Η αρχή της ισότητας στην κοινωνική ασφάλιση

Εμφανίζει ιδιομορφίες η εφαρμογή της αρχής της ισότητας στην περιοχή της κοινωνικής ασφάλισης; Η ανάπτυξη του θέματος εκτυλίσσεται σύμφωνα με τα γενικώς ισχύοντα -και επομένως θα αρκούσε μια απλή μεταφορά απόψεων- ή δικαιολογείται ξεχωριστή μελέτη με ενδεχόμενες διαφοροποιήσεις (προσαρμογές); Το ερώτημα αυτό υποδεικνύει το είδος και το εύρος της προσπάθειάς μας. Από μεθοδολογική άποψη, η όλη ανάπτυξη του θέματος στηρίζεται στη θέση ότι ξεκινώντας από τους σκοπούς της κοινωνικής ασφάλισης οδηγούμαστε στην κατάλληλη κατανόηση της αρχής της ισότητας στο πεδίο αυτό. Η τελολογική συλλογιστική είναι εκείνη που μας επιτρέπει να προσδώσουμε στην εν λόγω αρχή τις ορθές της διαστάσεις και ως εκ τούτου συγκροτεί τον καταλληλότερο καθοδηγητικό μίτο. Ως φυσική συνέπεια αυτής της προσέγγισης, ο καθορισμός των αποδεκτών κριτηρίων διαφοροποίησης υποτάσσεται στο «τέλος» του κοινωνικού θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης[3].

Κατ’ αρχήν, στη διάταξη του άρθρου 4 παρ. 1 δεν θεμελιώνεται μια «αυτοτελής» αξίωση για παροχές[4]. Πράγματι, η ισότητα καθιερώνει ένα βάρος αιτιολόγησης της γενομένης ανισότητας[5], χωρίς να προσθέτει τίποτα περισσότερο στο περιεχόμενο του δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλιση. Κατ’ αποτέλεσμα, όμως, μέσω της επεκτατικής ισότητας, μπορεί να χορηγηθεί μια παροχή –ή να αναγνωριστεί ένα δικαίωμα- σε μια κατηγορία ασφαλισμένων οι οποίοι είχαν αποκλειστεί αυθαίρετα από το ρυθμιστικό πεδίο ενός νόμου ή μιας κανονιστικής πράξης[6]. Έτσι, η προσφυγή στο άρθρο 4 παρ. 1 προϋποθέτει προηγουμένως εξειδίκευση του περιεχομένου του άρθρου 22 παρ. 5 Συντ/τος από το νομοθέτη. Με άλλα λόγια, είναι δυνατόν ο δικαστής, ελέγχοντας την τήρηση της ισότητας, να καταλήξει έμμεσα στην ικανοποίηση του άρθρου 22 παρ. 5 Συντ/τος[7].

Όταν επιχειρείται η επανόρθωση της ανισότητας[8], είτε με την επέκταση μιας γενικής ρύθμισης σε αποκλεισθέντες ασφαλισμένους, είτε με την επεκτατική εφαρμογή ειδικών διατάξεων, εκείνο που ικανοποιείται τελικά, είναι το δικαίωμα για ασφαλιστική προστασία του άρθρου 22 παρ. 5 Συντ/τος[9]. Γι’ αυτό, συνήθως, η αρχή της ισότητας δεν εφαρμόζεται από τα δικαστήρια αυτόνομα, αλλά με αναφορά στο δικαίωμα στην κοινωνική ασφάλιση.

Η ισότητα κατά την έννοια του άρθρου 4 παρ. 1 Συντ/τος γίνεται αντιληπτή ως αναλογική (τυπική ή νομική) που επιβάλλει την όμοια μεταχείριση των ομοίων σχέσεων ή καταστάσεων και ανόμοια των ανομοίων. Κάθε μέτρο που ισοδυναμεί με εξομοίωση ανόμοιων κατηγοριών είναι αντίθετο στην αναλογική ισότητα. Επίσης, η ανόμοια μεταχείριση όμοιων κατηγοριών ή καταστάσεων, η οποία δεν δικαιολογείται από την ύπαρξη σημαντικής και σχετικής με το αντικείμενο της ρύθμισης διαφοράς, δεν συνάδει με την ισότητα. Στην κοινωνική ασφάλιση, η αρχή της ισότητας με την αναλογική (τυπική) της μορφή επιβάλλει τη με ίσους όρους συμμετοχή των ασφαλισμένων στο σύστημα παροχών και αντιπαροχών της κοινωνικής ασφάλισης.

Η μεταφορά της αντίληψης «στον καθένα το δικό του» (suum cuique) νομιμοποιεί, κατ’ αρχήν, ως κριτήριο διαφοροποίησης στην κοινωνική ασφάλιση το μέτρο της συμβολής του κάθε ασφαλισμένου στη χρηματοδότηση του θεσμού, όπως αυτό εκφράζεται από την εισφοροδοτική του προσπάθεια. Με βάση την αρχή της τυπικής ισότητας –αλλά και με βάση τις θεωρίες περί ανταποδοτικής δικαιοσύνης (justitia commutativa)- ο καθένας αξίζει τους καρπούς των προσπαθειών του, δηλαδή πρέπει να ανταμειφθεί ανάλογα με τη συμβολή του στην παραγωγή εθνικού πλούτου μέσω της εργασίας –ή πιο αναλυτικά, ανάλογα με την προσφορά εργασίας στο κοινωνικό σύνολο, η οποία αντικατοπτρίζεται από την καταβολή εισφορών στους οικείους ασφαλιστικούς φορείς[10].

Ωστόσο, η κανονιστική ισχύς της ισότητας, συμπροσδιοριζόμενη από το άρθρο 22, παρ. 5 Συντ/τος, υπερβαίνει την τυπική της πλευρά, για να ουσιαστικοποιηθεί και να μετατραπεί η ίδια σε λόγο προστασίας. Πράγματι, η κοινωνική ασφάλιση ως ανήκουσα στην κατηγορία των κοινωνικών δικαιωμάτων τείνει να υλοποιήσει, σε ορισμένο βαθμό[11], την πραγματική (ουσιαστική) ισότητα[12],[13] και κατ’ επέκταση να υπηρετήσει την κοινωνική δικαιοσύνη. Ένας από τους σκοπούς της κοινωνικής ασφάλισης –ένα από τα θεμέλια του θεσμού- είναι η μείωση των κοινωνικών (υλικών) ανισοτήτων μέσω της αλληλεγγύης[14]. Δεν μπορούμε να κατανοήσουμε την κοινωνική ασφάλιση αν δεν την αντιμετωπίσουμε συγχρόνως ως συλλογικό μηχανισμό που εκφράζει πρωτίστως την αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης[15].

Στη λογική της επανόρθωσης των ανισοτήτων, επιβάλλονται αποκαταστατικές (διορθωτικές) διακρίσεις από ρητώς από το Σύνταγμα επιτασσόμενα κριτήρια διαφοροποίησης[16]. Κι ως γνωστόν, μέσω της κοινωνικής ασφάλισης, ενεργοποιείται και προστατεύεται το σύνολο των κοινωνικών δικαιωμάτων (υγεία, αναπηρία, παιδική ηλικία, υγεία, οικογένεια, γηρατειά, κ.α.)[17]. Εδώ, εντοπίζεται η μοναδικότητα του θεσμού και η ιδιαίτερη σχέση που διατηρεί με την αρχή της ισότητας. Διακρίνονται στο εσωτερικό της κοινωνικής ασφάλισης διαφοροποιήσεις οι οποίες ενώ έρχονται σε αντίθεση προς την τυπική (αναλογική) ισότητα, δικαιολογούνται από την ουσιαστική (πραγματική). Δηλαδή, η πραγματική ισότητα δικαιολογεί, σε κάποια (υπό αναζήτηση και πολιτική διαπραγμάτευση) έκταση, την άνιση ρύθμιση και τον μετριασμό της τυπικής ισότητας.

Η αποστολή της κοινωνικής ασφάλισης δεν συνίσταται μόνο στην ανταμοιβή της αξίας (εργασίας), αλλά και στην ικανοποίηση των βασικών ανθρώπινων αναγκών. Οι διακρίσεις υπέρ των ασφαλισμένων που μειονεκτούν, προάγει το θεσμό και συμβάλλει στο κοινό καλό. Έτσι, η επιδίωξη των (κοινωνικών) σκοπών της κοινωνικής ασφάλισης δικαιολογεί τις διακρίσεις σε βάρος των ασφαλισμένων που εισέφεραν περισσότερο στη χρηματοδότηση του θεσμού[18]. Να υπενθυμίσουμε ότι ο παραγκωνισμός της πραγματικής ισότητας θα αλλοίωνε τη φύση της κοινωνικής ασφάλισης και δεν θα τη διαφοροποιούσε σε τίποτα από την ιδιωτική.

Η ένταση ανάμεσα στην τυπική-αναλογική και την πραγματική-ουσιαστική ισότητα ενσωματώνεται στην κοινωνική ασφάλιση ως ένταση ανάμεσα στην αναλογικότητα (ανταποδοτικότητα) και την αλληλεγγύη. Κάθε μέτρο αλληλεγγύης, που λαμβάνεται στην προοπτική της πραγματικής ισότητας, σημαίνει, κατά τρόπο σχεδόν αναπόδραστο, και παραβίαση της αναλογικής ισότητας[19]. Γι’ αυτό η απόφανση της μη αντίθεσης στην αρχή της ισότητας συνδυάζεται συνήθως και με τη νομολογιακή αποδοχή ότι δεν αποτελεί συνταγματικά κατοχυρωμένο κανόνα η ύπαρξη αναλογίας μεταξύ ασφαλιστικών εισφορών και παροχών[20]. Το πολύπλοκο και ταυτόχρονα ανοικτό πρόβλημα που τίθεται στη συνέχεια, είναι ποιο είναι ακριβώς εκείνο το οριακό σημείο στο οποίο εξισορροπεί η αναλογική με την πραγματική ισότητα –δηλαδή πόσο εκτενής μπορεί να είναι η διανομή και αναδιανομή του εισοδήματος μέσω της κοινωνικής ασφάλισης. Αναγκαστικά, το εν λόγω σημείο διαγράφει και τα όρια ανάμεσα στις νομικές και τις καθαρά πολιτικές αποφάσεις στην περιοχή της κοινωνικής ασφάλισης[21],[22].

Η αρχή της ισότητας δεν υποδεικνύει από μόνη της πότε δύο καταστάσεις είναι όμοιες, ώστε να τύχουν ίσης μεταχείρισης. Η τήρησή της στηρίζεται πάνω σε μια σύγκριση σχέσεων και καταστάσεων[23]. Η εφαρμογή της αρχής απομακρύνεται, όταν από τη σύγκριση προκύπτουν ανόμοιες κατηγορίες ή καταστάσεις. Επομένως, είναι κρίσιμο να γνωρίζουμε πώς τίθενται οι όροι της σύγκρισης. Ποιος συγκροτεί όμοιες και ανόμοιες καταστάσεις και με ποια κριτήρια -τα οποία απομονώνει από ένα σύνολο ιδιοτήτων, ανάγοντάς τα σε ιδιαίτερα (ουσιώδη) χαρακτηριστικά μιας ομάδας ; Και εν τέλει πόσο προχωρά ο δικαστικός έλεγχος εκείνου που έχει την εξουσία των κατηγοροποιήσεων ;

Η αρχή της ισότητας δεν είναι αντίθετη στις νομοθετικές κατηγοροποιήσεις των ασφαλισμένων, βάσει αντικειμενικών και δικαιολογημένων κριτηρίων[24]. Έτσι, δεν αποκλείεται, κατ’ αρχήν, η άνιση μεταχείριση περιπτώσεων που τελούν υπό διαφορετικές ή ειδικές συνθήκες[25], καθώς και η θέσπιση εξαιρέσεων δικαιολογημένων από ειδικούς λόγους γενικότερου ή υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος. Το αίτημα της ισότητας προβάλλει περισσότερο ως φραγμός στις αυθαίρετες διακρίσεις του νομοθέτη, ως απαγόρευση στην έκδηλη άνιση μεταχείριση[26]. Συγκεκριμένα, δεν αναζητείται άμεση απάντηση στο ερώτημα αν οι συγκρινόμενες κατηγορίες είναι ουσιωδώς όμοιες ή όχι. Η εκπλήρωση της επιταγής για ίση μεταχείριση επικεντρώνεται μάλλον στην ανυπαρξία λόγου ικανού να δικαιολογήσει την άνιση μεταχείριση[27]. Κατά βάση, από τη δικαιολόγηση της απόκλισης ή της ειδικής μεταχείρισης συνάγεται a contrario ότι δεν πρόκειται για ουσιωδώς όμοιες κατηγορίες ή καταστάσεις.

Μια κατηγορία ανάγεται σε διακεκριμένη, εφόσον τα πρόσωπα που τη συγκροτούν βρίσκονται κάτω από παρόμοιες συνθήκες και αυτό το αποφασίζει ο νομοθέτης, αφού προηγουμένως ο τελευταίος λάβει υπόψη του τις υφιστάμενες κοινωνικές, οικονομικές, επαγγελματικές ή άλλες συνθήκες. Αν προσεγγίσουμε κατά τρόπο θετικό το περιεχόμενο της αρχής, θα διαγνώσουμε ότι η νομοθετική κατηγοροποίηση τελεί υπό διπλό περιορισμό. Κατά πρώτο λόγο, γίνεται δεκτό ότι ο νομοθέτης έχει την ευχέρεια να δημιουργεί κατηγορίες προσώπων, αρκεί η ρύθμιση της κατάστασής τους να γίνεται κατά τρόπο αντικειμενικό, δηλαδή με γενικώς ισχύοντες κανόνες[28]. Όπως το επισημαίνει η νομολογία, ο νομοθέτης μπορεί να προβαίνει στη ρύθμιση των σχέσεων ορισμένης κατηγορίας ασφαλισμένων με βάση γενικά και αντικειμενικά κριτήρια[29], που βρίσκονται σε συνάφεια προς το αντικείμενο της ρύθμισης για την οποία κάθε φορά πρόκειται[30]. Εξάλλου, ένα κριτήριο είναι αντικειμενικό, όταν δεν απορρέει από υποκειμενικές-προσωπικές ιδιότητες, αλλά αφορά ευρύτερο κύκλο ασφαλισμένων. Η αρχή της ισότητας δεν επιτρέπει ρυθμίσεις που αναφέρονται σε μεμονωμένα άτομα ή σε περιορισμένο αριθμό προσώπων της ίδιας κατηγορίας.

Δεν αρκεί όμως η αντικειμενικότητα του κριτηρίου διαφοροποίησης. Επιπλέον, το τελευταίο οφείλει να εμφανίζεται και ως δικαιολογημένο. Από μια άποψη, ο διαχωρισμός αυτός δεν είναι πάντα απόλυτος. Ένα κριτήριο που δεν είναι αντικειμενικό, είναι συγχρόνως αδικαιολόγητο ως συγκυριακό και τυχαίο[31]. Και αντίστροφα η απουσία λόγων που θα το δικαιολογούσαν, καθιστά το κριτήριο μη αντικειμενικό. Μια τέτοια προσέγγιση φαίνεται να υιοθετεί συχνά και η νομολογία που ταυτίζει, κατά κάποιο τρόπο, την αιτιολόγηση της άνισης μεταχείρισης με τον αντικειμενικό χαρακτήρα του κριτηρίου[32].

Ειδικότερα, η νομολογία δέχεται, με αρνητικό τρόπο, ότι το κριτήριο θα πρέπει να μην είναι αυθαίρετο, να μην είναι όλως τυπικό ή συμπτωματικό[33]. Δηλαδή, δεν θα πρέπει τυχαίοι παράγοντες[34] να επηρεάζουν τα αναδιανεμητικά (και διανεμητικά) αποτελέσματα του θεσμού. Το τυχαίο ή μη του κριτηρίου εξαρτάται άμεσα από το σκοπό και το αντικείμενο της υπό εξέταση νομοθετικής ρύθμισης. Πράγματι, αν δεν εστιάσουμε την προσοχή μας στο σκοπό της κοινωνικοασφαλιστικής ρύθμισης, δεν μπορούμε να προσδιορίσουμε επακριβώς ποια χαρακτηριστικά έχουν ουσιώδη σημασία για τις ενδεχόμενες διαφοροποιήσεις.

Άλλωστε, η αρχή της ισότητας συνδέεται όχι μόνο με τη χορήγηση ασφαλιστικών παροχών, αλλά εξίσου και με την κατανομή βαρών και θυσιών στην ασφαλιστική κοινότητα. Λ.χ. η απαλλαγή από τις ασφαλιστικές εισφορές μιας μισθολογικής παροχής ελέγχεται ως προς την τήρηση της αρχής της ισότητας[35]. Η επίτευξη των σκοπών της κοινωνικής ασφάλισης και ειδικότερα η διατήρηση της βιωσιμότητας του θεσμού απαιτεί την ισότιμη συμμετοχή των ασφαλισμένων στη χρηματοδότησή του. Όταν σοβαρά οικονομικά προβλήματα απειλούν την ίδια τη χώρα, η συμμετοχή των συνταξιούχων στην αντιμετώπισή τους είναι επιτρεπτή στο πλαίσιο της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών (άρθρο 4 παρ. 5). Δηλαδή, η κατανομή των επιβαρύνσεων πρέπει να γίνεται σε όλες τις κατηγορίες πολιτών ανάλογα με τις δυνάμεις τους[36].

Είναι αλήθεια ότι κάθε έλεγχος αιτιολογίας μπορεί σχετικά εύκολα να διολισθήσει σε έλεγχο σκοπιμότητας, όταν περάσει στην εξέταση της ουσιαστικής επάρκειας των λόγων διαφοροποίησης. Κατά βάθος, ο έλεγχος της αυθαιρεσίας αιωρείται πάνω από ανομολόγητες παραδοχές περί μιας άλλης πιο πρόσφορης κατηγοροποίησης. Από αυτή την άποψη, η νομολογία εκδηλώνει μια σαφή επιφυλακτικότητα. Τα δικαστήρια περιορίζονται στην απλή αναζήτηση των λόγων που αίρουν το αυθαίρετο[37], και δεν εξετάζουν αν θα μπορούσε να αποφευχθεί η διαφοροποίηση με την εισαγωγή άλλων πιο πρόσφορων κριτηρίων[38].

Πράγματι, ο δικαστής στην κοινωνική ασφάλιση –όπως άλλωστε και σε άλλες περιοχές του δικαίου-, μέσα σ’ ένα πνεύμα «αυτοσυγκράτησης», δεν φαίνεται να προχωρά σε μια ουσιαστική εκτίμηση των νομοθετικών κατηγοροποιήσεων. Από φόβο ανατροπής των αρχών της λαϊκής κυριαρχίας και της διάκρισης των εξουσιών ο δικαστικός έλεγχος παραμένει έλεγχος (ακραίων) ορίων[39]. Ελέγχοντας την αιτιολογία, ο δικαστής θέτει υπό την κρίση του την επιχειρούμενη κατηγοροποίηση. Επειδή όμως περιορίζεται στις κραυγαλέες ανισότητες, ο έλεγχος χαρακτηρίζεται ως οριακός[40]. Με άλλα λόγια, ο δικαστικός έλεγχος της αιτιολογίας εγγίζει τα όρια του –που θέτει άλλωστε ο ίδιος-, από τη στιγμή που θεωρήσει μια διάκριση ως αυθαίρετη, γιατί υπάρχουν άλλες πιο εξισωτικές εναλλακτικές (νομοθετικές) λύσεις[41], όταν δηλαδή κρίνει ότι είναι προτιμότερη η επιλογή άλλων ισοδύναμων κριτηρίων.

Τα όρια της αρχής της ισότητας, μέσα στα οποία μπορεί να κινηθεί ο νομοθέτης, αποκλείουν την έκδηλη άνιση μεταχείριση είτε με τη μορφή του χαριστικού μέτρου ή προνομίου που δεν συνδέεται με αξιολογικά κριτήρια, είτε με τη μορφή επιβολής αδικαιολόγητης επιβάρυνσης. Ειδικότερα, ο σεβασμός της ισότητας αποκλείει την αυθαίρετη εξομοίωση καταστάσεων που τελούν κάτω από διαφορετικές συνθήκες, καθώς και τη διαφορετική μεταχείριση ίδιων ή παρόμοιων καταστάσεων[42]. Η θεσπιζόμενη διαφοροποίηση θα πρέπει να αντικρύζει διαφορετικές κατηγορίες προσώπων που τελούν υπό διάφορο νομική και πραγματική κατάσταση, η οποία παραλλάσσει μεταξύ τους ουσιωδώς[43]. Κατόπιν, η απόφανση αυτή πρέπει να εξειδικευθεί με αναφορές στο αντικείμενο εργασίας, τα προσόντα και σε όσα στοιχεία είναι αποφασιστικά και σχετίζονται με την επιχειρούμενη σύγκριση[44].

Να παρατηρήσουμε ότι ο αυθαίρετος χαρακτήρας ενός κριτηρίου δεν αποτελεί ίδιον (εσωτερικό) γνώρισμά του. Ένας τέτοιος χαρακτηρισμός προσκτάται κάθε φορά αναλόγως με το αν το κριτήριο εξυπηρετεί το θεμιτό σκοπό της ρύθμισης εντός της οποίας εντάσσεται[45]. Στην περίπτωσή μας, τα γενικά και αντικειμενικά κριτήρια διάκρισης απαιτείται να σχετίζονται (να βρίσκονται σε συνάφεια) με το σκοπό και το αντικείμενο της κοινωνικοασφαλιστικής ρύθμισης[46]. Διαφορετικά η ειδική μεταχείριση μιας κατηγορίας ασφαλισμένων εμφανίζεται ως αυθαίρετη. Ένα τυχαίο γεγονός ή μια αδιάφορη από άποψη κοινωνικής ασφάλισης κατάσταση ή ιδιότητα δεν μπορεί να δικαιολογήσει τη νομοθετική διάκριση ή εξαίρεση.

Όπως αναφέραμε, στην κοινωνική ασφάλιση, ο δικαστικός έλεγχος της ισότητας εμφανίζεται χαλαρός, αφού η νομολογία δεν υπεισέρχεται σε μια εκτενή εξέταση της επάρκειας των λόγων της διαφοροποίησης. Η προσπάθεια αποσαφήνισης της αιτιολόγησης εμφανίζεται συχνά συνοπτική και επιφανειακή. Έτσι, συναντάμε δικαστικές αποφάσεις που απλώς αποδέχονται τη διαφορετικότητα των συνθηκών, χωρίς όμως να υπεισέρχονται σε μια βαθύτερη έρευνα του «ποια» είναι αυτή η διαφορετικότητα και αν επαρκεί για να δικαιολογήσει την άνιση μεταχείριση[47].

Η ίδια η διαφορετικότητα της κατηγορίας δεν μπορεί να δικαιολογήσει από μόνη της και τη διαφοροποίηση – αποκλεισμό από κάποια ρύθμιση. Κι αυτό γιατί μια ομάδα προσώπων μπορεί να εμφανίζει μεν κάποια –ίσως επουσιώδη για τη συγκεκριμένη ρύθμιση- ανομοιότητα, αλλά να τελεί ουσιωδώς υπό τις αυτές ή τουλάχιστον παρόμοιες συνθήκες προς τις κατηγορίες που απολαμβάνουν το ευνοϊκό καθεστώς. Οι ουσιωδώς ίδιες συνθήκες απασχόλησης μπορεί να οδηγήσουν στην κρίση περί απουσίας αποχρώντα δικαιολογητικού λόγου για την εξαίρεση κάποιας κατηγορίας, ενόψει μάλιστα του είδους και του σκοπού της παροχής (ρύθμισης)[48].

Ενίοτε η νομολογία δέχεται ότι το διαφορετικό κοινωνικοασφαλιστικό καθεστώς υπό το οποίο τελεί μια κατηγορία, θεωρείται ότι συνιστά διαφορετικές συνθήκες, ικανές να δικαιολογήσουν τη διαφοροποίηση της ασφαλιστικής τους κατάστασης[49]. Κατά την άποψή μας, το διαφορετικό νομικό καθεστώς από μόνο του δεν αρκεί για την αιτιολόγηση, αλλά πρέπει να αναπέμπει σε περαιτέρω (πιο ουσιαστικές) διαφορές συνθηκών, δηλαδή σε μια διαφοροποίηση στο πραγματικό καθεστώς[50],[51]. Έτσι, αναφερόμενοι αποκλειστικά στη διαφορετικότητα των προϋποθέσεων υπαγωγής στην ασφάλιση και συνταξιοδότησης (διανυθείς χρόνος, καταβλητέες ασφαλιστικές εισφορές)[52], δεν δικαιολογούμε ουσιαστικά τη διαφορετικότητα των συνταξιοδοτικών παροχών. Πρόσθετα, θα πρέπει να δικαιολογήσουμε, γιατί αυτές οι προϋποθέσεις διαμορφώθηκαν κατά τρόπο διαφορετικό. Ο δικαστής θα πρέπει να παραθέτει, για την επάρκεια της αιτιολογίας, όλα τα ειδοποιά στοιχεία που οδήγησαν στη συγκρότηση μιας ξεχωριστής κατηγορίας προσώπων στην οποία επιτρέπεται να επιφυλάξει ο νομοθέτης μια διαφορετική μεταχείριση[53].

Άλλοτε ο έλεγχος της αιτιολόγησης των αποκλίσεων από την αρχή της ισότητας ακολουθεί μια άλλη οδό. Μεθοδεύεται μέσω της αναζήτησης ενός λόγου γενικότερου κοινωνικού ή δημόσιου συμφέροντος, ικανού να κάνει παραδεκτές τις παρεκκλίνουσες ρυθμίσεις. Η κοινωνική ασφάλιση ρυθμίζεται «ελεύθερα» από το νομοθέτη, με γνώμονα το γενικότερο κοινωνικό συμφέρον[54], τις βιοτικές ανάγκες και τις οικονομικές δυνατότητες των φορέων. Το ίδιο κοινωνικό συμφέρον που επιβάλλει τη ρύθμιση, επιβάλλει πολλές φορές και την απόκλιση από αυτή.

Ως γνωστόν, έχει παγιωθεί στη νομολογία ότι ο νομοθέτης μπορεί να αποκλίνει από την αρχή της ισότητας αν η διαφορετική ρύθμιση δεν είναι αυθαίρετη, γιατί επιβάλλεται από λόγους γενικότερου κοινωνικού ή δημόσιου συμφέροντος[55]. Για την ακρίβεια, η θέσπιση διακρίσεων είναι επιτρεπτή, εφόσον συντρέχουν ειδικές περιπτώσεις ή λόγοι που αφορούν το γενικό δημόσιο συμφέρον ή ειδική σκοπιμότητα[56]. Οι δικαστικές αποφάσεις δεν απαιτούν ούτε επικεντρώνονται στη συνδρομή λόγων γενικού συμφέροντος, αλλά αναζητούν ειδικούς λόγους που δικαιολογούν ad hoc την παρέκκλιση[57],[58]. Έτσι, οι ειδικές ρυθμίσεις τελούν σε αρμονία με την αρχή της ισότητας, όταν η θέσπισή τους δικαιολογείται, σύμφωνα και με την εισηγητική έκθεση του νόμου, από τις ειδικές προϋποθέσεις υπό τις οποίες παρέχεται η ασφαλιζόμενη εργασία[59].

Επιτρεπτώς θεσπίζονται για συγκεκριμένες κατηγορίες προσώπων ευνοϊκότερες ρυθμίσεις των γενικών ισχυουσών –όπως η καθιέρωση μειωμένου ορίου ηλικίας εξόδου από την ενεργό ασφάλιση ή η αναγνώριση πλασματικού χρόνου ασφάλισης χωρίς εξαγορά-, εφόσον αυτό επιβάλλεται από λόγους δημοσίου συμφέροντος και παραλλήλως λαμβάνεται μέριμνα για τη διαφύλαξη του ασφαλιστικού κεφαλαίου κατ’ άρθρο 22 παρ. 5[60]. Γενικά, οι λόγοι δημοσίου συμφέροντος δεν είναι νομικά νεφελώματα, αλλά εξειδικεύουν άλλες συνταγματικές διατάξεις[61] οι οποίες επιζητούν την πρακτική τους εναρμόνιση με την αρχή της ισότητας.

Συγκεκριμένα, κρίθηκε ότι συνιστούν λόγο δημοσίου συμφέροντος που δικαιολογεί την καθιέρωση αποκλινουσών ευνοϊκών ρυθμίσεων, η προστασία προσώπων που ανήκουν σε ευπαθείς κοινωνικές ομάδες και η ανάγκη εξυγίανσης δημοσίων επιχειρήσεων, με την καθιέρωση κινήτρων, ακόμη και κοινωνικο-ασφαλιστικής φύσης, με στόχο την πρόωρη έξοδο από την υπηρεσία του πλεονάζοντος προσωπικού[62]. Οι εξαιρέσεις που αφορούν ειδικές κατηγορίες προσώπων για τις οποίες δικαιολογείται η ανάγκη παροχής μεγαλύτερης κοινωνικής προστασίας (λ.χ. θύματα τρομοκρατικής ενέργειας, παθόντες κατά την υπηρεσία και εξαιτίας της, δικαιούχοι πολεμικής σύνταξης) και ως εκ τούτου τελούν υπό διαφορετικές συνθήκες, δεν αντίκεινται στην αρχή της ισότητας[63]. Γενικά, η εφαρμογή των κοινωνικών δικαιωμάτων (όπως η προστασία της αναπηρίας ή της οικογένειας) μπορεί να εμφανιστεί ως λόγος δημοσίου συμφέροντος που μπορεί να στηρίξει την ορθότητα της ειδικής μεταχείρισης ομάδας ασφαλισμένων[64].

Αντίθετα, δεν συνιστά λόγο κοινωνικού ή δημοσίου συμφέροντος η κάλυψη των ελλειμμάτων ενός φορέα με την επιβάρυνση των ασφαλισμένων άλλων φορέων (λ.χ. καταβολή ποσοστού των ετήσιων εσόδων φορέα υπέρ του ΤΕΑΠΟΚΑ). Η αντιμετώπιση των ελλειμμάτων, όπως θα δούμε και παρακάτω, απόκειται στο νομοθέτη με τη χορήγηση σχετικής επιχορήγησης[65]. Το απλό ταμειακό συμφέρον των φορέων (ή του Δημοσίου) δεν δικαιολογεί την άνιση μεταχείριση, αφού ταυτίζεται, κατ’ ουσία, με το αποτέλεσμα της ανισότητας, την εξοικονόμηση πόρων, μη εξομοιούμενο –κατά τη νομολογία- με το γενικότερο ή δημόσιο συμφέρον[66]. Δεν αρκεί, με άλλα λόγια, η αόριστη αναφορά στην ανάγκη δημοσιονομικής περισυλλογής που γίνεται στην αιτιολογική έκθεση[67]. Όπως θα εξετάσουμε και παρακάτω[68], ο σκοπός της περιστολής των δαπανών, αναγόμενος αποκλειστικά στη δημοσιονομική πολιτική της χώρας και στο ταμειακό συμφέρον του κράτους, δεν αρκεί από μόνος του για να δικαιολογήσει την επιβολή μιας άνισης μεταχείρισης.

Σε ένα περιβάλλον θεσμικού πλουραλισμού και διάσπασης του συστήματος σε πλείονες ασφαλιστικούς φορείς, η παραβίαση της συνταγματικής αρχής της ισότητας, κατά τη ρύθμιση των έννομων σχέσεων, προϋποθέτει άνιση μεταχείριση ομοειδών κατηγοριών ασφαλισμένων μέσα στον ίδιο ασφαλιστικό οργανισμό. Κατά την πάγια νομολογία, υπό το κρατούν στην Ελλάδα σύστημα κοινωνικής ασφάλισης σε πλείονες ασφαλιστικούς φορείς «…η παράβασις της συνταγματικής αρχής της ισότητος, κατά τη ρύθμισιν των ασφαλιστικών παροχών, προϋποθέτει άνισον μεταχείρισιν ομοειδών κατηγοριών ησφαλισμένων εντός του αυτού ασφαλιστικού φορέως…»[69].

Σύμφωνα με τα δικαστήρια, η ασφαλιστική ισότητα νοείται μεταξύ των ασφαλισμένων του ιδίου φορέα που τελούν υπό τις αυτές ή όμοιες συνθήκες[70], με συνέπεια να επιτρέπεται η διαφορετική μεταχείριση μεταξύ των ασφαλισμένων διαφορετικών φορέων –λ.χ. ανάμεσα στους ασφαλισμένους (συνταξιούχους) του Δημοσίου και τους ασφαλισμένους (συνταξιούχου) άλλων Ταμείων[71]. Δηλαδή, οι ασφαλισμένοι κάθε ασφαλιστικού οργανισμού συνιστούν ιδίαν κατηγορίαν για την οποίαν ο νομοθέτης μπορεί να επιφυλάξει διαφορετική μεταχείριση. Έτσι, η αναβάθμιση της κατάστασης των ασφαλισμένων ενός φορέα αποτελεί νομοθετική επιλογή και απορρέει από το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντ/τος. Στην περίπτωση αυτή, η αρχή της ισότητας δεν υποχρεώνει το νομοθέτη να αναβαθμίσει αναλόγως και το επίπεδο προστασίας των άλλων ασφαλισμένων[72].

Το ίδιο έγινε δεκτό και από το Ελεγκτικό Συνέδριο για τις διάφορες κατηγορίες των κρατικών λειτουργών[73]. Ειδικότερα, το ειδικό σύστημα υπολογισμού των συντάξιμων αποδοχών των οργάνων της εκτελεστικής και νομοθετικής λειτουργίας προσιδιάζει αποκλειστικά στις συνθήκες άσκησης του λειτουργήματός τους, στην εν γένει διαφορετική νομική και πραγματική τους κατάσταση και στις ειδικές προϋποθέσεις συνταξιοδότησής που ρυθμίζονται κατά τρόπο διαφορετικό σε σχέση με κάθε άλλη κατηγορία λειτουργών και υπαλλήλων του Δημοσίου[74]. Επομένως, κρίθηκε ότι η κατηγορία αυτή των συνταξιούχων είναι εντελώς διάφορη και άσχετη με εκείνη των δικαστικών λειτουργών που εξέρχονται από την υπηρεσία.

Η νομολογία, ωστόσο, θέτει ένα όριο προς τα κάτω. Ορθώνει εμπόδιο στην περίπτωση υπέρβασης των ακραίων ορίων[75], αποστρεφόμενη τις προφανώς αδικαιολόγητες νομοθετικές διαφοροποιήσεις. Προκειμένου περί ασφαλισμένων σε διάφορους ασφαλιστικούς οργανισμούς, η τήρηση της αρχής της ισότητας ελέγχεται μόνον όσον αφορά στην εξασφάλιση ενός «ελάχιστου καθεστώτος ισοδύναμης ασφαλιστικής προστασίας»[76], πέραν του οποίου είναι ανεκτή η διαφοροποίηση του ύψους των χορηγούμενων παροχών. Πράγματι, δεν υπάρχει κανένας λόγος που θα δικαιολογούσε, τη διαφοροποίηση των ασφαλισμένων ως την ελάχιστη (κοινωνική) προστασία.

Σε τι ακριβώς συνίσταται το ελάχιστο καθεστώς ισοδύναμης ασφαλιστικής προστασίας ; Ο καθορισμός του ελάχιστου ανατίθεται στη φροντίδα του νομοθέτη, με όριο την ανθρώπινη αξιοπρέπεια (τη διακινδύνευση της αξιοπρεπούς διαβίωσης[77]). Στην περίπτωση των μισθωτών, η τήρηση της αρχής της ισότητας μεταξύ μισθωτών υπαγομένων σε διαφορετικούς φορείς ελέγχεται μόνο όσον αφορά την εξασφάλιση του οριζομένου από το άρθρο 5 παρ. 1 α.ν. 1846/51 ελάχιστου ορίου ισοδύναμης ασφαλιστικής προστασίας[78].

Σύμφωνα με την ανωτέρω διάταξη, υπάρχει υποχρέωση των διατηρούμενων ειδικών Ταμείων κύριας ασφάλισης μισθωτών να παρέχουν στους ασφαλισμένους τους, ως κατώτατο λειτουργικό όριο, τουλάχιστον την ασφαλιστική προστασία που προβλέπεται από το ΙΚΑ. Έτσι, μια νομοθετική διάταξη ανάγεται σε συνταγματικό όριο επιτρεπτής διαφοροποίησης μισθωτών[79]. Η επιλογή της ασφαλιστικής προστασίας του ΙΚΑ ως ελάχιστου λειτουργικού ορίου των κατηγοροποιήσεων οφείλεται στο ότι η νομοθεσία του εν λόγω φορέα τείνει να αποτελέσει τη βάση της ενιαιοποίησης των κανόνων κοινωνικής ασφάλισης. Και βέβαια στο βαθμό που προχωρά η καθιέρωση ενιαίων κανόνων ασφάλισης (η λειτουργική ή ουσιαστική ενοποίηση των ταμείων), υποχωρεί και η άνιση μεταχείριση των διαφόρων επαγγελματικών κατηγοριών από άποψη κοινωνικοασφαλιστικής προστασίας.

Κατ’ ουσίαν, με το άρθρο 5 παρ. 1 του α.ν. 1846/51, επιβάλλεται μια εξίσωση των ασφαλισμένων των ειδικών Ταμείων μισθωτών με τους ασφαλισμένους του ΙΚΑ, η νομοθεσία του οποίου εκλαμβάνεται ως το αναγκαίο ελάχιστο[80]. Το ελάχιστο εκτείνεται στις παροχές του κλάδου ασθένειας και μητρότητας –χορήγηση παροχών ίδιων ως προς την έκταση, κατηγορία, ύψος και προϋποθέσεις-, καθώς και στα κατώτατα όρια συντάξεων[81]. Η εν λόγω διάταξη θεμελιώνει αξίωση για χορήγηση τουλάχιστον του κατώτατου ορίου ασφαλιστικής προστασίας, αξίωση που στηρίζεται στις οικείες διατάξεις του ΙΚΑ οι οποίες θεωρούνται αυτοδικαίως ως διατάξεις των Ταμείων[82]. Αξίζει ωστόσο να θυμίσουμε τη μικρή πρακτική αξία της, αφού τα ειδικά Ταμεία διατηρούνται –ακόμη και ενταγμένα στο Ίδρυμα- ακριβώς γιατί παρέχουν μια υψηλότερη προστασία.

Η τήρηση της αρχής της ισότητας δεν παύει να ελέγχεται ως προς τους ασφαλισμένους διαφορετικών φορέων, όταν κάποιος φορέας εξαιρείται από μια γενική ρύθμιση, δηλαδή από μια ρύθμιση που αφορά την πλειονότητα των φορέων. Εδώ, η απόκλιση από το γενικό κανόνα –η ίδια η γενικότητα της ρύθμισης υποδηλώνει ότι το ασφαλιστικό καθεστώς του κάθε φορέα δεν είναι αποφασιστικό κριτήριο-, εφόσον «η διάφορος ρύθμισης δεν είναι αυθαίρετος, ως επιβαλλομένη εκ λόγων γενικωτέρου κοινωνικού ή δημοσίου συμφέροντος», αντίκειται στην αρχή της ισότητας. Λ.χ. το άρθρο 3 παρ. 3 του Ν.Δ. 4202/61 όριζε ότι οι κανόνες διαδοχικής ασφάλισης αφορούσαν όλους τους φορείς της κύριας και επικουρικής ασφάλισης, εκτός ΝΑΤ. Κατά το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο, το γεγονός ότι οι ασφαλισμένοι του ΝΑΤ αποτελούσαν ιδίαν κατηγορίαν, δεν αρκούσε να αιτιολογήσει τον αποκλεισμό τους από το γενικώς ισχύοντα θεσμό της διαδοχικής ασφάλισης. Από τη στιγμή που δεν συνέτρεχαν άλλοι δικαιολογητικοί λόγοι, το ΑΕΔ έκρινε την εν λόγω εξαίρεση ως αντισυνταγματική[83]. Οφείλουμε να προσθέσουμε ότι μπορεί να μην επιτρέπεται εξαίρεση του ΝΑΤ από τις αρχές της διαδοχικής ασφάλισης, δεν απαγορεύεται, όμως, σύμφωνα με τη νομολογία, ο καθορισμός κάποιων ειδικών προϋποθέσεων για την απονομή σύνταξης βάσει των αρχών αυτών[84]. Οι ειδικές προϋποθέσεις τελούν σε αρμονία προς την κατοχυρωμένη από το άρθρο 4, παρ. 1 αρχή της ισότητας, δεδομένου ότι η θέσπισή τους δικαιολογείται από την ιδιαιτερότητα της ασφαλιζόμενης εργασίας, καθώς και από το ευνοϊκό καθεστώς (από άποψη ορίου ηλικίας) που θεσπίζει η νομοθεσία του Ταμείου αυτού για τη συνταξιοδότηση λόγω γήρατος.

Ο νομοθέτης μπορεί να επικαλεστεί τα αναλογιστικά δεδομένα, για να δικαιολογήσει την άνιση μεταχείριση σε βάρος ασφαλισμένων ενός φορέα[85] ; Είναι δικαιολογημένη η εξαίρεση ενός φορέα από μια γενική νομοθετική ρύθμιση, λόγω των δυσμενών του αναλογιστικών δεδομένων[86] ; Μπορεί η διασφάλιση της οικονομικής σταθερότητας ενός ταμείου να αποτελεί, κατά τη νομολογία, επαρκή δικαιολογία για τη θεμελίωση της απόκλισης[87], θα πρέπει όμως αυτή να προκύπτει σαφώς. Μια γενική και αόριστη αναφορά στα δυσμενή δεδομένα δεν αρκεί για να δικαιολογήσει την απόκλιση, αλλά απαιτείται η παράθεση συγκεκριμένων στοιχείων που επιτρέπουν τη διαπίστωση της ύπαρξης δημοσίου συμφέροντος –όπως αυτό διαχέεται μέσω της διαφύλαξης της βιωσιμότητας των ασφαλιστικών ταμείων. Ο νομοθέτης φέρει το βάρος της απόδειξης μέσω των αναλογιστικών μελετών.

Στην κοινωνική ασφάλιση η άνιση ασφαλιστική μεταχείριση οικοδομήθηκε πάνω σε αυτή την πληθώρα των διαφορετικών ασφαλιστικών φορέων. Η διαφοροποίηση των ασφαλισμένων ως προς το καθεστώς παροχής συντάξεων θεωρείται δεδομένη για το νομοθέτη και αυτό αποτυπώνεται στο νομοθετικό πλαίσιο της διαδοχικής ασφάλισης. Η πολλαπλότητα των φορέων δεν εξέφραζε μια (ορθολογική) οργανωτική επιλογή, αλλά επιδίωξη απόκτησης προνομίων από την πλευρά των διάφορων (ισχυρών ως ομάδων πίεσης) επαγγελματικών κατηγοριών[88]. Το μεταπολεμικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης με τις «όψεις Βαβυλωνίας» που εμφάνιζε, υπάκουε στη λογική ενός πελατειακού επιμερισμού προνομίων σε πολιτικά ευνοημένες επαγγελματικές κατηγορίες[89]. Γι’ αυτό οι γενικοί φορείς «βάλτωναν» συνήθως σ’ ένα χαμηλό επίπεδο παροχών, ενώ οι ειδικοί κινούνταν σε (αδικαιολόγητα) υψηλά ασφαλιστικά standards[90].

Στο σημείο αυτό, η νομολογία, όπως την αποσαφηνίσαμε ανωτέρω, δεν τόλμησε να θίξει τα κακώς κείμενα, αναδεικνυόμενη σε μοχλό μιας δικαιότερης αλλαγής. Τα δικαστήρια δέχονται κατ’ ουσίαν ότι ο κατακερματισμός του συστήματος και η συνακόλουθη ανισότητα στην παροχή προστασίας αποτελεί νομοθετική επιλογή μη ελεγχόμενη δικαστικά. Ο δικαστικός έλεγχος δεν έφθασε μέχρι του σημείου να αμφισβητηθεί η κυρίαρχη νομοθετική (πολιτική) επιλογή για ένα θεσμικά πλουραλιστικό σύστημα. Γι’ αυτό και οι δικαστικές αποφάσεις τονίζουν με νόημα ότι ερμηνεύουν την ισότητα «…υπό το κρατούν στην Ελλάδα σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως σε πλείονες ασφαλιστικούς φορείς»[91].

Κατά την άποψη μας, οι ασφαλισμένοι θα πρέπει να απολαμβάνουν μια ίση μεταχείριση σε σχέση με την κοινωνική ασφάλιση, οποιαδήποτε κι αν είναι η επαγγελματική τους δραστηριότητα και ο φορέας στον οποίο υπάγονται. Η διαφορετικότητα των συνθηκών πρέπει να λαμβάνεται υπόψη, εφόσον επιδρά αποφασιστικά στον τρόπο ασφάλισης, ενώ δεν επιβάλλει από μόνη της και μια υποδεέστερη προστασία. Μπορεί οι ιδιαίτερες συνθήκες απασχόλησης να απαιτούν αναγκαίες προσαρμογές, σε όμοιες ανάγκες όμως αντιστοιχεί ένα παρόμοιο επίπεδο προστασίας -λ.χ., οι αυτοτελώς απασχολούμενοι έχουν την ίδια ανάγκη προστασίας με τους μισθωτούς[92].

Διακρίσεις δεν παρατηρούνται μόνο ανάμεσα στους ασφαλισμένους διαφόρων φορέων, αλλά και μέσα στον ίδιο ασφαλιστικό φορέα, λόγω ύπαρξης διαφορετικών καθεστώτων. Μέσα στον ίδιο φορέα η αρχή της ισότητας εφαρμόζεται ανάμεσα σε ομοειδείς κατηγορίες ασφαλισμένων. Η αρχή της ισότητας στον κύκλο των ασφαλισμένων του ίδιου φορέα δεν αποκλείει στο νομοθέτη «… όπως εν όψει των ειδικώς κρατουσών εις τινα κατηγορίαν συνθηκών απασχολήσεως, μεριμνήση ειδικώς δια την υπαγωγήν εις την ασφάλισιν, θεσπίζων, μετ’ εκτίμησιν των συνθηκών τούτων, προϋποθέσεις αποκλινούσας από των δια τους λοιπούς ησφαλισμένους απαιτουμένων…»[93].

Δεν αντίκεινται δηλαδή στην εν λόγω αρχή διαφοροποιήσεις ασφαλισμένων του ίδιου φορέα, όταν αυτοί βρίσκονται κάτω από ειδικές συνθήκες. Ο νομοθέτης μπορεί να προβλέψει διαφορετικό ύψος συντάξεων κατά κατηγορίες συνταξιούχων που τελούν υπό διαφορετικές συνθήκες και προϋποθέσεις, επιλέγοντας να ενισχύσει κάποια ευρύτερη κατηγορία ασφαλισμένων ή συνταξιούχων έναντι άλλης με βάση γενικά και αντικειμενικά κριτήρια που έχουν σχέση με το είδος, τη βαρύτητα και τη διάρκεια της απασχόλησης στα ασφαλιστέα επαγγέλματα[94]. Ένα κριτήριο διαφοροποίησης (λ.χ. για την αναγνώριση χρόνου ασφάλισης[95]) μπορεί να αποτελέσει η παροχή εργασίας, κριτήριο που συνάδει και με το άρθρο 22, παρ. 5 του Συντ/τος. Εξάλλου, όπως θα αναφέρουμε πιο κάτω, συγκεκριμένη και αυτοτελή κατηγορία μπορούν να αποτελέσουν, μεταξύ των ασφαλισμένων ενός Ταμείου, τα πρόσωπα που υπήχθησαν στην ασφάλισή του μετά από ένα χρονικό σημείο[96].

Οι απασχολούμενοι σε βαρέα και ανθυγιεινά επαγγέλματα τελούν υπό διαφόρους και δυσμενείς συνθήκες από εκείνες των λοιπών και ως εκ τούτου δικαιολογείται η ευνοϊκή τους μεταχείριση[97]. Υπάρχει σαφής και τεκμηριωμένη σύνδεση των συνθηκών εργασίας με το όριο ηλικίας για τη συνταξιοδότηση λόγω γήρατος[98]. Είναι αποδεδειγμένη επιστημονικά η διαφορετική θνησιμότητα των ατόμων, ανάλογα με την επαγγελματική κατηγορία στην οποία ανήκουν. Άρα, αποτελεί ζήτημα σεβασμού της αρχής της ισότητας να μπορούν να απολαμβάνουν κι οι εργαζόμενοι υπό επιβλαβείς και επικίνδυνες συνθήκες τη σύνταξή τους για ανάλογο διάστημα μ’ εκείνο των λοιπών ασφαλισμένων. Έτσι, η πρόωρη συνταξιοδότηση των υπαγομένων στα βαρέα και ανθυγιεινά επαγγέλματα, δεν αποτελεί προνομιακή συνταξιοδοτική ρύθμιση, αλλά ελάχιστη μορφή αποκατάστασης μιας ανισότητας μπροστά στο θάνατο. Με άλλα λόγια, το καθεστώς των ΒΑΕ δεν αποτελεί ανίσως ευνοϊκή κοινωνικοασφαλιστική μεταχείριση σε σχέση με ασφαλισμένους, απασχοληθέντας σε άλλα επαγγέλματα, αλλά ρύθμιση δικαιολογημένη από την ιδιαίτερη φύση και τον επίπονο χαρακτήρα της απασχόλησης[99].

Η νομολογία δέχεται ότι οι διαφοροποιήσεις μεταξύ των ασφαλισμένων και των αποχωρησάντων από το Ταμείο είναι θεμιτές, επειδή οι κατηγορίες αυτές «τελούν υπό διάφορον νομικήν και πραγματικήν κατάστασιν»[100]. Οι εργαζόμενοι και οι συνταξιούχοι δεν τελούν υπό τις ίδιες οικονομικές και βιοτικές συνθήκες, ώστε να επιβάλλεται άνευ ετέρου η πλήρης εξομοίωσή τους και η επέκταση τυχόν ευνοϊκών διατάξεων που διέπουν τη μια κατηγορά και στην άλλη[101].

Εξάλλου, οι ασφαλισμένοι συγχωνευθέντος ταμείου αντιμετωπίζονται ως ασφαλισμένοι διαφορετικών ασφαλιστικών οργανισμών, οπότε η αρχή της ισότητας ελέγχεται μόνο ως προς την εξασφάλιση του ελάχιστου καθεστώτος ισοδύναμης ασφαλιστικής προστασίας[102]. Κρίνεται δηλαδή ότι τελούν σε διαφορετικές συνθήκες από όσους θα καταστούν συνταξιούχοι μετά τη συγχώνευση καθώς και σε σχέση με τους λοιπούς ασφαλισμένους του Ιδρύματος. Εδώ, κατά τη νομολογία, η ανόμοια κατάσταση η οποία δικαιολογεί τη διαφορετική μεταχείριση, συνίσταται στην προέλευση των ασφαλισμένων από άλλο ασφαλιστικό οργανισμό, ο οποίος συγχωνεύτηκε στο ΙΚΑ-ΕΤΑΜ ή ΙΚΑ-ΤΕΑΜ (ΕΤΕΑΜ) [103].

Η διαφορετική αντιμετώπιση κάποιων κατηγοριών συνταξιούχων, όταν δικαιολογείται από τις διαφορετικές οικογενειακές συνθήκες, οι οποίες γεννούν ιδιαίτερες για κάθε κατηγορία ανάγκες, δεν έρχεται σε αντίθεση με την αρχή της ισότητας. Έτσι, δεν επιτρέπεται η απόλυτη εξομοίωση των έγγαμων συνταξιούχων του Ταμείου –στους οποίους χορηγείται το επίδομα γάμου- με τους ευρισκόμενους σε κατάσταση χηρείας ή τους διαζευγμένους[104].

Στο εσωτερικό ενός φορέα, η αποκλειστική επίκληση της βιωσιμότητας δεν αρκεί, κατ’ αρχήν, για να δικαιολογήσει διαφοροποιήσεις μεταξύ των ασφαλισμένων[105]. Θα πρέπει να συντρέχουν και άλλοι λόγοι για να θεωρηθεί η άνιση μεταχείριση ανάμεσα σε ομοειδείς κατηγορίες ασφαλισμένων δικαιολογημένη. Ο δικαστής, στο πλαίσιο της αυτοσυγκράτησής του, θα πρέπει να περιοριστεί σε μια γενική κρίση ότι η δυσμενής οικονομική κατάσταση του Ταμείου θα μπορούσε να αντιμετωπιστεί διαφορετικά κι όχι με την άνιση μεταχείριση σε βάρος μιας κατηγορίας ασφαλισμένων του[106].

Η διαφοροποίηση λόγω ηλικίας τελεί σε αρμονία με την αρχή της ισότητας μόνο εφόσον δικαιολογείται από θεμιτούς λόγους. Δηλαδή, η ηλικία έχει παύσει, κυρίως υπό τη συνεχή πίεση του κοινοτικού δικαίου, να αποτελεί έναν αυτονόητο λόγο διαφοροποίησης[107]. Δεν αρκεί όμως η αντικειμενικότητά της ως κριτηρίου διακρίσεων. Συγχρόνως, απαιτείται να στηρίζεται σε ένα θεμιτό στόχο[108] -συνώνυμο του δημόσιου συμφέροντος-, καθώς επίσης να έχει υποβληθεί επιτυχώς στον έλεγχο της αρχής της αναλογικότητας (αναγκαιότητας και προσφορότητας του μέτρου)[109] και της συνοχής (συνεκτικότητας) των ρυθμίσεων[110]. Έτσι, κρίθηκε ότι η θέσπιση των επιδομάτων εορτών μόνο για τους άνω των 60 ετών συνταξιούχους (ν. 3845/10) είναι σύμφωνη με το άρθρο 4 παρ. 1, γιατί η ηλικία αποτελεί αντικειμενικό κριτήριο, η δε θέσπιση συγκεκριμένου ορίου ηλικίας δικαιολογείται και αφενός από τη μέριμνα για την προστασία των μεγαλυτέρων σε ηλικία συνταξιούχων αφετέρου από την πρόθεση του νομοθέτη να εξασφαλίσει τη βιωσιμότητα του συστήματος[111].

Γενικά, το ΔΕΕ έκρινε ότι η Οδηγία 2000/78 για την απαγόρευση των άμεσων ή έμμεσων διακρίσεων λόγω ηλικίας δεν θίγει την αρμοδιότητα των κρατών-μελών να καθορίζουν τις ηλικίες συνταξιοδότησης (υπόθεση C-411/05, Palacios de la Villa)[112]. Κατά το Δικαστήριο, το οποίο επιδεικνύει εδώ μια μεγάλη ελαστικότητα, ο καθορισμός των ορίων ηλικίας για τη συνταξιοδότηση λόγω γήρατος αποτελεί ένα μηχανισμό που στηρίζεται στην εξισορρόπηση πολιτικών, οικονομικών, κοινωνικών, δημογραφικών και/ή δημοσιονομικών θεωρήσεων. Η εγκαθίδρυση αυτής της ισορροπίας ανήκει στα ίδια τα κράτη-μέλη που απολαμβάνουν από αυτή την άποψη ένα ευρύ περιθώριο εκτίμησης[113].

Η τυπική ισότητα δεν είναι αντίθετη σε μια ιεράρχηση κατ’ αξίαν. Στην περιοχή της κοινωνικής ασφάλισης, αποδεκτό κριτήριο άνισης μεταχείρισης που αφορά αξιολόγηση πράξεων, είναι η συμβολή του ασφαλισμένου στη χρηματοδότηση του θεσμού[114]. Επομένως, η άνιση μεταχείριση των ασφαλισμένων –σε επίπεδο παροχών- βάσει της συμβολής του καθενός στο σύστημα βρίσκεται σε αρμονία με την αναλογική ισότητα. Η «ανταπόδοση» είναι ένα αντικειμενικό και επιπλέον δικαιολογημένο κριτήριο. Η ισότητα σημαίνει, κατ’ αρχήν, παροχές ανάλογες –όπως θα δούμε, όχι αυστηρά- των εισφορών που καταβλήθηκαν[115].

Εκτός από το βαθμό συμβολής, η ικανοποίηση αναγκών που προκύπτουν από την επέλευση των κοινωνικών κινδύνων, καθώς και η μείωση των κοινωνικών ανισοτήτων αποτελούν επίσης νόμιμα κριτήρια διαφοροποίησης. Η άμβλυνση των εισοδηματικών (περιουσιακών) αποστάσεων επιτυγχάνεται με την αναδιανομή η οποία αρθρώνεται γύρω από την ανθρώπινη ιδιότητα και την αξιοπρέπεια[116]. Με άλλα λόγια, η (μερική) άρση των ουσιαστικών ανισοτήτων αποτελεί επιταγή που απορρέει από το άρθρο 4 παρ. 1 σε συνδυασμό με το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντ/τος. Όπως εύστοχα αποτυπώθηκε σε μια απόφαση της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, «το δίκαιο κοινωνικής ασφαλίσεως είτε εκφράζει σχέση ανταποδοτικού χαρακτήρα, είτε έχει προεχόντως το χαρακτήρα πρόνοιας ή δικαιολογημένης προστασίας»[117] -να σημειώσουμε ωστόσο ότι πρόκειται για σύζευξη ισοδύναμων στόχων κι όχι για διάζευξή τους.

Η κοινωνική ασφάλιση δεν εκφράζει μόνο μέσω της «αναλογικότητας» των παροχών μια ισότητα με βάση τη συμβολή του καθενός. Προσπαθεί να λάβει υπ’ όψιν της εκείνες τις κοινωνικοοικονομικές συνθήκες από τις οποίες πηγάζει η άνιση –από άποψη τόσο αμοιβής όσο και πρόσβασης- συμμετοχή στην αγορά εργασίας. Έτσι, για να μειώσει (διορθώσει) τις κοινωνικές (εισοδηματικές) ανισότητες, ο εν λόγω θεσμός ακολουθεί μια άνιση μεταχείριση υπέρ εκείνων που έχουν περισσότερο ανάγκη και σε βάρος εκείνων που δικαιούνται αναλογικά περισσότερα. Αυτό είναι το περίγραμμα του θεσμού που ταυτόχρονα, όπως προαναφέραμε, εμφανίζεται και ως σύγκρουση των δύο μορφών ισότητας στο εσωτερικό του.

Η κοινωνική ασφάλιση τείνει στη μείωση των οικονομικών και κοινωνικών ανισοτήτων κι όχι στην κατάργησή τους. Δικαιολογεί τις ανισότητες που διαιωνίζει η οικονομία της αγοράς, αλλά ταυτόχρονα τις αμβλύνει, στο βαθμό που απειλούν τη διαβίωση του ατόμου[118]. Ο θεσμός δεν επεμβαίνει στην εκκίνηση για να εξασφαλίσει την ισότητα ευκαιριών. Μεσολαβεί μάλλον στον τερματισμό του αγώνα, έτσι ώστε οι χαμένοι από το παιχνίδι της αγοράς να μην οδηγηθούν στην εξαθλίωση. Πληροί, παράλληλα με την ανταπόδοση, μια λειτουργία ελάχιστης ισοκατανομής αγαθών με βάση τις κοινωνικές ανάγκες, δηλαδή διορθώνει την κατανομή που γίνεται με άλλα κριτήρια (ικανότητες, προσπάθεια). Να επισημάνουμε ότι το ελάχιστο δεν θα πρέπει να γίνεται αντιληπτό στην απόλυτή του διάσταση, αλλά όλως σχετικώς με την έννοια ενός αξιοπρεπούς επιπέδου σ’ ένα ιστορικά δεδομένο οικονομικό πλαίσιο.

Ο έλεγχος τήρησης της αρχής της ισότητας στο εσωτερικό ενός φορέα συνέχεται και με την ύπαρξη ή όχι αναλογίας ανάμεσα στις ασφαλιστικές εισφορές και τις παροχές. Κι αυτό γιατί η ενίσχυση, βάσει του κοινωνικού στοιχείου του θεσμού, των χαμηλόμισθων ασφαλισμένων οδηγεί σε άνιση μεταχείριση σε βάρος εκείνων που έχουν υποβληθεί σε μια μεγαλύτερη οικονομική επιβάρυνση. Πώς ελέγχεται δικαστικά υπό το φως της τήρησης της ισότητας η αναλογικότητα (ανταποδοτικότητα); Η απάντηση εξαρτάται από το είδος των ασφαλιστικών παροχών. Πράγματι, παρατηρούμε μια διαφοροποίηση της νομολογίας ως προς τις συντάξεις και τα εφάπαξ βοηθήματα[119].

Σύμφωνα με πάγια πλέον νομολογία, ο νομοθέτης δεν δεσμεύεται από την αρχή της ανταποδοτικότητας μεταξύ ασφαλιστικών εισφορών και παροχών, αφού η εν λόγω αρχή δεν έχει συνταγματική κατοχύρωση[120],[121]. Το ΣτΕ έχει τονίσει επανειλημμένα ότι δεν αποτελεί συνταγματικώς κατοχυρωμένο κανόνα η ύπαρξη αναλογίας μεταξύ ασφαλιστικών εισφορών και παροχών[122], ενώ άλλοτε η εμμονή αυτή εκφράζεται με το ότι οι ασφαλιστικές παροχές δεν απαιτείται να ευρίσκονται σε σχέση ευθείας ανταποδοτικότητας προς τις καταβληθείσες ασφαλιστικές εισφορές[123]. Ο τρόπος υπολογισμού των παροχών (συντάξεων) επαφίεται στην κρίση του νομοθέτη και δεν τελεί υπό την προϋπόθεση σεβασμού οποιασδήποτε (αμιγούς ή όχι) «ανταποδοτικότητας». Επομένως, μπορεί να προκύψει μεγαλύτερη, εν αναλογία προς τη χορηγηθείσα σύνταξη, οικονομική επιβάρυνση εκείνων οι οποίοι κατέβαλαν περισσότερες εισφορές, για την ευνοϊκότερη μεταχείριση των οικονομικά ασθενέστερων ασφαλισμένων. Κατά τη νομολογία, χωρίς να εξετάζεται περαιτέρω ο τρόπος χρηματοδότησης του δημόσιου συνταξιοδοτικού συστήματος, οι συντάξεις διαπλάθονται εκτός οποιασδήποτε αναφοράς στην «αναλογικότητα» ή την «ανταποδοτικότητα» και ουσιαστικά, εκτός της έννοιας της ασφάλισης.

Η ανωτέρω θέση της νομολογίας εναρμονίζεται με μια αντίστοιχη ερμηνεία της αρχής της ισότητας. Η αρχή της ισότητας δεν επιβάλλει κατά το δικαστή την ύπαρξη αναλογίας μεταξύ ασφαλιστικών παροχών και εισφορών. Έχει παγίως κριθεί ότι ο νομοθέτης δεν εμποδίζεται από την αρχή της ισότητας να μεταβάλλει το σύστημα συνταξιοδότησης, τον τρόπο υπολογισμού των συντάξεων, ιδίως το ύψος των παροχών και με μείωση αυτών για τον εφεξής χρόνο. Η μείωση μπορεί να πραγματοποιηθεί και κατά φθίνουσα προοδευτική κλίμακα σε βάρος των υψηλότερων παροχών ή με τη θέσπιση ανώτατου ορίου των παροχών που ήδη χορηγούνται κατά τρόπο ώστε να προκύπτει μεγαλύτερη, σε αναλογία προς τη σύνταξη που θα χορηγηθεί, οικονομική επιβάρυνση εκείνων από τους ασφαλισμένους που έχουν καταβάλει περισσότερες εισφορές[124]. Η διαφορετική μεταχείριση ορισμένης κατηγορίας ασφαλισμένων (ευνοϊκή για τους χαμηλόμισθους και δυσμενής για τους υψηλόμισθους) δικαιολογείται από τις διαφορετικές συνθήκες υπό τις οποίες τελούν και συγκεκριμένα από λόγους κοινωνικούς.

Με άλλα λόγια, δεν παραβιάζεται η συνταγματική αρχή της ισότητας κι αν ακόμη οι εισοδηματικώς ισχυρότεροι, βαρυνόμενοι με εισφορά υπολογιζόμενη με βάση υψηλότερες έναντι των οικονομικώς ασθενέστερων (ασφαλισμένων) αποδοχές, λαμβάνουν περιορισμένη παροχή, εξισούμενη, ενδεχομένως, προς την απονεμόμενη σε ασφαλισμένους που καταβάλλουν μικρότερες εισφορές λόγω των χαμηλότερων αποδοχών τους. Έτσι, λ.χ., το ανώτατο όριο μηνιαίας σύνταξης του Ταμείου Νομικών που αντιστοιχεί σε συντάξιμο χρόνο 40 ετών, δεν προσκρούει στην αρχή της ισότητας[125]. Και αντίστροφα ο νομοθέτης μπορεί να αυξήσει το ύψος των παροχών για ορισμένους από τους ασφαλισμένους και να εξαιρέσει από τη ρύθμιση άλλη κατηγορία ασφαλισμένων, ακόμη και αν οι τελευταίοι έχουν καταβάλει τις ίδιες ή και υψηλότερες εισφορές[126]. Μια άλλη ειδικότερη συνέπεια της ανωτέρω ερμηνείας της αρχής της ισότητας είναι ότι δεν επιβάλλεται από το άρθρο 4 παρ. 1 του Συντ/τος να καθορίζονται τόσο οι ασφαλιστικές εισφορές όσο και οι παροχές στην ίδια βάση[127],[128].

Η διαφοροποίηση σε βάρος ασφαλισμένων που έχουν καταβάλει περισσότερες εισφορές, αποσκοπεί στην εξασφάλιση των αναγκαίων πόρων, για την εκπλήρωση των κοινωνικών σκοπών του Ταμείου[129]. Δηλαδή, ο κοινωνικός σκοπός προϋποθέτει αναδιανομή η οποία με τη σειρά της σημαίνει μια μεγαλύτερη επιβάρυνση των οικονομικά ισχυρότερων –χρήσιμη είναι εξάλλου η αναφορά και στο άρθρο 25 παρ. 5 για την εκπλήρωση του χρέους της κοινωνικής αλληλεγγύης. Η διαφοροποίηση αυτή δικαιολογείται από το γενικό, δημόσιο συμφέρον που είναι η εκπλήρωση των κοινωνικών στόχων. Ακόμη, το γενικότερο κοινωνικό και δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί την απόκλιση, μπορεί να ανάγεται στη διατήρηση της βιωσιμότητας του Ταμείου προς όφελος του συνόλου των συνταξιούχων και ασφαλισμένων αυτού, δεδομένου ότι αυτό διέτρεχε τον κίνδυνο της οικονομικής κατάρρευσης, εξαιτίας της πληρωμής υπέρογκων, εν σχέσει με τις δυνατότητές του χρηματικών ποσών[130]. Ωστόσο, το βάρος του ασφαλιστικού προβλήματος θα πρέπει να επιμεριστεί δίκαια ανάμεσα στους ασφαλισμένους, ανάλογα με τις δυνάμεις τους.

Η ανωτέρω νομολογιακή απόρριψη είναι απόλυτη ή υπάρχει κάποιο όριο στην κάμψη της αναλογίας μεταξύ εισφορών και παροχών ; Η νομολογία φαίνεται να αποδέχεται την απόλυτη αναίρεση της αναλογίας, χωρίς να προχωρά σε περαιτέρω οριοθετήσεις. Η νομολογιακή παρεξήγηση οφείλεται στην εννοιολογική ταύτιση της «ανταποδοτικότητας» με την αναλογία[131]. Ωστόσο, όσο ορθό είναι να δεχθούμε την κάμψη της αναλογικότητας τόσο ανεπίτρεπτο είναι να μην ορθώσουμε κάποια εμπόδια. Η άρνηση της ύπαρξης κάποιας αναλογίας εξηγείται μάλλον από την αδυναμία υπόδειξης διαχωριστικών γραμμών, χωρίς την υποκατάσταση του ίδιου του νομοθέτη.

Ορθότερη είναι, κατά την άποψη μας, η ερμηνεία που υιοθέτησε η απόφαση ΣτΕ 4837/97. Δέχθηκε ότι ναι μεν ο νομοθέτης μπορεί, χωρίς αυτό να αντίκειται στην αρχή της ισότητας, να θεσπίζει για λόγους κοινωνικής αλληλεγγύης ευμενέστερη μεταχείριση για τους χαμηλόμισθους, επιβαρύνοντας τους οικονομικά ισχυρότερους με μεγαλύτερες εισφορές ή καθιερώνοντας ανώτατο όριο του ύψους της παροχής που λαμβάνουν, δεν είναι όμως συνταγματικά ανεκτό να εξικνείται ο κοινωνικός χαρακτήρας μέχρι την αναίρεση της όποιας αναλογικότητας των παροχών προς τις εισφορές. Σε ποιο σημείο χαράσσεται η διαχωριστική γραμμή ; Στην προαναφερθείσα απόφαση, είχε γίνει δεκτό από το Ανώτατο Ακυρωτικό ότι ήταν αντίθετο στην αρχή της ανταποδοτικότητας εισφορών και παροχών, καθώς και στην αρχή της ισότητας, η χορήγηση μεγαλύτερης κατά ποσό παροχής στους ασφαλισμένους που είχαν καταβάλει λιγότερες εισφορές σε σχέση με την παροχή που εχορηγείτο με τις ίδιες προϋποθέσεις στους ασφαλισμένους που είχαν καταβάλει περισσότερες εισφορές για την κάλυψη του ίδιου κινδύνου από τον ίδιο φορέα[132]. Πράγματι, επρόκειτο για μια ακραία μορφή ανισότητας, αφού ο Οίκος Ναύτου κατέβαλε στους αξιωματικούς του εμπορικού ναυτικού παροχή μικρότερη κατά ποσό 80% σε σχέση με την παροχή που κατέβαλε στα κατώτερα πληρώματα.

Τόσο η ουσιαστική ισότητα, άμβλυνση ανισοτήτων με την επιβάρυνση των οικονομικά ισχυρότερων, όσο και η τυπική (αναλογική) ισότητα ως αναλογία εισφορών προς παροχές (με κριτήριο την καταβληθείσα προσπάθεια, την προσφορά του ασφαλισμένου) θα πρέπει να συνυπάρξουν στο εσωτερικό της κοινωνικής ασφάλισης. Δεν θα πρέπει ο υπερτονισμός της μιας πλευράς να οδηγήσει στην αναίρεση της άλλης. Το ακριβές σημείο εξισορρόπησης δεν ελέγχεται, γιατί υπερβαίνει τα όρια των νομικών αποφάσεων[133] και εισέρχεται στις πολιτικές αποφάσεις του νομοθέτη. Θα λέγαμε ότι και εδώ θα ήταν προτιμότερο ο δικαστής να περιοριστεί σε έναν έλεγχο ακραίων ορίων[134].

Αποφασιστική για το ποια ερμηνεία επιλέγει κανείς για την «ανταποδοτικότητα» (αναλογικότητα), είναι η λειτουργία (σκοπός) της παροχής. Η συνταξιοδότηση λόγω γήρατος επιτελεί μια προστατευτική λειτουργία για τους ηλικιωμένους[135], αφού αποβλέπει στη διατήρηση ενός αξιοπρεπούς και συγχρόνως κεκτημένου (κατά τη διάρκεια του οικονομικά ενεργού-εργασιακού βίου) επιπέδου ζωής[136]. Ειδικότερα, απονέμεται στους εργαζόμενους εκείνους, οι οποίοι κατά τη μακρά σειρά των ετών της παραγωγικής τους ηλικίας προσέφεραν την εργασία τους στο κοινωνικό σύνολο, καταβάλλοντας τις νόμιμες εισφορές στους οικείους ασφαλιστικούς φορείς και πρέπει να τους εξασφαλιστεί μετά τη συμπλήρωση των σχετικών ορίων ηλικίας, η απαιτούμενη «ποιότητα ζωής», ενόψει μάλιστα και των κάθε είδους αυξημένων βιοτικών και λοιπών αναγκών της τρίτης ηλικίας[137]. Πρέπει δηλαδή οι συντάξεις να επιτρέπουν την απόσυρση των ηλικιωμένων εργαζομένων από τον ενεργό βίο με αξιοπρέπεια και χωρίς σοβαρή διατάραξη του επιπέδου ζωής που είχαν αποκτήσει κατά τον ενεργό τους βίο.

Τέλος, για την πληρότητα την ανάπτυξης, να προσθέσουμε ότι στην ανωτέρω νομολογία μοναδικές εξαιρέσεις[138] αποτελούν δύο αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας[139] που αναφέρονται στις επικουρικές συντάξεις, αποδεχόμενες τον αμιγώς ανταποδοτικό χαρακτήρα τους[140]. Οι εν λόγω αποφάσεις δέχονται ότι η συνταγματικότητα ή μη του ανωτάτου ορίου των επικουρικών συντάξεων εξαρτάται από τον αμιγώς ανταποδοτικό χαρακτήρα τους. Εξαρτάται δηλαδή η ισχύς της αναλογικότητας και της ισότητας από τις πηγές χρηματοδότησης των συντάξεων. Αν οι συντάξεις δεν χρηματοδοτούνται μόνο από εισφορές, η θέσπιση ανωτάτου ορίου δεν εμποδίζεται από την αρχή της ισότητας[141]. Διαφορετικά, ελέγχεται το ανώτατο όριο ως αντισυνταγματικό. Για την κριτική αποτίμηση της προηγούμενης (περιθωριακής για τις συντάξεις θέσης), ισχύουν τα όσα θα αναπτύξουμε αμέσως πιο κάτω επ’ ευκαιρία του εφάπαξ βοηθήματος[142].

Διαφορετική είναι η νομολογία, όταν πρόκειται για το εφάπαξ βοήθημα[143]. Εδώ, χωρίς να γίνεται ρητή αναφορά στο αν κατοχυρώνεται συνταγματικά ή όχι η αναλογικότητα ή «ανταποδοτικότητα» των ασφαλιστικών παροχών –όπως παρατηρείται αντίστοιχα στη νομολογία για τις συντάξεις-, τα δικαστήρια αποφαίνονται ότι η αρχή της ισότητας τυγχάνει απαρέγκλιτης εφαρμογής, όταν πρόκειται για αμιγώς ανταποδοτικές παροχές. Ανάγεται, λοιπόν, σε κρίσιμο ζήτημα το «πώς» ορίζεται και με «ποια» επιμέρους χαρακτηριστικά ο αμιγής χαρακτήρας μιας ασφαλιστικής παροχής. Κατά βάση, δεν ερμηνεύεται διαφορετικά η αρχή της ισότητας, αφού η εφαρμογή της εξακολουθεί να εξαρτάται από το κριτήριο της αμιγούς (πλήρους) ανταποδοτικότητας. Εξάλλου, δεν χρειάζεται να επιμείνουμε πολύ στο ότι ο αμιγώς ανταποδοτικός χαρακτήρας δύσκολα συμβιβάζεται με την κοινωνική φύση του θεσμού[144].

Η νομολογία εφαρμόζει πλέον, μετά από μετέωρα βήματα και διχοστασίες, την αρχή της ισότητας στο εφάπαξ βοήθημα, συνδυάζοντάς την όμως με την κατασκευή της έννοιας της αμιγώς ανταποδοτικής παροχής. Με τις 3 και 5/07 αποφάσεις του Ανωτάτου Ειδικού Δικαστηρίου ΑΕΔ[145] κρίθηκε αντισυνταγματικό το κατ’ άρθρο 57 παρ. 3 του Ν. 2084/92 ανώτατο όριο στο εφάπαξ βοήθημα ως αντίθετο στην αρχή της ισότητας. Εφόσον η διαμόρφωση του εφάπαξ βοηθήματος ανταποκρίνεται στη νομολογιακή μήτρα της εν λόγω έννοιας, τότε κάθε σχετική ρύθμιση που αντιστρατεύεται την επί ίσοις όροις συμμετοχή των ασφαλισμένων, δεν είναι συνταγματικώς επιτρεπτή.

Ειδικότερα, κρίθηκε αντισυνταγματική η νομοθετική επιβολή ανωτάτου ορίου στην παροχή εφάπαξ βοηθήματος που έχει αμιγώς ανταποδοτικό χαρακτήρα, γιατί συνιστά αδικαιολόγητη δυσμενή διάκριση σε βάρος των ασφαλισμένων οι οποίοι, ως εκ του μακρού χρόνου υπηρεσίας τους και των υψηλών αποδοχών τους, υποβλήθηκαν σε μεγαλύτερες κρατήσεις και παρά ταύτα θα λάβουν το ίδιο εφάπαξ βοήθημα με τους συναδέλφους τους, οι οποίοι ως εκ του μικρού χρόνου υπηρεσίας τους και των χαμηλών αποδοχών τους υποβλήθηκαν σε μικρότερες κρατήσεις[146]. Εξάλλου, έχει κριθεί ότι τυχόν άνιση μεταχείριση, ενόψει του αμιγώς ανταποδοτικού χαρακτήρα του εφάπαξ βοηθήματος, δεν δικαιολογείται από λόγους γενικότερου κοινωνικού ή δημόσιου συμφέροντος, λαμβανομένης υπόψη και της δίκαιης στάθμισης, η οποία πρέπει να υφίσταται μεταξύ του γενικού συμφέροντος και του συμφέροντος του ατόμου για καταβολή της εν λόγω ασφαλιστικής παροχής[147].

Το κριτήριο διαμόρφωσης της εν λόγω (νομολογιακής) έννοιας είναι η προέλευση της χρηματοδότησης κι όχι όπως θα έπρεπε ο τρόπος χρηματοδότησης της παροχής (διανεμητικό ή κεφαλαιοποιητικό σύστημα). Εξαιτίας της κύριας χρηματοδότησής του από εισφορές εργαζομένων, το εφάπαξ βοήθημα έχει αμιγώς ανταποδοτικό χαρακτήρα. Μάλιστα, η έννοια της αμιγώς ανταποδοτικής παροχής διευρύνθηκε σημαντικά από τη νομολογία μέσω της συρρίκνωσης των πηγών που αίρουν το χαρακτήρα αυτό του εφάπαξ βοηθήματος[148]. Σύμφωνα με την τελευταία διεύρυνση, αμιγώς ανταποδοτικό χαρακτήρα έχει το εφάπαξ βοήθημα το οποίο καταβάλλεται από ασφαλιστικό κεφάλαιο που σχηματίζεται όχι μόνο από εισφορές των ασφαλισμένων, αλλά και του εργοδότη που τους απασχολεί, ανεξάρτητα μάλιστα από το ύψος των εισφορών του τελευταίου[149]. Τούτο δε γιατί και οι εργοδοτικές εισφορές καταβάλλονται με αφορμή τη σχέση εργασίας, αποτελούν τμήμα του μισθού και υπολογίζονται επί των αποδοχών των εργαζομένων, όπως και οι ασφαλιστικές εισφορές που καταβάλλουν αυτοί[150]. Έτσι, ξεπεράστηκε η προηγούμενη άποψη της νομολογίας που ήθελε να αίρεται ο αμιγώς χαρακτήρας του εφάπαξ, όταν οι εργοδοτικές εισφορές ήταν ουσιώδεις για το σχηματισμό του ασφαλιστικού κεφαλαίου[151]. Δηλαδή, για την ανάγκη διεύρυνσης της έννοιας της αμιγώς ανταποδοτικής παροχής, έφθασε η νομολογία να αποδεχθεί το μισθολογικό χαρακτήρα των εργοδοτικών εισφορών, συμπέρασμα που δεν είναι αυτονόητο, ούτε δεκτό άνευ ενδοιασμών[152].

Αντίθετα, κατά τα νομολογηθέντα, ο ανταποδοτικός χαρακτήρας μιας παροχής δεν είναι αμιγής, όταν η χρηματοδότησή της δεν προέρχεται μόνο από εισφορές των ασφαλισμένων και των εργοδοτών, αλλά υφίσταται κοινωνικός πόρος ή επιβάρυνση τρίτων ουσιώδης έναντι των ασφαλιστικών εισφορών. Ό,τι δεν χρηματοδοτείται κατά κύριο λόγο από το κράτος, έχει αμιγώς ανταποδοτικό χαρακτήρα. Με άλλα λόγια, ο κοινωνικός χαρακτήρας συνδέεται με την ύπαρξη ουσιώδους κρατικής χρηματοδότησης, παραβλέποντας ότι το κοινωνικό στοιχείο (εκείνο της κοινωνικής αλληλεγγύης) δεν ταυτίζεται αναγκαστικά με τον κρατικό χαρακτήρα του θεσμού. Ένα αλληλοβοηθητικό ταμείο ή ένα ιδιωτικό μόρφωμα μπορεί κάλλιστα να εμφορείται κι αυτό από την επαγγελματική αλληλεγγύη μεταξύ των μελών του, προβλέποντας πρόσθετες παροχές ή έναν ευνοϊκότερο υπολογισμό των παροχών χάριν των πλέον αδυνάτων, χωρίς να θίγεται η αρχή της ισότητας μεταξύ των μελών[153].

Η αμιγώς ανταποδοτική παροχή προσδιορίζεται, κατά τη νομολογία, με βάση τις εξωγενείς πηγές χρηματοδότησης του εφάπαξ βοηθήματος. Κι αυτές ερμηνεύονται κατά τρόπο περιοριστικό. Έσοδα που είναι αόριστα και υποθετικά (όπως τυχόν έκτακτες εισφορές του εργοδότη, πόροι από την περιουσία του Ταμείου, κ.α.), δεν μπορούν να αποτελέσουν ασφαλές κριτήριο για το χαρακτηρισμό του εφάπαξ βοηθήματος ως ανταποδοτικού ή μη[154]. Έτσι, ο ανταποδοτικός χαρακτήρας δεν αίρεται εκ του ότι ο νόμος προβλέπει, σε περίπτωση ανεπάρκειας του σχετικού κεφαλαίου, δυνατότητα συμπλήρωσης του εφάπαξ από το νομικό πρόσωπο στο οποίο υπηρετεί ο υπάλληλος. Η συμπλήρωση αυτή δεν αποτελεί πόρο, αλλά είναι δανεισμός[155]. Μόνο έσοδα που συνέβαλαν κατά τρόπο σταθερό και μόνιμο στο σχηματισμό του ασφαλιστικού κεφαλαίου του ταμείου, λαμβάνονται υπόψη για το νομικό χαρακτηρισμό του βοηθήματος.

Θα πρέπει να παρατηρήσουμε ότι το εφάπαξ βοήθημα είναι κατά βάση μια αποταμιευτική παροχή που δύσκολα εμπίπτει στο κανονιστικό πεδίο του άρθρου 22 παρ. 5 του Συντ/τος[156] –οι αποφάσεις δέχονται, ωστόσο, την αντίθεση του ανωτάτου ορίου στο εφάπαξ τόσο στο άρθρο 4, παρ. 1 όσο και 22, παρ. 5 Συντ/τος. Πρόκειται για μια ιδιόρρυθμη παροχή που φιλοδοξεί να αμβλύνει τις συνέπειες λόγω απότομης (κι όχι σταδιακής) μετάβασης από τον ενεργό επαγγελματικό βίο στη συνταξιοδοτική αργία. Στην πράξη εξελίχθηκε σε ένα κεφάλαιο που σχηματίζεται σχεδόν αποκλειστικά από εισφορές των εργαζομένων και εξυπηρετεί καθαρά αποταμιευτικούς στόχους, χωρίς απώτερες κοινωνικές βλέψεις -συνήθως οργανώνεται αναλογιστικά με βάση μια πιο αυστηρή σχέση μεταξύ της παροχής και της εισφοράς. Κατά άλλους, η εν λόγω παροχή δεν αναφέρεται σε συγκεκριμένο κίνδυνο, αλλά συναρτάται από άλλους κινδύνους (το γήρας, την αναπηρία, το θάνατο), καλύπτοντας συμπληρωματικά ανάγκες που προέρχονται από αυτούς[157].

Το ατόπημα και η σύγχυση που δημιουργείται από τη νομολογία οφείλεται στο ασύμπτωπτο ανάμεσα στα ειδικότερα χαρακτηριστικά γνωρίσματα της εν λόγω παροχής και της κρίσης περί του αμιγώς ανταποδοτικού της χαρακτήρα. Πράγματι, τα γνωρίσματα που ανάγει η νομολογία σε αποφασιστικά για το χαρακτηρισμό του εφάπαξ, δεν ανταποκρίνονται ή δεν θα έπρεπε να ανταποκρίνονται σ’ έναν αμιγώς ανταποδοτικό χαρακτήρα. Μια αμιγώς ανταποδοτική παροχή δεν εξαρτάται μόνο από την πηγή χρηματοδότησής της, δηλαδή από τις εισφορές. Πρόσθετα, θα πρέπει οι παροχές να αντικατοπτρίζουν επακριβώς την εισφοροδοτική προσπάθεια του ασφαλισμένου[158]. Αν αντιθέτως, όπως και πράγματι συμβαίνει με το εφάπαξ βοήθημα, ο τρόπος υπολογισμού του τελικά οφειλόμενου ποσού δεν εξαρτάται αυστηρά από την προσπάθεια σχηματισμού ενός ατομικού κεφαλαίου από συσσωρευμένες εισφορές, αλλά προσδιορίζεται με βάση τη διαγενεακή αλληλεγγύη μεταξύ των ασφαλισμένων, απόρροια της ισχύος του διανεμητικού συστήματος χρηματοδότησης, τότε πρόκειται για μια μεγάλη παρεξήγηση[159].

Κατά δεύτερο λόγο, αν όντως πρόκειται για αμιγώς ανταποδοτική παροχή, ως τέτοια δεν θα έπρεπε να ενταχθεί στη σφαίρα της δημόσιας κοινωνικής ασφάλισης. Αν αντίθετα το δεχθούμε –όπως το κάνει η νομολογία-, τότε δίνουμε έναν επικίνδυνο και αντισυνταγματικό προσανατολισμό στο θεσμό. Η κοινωνική ασφάλιση είναι θεμελιωμένη στη συλλογικότητα και την αλληλεγγύη. Δεν αποτελεί μορφή οργάνωσης της ιδιωτικής πρόνοιας η οποία στηρίζεται αποκλειστικά στον ατομικό ασφαλιστικό βίο του εργαζομένου. Ανάμεσα σε δύο κεντρικές επιλογές – είτε ο καθένας αναλαμβάνει το βάρος της δικής του προστασίας μέσω των εισφορών του (φιλελεύθερη οπτική) είτε η κοινότητα (συλλογικότητα) επιφορτίζεται με την προστασία των εργαζομένων μέσω της υποχρέωσής τους για συμμετοχή στη χρηματοδότηση του θεσμού ανάλογα με τις δυνάμεις τους- , η κοινωνική ασφάλιση έχει οικοδομηθεί (ιστορικά και συνταγματικά) πάνω στη δεύτερη[160]. Η μετατόπιση στην πρώτη, νομοθετικά ή ακόμη και νομολογιακά, μπορεί να οδηγήσει στην αλλοίωση της ουσίας του θεσμού.

Η μεταβολή του νομοθετικού καθεστώτος δημιουργεί, κατά τρόπο αναπόφευκτο, διαφοροποιήσεις, είτε ευνοϊκές[161]είτε δυσμενείς, ανάμεσα σε όσους εμπίπτουν στο νέο νόμο και σε όσους εξακολουθούν να διέπονται από το προηγούμενο καθεστώς. Κατ’ αρχήν, η αλλαγή του συστήματος για το μέλλον δεν μπορεί να εμποδιστεί. Από μόνη τη διατήρηση της ισχύος ενός νομοθετικού καθεστώτος για ορισμένο χρονικό διάστημα δεν προκύπτει κάποιο πρόσκομμα για τη μεταβολή του[162]. Ειδάλλως, θα καταλήγαμε στη διαιώνιση του ήδη υπάρχοντος συστήματος και αφεύκτως στην παράλυση της δράσης του νομοθέτη[163]. Περαιτέρω, θα ματαιωνόταν η αποστολή του τελευταίου που είναι να προσαρμόζει στο διηνεκές τις έννομες σχέσεις στις διαρκώς μεταβαλλόμενες συνθήκες. Τα προηγούμενα, εξάλλου, εναρμονίζονται και με μια διαλεκτική προσέγγιση της κοινωνικής ασφάλισης, η εξέλιξη της οποίας δεν ακολουθεί αναγκαστικά μια γραμμική (πάντα ανοδική) πορεία.

Ειδικότερα, η δημιουργία διαφοροποιήσεων μέσα στο χρόνο πηγάζει από την ίδια την ανάγκη αναπροσαρμογής της κοινωνικής ασφάλισης στα εκάστοτε οικονομικά, κοινωνικο-δημογραφικά δεδομένα[164]. Ο ανοικτός χαρακτήρας ευνοεί τόσο την προαγωγή της κοινωνικής ασφάλισης, όσο και την επί τα χείρω διάπλασή της. Το πρόβλημα των αλλαγών επιτείνεται ακόμη περισσότερο λόγω της μεγάλης χρονικής διάρκειας της έννομης σχέσης της κοινωνικής ασφάλισης[165].

Κατά τη νομολογία, ο κοινός νομοθέτης και η κατ’ εξουσιοδότηση νόμου κανονιστικώς δρώσα διοίκηση δεν εμποδίζονται ούτε από το άρθρο 4 παρ. 1, ούτε από το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντ/τος να μεταβάλλουν για το μέλλον το σύστημα συνταξιοδότησης για κατηγορίες ασφαλισμένων[166]. Η αρχή της ισότητας δεν αντιτάσσεται στη νομοθετική αλλαγή του συστήματος συνταξιοδότησης κατηγοριών ασφαλισμένων, ιδίως του ύψους των ασφαλιστικών παροχών και με μείωση ακόμη για τον εφεξής χρόνο. Μάλιστα, όπως προαναφέραμε, η μείωση μπορεί να πραγματοποιηθεί και κατά προοδευτική κλίμακα σε βάρος των υψηλότερων παροχών[167] ή με τη θέσπιση ανωτάτου ορίου παροχών, κατά τρόπο ώστε να προκύπτει μεγαλύτερη, σε αναλογία προς τη σύνταξη που θα χορηγηθεί, οικονομική επιβάρυνση εκείνων από τους ασφαλισμένους, που έχουν καταβάλει περισσότερες εισφορές[168].

Η αρχή της ισότητας δεν παραβιάζεται, όταν μεταβάλλεται επί το δυσμενέστερο το συνταξιοδοτικό καθεστώς[169], δηλαδή όταν θεσπίζονται αυστηρότερες, σε σχέση με το προγενέστερο καθεστώς, προϋποθέσεις για απονομή σύνταξης[170]. Ο νομοθέτης δεν κωλύεται να μεταβάλλει το συνταξιοδοτικό σύστημα τόσο για τον εφεξής χρόνο όσο και αναδρομικά[171]. Ως προς το τελευταίο, γίνεται νομολογιακά δεκτό ότι επιτρέπεται η αναδρομική ρύθμιση εννόμων σχέσεων με γενικούς κανόνες (λ.χ. αναδρομική μεταβολή του τρόπου υπολογισμού των συντάξεων)[172]. Ωστόσο, θα μπορούσε κανείς να διαφωνήσει με την προηγούμενη θέση, στο βαθμό που αυτή δεν προχωρά σε περαιτέρω διάκριση ανάμεσα σε γεννημένες και μη αξιώσεις. Πιο συγκεκριμένα, οι αναδρομικές νομοθετικές ρυθμίσεις συναντούν σοβαρό εμπόδιο στο άρθρο 1 Π.Π.Π. της Ε.Σ.Δ.Α. –καθώς και στο άρθρο 6 παρ. 1 της ίδιας Διεθνούς Σύμβασης[173]-, όταν προσβάλλουν ήδη θεμελιωμένα συνταξιοδοτικά δικαιώματα (γεννημένες αξιώσεις), δηλαδή όταν θίγουν όσους έχουν συμπληρώσει τις απαιτούμενες προϋποθέσεις πριν την έναρξη ισχύος του νέου νόμου, αλλά δεν έχουν ακόμη ασκήσει το δικαίωμά τους[174].

Η διάκριση των ασφαλισμένων λόγω της μεταβολής της συνταξιοδοτικής νομοθεσίας –ανάμεσα σε όσους υπάγονται στο νέο καθεστώς και σε όσους όχι- θέτει το κρίσιμο ζήτημα αν ο χρόνος είναι ένα επιτρεπτό κριτήριο διαφοροποίησης, αν δηλαδή η συγκρότηση διαφορετικών κατηγοριών με βάση το χρόνο είναι θεμιτή. Η νομολογία, όπως προαναφέραμε, δεν προχωρά σε κάποια διάκριση ανάμεσα σε δικαιολογημένες ή μη διακρίσεις, θέτοντας όρια στην ευρεία ευχέρεια της νομοθετικής εξουσίας ως προς τις αλλαγές του καθεστώτος μέσα στο χρόνο. Κατά τη νομολογία, ο χρόνος υποβολής του συνταξιοδοτικού αιτήματος (της σχετικής αίτησης) αποτελεί οπωσδήποτε αντικειμενικό κριτήριο για τη διαφορετική μεταχείριση των ασφαλισμένων σε περίπτωση νομοθετικής μεταβολής[175]. Η τελευταία παραδοχή βέβαια συνδέεται και με το «πότε» θεμελιώνεται το συνταξιοδοτικό δικαίωμα[176].

Επανειλημμένως τα δικαστήρια έχουν αποφανθεί ότι ο χρόνος αποχώρησης (εξόδου) από την υπηρεσία[177], όπως εξάλλου και ο χρόνος θεμελίωσης του συνταξιοδοτικού δικαιώματος[178], είναι κριτήριο αρκούντως αντικειμενικό, για τη διαφοροποίηση ως προς το συνταξιοδοτικό καθεστώς των ασφαλισμένων που είναι εν ενεργεία και εκείνων που έχουν εξέλθει από την υπηρεσία[179]. Δεν συντρέχει περίπτωση παράβασης της αρχής της ισότητας, όταν οι διακρίσεις μεταξύ των συνταξιούχων οφείλονται μόνο στο χρόνο αποχώρησης από την υπηρεσία[180],[181]. Το ίδιο επαρκή ως κριτήρια διαφοροποίησης είναι ο χρόνος πρόσληψης[182], ο χρόνος υπαγωγής[183] -κριτήριο που συμβιβάζεται καλύτερα με την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης[184]-, καθώς και η χρονολογία γέννησης των παιδιών[185].

Ειδικότερα, έχει κριθεί ότι η δυσμενέστερη μεταχείριση των εισερχομένων στην ασφάλιση από 1.1.1993 και εφεξής δεν αντίκειται στην αρχή της ισότητας[186]. Η πρόβλεψη μείζονος προστασίας για τους ασφαλισμένους πριν από 1.1.1993 δικαιολογείται από το γεγονός ότι βρίσκονται πλησιέστερα στο χρόνο συνταξιοδότησης[187]. Ακόμη, ο χρόνος της θεμελίωσης του συνταξιοδοτικού δικαιώματος θεωρήθηκε αντικειμενικό κριτήριο για τη διαφορετική μεταχείριση των ασφαλισμένων, προκειμένου να εφαρμοστεί η εξίσωση των φύλων[188].

Η διαφοροποίηση δεν αντίκειται στη συνταγματική αρχή της ισότητας, κατά την πάγια νομολογία του ΣτΕ, γιατί το εν λόγω κριτήριο είναι αντικειμενικό. Ωστόσο, δεν αρκεί ένα κριτήριο να παρουσιάζεται μόνο ως αντικειμενικό, αλλά θα πρέπει συγχρόνως να μην αναδεικνύεται ως αυθαίρετο[189]. Τέτοια αυθαίρετη άνιση μεταχείριση κατηγορίας ασφαλισμένων που τελούν ουσιαστικώς κάτω από τις ίδιες νομικές ή πραγματικές συνθήκες, συνιστά η διάκρισή τους με βάση το τυχαίο γεγονός του χρόνου της υποβολής της σχετικής αίτησης ή της υπαγωγής πριν από μια χρονολογία[190]. Κατά τη γνώμη μας, η αναγωγή του χρόνου σε αποκλειστικό κριτήριο δυσμενών (ή και ευμενών) διακρίσεων δεν συνάδει με την αρχή της ισότητας[191]. Αντίκειται στο άρθρο 4 παρ. 1 Συντ/τος, όταν δεν συνδυάζεται με άλλα κριτήρια, από λόγους γενικότερου συμφέροντος[192].

Η δυσμενής διάκριση σε βάρος κατηγορίας ασφαλισμένων με βάση μόνο το χρόνο δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, που συνδέονται με τη βιωσιμότητα του ασφαλιστικού συστήματος[193]. Το δημόσιο συμφέρον, εξειδικεύοντας το 22, παρ. 5 Συντ/τος ως προς τη διάσωση του θεσμού, δεν είναι δυνατόν να συνίσταται σε μια άνιση κατανομή των θυσιών, γιατί έτσι βάλλεται ευθέως η πεμπτουσία του ισχύοντος συστήματος που είναι η αλληλεγγύη γενεών (διανεμητικό σύστημα)[194]. Κάθε συνταξιοδοτικό σύστημα (διανεμητικού τύπου) πρέπει να διαθέτει μια χρονική συνέπεια που να μη μπορεί να ανατραπεί αυθαίρετα, αλλά με όρους ισότητας μεταξύ των διάδοχων γενεών. Η αρχή της ισότητας ως διαγενεακή ισότητα –άρθρα 4 παρ. 1 και 22 παρ. 5- επιτάσσει το δίκαιο επιμερισμό των δημογραφικών και οικονομικών κινδύνων μεταξύ ενεργών πολιτών και συνταξιούχων. Μάλιστα η διαγενεακή ισότητα αποτελεί προϋπόθεση (ενδογενές συστατικό) για τη βιωσιμότητα του θεσμού κοινωνικής ασφάλισης[195].

Πράγματι, η χρήση του χρόνου –ή καλύτερα η αυθαίρετη επιλογή μιας χρονικής αφετηρίας-, ως αποκλειστικού κριτηρίου διαφοροποίησης, στην περίπτωση δυσμενούς νομοθετικής μεταβολής, έρχεται σε αντίθεση με το ίδιο το λεγόμενο «Συμβόλαιο των γενεών»[196]. Ουσιαστικά, αποτυπώνει μια αυθαίρετη κατανομή θυσιών, χαράσσει μια γραμμή υπέρ των παλαιών ασφαλισμένων και κατά των νέων. Επειδή μέσω κοινωνικής ασφάλισης μεταφέρονται πόροι από τους ενεργούς ασφαλισμένους στους συνταξιούχους, οι δεσμοί ανάμεσα στις γενεές θα πρέπει να στηρίζονται στις αξίες της αμοιβαιότητας και της αλληλεγγύης. Οποιαδήποτε άλλη επιλογή οδηγεί σε διάρρηξη του συμβολαίου. Η κατά τρόπο απόλυτο χάραξη διαχωριστικών γραμμών ανάμεσα στους ασφαλισμένους διαφορετικών ηλικιών, όπως είναι ο ορισμός χρονικών σημείων, εμφανίζεται ως αυθαίρετη[197].

Η άνιση μεταχείριση ασφαλισμένων που ανήκουν σε διαφορετικές γενεές, δεν θα μπορούσε, κατ’ αρχήν, να εμποδιστεί, επειδή άλλως δεν θα ήταν δυνατή καμία μεταρρύθμιση του συστήματος. Ωστόσο, οι ανισότητες ανάμεσα στις γενεές είναι αδικαιολόγητες και αυθαίρετες, όταν η χειροτέρευση αφορά αποκλειστικά τις επόμενες γενεές. Δεν μπορεί να κληθούν μόνον οι επόμενοι να σηκώσουν το βάρος της επίλυσης της βιωσιμότητας της κοινωνικής ασφάλισης[198]. Δηλαδή η διαγενεακή ισότητα επιβάλλει έναν αναλογικό επιμερισμό των θυσιών, μια αναλογική κατανομή του βάρους των μεταρρυθμίσεων ανάμεσα στις γενεές[199], έτσι ώστε να μην αναλαμβάνει μια γενεά αποκλειστικά το βάρος της βιωσιμότητας.

Για το ότι οφείλει να εξειδικευθεί η δημόσια ωφέλεια (βιωσιμότητα) μέσω του διηθητικού μέσου της αρχής της ισότητας, θα μπορούσαμε να επικαλεστούμε και τη νομολογία Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Σύμφωνα με μια απόφαση του 2004 του ΕΔΔΑ (Kjartan Asmundsson c/Islande)[200], το βάρος της κάλυψης του ελλείμματος ενός ασφαλιστικού οργανισμού δεν δικαιολογείται να επιρρίπτεται σε μια μικρή μόνο μερίδα συνταξιούχων. Το βάρος της βιωσιμότητας του συστήματος θα πρέπει να επιμερίζεται ανάμεσα στους ασφαλισμένους της ίδιας γενεάς, καθώς και ανάμεσα σε περισσότερες γενεές. Μια άλλη παράμετρος υπεισέρχεται, όταν ταυτίζεται η διάσωση της εθνικής οικονομίας με το ασφαλιστικό: εδώ, η κατανομή θυσιών θα πρέπει να ερευνάται υπό ένα γενικότερο πρίσμα. Δεν είναι δυνατόν η διάσωση της εθνικής οικονομίας να γίνει μόνο (ή σε μεγαλύτερο βαθμό) σε βάρος των συνταξιούχων ή των ασφαλισμένων. Το άρθρο 4 παρ. 5 (ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών), όπως και το χρέος της κοινωνικής και εθνικής αλληλεγγύης των πολιτών που απορρέει από το άρθρο 25, παρ. 4, επιβάλλουν, για την επείγουσα αντιμετώπιση των σοβαρών οικονομικών προβλημάτων της χώρας, την κατανομή των θυσιών στο σύνολο των πολιτών, αναλόγως των δυνάμεων εκάστου[201].

Μπορεί ο χρόνος να αποτελεί αντικειμενικό κριτήριο διακρίσεων, δεν αρκεί όμως από μόνος του να δικαιολογήσει τις διαφοροποιήσεις[202]. Για να μην εμφανίζεται η διάκριση με βάση το χρόνο επέλευσης του ασφαλιστικού κινδύνου ή υπαγωγής στην ασφάλιση ως αυθαίρετη θα πρέπει να συνδυάζεται και με άλλα κριτήρια, ικανά να υπηρετήσουν το σκοπό του νόμου. Έτσι, λ.χ., θεωρείται σύμφωνη με την ισότητα, η μη εφαρμογή των ευνοϊκών διατάξεων, στην περίπτωση που οι εξελθόντες ήδη της ασφάλισης, κατά τη διαδρομή της ασφαλιστικής τους σχέσης, κατέβαλαν ουσιωδώς μικρότερες εισφορές[203].

Παρά τον κυρίαρχο βηματισμό, δεν λείπουν στη νομολογία κάποιες αιρετικές (αποσπασματικές προς στιγμήν) περιπτώσεις (συνήθως μειοψηφικές απόψεις[204]) που δεν δικαιολογούν το χρόνο από μόνο του ως αποκλειστικό κριτήριο άνισης μεταχείρισης[205]. Κατά το σκεπτικό των αποφάσεων αυτών, ο χρόνος αποτελεί ένα κριτήριο τυχαίο, μη αντικειμενικό και ουδόλως σχετιζόμενο με τις συνθήκες απασχόλησης, η δε εφαρμογή του οδηγεί σε άνιση μεταχείριση ομοειδών κατηγοριών ασφαλισμένων μέσα στον ίδιο ασφαλιστικό φορέα[206]. Ο διαφορετικός χρόνος επέλευσης του κινδύνου ή υπαγωγής στην ασφάλιση (διορισμού) συνιστά από μόνος του αδικαιολόγητη δυσμενή νομοθετική μεταχείριση και γι’ αυτό είναι αντίθετη στο άρθρο 4 παρ. 1 Συντ/τος[207].

Να προσθέσουμε ότι μπορεί ο χρόνος να θεωρείται από τη νομολογία θεμιτό κριτήριο διαφοροποίησης, σε περίπτωση μεταβολής της συνταξιοδοτικής νομοθεσίας, δεν συμβαίνει όμως το ίδιο όταν η χρονική στιγμή λαμβάνεται υπόψη για τον (χρονικό) περιορισμό της λήψης των ασφαλιστικών παροχών. Ειδικότερα, η θέσπιση χρονικών περιορισμών για την άσκηση ήδη θεμελιωμένων κατά νόμο δικαιωμάτων (λ.χ. για χορήγηση σύνταξης, εφάπαξ βοηθήματος, κλπ) εισάγει ανεπίτρεπτη διαφοροποίηση της θέσης των ασφαλισμένων με αποκλειστικό κριτήριο το χρόνο άσκησής τους και ως εκ τούτου αντίκειται στο άρθρο 4 παρ. 1 Συντ/τος[208]. Προεχόντως όμως η θέσπιση ειδικής αποκλειστικής προθεσμίας για την άσκηση του δικαιώματος προσβάλλει το άρθρο 22, παρ. 5 του Συντ/τος, γιατί η εκπρόθεσμη άσκησή του συνεπάγεται την αποστέρηση της προστασίας του ασφαλισμένου. Γενικά, θα πρέπει η διαφοροποίηση να στηρίζεται σε συγκεκριμένα γεγονότα κι όχι σε τυχαία, απρόβλεπτα και εκτός σφαίρας επιρροής του υποκειμένου του δικαιώματος[209].

Η προσβολή της συλλογικής διάστασης του δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλιση ενδέχεται να έχει αρνητικές επιπτώσεις και στην υποκειμενική του πλευρά. Μια θεσμική επιλογή του νομοθέτη ως προς τις οργανωτικές δομές του συστήματος που αντιβαίνει στην αρχή της ισότητας και στην κατ’ άρθρο 22 παρ. 5 του Συντ/τος κρατική υποχρέωση μέριμνας για την κοινωνική ασφάλιση των εργαζομένων, είναι συγχρόνως αντίθετη και στην υποκειμενική (ατομική) διάσταση του δικαιώματος στην κοινωνική ασφάλιση, στο βαθμό που μειώνει ή απειλεί να μειώσει την ασφαλιστική κάλυψη μιας κατηγορίας εργαζομένων[210].

Πιο συγκεκριμένα, η παραβίαση, κατά την επιχειρούμενη συγχώνευση ή ενοποίηση Ταμείων, της αρχής της ισότητας μπορεί να έχει δυσμενείς επιπτώσεις, ως προς το επίπεδο ασφαλιστικής κάλυψης, για τους ασφαλισμένους του ενός από τα συγχωνευθέντα ή ενταχθέντα Ταμεία. Η συγχώνευση Ταμείων με διαφορετικό επίπεδο βιωσιμότητας καθιστά χείρονα ή επισφαλή τη θέση των ασφαλισμένων του υγιέστερου Ταμείου και μάλιστα όχι μόνο αμέσως, αλλά και για το μέλλον, λόγω των έμμεσων συνεπειών της.

Μπορεί το άρθρο 22 παρ. 5 Συντ/τος να αναγνωρίζει, κατ’ αρχήν, στο νομοθέτη ευρεία περιθώρια «ελευθερίας» (διακριτικής ευχέρειας), μην επιβάλλοντας περιορισμούς ως προς τον τρόπο οργάνωσης και διοίκησης των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου που θα καταστούν φορείς της δημόσιας κοινωνικής ασφάλισης[211], δεν σημαίνει, ωστόσο, ότι η εν λόγω ευχέρειά του μπορεί να ασκηθεί σε βάρος άλλων συνταγματικών διατάξεων και αρχών, ιδίως σε βάρος της αρχής της ισότητας και της αρχής του κράτους δικαίου (της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, αρχή της αναλογικότητας)[212]. Κάτω από μια θετική οπτική, το πρόσφορο των νομοθετικών μέτρων που προκύπτει από τη συμφωνία τους με τις αρχές της ορθολογικότητας, αποτελεί ταυτόχρονα κι ένδειξη σεβασμού της αρχής της ισότητας[213]. Αντίθετα, η παραβίαση της ορθολογικότητας οδηγεί σχεδόν αυτόματα σε αυθαίρετες ρυθμίσεις. Μια ανέντιμη νομοθετική διαδικασία –όπως ήταν, κατά την άποψη μας, η διοικητική ενοποίηση που δεν συνοδευόταν από μια ουσιαστική πλευρά (ν. 3655/08)[214]– επιφέρει πλήγμα στην αρχή της ισότητας.

Σε επίπεδο συγχωνεύσεων Ταμείων, οι αντίθετες στην αρχή της ισότητας νομοθετικές ρυθμίσεις καθιστούν την επιχειρούμενη συγχώνευση απαγορευμένη από το Σύνταγμα. Η αρχή της ισότητας παραβιάζεται, όταν με τις συγχωνεύσεις δημιουργείται ένα ενιαίο οργανωτικό σχήμα για ασφαλιστικούς φορείς, ασφαλισμένους και συνταξιούχους που τελούν υπό διαφορετικές συνθήκες. Πιο συγκεκριμένα, «διαφορετικές συνθήκες» για τα ταμεία αποτελεί το γεγονός ότι συγχωνεύονται εύρωστα Ταμεία με μη βιώσιμα. Από τη συνδυαστική ερμηνεία των άρθρων 22 παρ. 5 και 4 παρ. 1 του Συντ/τος προκύπτει ότι είναι επιτρεπτή η συγχώνευση μόνο ομοιογενών ασφαλιστικών φορέων –δηλαδή φορέων που στηρίζονται σε παραπλήσιες οργανωτικές αρχές- που βρίσκονται σε παραπλήσιο επίπεδο βιωσιμότητας. Η άποψη αυτή καταγράφηκε ως η μειοψηφούσα γνώμη της Ολομελείας του ΣτΕ 3099/01[215],[216].

Κατά τη διαδικασία διοικητικής αναδιάρθρωσης του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης, δεν μπορεί να υφίσταται θυσίες μια ομάδα μόνο ασφαλισμένων και συγκεκριμένα εκείνοι που απολαμβάνουν ένα επαρκές επίπεδο προστασίας από ένα υγιές Ταμείο. Το βάρος της ενοποίησης του συστήματος και της διασφάλισης της συνολικής βιωσιμότητάς του δεν μπορεί να μετατεθεί στο σχηματισθέν κεφάλαιο από εισφορές των ασφαλισμένων μιας ή ορισμένων αποκλειστικά επαγγελματικών κατηγοριών. Δεν μπορεί ένα Ταμείο που παρέμεινε βιώσιμο, λόγω χαμηλών παροχών, να αναλάβει το βάρος της συγχώνευσης άλλου Ταμείου που έγινε προβληματικό, λόγω χορήγησης παροχών που δεν ανταποκρίνονταν στις πραγματικές οικονομικές του δυνατότητες[217]. Γενικά, οι ρυθμίσεις που αντιμετωπίζουν κατά τρόπο ενιαίο τους συνταξιούχους και ασφαλισμένους όλων συλλήβδην των φορέων ασφάλισης, ασυνδέτως προς την οικονομική κατάσταση εκάστου συγκεκριμένου φορέα και των αναλογιστικών δεδομένων αυτού, αντίκεινται στα άρθρα 4 παρ. 1 και 22 παρ. 5 Συντ/τος[218].

Καμία αναδιοργάνωση του συστήματος ή επίλυση οικονομικού αδιεξόδου δεν μπορεί να δικαιολογήσει την προσβολή της αρχής της ισότητας[219]. Δεν συνιστά λόγο κοινωνικού ή δημοσίου συμφέροντος που θα δικαιολογούσε κάμψη της ισότητας, η κάλυψη των ελλειμμάτων ενός φορέα με την επιβάρυνση των ασφαλισμένων άλλων φορέων (λ.χ. καταβολή ποσοστού των ετήσιων εσόδων φορέα υπέρ του ΤΕΑΠΟΚΑ). Έτσι, λ.χ., ορθώς κρίθηκε ότι η ανάγκη διαφύλαξης της οικονομικής σταθερότητας του ασφαλιστικού φορέα δεν αποτελεί λόγο για παρέκκλιση από την εφαρμογή της αρχής της ισότητας[220]. Η κάλυψη των ελλειμμάτων του συγχωνευθέντος ταμείου απόκειται στο νομοθέτη με τη χορήγηση σχετικών κρατικών επιχορηγήσεων[221], κι όχι στους ασφαλισμένους του βιώσιμου Ταμείου. Με κρατική συμμετοχή μπορεί ο νομοθέτης να αναβαθμίσει την κατάσταση ασφαλισμένων υστερούντων έναντι των άλλων[222] ή να καλύψει τη διαφορά βιωσιμότητας των ενοποιούμενων Ταμείων[223].

Από την πλευρά της, η κρατούσα άποψη στη νομολογία αναγνωρίζει στο νομοθέτη την ευχέρεια να ενοποιήσει ένα βιώσιμο μ’ ένα μη βιώσιμο ταμείο, χωρίς να διαγιγνώσκει σε μια τέτοια επιλογή ζήτημα αντίθεσης στην αρχή της ισότητας[224]. Η θέση αυτή αποτελεί φυσική προέκταση της σταθερής νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας που εγκαινιάστηκε με την απόφαση της Ολομ. 5024/87, σύμφωνα με την οποία το άρθρο 22, παρ. 5 δεν επιβάλλει κανέναν περιορισμό ως προς τον τρόπο οργάνωσης και διοίκησης των νομικών προσώπων που θα καταστούν οργανισμοί κοινωνικής ασφάλισης[225] –πέρα από την υποχρέωση του νομοθέτη να καθιστά φορέα της υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης μόνο το κράτος ή νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου.

Η αρχή της ισότητας υποβάλλει σε σοβαρή δοκιμασία τα διάφορα προνόμια –δικονομικής ή ουσιαστικής φύσης- του Δημοσίου που ισχύουν και για τους ασφαλιστικούς φορείς. Πρόκειται για διατάξεις που θέτουν το Δημόσιο (και τα Ταμεία) ως διάδικο ή οφειλέτη σε ευνοϊκότερη θέση σε σχέση με τους κοινούς οφειλέτες (ασφαλισμένους). Χωρίς να εισέλθουμε σε μια συζήτηση που φαίνεται να είναι μάλλον θεωρητικά κορεσμένη και νομολογιακά ασταθής, θα περιοριστούμε απλώς στο να επισημάνουμε δύο παραδοχές που συνηγορούν υπέρ του ότι δεν υπάρχει κανένας λόγος μιας τέτοιας διαφοροποίησης μεταξύ ασφαλισμένων και Ταμείων.

Η πρώτη παραδοχή συνίσταται στο ότι δεν επαληθεύεται στην κοινωνική ασφάλιση η εξ ορισμού ανισότητα των μερών[226]. Η κοινωνική ασφάλιση δεν ανάγεται, κατά βάθος, σε καθαρή άσκηση δημόσιας εξουσίας από όργανα των Ταμείων. Οι ασφαλιστικοί φορείς δεν τελούν εξ ορισμού σε σχέση ανισότητας έναντι των ασφαλισμένων τους, δηλαδή δεν ενεργούν ως jure imperii[227]. Η αντίθετη αντιμετώπισή τους θα απογύμνωνε την έννομη σχέση κοινωνικής ασφάλισης από την ιδιαιτερότητά της, από το αλληλένδετο των δημόσιων δικαιωμάτων και υποχρεώσεων που συνεπάγεται η ίδια η λειτουργία της, και θα την υποβίβαζε σε μια σχέση προνοιακής υφής.

Μπορεί η έννομη σχέση κοινωνικής ασφάλισης να χαρακτηρίζεται ως ενοχή δημοσίου δικαίου, ωστόσο, εμπεριέχει και στοιχεία ιδιωτικού δικαίου[228]. Σύμφωνα με μια οπτική που ενστερνίζεται το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, ο προσωπικός και περιουσιακός χαρακτήρας του δικαιώματος στις ασφαλιστικές παροχές, η στενή σχέση της ασφαλιστικής σχέσης με την εργασιακή, η προσφυγή της κοινωνικής ασφάλισης σε τεχνικές κάλυψης που ανήκουν στις ιδιωτικές ασφαλίσεις, μαρτυρούν την ιδιωτική (συναλλαγματική) πλευρά της σχέσης και τη χειραφέτησή της από την παραδοσιακή δημοσίου δικαίου οπτική[229]. Επομένως το αναφυόμενο ζήτημα των προνομίων του Δημοσίου θα πρέπει να επιλυθεί εντός πεδίου ισχύος της αρχής της ισότητας[230]. Με το ίδιο πνεύμα, η Ολομέλεια του ΣτΕ (1663/09)[231] έχει κρίνει ότι το άρθρο 4 παρ. 1 Συντ/τος έχει πεδίο εφαρμογής και σε σχέσεις δημοσίου δικαίου, αν με συγκεκριμένη ουσιαστικού περιεχομένου ρύθμιση, που δεν ανάγεται στην άσκηση δημόσιας εξουσίας από όργανα του Δημοσίου, θεσπίζεται υπέρ αυτού και έναντι των ιδιωτών αδικαιολόγητη προνομιακή μεταχείριση, χωρίς να συντρέχει προς τούτο λόγος δημόσιου συμφέροντος[232].

Η δεύτερη παραδοχή συνίσταται στο ότι ο εξοπλισμός των ταμείων με δικονομικά ή άλλα προνόμια έναντι των ασφαλισμένων δεν δικαιολογείται από κάποιο λόγο δημοσίου συμφέροντος, δηλαδή τα προνόμια αυτά δεν είναι αναγκαία για την ικανοποίηση των κοινωνικοασφαλιστικών σκοπών[233]. Τέτοιο λόγο εξάλλου δεν συνιστά το απλό ταμειακό συμφέρον των ασφαλιστικών φορέων, ούτε η αυξημένη αξιοπιστία του Δημοσίου (ταμείων) έναντι των ιδιωτών ως συνόλου[234], ούτε η προστασία της περιουσίας και της οικονομικής κατάστασης των ΝΠΔΔ[235], ούτε η ανάγκη ταχείας εκκαθάρισης των αξιώσεων (των συνταξιούχων) ή της τήρησης της δημοσιονομικής τάξης, προκειμένου να μην ανατραπούν τα δεδομένα κατ’ εκτίμηση των οποίων έχει καταρτιστεί ο κρατικός προϋπολογισμός[236].

Ειδικότερα, το απλό (ή με στενή έννοια) ταμειακό συμφέρον δεν μπορεί να δικαιολογήσει διαφοροποιήσεις, αφού δεν ταυτίζεται με το δημόσιο συμφέρον[237] κι ούτε η θέση αυτή, η οποία εναρμονίζεται πλήρως με την πάγια ερμηνεία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων Ανθρώπου, μπορεί να επαναξιολογηθεί, ενόψει της αποτροπής της οικονομικής κατάρρευσης της Χώρας. Σημειωτέον ότι το απλό ταμειακό συμφέρον υφίσταται σε κάθε περίπτωση που περιορίζονται οι δαπάνες του Δημοσίου[238] –από οικονομικές διεκδικήσεις που εγείρονται σε βάρος του-, δηλαδή σε κάθε περίπτωση που το Δημόσιο καταβάλλει λιγότερα.

Ακόμη, γίνεται δεκτή νομολογιακά και η μη υπαγωγή στο δημόσιο συμφέρον της τήρησης της δημοσιονομικής τάξης[239] (ή άλλως των δημοσιονομικών σκοπών του Κράτους[240]). Το δημοσιονομικό συμφέρον δεν ταυτίζεται από τη νομολογία με το ταμειακό[241], αφού αποβλέπει στην τήρηση της δημοσιονομικής ισορροπίας με την αποφυγή υπέρμετρης και απρόβλεπτης επιβάρυνσης του Δημόσιου Προϋπολογισμού. Δεν σημαίνει απλώς «πληρώνω λιγότερα», αλλά «πληρώνω λιγότερα για να μη δημιουργήσω ή για να μη αυξήσω τα δημόσια ελλείμματα» η κάλυψη των οποίων θα επέβαλε αναγκαστικά τη λήψη πρόσθετων μέτρων.

Ωστόσο, τελευταία, παρατηρείται μια αναγωγή του (έντονου) δημοσιονομικού συμφέροντος σε λόγο δημοσίου (εθνικού) συμφέροντος[242], ικανού να δικαιολογήσει τα διάφορα προνόμια του Δημοσίου[243], καθώς και τη μείωση της ασφαλιστικής προστασίας. Για την ακρίβεια, η μείωση του δημόσιου χρέους συνιστά, κατά την απόφαση του ΣΤ’ του ΣτΕ 1620/11 -που παραπέμπει στην Ολομ.-, στην παρούσα συγκυρία, όχι απλώς δημοσιονομικό στόχο, αλλά εθνικό διακύβευμα[244]. Η απόφαση αυτή ανατρέπει πάγια νομολογία του ΣτΕ[245] περί της αντίθεσης του άρθρου 21 ΚΝΔΔ, στο βαθμό που προβλέπει τόκο σε ύψος μόλις 6% ετησίως, στα άρθρα 4 παρ. 1 Συντ/τος και 1 ΠΠΠ της ΕΣΔΑ[246],[247]. Δεν μπορούμε να αγνοήσουμε ότι σε κάποιες περιπτώσεις και το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει αποφανθεί ομοίως ότι η δημοσιονομική μέριμνα αποβλέπει στη θεραπεία του δημόσιου συμφέροντος. Ειδικότερα, έχει κριθεί ότι ο χρονικός περιορισμός της δυνατότητας αναδρομής συνταξιοδοτικής αξίωσης μέχρι μια 3ετία πριν την έκδοση της συνταξιοδοτικής πράξης ή απόφασης περί κανονισμού της σύνταξης επιβάλλεται για λόγους δημοσιονομικού συμφέροντος και δεν αντίκειται στο άρθρο 4 του Συντ/τος[248].

Κατεξοχήν, όμως, είναι η άκρως αποφασιστική απόφαση –ίσως και απόφαση αρχής- της Ολομ. του ΣτΕ 668/2012, που αναβάθμισε τη δημοσιονομική πολιτική σε σοβαρό λόγο του δημοσίου συμφέροντος. Κατά την Ολομέλεια του Ανωτάτου Ακυρωτικού, τα μέτρα που αποβλέπουν τόσο στην αντιμετώπιση της (κατά την εκτίμηση) του νομοθέτη άμεσης ανάγκης κάλυψης των οικονομικών αναγκών της χώρας, όσο και στη βελτίωση της μελλοντικής δημοσιονομικής και οικονομικής κατάστασης, εξυπηρετούν σκοπούς που συνιστούν λόγους σοβαρού δημοσίου συμφέροντος[249].

Θα μπορούσαμε να παρατηρήσουμε ότι η αναφορά στις πρωτοφανείς διαστάσεις του δημοσιονομικού προβλήματος και η αναγωγή της διασφάλισης της δημοσιονομικής ισορροπίας σε αποχρώντα λόγο δημοσίου ή γενικού συμφέροντος δεν μπορεί να δικαιολογήσει από μόνη της (per se) την άνιση μεταχείριση ούτε ανάμεσα στους ασφαλισμένους ούτε ανάμεσα στους ασφαλισμένους και τα Ταμεία. Το γενικό συμφέρον δεν είναι μια δικαστική διαπίστωση της κρισιμότητας της κατάστασης, δεν συνιστά καθαρτήριο κάθε νομοθετικού μέτρου αντιμετώπισης μιας σοβαρής κατάστασης, δεν είναι «ρήτρα φυγής»[250] από την άσκηση ελέγχου. Εξάλλου, δεν αρκεί η απλή αναφορά στην αιτιολογική έκθεση, κατά την οποία τα μέτρα είναι ανάλογα προς την άμεση και επιτακτική ανάγκη να προστατευθεί το εθνικό συμφέρον και πρόσφορα, προκειμένου το κράτος να ανταποκριθεί στην ανάγκη μείωσης του υπερβολικού ελλείμματος. Η δημοσιονομική κατάσταση της χώρας ή η ανάγκη περιορισμού του δημόσιου ελλείμματος δεν μπορούν να χρησιμεύσουν ως γενική δικαιολογία παράκαμψης του οριακού δικαστικού ελέγχου που εμβάλλει η αρχή της ισότητας[251].

Δεν είναι δυνατή η ταύτιση του δημοσιονομικού συμφέροντος με το δημόσιο, γιατί πρόκειται για δύο διαφορετικές έννοιες. Το δημοσιονομικό συμφέρον είναι μια έννοια απογυμνωμένη από κάθε αιτιολογία, αναγόμενο το ίδιο σε αιτιολογία. Εμπεριέχει δηλαδή μια αυτοαναφορικότητα, αφού η συνδρομή του αποδεικνύεται, σχεδόν πάντα, από την ίδια την ύπαρξη δημόσιου χρέους ή από την απειλή διατάραξης της δημοσιονομικής ισορροπίας. Το δημοσιονομικό συμφέρον, όσο έντονο κι αν εμφανίζεται, είναι ποιοτικά υποδεέστερο του γενικού. Να θυμίσουμε ότι η στάση της νομολογίας του ΔΕΕ είναι γενικά επιφυλακτική όσον αφορά λόγους που αφορούν τον κρατικό προϋπολογισμό. Κατά το Δικαστήριο, όπως έκρινε ενόψει διακρίσεων λόγω ηλικίας, οι δημοσιονομικοί λόγοι που βρίσκονται πίσω από νομοθετικές επιλογές, δεν συνιστούν από μόνοι τους ένα θεμιτό στόχο (λόγο δημοσίου συμφέροντος)[252].

Η συνδρομή του γενικού συμφέροντος απαιτεί ένα δικαστικό έλεγχο ως προς την υπέρβαση των ακραίων ορίων, δηλαδή έναν οριακό έλεγχο της σκοπιμότητας[253] που γίνεται ακόμη πιο επιτακτικός λόγω σοβαρότητας των προσβολών. Τα μέτρα θα είναι δικαιολογημένα μόνο όταν περάσουν από το «test» των αρχών της αναλογικότητας και της ισότητας. Σε μια κρίσιμη από οικονομική άποψη στιγμή για τη χώρα, η κατασκευή του δημοσιονομικού συμφέροντος αποτρέπει τον οριακό δικαστικό έλεγχο (έλεγχο σκοπιμότητας) που εμβάλλει η αρχή της ισότητας, αφήνοντας στην πολιτική την πλήρη ευθύνη για την αντιμετώπιση της κατάστασης. Η αποφυγή κατάρρευσης των ταμείων –ή της χώρας- εμπίπτει στο δημόσιο συμφέρον[254]. Όμως, η επίλυση του όποιου προβλήματος δεν πρέπει να γίνεται χωρίς κοινωνικά κριτήρια και δικαιοκρατικές εγγυήσεις[255]. Ο κλονισμός της βιωσιμότητας των Ταμείων, σ’ ένα δυσμενές δημοσιονομικό περιβάλλον, αντιμετωπίζεται με μια δίκαιη (διαγενεακή και ενδογενεακή) κατανομή θυσιών –τόσο εντός του ασφαλιστικού συστήματος όσο και εκτός αυτού[256]– και όχι με μια προνομιακή (δικονομική) μεταχείριση του Δημοσίου.

Από την άποψη αυτή, άλλωστε, λειτούργησε ως καταλύτης και η νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, το οποίο εφορμώντας από το άρθρο 1 Π.Π.Π. της ΕΣΔΑ[257] δεν δέχθηκε την προνομιακή μεταχείριση του Δημοσίου έναντι των ιδιωτών. Σε άλλη πάλι περίπτωση, έκρινε ότι το προνόμιο του Δημοσίου ήταν αντίθετο στην αρχή της ισότητας των όπλων (άρθρο 6 παρ. 1 της ίδιας Σύμβασης) –έκφανση της ευρύτερης έννοιας της δίκαιης δίκης[258]. Αυτό όμως που αποτελεί, κατά κάποιο τρόπο, κοινή ερμηνευτική συνισταμένη, είναι η θέση του ΕΔΔΑ ότι η δημοσιονομική πολιτική της χώρας, η αποφυγή της επιβάρυνσης του προϋπολογισμού με απρόβλεπτες δαπάνες και το απλό ταμειακό συμφέρον του κράτους δεν συνιστούν λόγους δημόσιας ωφέλειας που θα δικαιολογούσαν τις όποιες παρεκκλίσεις από την παρεχόμενη προστασία[259].

Να προσθέσουμε και μια άλλη πλευρά, εκείνην του πρωτογενούς ευρωπαϊκού δικαίου περί οικονομικής και νομισματικής πολιτικής. Τα κράτη μέλη της Ένωσης, ενόψει της δημοσιονομικής πειθαρχίας (άρθρα 119 επ. της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης)[260] και της διασφάλισης της σταθερότητας της ζώνης του ευρώ στο σύνολό της[261], θα πρέπει να ελέγχουν τις υπερβάσεις των δημόσιων ελλειμμάτων τους. Η συμμόρφωση στην υποχρέωση αυτή όμως δεν μπορεί να εκπληρωθεί σε βάρος της αρχής της ισότητας. Στο ευρωπαϊκό νομικό οικοδόμημα, η εν λόγω αρχή δεν είναι υποδεέστερη των δημοσιονομικών στόχων. Ειδάλλως, η δημοσιονομική πειθαρχία μετατρέπεται η ίδια σε πηγή αυθαιρεσίας. Έτσι, αν δεν επιθυμούμε τη δημοσιονομική απενεργοποίηση της αρχής της ισότητας, οφείλουμε να δεχθούμε ότι η γενική επίκληση των υγιών δημόσιων οικονομικών και των υπερβολικών ελλειμμάτων ενός κράτους-μέλους δεν αρκεί από μόνη της για να δικαιολογήσει την προνομιακή (δικονομική και ουσιαστική) μεταχείριση του Δημοσίου[262].

Ο ίδιος προβληματισμός αναπτύσσεται στην περίπτωση κάθε προνομιακής μεταχείρισης του Δημοσίου, όπως εκείνης του άρθρου 90 παρ. 5 ν. 2362/95 που καθιερώνει βραχεία (διετή) παραγραφή για τις απαιτήσεις των συνταξιούχων από συντάξεις. Έτσι, θεωρήθηκε ανίσχυρη ως αντίθετη στο άρθρο 4 παρ. 1 –αλλά και στη δικονομική ισότητα, καθώς και στα άρθρα 4 παρ. 1, 25 παρ. 1 Συντ/τος και 6, 13, 14 της ΕΣΔΑ, και στο Διεθνές Σύμφωνο για τα ατομικά και πολιτικά δικαιώματα[263]– η βραχυπρόθεσμη διετής παραγραφή για τις αξιώσεις συνταξιούχων του Δημοσίου από καθυστερούμενες συντάξεις, επιδόματα ή βοηθήματα[264]. Κρίθηκε άνιση η μεταχείριση της κατηγορίας αυτής των δικαιούχων τόσο έναντι αυτού τούτου του Δημοσίου, οι αξιώσεις του οποίου υπόκεινται σε πενταετή παραγραφή (άρθρο 86 παρ. 2 ν. 2362/95), όσο και έναντι άλλων κατηγοριών δικαιούχων και αξιώσεων στις οποίες έχει εφαρμογή η γενική πενταετής παραγραφή (άρθρο 90, 1)[265], [266].

Η κανονιστική ισχύς της αρχής της ισότητας εξαρτάται από τις συνέπειες που έχει η παραβίασή της, δηλαδή από την αποτελεσματικότητα των «κυρώσεων». Η πραγματική αποκατάσταση της αδικαιολόγητης διάκρισης σε βάρος κατηγορίας ασφαλισμένων επιτυγχάνεται κυρίως μέσω μιας επεκτατικής εφαρμογής της ευνοϊκής ρύθμισης σε όσους αυθαίρετα παραλείφθηκαν[267]. Η ισότητα πρέπει να γίνεται αντιληπτή ως δημιουργική με την έννοια ότι δεν περιορίζεται, για την επαναφορά της συνταγματικής νομιμότητας, στην κήρυξη του νόμου ως αντισυνταγματικού, αλλά δημιουργεί δικαίωμα υπέρ των ασφαλισμένων να αξιώσουν δικαστικά την επέκταση και σε αυτούς τυχόν ευνοϊκών διατάξεων που ισχύουν για μια άλλη κατηγορία[268]. Μόνο έτσι αποκτά πρακτικό νόημα ο δικαστικός έλεγχος τήρησης της αρχής της ισότητας και ικανοποιείται το αίτημα για παροχή μιας αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1 Συντ/τος).

Η αποδοχή μιας επέκτασης φαίνεται ωστόσο να προσκρούει στην αρχή της διάκρισης των εξουσιών (άρθρο 26 Συντ.), σε μια σειρά δημοσιονομικών διατάξεων του Συντ/τος (79 παρ. 2, 80 παρ. 1, 73 παρ. 2 και 3, 75 παρ. 1)[269], καθώς και στην ανάγκη προστασίας της αναλογιστικής βάσης των ταμείων (άρθρο 22 παρ. 5 του Συντ/τος)[270]. Η ένταση ανάμεσα στους δημοσιονομικούς κανόνες του Συντ/τος[271] –καθώς και τους αναλογιστικούς κανόνες λειτουργίας των Ταμείων- και το δικαστικό έλεγχο τήρησης της ισότητας οφείλεται στο ότι οι μεν δημοσιονομικοί κανόνες επεμβαίνουν προληπτικά, ενώ ο δικαστής a posteriori. Η εκ των υστέρων ικανοποίηση του αιτήματος της ισότητας οδηγεί μοιραία στη διατάραξη των δημοσιονομικών και αναλογιστικών προγνώσεων.

Ενώ τα πολιτικά δικαστήρια και το Ελεγκτικό Συνέδριο κλείνουν προς την αποδοχή της δημιουργικής ισότητας, το ΣτΕ από την πλευρά του παραμένει πιο αμφιταλαντευόμενο[272]. Νομίζουμε ότι η επεκτατική εφαρμογή της ευνοϊκής ρύθμισης επιβάλλεται από το γεγονός ότι η αρχή της ισότητας δεν μπορεί να μείνει ανενεργός. Αν οι προαναφερθείσες διατάξεις προσβάλλονται, αυτό συμβαίνει εξαιρετικώς και μόνο στο μέτρο που επιβάλλεται για την αποκατάσταση της πληγείσης ισότητας. Άλλωστε, η δημοσιονομική ευθύνη δεν διαχωρίζεται από την ευθύνη αποκατάστασης των αδικαιολόγητων νομοθετικών ανισοτήτων[273].

Το ανωτέρω ζήτημα της σύγκρουσης επιχειρήθηκε να επιλυθεί εν μέρει κατά τρόπο νομοτεχνικό με βάση μια συστηματική ερμηνεία και συγκεκριμένα με προσφυγή στη διάκριση ανάμεσα σε γενική και ειδική διάταξη. Συγκεκριμένα, η επανόρθωση της αυθαίρετης ανισότητας είναι, κατ’ αρχήν, δυνατή με την εφαρμογή της γενικής διάταξης μετά τον παραμερισμό της ειδικής (εξαιρετικής) : ο δικαστής, αφού διαπιστώσει την αντίθεση της ειδικής ρύθμισης στην ισότητα, την απομακρύνει, δημιουργώντας συγχρόνως ένα κενό το οποίο καλύπτεται από τη γενική διάταξη[274]. Βέβαια, αυτό το επεκτατικό αποτέλεσμα προϋποθέτει την ύπαρξη μιας σχέσης γενικής προς ειδική, μιας σχέσης που δεν είναι πάντα σαφής –σχέση που προκύπτει κατόπιν κατάλληλης ερμηνείας.

Κατά τη νομολογία, αν το δικαστήριο, κατά τον έλεγχο της συνταγματικότητας του νόμου, διαπιστώσει παράβαση της αρχής της ισότητας, οφείλει, κατά την εφαρμογή του νόμου αυτού, να προβεί στην άρση της αντισυνταγματικότητας που διαπιστώθηκε, η οποία, για να είναι λυσιτελής, επιβάλλει την επέκταση της ειδικής μεταχείρισης και στους αποκλεισθέντες αδικαιολογήτως[275]. Μια τέτοια μορφή ανισότητας είναι η θέσπιση περιορισμών (λ.χ. χρονικών) ή προϋποθέσεων για τη λήψη μιας παροχής. Όταν οι περιορισμοί κριθούν ότι αντίκεινται στα άρθρα 4 παρ. 1 και 22 παρ. 5 Συντ/τος ως εισάγοντες δυσμενή διάκριση, τότε απομακρύνονται και ισχύει η γενική ρύθμιση, η απρόσκοπτη πρόσβαση στις παροχές[276]. Η αδικαιολόγητη δυσμενής διάκριση σε βάρος κατηγορίας ασφαλισμένων αίρεται με την εφαρμογή και για τους εν λόγω ασφαλισμένους του προβλεπόμενου κανόνα[277]. Δηλαδή το δικαστήριο ακυρώνει την εξαίρεση ως μη συνταγματικώς ανεκτή και άρα μη συμπορευόμενη προς το γενικό κανόνα, αφού με αυτή εισάγεται δυσμενέστερη και αδικαιολόγητη μεταχείριση, και υπαγάγει όλους στον κανόνα[278].

Το ίδιο συμβαίνει με τα προνόμια του Δημοσίου που κρίνονται αντίθετα στην αρχή της ισότητας. Η θεώρηση των σχετικών διατάξεων ως αντισυνταγματικών συνεπάγεται τον παραμερισμό του ευνοϊκότερου καθεστώτος για το Δημόσιο (ταμεία) και την εφαρμογή του γενικού κανόνα (λ.χ. γενικώς ισχύον επιτόκιο υπερημερίας)[279]. Στην επεκτατική οπτική της νομολογίας, θα μπορούσαμε να εντάξουμε την κατάργηση του ανώτατου ορίου του εφάπαξ βοηθήματος ως αντίθετου στο άρθρο 4 παρ. 1 του Συντ/τος και επομένως την εφαρμογή των καταστατικών διατάξεων του Ταμείου σε κάθε περίπτωση[280].

Πιο δύσκολη είναι η εφαρμογή της παραπάνω συλλογιστικής στην αντίθετη περίπτωση, δηλαδή όταν συναντάμε σχέσεις ειδικού (ευνοϊκού) προς γενικό (δυσμενές). Αν ακολουθήσουμε με μεθοδολογική συνέπεια τα ανωτέρω βήματα, τότε θα πρέπει να απορρίψουμε την επίμαχη ειδική διάταξη ως αντισυνταγματική και ανίσχυρη και να υπαγάγουμε την ευνοούμενη κατηγορία στις γενικές (δυσμενέστερες) ρυθμίσεις.

Μερικές φορές, το ΣτΕ δεν διστάζει να αποκαταστήσει την αρχή της ισότητας κατά τρόπο δημιουργικό και στην περίπτωση μιας σχέσης ειδικής (ευνοϊκής) προς γενική (δυσμενή) ρύθμιση[281].Αν το δικαστήριο διαπιστώσει ότι, κατά παράβαση της αρχής της ισότητας, ο νομοθέτης ή η Διοίκηση που δρα κανονιστικά προέβη σε ειδική ρύθμιση ορισμένης κατηγορίας προσώπων με αποκλεισμό από τη ρύθμιση αυτή ρητώς ή σιωπηρώς προσώπων, τα οποία ανήκαν σε άλλη κατηγορία, αλλά τελούσαν υπό τις ίδιες ή παρόμοιες συνθήκες προς τα πρόσωπα της πρώτης κατηγορίας, το δικαστήριο οφείλει για την πραγμάτωση της αρχής της ισότητας να προβεί σε επέκταση της ειδικής ρύθμισης και στην κατηγορία προσώπων, τα οποία αδικαιολογήτως έχουν αποκλεισθεί από τη σχετική ειδική ρύθμιση[282].

Κατά τη γνώμη μας, η αποκατάσταση της ισότητας πρέπει να γίνει σε κάθε περίπτωση με επέκταση της ευνοϊκής ρύθμισης σε όσους αδικαιολόγητα παραλείφθηκαν. Με αυτό τον τρόπο, καθιερώνεται ενιαίο καθεστώς για όλους τους ασφαλισμένους που βρίσκονται κάτω από παρόμοιες συνθήκες. Μια τέτοια αντιμετώπιση των συνεπειών από την παράβαση της αρχής απορρέει και από μια τελολογική συλλογιστική. Η επέκταση των ευνοϊκών ρυθμίσεων δεν αποκαθιστά μόνο την ισότητα, αλλά προάγει συγχρόνως το σκοπό της κοινωνικής ασφάλισης. Η εφαρμογή των επίμαχων ρυθμίσεων (είτε γενικών είτε ειδικών) συγκεκριμενοποιεί το δικαίωμα στην κοινωνική ασφάλιση. Δεν είναι το άρθρο 4 παρ. 1 που οδηγεί από μόνο του στην επέκταση της ευνοϊκής ρύθμισης, αλλά σε συνδυασμό με το άρθρο 22 παρ. 5[283]. Με άλλα λόγια, η άνιση μεταχείριση δεν προσβάλλει μόνο την ισότητα, αλλά θίγει εξίσου και το δικαίωμα στην κοινωνική ασφάλιση (άρθρο 22 παρ. 5). Γενικά, η ικανοποίηση του κοινωνικού δικαιώματος επιβάλλεται, χωρίς αντίθετες στο άρθρο 4 παρ. 1 διακρίσεις. Ας μη λησμονούμε, άλλωστε, ο δικαστικός έλεγχος του σεβασμού των κοινωνικών δικαιωμάτων δεν μπορεί να είναι ουσιαστικός χωρίς μια οριακή υποκατάσταση του νομοθέτη από το δικαστή.

Όπως προαναφέραμε, η επεκτατική εφαρμογή καθίσταται δυνατή, όταν συγχρόνως με την αποκατάσταση της ισότητας, ικανοποιείται και η μέριμνα του κράτους για το θεσμό της κοινωνικής ασφάλισης – η αρχή της ισότητας παραμένει πάντα ένα medium για την υλοποίηση της κοινωνικής ασφάλισης. Μόνον ειδικές ρυθμίσεις με τις οποίες καθιερώνεται έκδηλη άνιση μεταχείριση με μορφή χαριστικών μέτρων ή προνομίων, δεν επιδέχονται επέκτασης, αφού εξέρχονται των σκοπών της κοινωνικής ασφάλισης –τόσο της ασφαλιστικής όσο και της κοινωνικής πλευράς του θεσμού[284].

Τέλος, να προσθέσουμε ότι η αρχή της ισότητας εμποτίζει την ερμηνεία των σχετικών διατάξεων οδηγώντας σε μια διασταλτική ερμηνεία[285] -και παραμερίζοντας την ιεραρχικά υποδεέστερη γενική αρχή, σύμφωνα με την οποία οι συνταξιοδοτικές διατάξεις πρέπει να ερμηνεύονται στενά[286]. Λ.χ., με βάση την αρχή της ίσης μεταχείρισης προκρίθηκε ερμηνευτική εκδοχή, σύμφωνα με την οποία η προσαύξηση σύνταξης λόγω ημερών εργασίας στα ΒΑΕ χορηγείται όχι μόνο στις περιπτώσεις μη θεμελίωσης δικαιώματος κατά τον ΚΒΑΕ, λόγω αλλαγής επαγγελματικής ειδικότητας ή λόγω εξαίρεσης των εργασιών και ειδικοτήτων από τον ΚΒΑΕ, αλλά σε κάθε περίπτωση που για οποιοδήποτε λόγο δεν χωρεί συνταξιοδότηση με τον ΚΒΑΕ[287].

Ακόμη, σε περίπτωση αδιαστίκτου διατύπωσης των ασφαλιστικών διατάξεων, επιβάλλεται, κατ’ αρχήν, η απόρριψη οποιασδήποτε διαφοροποίησης. Όταν ο νόμος είναι διατυπωμένος με γενικό τρόπο, χωρίς να προβαίνει ο ίδιος σε περαιτέρω διακρίσεις ως προς το εύρος της εφαρμογής του («του νόμου μη διακρίνοντος»), δεν είναι επιτρεπτή, με την ερμηνευτική επίρρωση της αρχής της ισότητας, η εισαγωγή μιας άνισης μεταχείρισης[288].

 

---