπεδο αρχών, θεωρία ανέλεγκτου. Για τη διάγνωση, συνεπώς, των ζητημάτων κοινοβουλευτικής ύλης που ελέγχονται προτείνεται το τυπικό κριτήριο, ώστε να ελέγχεται η τήρηση των όρων που το Σύνταγμα προβλέπει με επιτακτική διατύπωση, το λειτουργικό κριτήριο, ώστε να ελέγχονται τα στοιχεία που δεν συνιστούν κοινοβουλευτική διαδικασία υπό αυστηρή έννοια και το πραγματολογικό κριτήριο, ώστε να ελέγχονται πλημμέλειες των συνταγματικών τύπων που προκύπτουν άμεσα από το κείμενο του νόμου. Η εφαρμογή της σύνθετης αυτής πρότασης οδηγεί στο συμπέρασμα ότι πρέπει να ελέγχονται από τον δικαστή όλες οι εκ του Συντάγματος επιτακτικές προϋποθέσεις (κατάθεση αιτιολογικής έκθεσης, κατάθεση εκθέσεων, καταχώριση διάταξης που τροποποιείται και νέας διάταξης, χρόνος υποβολής τροπολογιών και προϋποθέσεις συνταξιοδοτικών νόμων), τα ζητήματα συνταγματικής αρμοδιότητας(κατανομή μεταξύ Κανονισμού και κοινού νόμου ή μεταξύ σχηματισμών της Βουλής, γνωμοδοτική αρμοδιότητα Ελεγκτικού Συνεδρίου επί συνταξιοδοτικών νομοσχεδίων και κατά χρόνο άσκηση της αρμοδιότητας του σύνθετου νομοθετικού οργάνου) και πλημμέλειες, οι οποίες προκύπτουν άμεσα από το κείμενο του νόμου και παραβιάζουν τη λειτουργική του ενότητα (ειδικότητα, όπου απαιτείται, και συνοχή των νόμων). Κατά τα λοιπά, περιλαμβανομένων των διατάξεων του Κανονισμού που καλύπτουν γνήσιο συνταγματικό κενό ή ρυθμίζουν θέματα επί των οποίων δεν προβλέπονται ή δεν συνάγονται περιορισμοί, δεν είναι επιτρεπτός ο δικαστικός έλεγχος των εσωτερικών θεμάτων της Βουλής. Με τον τρόπο αυτό διασφαλίζεται η συνταγματική νομιμότητα και παραμένει στην ευχέρεια του αντιπροσωπευτικού σώματος η κοινοβουλευτική νομιμότητα.

Έως σήμερα ο δικαστικός έλεγχος συνταγματικότητας των νόμων στην Ελλάδα είναι ασύμμετρος, με εκτενή έλεγχο περιεχομένου και στοιχειώδη έλεγχο συνταγματικών τύπων. Η μελέτη υποστηρίζει ότι το ισοζύγιο αυτό δεν μπορεί στην ακραία αυτή εκδοχή του να επιβιώνει. Η μακρά αδράνεια του αναθεωρητικού νομοθέτη να επεκτείνει τον έλεγχο συνταγματικότητας των νόμων με τρόπο σαφή έχει οδηγήσει στο άτοπο να επιχειρεί η νομολογία περιπτωσιολογικά και επιλεκτικά να ασκήσει περιορισμένο έλεγχο τυπικής αντισυνταγματικότητας. Το αποτέλεσμα είναι να επιχειρείται με τρόπο προκρούστειο να υπαχθούν τα στοιχεία της κοινοβουλευτικής διαδικασίας σε παραδοσιακές τυπολογίες, ιδίως στην απρόσφορη διάκριση σε εσωτερικά και εξωτερικά τυπικά στοιχεία του νόμου, οι οποίες, όμως, δεν έχουν τη θεωρητική αυστηρότητα για να υποστηρίξουν σε επίπεδο αρχής μια ορθολογική κατηγοριοποίηση. Προκύπτει από τη μελέτη ότι η θεσμικά ορθή και ασφαλής οδός είναι η συνταγματική αναθεώρηση των άρθρων 93 παρ. 4 και 100 παρ. 1 περ. ε’, ώστε να λυθεί το ζήτημα στο υψηλότερο δυνατό επίπεδο της έννομης τάξης και να μην συνεχισθεί η αντίστιξη ανάμεσα στην πράξη που καλεί για μεγαλύτερο έλεγχο και στους θεσμούς όταν αδρανούν. Τη συνταγματική αναθεώρηση, εντούτοις, θα πρέπει, στο πλαίσιο των ορίων που θέτει το Σύνταγμα, να προλειάνει η νομολογιακή προσαρμογή. Η μελέτη καταλήγει ότι καταγράφεται εν προκειμένω μια από τις λίγες περιπτώσεις, όπου ο Έλληνας δικαστής παρέμεινε απολύτως προσκολλημένος σε μια θεωρία, όταν οι ιστορικές συνθήκες που τη διαμόρφωσαν έχουν ουσιωδώς διαφοροποιηθεί, αν όχι εντελώς ανατραπεί, και ενόσω η πλειονότητα των προηγμένων νομικά κρατών που δεν ερείδονται στη λογική του κυρίαρχου Κοινοβουλίου τήν έχουν από καιρό εγκαταλείψει.

Τη μονογραφία συνοδεύει κατάλογος δικαστικών αποφάσεων ημεδαπών, αλλοδαπών και διεθνών δικαστηρίων, κατάλογος πηγών, κατάλογος βιβλιογραφίας ελληνικής και ξενόγλωσσης και ευρετήριο καθ’ ύλην και κατά έννομη τάξη. Προλογίζει ο ομότιμος καθηγητής, πρόεδρος του Επιστημονικού Συμβουλίου της Βουλής και πρόεδρος της Ένωσης Ελλήνων Συνταγματολόγων Κώστας Μαυριάς.