Χ. CONTIADES (Ed.), Engineering Constitutional Change. A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA, 478 σελ., Routledge, London 2012 (βιβλιοκρισία: Π. Παραράς / Χρ. Παπαστυλιανός)

Ο επιμελητής και οι συγγραφείς ενός τόμου με θεματικό αντικείμενο τη «συνταγματική αλλαγή» βρίσκονται εξαρχής αντιμέτωποι με την ανάγκη να οριοθετήσουν την έννοια της συνταγματικής αλλαγής έναντι άλλων εννοιών που καλύπτουν επίσης το πεδίο της μεταβολής ενός συντάγματος και κυρίως έναντι της συνταγματικής αναθεώρησης που αποτελεί τη συνήθη μορφή νομικά τυποποιημένης συνταγματικής αλλαγής. Ωστόσο όπως αποδεικνύει και η συλλογή των άρθρων που περιλαμβάνονται σε αυτό τον τόμο και τα οποία αντιστοιχούν στις περιπτώσεις 18 διαφορετικών κρατών[2], η έννοια της συνταγματικής αλλαγής δεν περιορίζεται στη μεταβολή του συνταγματικού κειμένου μετά από μια αναθεώρηση του συντάγματος αλλά περιλαμβάνει κάθε αλλαγή που συμβάλει στη μετατόπιση των ορίων του νοήματος των συνταγματικών κανόνων άσχετα από την «κανονικότητα» και «τυπικότητα» της προέλευσης της. Συνεπώς το περιεχόμενο της έννοιας προσαρμόζεται κάθε φορά στις ιδιαιτερότητες της συνταγματικής παράδοσης κάθε χώρας.

 

Ωστόσο αυτή η παρατήρηση δε σημαίνει ότι είναι αδύνατο να κατατάξουμε τα «είδη» της συνταγματικής αλλαγής με βάση κάποια κριτήρια. Σύμφωνα με τους συγγραφείς του συγκριτικού κεφαλαίου, από τις συμβολές του τόμου αναδεικνύονται τρία κυρίως κριτήρια κατάταξης: α) η σχέση χρόνου και συντάγματος, β) ο θεσμικός ρόλος των παραγόντων που οδηγούν σε μια συνταγματική αλλαγή, γ) η σημασία και το είδος της διαδικασίας συνταγματικής αναθεώρησης ως προς τη συνταγματική αλλαγή καθώς πρόκειται για την επικρατέστερη μορφή τυποποιημένης συνταγματικής αλλαγής. Ακολουθώντας αυτά τα κριτήρια μπορούμε να διακρίνουμε σύμφωνα με τους συγγραφείς του συγκριτικού κεφαλαίου πέντε πρότυπα συνταγματικής αλλαγής [το «ελαστικό», το «εξελικτικό», το «πραγματιστικό», το «συγκρουσιακό[3]», και το «αμεσό-δημοκρατικό»][4].

 

Ως πρώτο κριτήριο κατάταξης τίθεται η σχέση μεταξύ της διάρκειας ενός συντάγματος και της αναγκαιότητας προσαρμογής του στις διαρκώς μεταβαλλόμενες συνθήκες υπό τις οποίες καλείται εκπληρώσει την αποστολή του[5].  Με ποιο τρόπο ένα σύνταγμα που θεσπίστηκε στο παρελθόν είναι δυνατόν να ρυθμίζει αποτελεσματικά τις βιοτικές σχέσεις στο παρόν; Η εύκολη απάντηση θα ήταν, μέσω της αναθεωρητικής διαδικασίας. Με την αναθεώρηση του συντάγματος επιχειρείται η προσαρμογή του συνταγματικού κειμένου στις διαρκώς μεταβαλλόμενες συνθήκες, επιχειρείται δηλαδή η συ(ν)-πλήρωση ενός κειμένου το οποίο αδυνατεί να καλύψει με τη διατύπωση του εκ των προτέρων όλες τις περιπτώσεις που πιθανόν να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του[6]. Ωστόσο η απάντηση αυτή έχει ορισμένα όρια. Καταρχήν τα περισσότερα συντάγματα περιέχουν μη αναθεωρήσιμες διατάξεις, συνήθως πρόκειται για διατάξεις που αφορούν τη μορφή του πολιτεύματος και τα δικαιώματα [από τις συμβολές που περιέχει ο τόμος προκύπτει ότι μόνο τρεις από τις δεκαοκτώ χώρες έχουν συντάγματα τα οποία δεν περιέχουν μη αναθεωρήσιμες διατάξεις και συνεπώς είναι δυνατή η ολοκληρωτική αλλαγή τους με τη διαδικασία της αναθεώρησης, πρόκειται για τις Ελβετία, Δανία, Ιρλανδία]. Επιπλέον, η αναθεώρηση του συντάγματος είναι μια τυποποιημένη μορφή αλλαγής του συντάγματος. Οι άτυπες μορφές δεν καλύπτονται από τη συνταγματική αναθεώρηση. Συνεπώς ο τρόπος με τον οποίο κάθε σύνταγμα ορίζει τη σχέση του με το χρόνο καθορίζεται από μια σειρά παραγόντων, όπως είναι η πολιτική ιστορία, η κουλτούρα και η συνταγματική ταυτότητα της κάθε χώρας. Το κρίσιμο λοιπόν στοιχείο όσον αφορά την έννοια της συνταγματικής αλλαγής είναι ποιος παράγοντας καθορίζει το χρόνο της συνταγματικής αλλαγής, δηλαδή ποιος μπορεί να επιταχύνει ή να καθυστερήσει το χρόνο που συμβαίνει μια αλλαγή[7].

 

Ωστόσο ο χρόνος μιας συνταγματικής αλλαγής δεν ταυτίζεται πάντα με μια χρονική στιγμή. Μπορεί να αποτελεί μια διαδικασία με διάρκεια στο χρόνο. Μια σειρά από παραδείγματα που παρατίθενται στα κείμενα του τόμου αποδεικνύουν ότι η αλλαγή του νοήματος ορισμένων εννοιών που περιέχονται σε συνταγματικές διατάξεις [π.χ «δημόσια ειρήνη»] καταλήγουν σε αλλαγές ακόμη και στην κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ της ομοσπονδίας και των επιμέρους συνιστωσών [Καναδάς][8]. Ακόμη πιο χαρακτηριστικά είναι τα παραδείγματα των χωρών στις οποίες το νόημα των όρων κρίσιμων συνταγματικών διατάξεων καθορίζεται από την πολιτική ιστορία της χώρας και τη συνταγματική της ταυτότητα σε σημείο που εάν κάποιος αγνοεί αυτές τις παραμέτρους να μην μπορεί να κατανοήσει το νόημα της διάταξης [π.χ στο δανικό σύνταγμα ο όρος «Βασιλέας» παραπέμπει στην Κυβέρνηση]. Σε αυτές τις περιπτώσεις η συνταγματική αλλαγή δεν προϋποθέτει απαραίτητα την αναθεώρηση του συντάγματος αλλά την αλλαγή «παραδείγματος» ως προς το νοηματικό εύρος των εν λόγω εννοιών. Η συνταγματική αλλαγή σε αυτές τις περιπτώσεις μπορεί να συμβεί μέσω της ερμηνείας των συνταγματικών διατάξεων η οποία όταν παρουσιάζει συνέχεια και συστηματικότητα συμβάλει σταδιακά στην αλλαγή παραδείγματος. Πρόκειται για μια εξέλιξη που δεν είναι ασύμβατη με τη «μορφή» του κυρίαρχου στις σύγχρονες Πολιτείες, χαρακτηριστικό του οποίου είναι, ότι δεν ενσαρκώνεται πλέον από μια μοναδική πηγή εξουσίας που αποφαίνεται απόλυτα για όλα τα ζητήματα που εμπίπτουν στις πολιτειακές υποθέσεις, αλλά επιμερίζεται σε διαφορετικά όργανα της Πολιτείας[9].

 

Το δεύτερο κριτήριο κατάταξης των συνταγματικών αλλαγών σχετίζεται με το ποιος έχει θεσμικά τον καθοριστικό ρόλο στη συνταγματική αλλαγή. Ο ρόλος των δικαστών είναι πολύ σημαντικός ιδίως στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι αλλαγές προκύπτουν ως αποτέλεσμα της αλλαγής ενός κυρίαρχου ερμηνευτικού παραδείγματος με βάση το οποίο οι δικαστές ερμήνευαν κάποιες διατάξεις του συντάγματος, από ένα άλλο παράδειγμα[10]. Ο τρόπος με τον οποίο η κάθε έννομη τάξη εκλαμβάνει τον θεσμικό ρόλο των δικαστών και ο τρόπος με τον οποίο οι ίδιοι οι δικαστές αντιλαμβάνονται τον ρόλο τους καθορίζουν τη σημασία αυτού του παράγοντα στο φαινόμενο της συνταγματικής αλλαγής. Ωστόσο όπως προκύπτει και από διάφορες συμβολές στον τόμο [ανάμεσα στις οποίες περιλαμβάνεται και η περίπτωση της Ελλάδας] η συνταγματική αλλαγή που προκύπτει μέσω της δικαστικής ερμηνείας δεν είναι μια διαδικασία που λαμβάνει χώρα ερήμην άλλων θεσμικών παραγόντων. Τα δικαστήρια βρίσκονται σε συνεχή διάλογο είτε με την νομοθετική εξουσία είτε με διεθνή δικαιοδοτικά όργανα [όπως το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου] και οι όποιες αλλαγές προκύπτουν ως προς την ερμηνεία συγκεκριμένων διατάξεων είναι το αποτέλεσμα αυτού του διαλόγου. Μάλιστα πολλές φορές αλλαγές που έχουν ήδη συμβεί στο επίπεδο της δικαστικής ερμηνείας αποτυπώνονται στο συνταγματικό κείμενο μέσω μιας μεταγενέστερης συνταγματικής αναθεώρησης[11].

 

Ωστόσο αν και ο διάλογος μεταξύ των εθνικών δικαστηρίων και των διεθνών δικαιοδοτικών οργάνων οδηγεί συνήθως στην αλλαγή της νομολογίας των πρώτων, ο διάλογος μεταξύ δικαστηρίων και συνταγματικού νομοθέτη δεν οδηγεί πάντα στην υπερίσχυση του ενός μέρους σε βάρος του άλλου. Ο συνταγματικός νομοθέτης μπορεί να «εκτρέψει» μια συνταγματική αλλαγή που βασίζεται στη νομολογία των δικαστηρίων μέσω μιας αναθεώρησης που κινείται σε κατεύθυνση αντίθετη από τη νομολογία. Σε κάθε περίπτωση πάντως μια συνταγματική αλλαγή που βασίζεται στη νομολογία των δικαστηρίων και στην ερμηνεία των συνταγματικών διατάξεων από τα δικαστήρια θέτει επί τάπητος το ζήτημα των ορίων του δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων και της σχέσης του με τη δημοκρατία. Ποια είναι τα όρια του ελέγχου που μπορεί να ασκεί ο μη εκλεγμένος δικαστής απέναντι σε επιλογές του δημοκρατικά νομιμοποιημένου νομοθέτη, ιδίως όταν αυτός αποφασίζει με διευρυμένη πλειοψηφία όπως συμβαίνει στις περισσότερες περιπτώσεις συνταγματικής αναθεώρησης; Όπως δείχνει και η σύγκριση των επιμέρους περιπτώσεων τα όρια ποικίλουν ανάλογα με τις ιδιαιτερότητες της κάθε χώρας. Ο μόνος κοινός τόπος που μπορεί να βρεθεί είναι ότι ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικής αναθεώρησης, είναι εξαιρετικά περιορισμένος ακόμη και στις περιπτώσεις όπου τα δικαστήρια μιας χώρας έχουν δεχθεί ότι η συνταγματική αναθεώρηση μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο δικαιοδοτικής κρίσης [Η.Π.Α, Αυστρία, Γερμανία, Ιταλία]. Στο επίπεδο των τυποποιημένων συνταγματικών αλλαγών [αναθεώρηση] λοιπόν το πρωτείο του δημοκρατικά νομιμοποιημένου νομοθέτη δεν αμφισβητείται ουσιαστικά.

 

Το τρίτο κριτήριο κατάταξης αφορά τη σημασία που έχει η διαδικασία της συνταγματικής αναθεώρησης ως καθοριστικός ή μη παράγοντας των συνταγματικών αλλαγών σε μια χώρα, έναντι των άτυπων μορφών αλλαγής του συντάγματος. Παρά το ότι η πρώτη εντύπωση είναι ότι οι πολύ αυστηρές διαδικασίες αναθεώρησης οδηγούν σε κατίσχυση των άτυπων αλλαγών οι οποίες προσδίδουν την απαραίτητη πλαστικότητα στο συνταγματικό κείμενο, η ανάγνωση των συμβολών του τόμου αναδεικνύει μια άλλη παράμετρο. Η αυστηρότητα μιας διαδικασία συνταγματικής αναθεώρησης εξαρτάται καταρχήν από το τι ορίζει το κάθε σύνταγμα ως προς τη σχετική διαδικασία. Ωστόσο η ευκολία ή δυσκολία μιας συνταγματικής αναθεώρησης καθορίζεται κυρίως από το κομματικό σύστημα και από το σύστημα διακυβέρνησης. Ένα πολιτικό σύστημα που βασίζεται σε κυβερνήσεις συνεργασίας προϋποθέτει την ύπαρξη μιας κουλτούρας συναίνεσης η οποία βρίσκει έκφραση και στη συνταγματική αναθεώρηση ανεξάρτητα από το εάν η διαδικασία που προβλέπει το σύνταγμα είναι αυστηρή ή όχι [π.χ Λουξεμβούργο, Φιλανδία, Σουηδία]. Αντίθετα σε χώρες πολωμένου δικομματισμού ο βαθμός δυσκολίας της αναθεώρησης εξαρτάται από τις διαθέσεις των δύο κυρίαρχων κομμάτων. Εάν υπάρξει σύμπτωση βουλήσεων η αναθεώρηση προχωρά απρόσκοπτα, σε διαφορετική περίπτωση η αυστηρότητα της διαδικασίας συναντά την ακαμψία με αποτέλεσμα να αυξάνει σημαντικά ο βαθμός δυσκολίας κάθε συνταγματικής αναθεώρησης [π.χ Η.Π.Α, Ισπανία, Ελλάδα έως πρόσφατα][12]. Ο βαθμός και η ένταση της δυσκολίας μιας διαδικασίας συνταγματικής αναθεώρησης ενισχύεται ή μειώνεται αντίστοιχα, ανάλογα με τις διαδικαστικές της προϋποθέσεις [εάν δηλαδή απαιτείται απλή ή αυξημένη πλειοψηφία για να ολοκληρωθεί ή εάν η διαδικασία ολοκληρώνεται σε μία ή δύο Βουλές]. Αυτονόητο είναι ότι τα πρώτα σκέλη των ζευγμάτων καθιστούν πιο εύκολη μια συνταγματική αναθεώρηση ιδίως εάν συνδυάζονται με μια πολιτική κουλτούρα συναίνεσης. Συνεπώς ο βαθμός αυστηρότητας αποτελεί μια μεταβλητή η οποία εξαρτάται από την αλληλεπίδραση ποικίλων παραγόντων [νομικών και πολιτικών].

 

2. Συνταγματική αλλαγή και δημοκρατία

 

Μια κρίσιμη παράμετρος η οποία σχετίζεται με το είδος της συνταγματικής αναθεώρησης είναι ο βαθμός συμμετοχής του λαού στη διαδικασία. Σε κάποιες χώρες [Ελβετία, Δανία, Ιρλανδία] η διαδικασία ολοκληρώνεται με ένα δημοψήφισμα. Σε άλλες χώρες [Ιταλία, Γαλλία, Ισπανία, Αυστρία, Σουηδία] η διαδικασία δεν ολοκληρώνεται υποχρεωτικά με δημοψήφισμα, προβλέπεται ωστόσο αυτή η δυνατότητα ιδίως όταν δεν έχει επιτευχθεί η απαραίτητη κοινοβουλευτική πλειοψηφία. Ένα τρίτο πρότυπο λαϊκής συμμετοχής περιλαμβάνει τις χώρες στις οποίες η διαδικασία ολοκληρώνεται σε δύο φάσεις με την υποχρεωτική μεσολάβηση εκλογών ανάμεσα στην πρώτη και δεύτερη φάση [Βέλγιο, Ολλανδία, Φιλανδία, Ελλάδα]. Ακόμη όμως και στις περιπτώσεις των άτυπων συνταγματικών αλλαγών ο ρόλος του λαού μπορεί να αποδειχθεί πολύ σημαντικός έστω και εάν η συμμετοχή του στην αλλαγή αποτυπώνεται μόνο έμμεσα[13].

 

Η συμμετοχή του λαού στην αναθεωρητική διαδικασία είναι ενδεικτική της συνταγματικής ταυτότητας κάθε χώρας καθώς επίσης του πως προσλαμβάνει το σύνταγμα η πολιτική κουλτούρα μιας χώρας. Στην περίπτωση της λαϊκής συμμετοχής μέσω ενδιάμεσων εκλογών σημαντικό είναι το ζήτημα του ποιος καθορίζει την ατζέντα της προεκλογικής εκστρατείας και το πόσο σημαντικό είναι για τα πολιτικά κόμματα και το εκλογικό σώμα το ζήτημα της αναθεώρησης σε σχέση με τα υπόλοιπα ζητήματα τα οποία αποτελούν το επίκεντρο της προεκλογικής εκστρατείας. Στην περίπτωση της λαϊκής συμμετοχής μέσω δημοψηφίσματος σημαντικό στοιχείο αποτελεί το ποιος έχει την πρωτοβουλία για τη διενέργεια του, εάν δηλαδή οι πολίτες έχουν τη δυνατότητα να προκαλέσουν τη διενέργεια του [Ελβετία] ή όχι [Ιρλανδία]. Σε κάθε περίπτωση πάντως η συμμετοχή του λαού στην αναθεωρητική διαδικασία αποτελεί ένα ισχυρό αντίβαρο στον ρόλο των δικαστών και της νομολογίας των δικαστηρίων στην μεταβολή του συντάγματος, καθιστώντας στην ουσία τη διαδικασία της συνταγματικής αλλαγής ένα θεσμικό “bras de fer” ανάμεσα στα διάφορα πολιτειακά όργανα με εναλλασσόμενους νικητές[14].

 

3. Οι μηχανισμοί συνταγματικής αλλαγής

 

Ωστόσο παρά το ότι η χρήση συγκεκριμένων κριτηρίων βοηθά στην κατάταξη των μορφών συνταγματικής αλλαγής, η κατηγοριοποίηση των μηχανισμών που οδηγούν σε συνταγματική αλλαγή δεν είναι εύκολη υπόθεση, καθώς σε κάθε χώρα μια σειρά από παράγοντες και ο μεταξύ τους συνδυασμός καθορίζει το πώς και πότε συμβαίνει μια συνταγματική αλλαγή. Σε κάποιες χώρες η πρωτοβουλία της συνταγματικής αλλαγής εκπορεύεται από τις πολιτικές ελίτ. Προϋπόθεση επιτυχίας αυτού του μηχανισμού είναι ο αυστηρά προκαθορισμένος ρόλος συγκεκριμένων θεσμών στην ανάληψη της πρωτοβουλίας αλλά και η συναίνεση των πολιτειακών παραγόντων για τη συνεκτική και με συστηματικό τρόπο εφαρμογή των σχετικών συνταγματικών διατάξεων. Βέβαια παρά την ύπαρξη κοινών μηχανισμών αλλαγής του συντάγματος που βασίζονται στις πολιτικές ελίτ, η διαδικασία καθεαυτή μπορεί να παρουσιάζει αποκλίσεις σε κάθε χώρα. Για παράδειγμα στην Ολλανδία η διαδικασία αναθεώρησης προϋποθέτει τη διάλυση της βουλής που αποφασίζει για την αναθεώρηση και την εκλογή νέας, η οποία και θα καθορίσει το περιεχόμενο των αναθεωρητέων διατάξεων, όπως και στην Ελλάδα. Ωστόσο σε αντίθεση με την Ελλάδα έχει διαμορφωθεί μια παράδοση σύμφωνα με την οποία η ανάληψη της πρωτοβουλίας αναθεώρησης του συντάγματος συμπίπτει με το πέρας της κοινοβουλευτικής θητείας έτσι ώστε δεν προκαλούνται εκλογές για αυτό το λόγο, απλώς η αναθεώρηση αποτελεί ένα από τα ζητήματα δημόσιας διαβούλευσης κατά την προεκλογική περίοδο. Επιπλέον οι μηχανισμοί προώθησης των συνταγματικών αλλαγών με πρωτοβουλία των πολιτικών ελίτ οδηγούν σε διαφορετικά αποτελέσματα ανάλογα με τον αυστηρό ή μη χαρακτήρα του υπό αναθεώρηση συντάγματος. Ένα «εύκαμπτο» σύνταγμα, δηλαδή ένα σύνταγμα που δεν θέτει ουσιαστικά και διαδικαστικά όρια στην αναθεώρηση του μπορεί να αλλάξει πιο εύκολα και σε μεγαλύτερη έκταση. Ούτε και οι μηχανισμοί που αποδίδουν έμφαση στην εμπλοκή του λαού καταλήγουν σε παρόμοια αποτελέσματα καθώς οι μορφές λαϊκής συμμετοχής ποικίλουν όπως επίσης και ο ρόλος της εάν δηλαδή είναι επικυρωτική της διαδικασίας ή προϋπόθεση για την έναρξη της.

 

Παρόμοιες παρατηρήσεις μπορούν να γίνουν και για τους μηχανισμούς που οδηγούν σε άτυπες αλλαγές του συντάγματος. Αλλαγές που βασίζονται στη συνταγματική πρακτική[15] εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από τη «συμπεριφορά» των πολιτειακών οργάνων. Για παράδειγμα στην Αυστρία η άρνηση του Προέδρου της Δημοκρατίας να υπογράψει νόμους που θεωρούσε αντίθετους στο σύνταγμα, συνάντησε την αποδοχή και των άλλων οργάνων της Πολιτείας δημιουργώντας μια νέα Συνθήκη του Πολιτεύματος[16]. Σε άλλες χώρες οι συνταγματικές αλλαγές λαμβάνουν χώρα με τη διαμεσολάβηση του κοινού νομοθέτη [Ιρλανδία]. Στο βαθμό που πολλές διατάξεις του συντάγματος για να εφαρμοστούν απαιτούν τη θέσπιση εκτελεστικών του συντάγματος νόμων η παρέμβαση του νομοθέτη είναι καθοριστική για την εφαρμογή του συντάγματος ορίζοντας με αυτό τον τρόπο και το κανονιστικό εύρος των εν λόγω διατάξεων. Αντί λοιπόν της χρονοβόρου και περίπλοκής διαδικασίας συνταγματικής αναθεώρησης επιλέγεται η αλλαγή του συντάγματος με τη θέσπιση των εκτελεστικών του συντάγματος νόμων ή νόμων που αφορούν την οργάνωση του κράτους[17]. Το σύνταγμα αλλάζει μέσω της μεταβολής του ουσιαστικού συντάγματος, ενώ το τυπικό σύνταγμα παραμένει «ανέπαφο»[18]. Ιδιαίτερη περίπτωση αποτελεί και η συνταγματική αλλαγή που βασίζεται στη νομολογία των δικαστηρίων καθώς τα όρια μεταξύ αλλαγής και στιγμών ερμηνευτικής διαφοροποίησης που δε συνιστούν συνταγματικές αλλαγές δεν είναι ξεκάθαρα. Ωστόσο όπως προκύπτει και από τις επιμέρους περιπτώσεις που εξετάζονται, μεγαλύτερο ρόλο στην ανάπτυξη ενός τέτοιου μηχανισμού συνταγματικής αλλαγής παίζει η «πολιτική κουλτούρα» και η αποδοχή της πρωτοκαθεδρίας των δικαστών από τους υπόλοιπους πολιτειακούς παράγοντες μιας χώρας παρά το σύστημα ελέγχου συνταγματικότητας που προβλέπει το σύνταγμα της. Οι άτυπες αλλαγές μπορούν να συμβούν επίσης και ως αποτέλεσμα της συμμετοχής μιας χώρας σε υπερεθνικούς οργανισμούς όπως η Ε.Ε ή της δέσμευσης της από Διεθνείς Συνθήκες [όπως η ΕΣΔΑ][19]. Βέβαια ο τρόπος με τον οποίο συμβαίνουν αυτού του τύπου οι αλλαγές, εξαρτάται από παράγοντες που είναι διαφορετικοί σε κάθε χώρα, όπως για παράδειγμα είναι η «ευρυχωρία» του συνταγματικού κειμένου σε σχέση  το υπερεθνικό δίκαιο ή η αποδοχή εκ μέρους των δικαστών των αλλαγών που επιφέρει η συμμετοχή ενός κράτους σε υπερεθνικούς οργανισμούς ή η δέσμευση του από διεθνείς συνθήκες. Εξαρτώνται δηλαδή σε μεγάλο βαθμό από το εάν η κυρίαρχη συνταγματική ταυτότητα μιας χώρας είναι αυτή του συνταγματικού «εθνικισμού» ή όχι[20].

 

4. Πρότυπα Συνταγματικής Αλλαγής

 

Όπως προκύπτει από τις επιμέρους αναλύσεις που περιέχονται στον τόμο τα πρότυπα συνταγματικής αλλαγής μπορούν να υπαχθούν σε πέντε κατηγορίες. Το πρώτο πρότυπο είναι το «ελαστικό». Χαρακτηριστικό του είναι η απουσία συνταγματικά καθορισμένης αναθεωρητικής διαδικασίας. Εμβληματικό παράδειγμα αποτελεί το Ηνωμένο Βασίλειο με την απουσία «τυπικού» συντάγματος, όπου η αναθεωρητική διαδικασία έχει ως πρωταγωνιστή το κοινοβούλιο χωρίς όμως τις δεσμεύσεις που απορρέουν από ένα τυπικό σύνταγμα. Τα όρια της αναθεωρητικής διαδικασίας δεν είναι κατά κυριολεξία νομικά αλλά ανάγονται στη νομική κουλτούρα της χώρας, στον αυτοπεριορισμό του κοινοβουλίου ή στη συνταγματική παράδοση. Το δεύτερο πρότυπο είναι το «εξελικτικό». Το εξελικτικό πρότυπο προϋποθέτει αφενός μια αυστηρή διαδικασία αναθεώρησης που εμποδίζει τις τυποποιημένες συνταγματικές αλλαγές και αφετέρου ένα ισχυρό και «παρεμβατικό» δικαστικό σώμα. Η συνταγματική αλλαγή προωθείται από τη νομολογία των δικαστηρίων. Ο έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων λειτουργεί ως μηχανισμός συνταγματικής αλλαγής. Η νομολογία καθορίζει το τι ισχύει ως σύνταγμα. Χαρακτηριστικά παραδείγματα αυτού του προτύπου είναι οι Η.Π.Α και ο Καναδάς. Το τρίτο πρότυπο το αποκαλούμενο «πραγματιστικό» είναι αυτό που βασίζεται στις αλλαγές οι οποίες πραγματοποιούνται με σεβασμό στην τήρηση των τυπικών διαδικασιών αναθεώρησης και με ταυτόχρονη ευελιξία η οποία οφείλεται σε μη νομικά καθορισμένους παράγοντες όπως π.χ είναι η πολιτική κουλτούρα της χώρας. Προϋποθέσεις εμφάνισης του είναι η ύπαρξη μιας διαδικασίας αναθεώρησης που είναι προσανατολισμένη στη διατήρηση της συνοχής του συντάγματος και ένα πολιτικό ήθος βασισμένο στη συναίνεση. Πρόκειται για ένα πρότυπο που επιτρέπει τη συνεχείς αλλαγές του συντάγματος επιτρέποντας την μακροημέρευση του καθώς διευκολύνει την προσαρμογή του στις μεταβαλλόμενες συνθήκες. Προσδίδει στο σύνταγμα την απαιτούμενη πλαστικότητα η οποία με τη σειρά της συμβάλει στη διάρκεια του. Χαρακτηριστικά παραδείγματα αυτού του προτύπου αποτελούν η Γερμανία και η Αυστρία. Το τέταρτο πρότυπο το αποκαλούμενο και «συγκρουσιακό» είναι αυτό που αντιμετωπίζει τις συνταγματικές αλλαγές με δυσπιστία ως αναγκαίο «κακό δηλαδή». Εμφανίζεται σε χώρες όπου η ιδιαίτερη πολιτειακή δομή τους και ο κατακερματισμός του πολιτικού σώματος σε εθνοτικές ή γλωσσικές μειονότητες δεν επιτρέπει την επίτευξη ούτε των απαραίτητων συναινέσεων ούτε σε κάποιο πολιτειακό όργανο να λειτουργήσει ως μηχανισμός συνταγματικής αλλαγής. Χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι το Βέλγιο στο οποίο όλες οι σημαντικές αλλαγές στη δομή του κράτους έχουν συμβεί ερήμην του συντάγματος καθώς η αλλαγή του με την προβλεπόμενη διαδικασία αναθεώρησης είναι πρακτικά αδύνατη[21]. Σε άλλες περιπτώσεις η δυσκολία συνεννόησης οδηγεί στην «αδρανοποίηση» διαδικασιών που προβλέπει το ίδιο το σύνταγμα επειδή η εφαρμογή τους κρίνεται ως ασύμφορη. Παράδειγμα αποτελεί η Ισπανία στην οποία δεν ενεργοποιήθηκαν ποτέ οι διατάξεις που προβλέπουν τη δυνατότητα επικύρωσης της αναθεωρητικής διαδικασίας με δημοψήφισμα. Το πέμπτο πρότυπο είναι αυτό στο οποίο η συνταγματική αλλαγή προϋποθέτει ότι ο λαός έχει αποφανθεί σχετικά με το περιεχόμενο της. Ωστόσο παρά τον ελκυστικό χαρακτήρα αυτού του προτύπου η συμβολή του στον «εκδημοκρατισμό» των διαδικασιών συνταγματικής αλλαγής δεν είναι δεδομένη. Η δυσκολία επίτευξης των όρων που είναι απαραίτητοι για να θεωρηθεί ότι η διαδικασία έχει νομική ισχύ [π.χ στη Δανία υπάρχει ένα κατώφλι ελάχιστης συμμετοχής στο συνταγματικό δημοψήφισμα για να θεωρηθεί ότι παράγει νομικά έγκυρα αποτελέσματα] ή η απροθυμία την πολιτικών ελίτ να υποβάλουν το αποτέλεσμα μιας αναθεώρησης στην έγκριση των πολιτών [Ιρλανδία] καταλήγει στην υπερίσχυση άλλων τρόπων αλλαγής του συντάγματος, οι οποίοι δε συνάδουν απαραίτητα με τις διακηρυγμένες προθέσεις του συνταγματικού νομοθέτη αυτών των χωρών.

 

5. Συνταγματική αλλαγή και ελληνικό σύνταγμα

 

Η περίπτωση της Ελλάδας είναι χαρακτηριστική για το ότι σε μια χώρα μπορούν να συνυπάρχουν πολλές διαφορετικές μορφές συνταγματικής αλλαγής ανεξάρτητα από το εάν το συνταγματικό κείμενο προκρίνει μια διαδικασία που βασίζεται στη συνταγματική αναθεώρηση. Ωστόσο η ύπαρξη ενός αυστηρού συντάγματος καθιστά απαραίτητη την εκ των υστέρων ενσωμάτωση στο συνταγματικό κείμενο μέσω της διαδικασίας συνταγματικής αναθεώρησης, των όποιων άτυπων αλλαγών έχουν ήδη συμβεί. Η αναθεώρηση δηλαδή είναι ο κύριος αν όχι ο αποκλειστικός μηχανισμός με τον οποίο μια συνταγματική αλλαγή ενσωματώνεται στην ελληνική συνταγματική τάξη. Σε αυτό το επίπεδο πολύ σημαντικές είναι οι αλλαγές που έχουν επέλθει λόγω της «όσμωσης» της ελληνικής συνταγματικής τάξης με το υπερεθνικό δίκαιο. Η συστηματική καταγραφή των περιπτώσεων στις οποίες μια αλλαγή έχει συμβεί εξαιτίας της συμμετοχής της Ελλάδας στην Ε.Ε ή υπό την επίδραση της νομολογίας του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου [Ε.Δ.Δ.Α] αποδεικνύει ότι είναι πολύ περισσότερες από όσες μπορεί να φανταστεί κάποιος ακόμη και εάν είναι εξοικειωμένος  με το ελληνικό συνταγματικό δίκαιο. Οι συγγραφείς της σχετικής συμβολής[22] αναφέρουν 26 διατάξεις το περιεχόμενο των οποίων έχει καθοριστεί άμεσα ή έμμεσα υπό την επίδραση του δικαίου της Ε.Ε, της ΕΣΔΑ και της νομολογία των δικαιοδοτικών οργάνων που είναι αρμόδια για την εφαρμογή τους [Δικαστήριο της Ε.Ε, ΕΔΔΑ].  Μάλιστα οι διατάξεις το κανονιστικό περιεχόμενο των οποίων έχει αλλάξει δεν περιορίζονται μόνο σε διατάξεις που αφορούν τα δικαιώματα αλλά επεκτείνονται και σε διατάξεις οι οποίες μέχρι πρότινος θεωρούνταν ότι ανήκουν στον σκληρό πυρήνα της κρατικής κυριαρχίας όπως για παράδειγμα η σύνθεση του εκλογικού σώματος ή τα προσόντα και ασυμβίβαστα των μελών του κοινοβουλίου. Σε μερικές μάλιστα περιπτώσεις ο συνταγματικός νομοθέτης προχώρησε σε εκ νέου αναθεώρηση διατάξεων που είχε αναθεωρήσει προηγουμένως επειδή η νομολογία των ανωτέρω δικαστηρίων θεώρησε ότι οι αναθεωρημένες διατάξεις δε συνάδουν είτε με το δίκαιο της Ε.Ε είτε με την ΕΣΔΑ.[βασικός μέτοχος, ασυμβίβαστα βουλευτών]. Ο αναθεωρητικός νομοθέτης δηλαδή αναθεώρησε την προηγούμενη απόφαση του υπό την πίεση της νομολογίας δύο υπερεθνικών δικαιοδοτικών οργάνων αποδεικνύοντας ότι το κέντρο βάρους στο διάλογο μεταξύ αναθεωρητικού νομοθέτη και υπερεθνικών οργάνων έχει μετατοπιστεί σημαντικά προς όφελος των δεύτερων.

 

Όσον δε αφορά τις ιδιαιτερότητες της ελληνικής περίπτωσης αξίζει να αναφερθεί ότι το σύνταγμα του 1975 είναι το πρώτο σύνταγμα που αναθεωρήθηκε τρεις φορές σύμφωνα με την προβλεπόμενη διαδικασία. Μέχρι τότε όλα τα προηγούμενα συντάγματα είτε δεν είχαν αναθεωρηθεί είτε αναθεωρήθηκαν κατά παράβαση των σχετικών συνταγματικών διατάξεων. Υπό αυτή την έννοια το ελληνικό σύνταγμα αποτελεί μια απόδειξη της πολιτικής σταθερότητας που απόλαυσε η χώρα κατά τη διάρκεια της μεταπολίτευσης. Βέβαια όπως επισημαίνουν οι συγγραφείς στην Ελλάδα η έννοια της συνταγματικής σταθερότητας ταυτίζεται με την αυστηρότητα του συντάγματος εκλαμβάνοντας την ευελιξία ως «δούρειο ίππο» για την παραβίαση του. Πρόκειται όμως για μια αντίληψη η οποία εκλαμβάνει ως δεδομένο χαρακτηριστικό της ελληνικής πολιτικής κουλτούρας την έλλειψη συναίνεσης η οποία θα απέτρεπε τη μετατροπή της ευελιξίας ως προς την μεταβολή του συντάγματος σε παραβίαση του. Ωστόσο ένα κρίσιμο ζήτημα είναι εάν το σύνταγμα του 1975 έχει αγγίξει τα ιστορικά όρια αντοχής του και άρα εάν χρειάζεται ή όχι ένα νέο σύνταγμα. Η άποψη που διατυπώνουν οι συγγραφείς του κεφαλαίου που αφορά την Ελλάδα είναι ότι χρειάζονται αλλαγές στο υπάρχον σύνταγμα στην κατεύθυνση της ισονομίας του πολικού προσωπικού, της δημιουργίας αντιβάρων, της αύξησης της λογοδοσίας και της δημιουργίας θεσμών άμεσης δημοκρατίας όχι όμως η συνολική αλλαγή του.

 

6. Η συνταγματική αλλαγή μεταξύ συνταγματισμού και δημοκρατίας.

 

Το βασικό χαρακτηριστικό κάθε συντάγματος είναι η αυτοδέσμευση της πολιτικής εξουσίας στη βάση κανόνων δικαίου. Ωστόσο η έννοια του συντάγματος καθεαυτή δεν καθορίζει ούτε τη χρονική διάρκεια της αυτοδέσμευσης ούτε και τα στοιχεία που πρέπει να περιέχει στο σύνολο της. Όπως προκύπτει από τις μελέτες που περιέχονται στον τόμο, ακόμη και όταν το σύνταγμα προσπαθεί να «τιθασεύσει» χρονικά τη μεταβολή του με την εισαγωγή χρονικών περιορισμών στην αναθεωρητική διαδικασία, η συνταγματική πραγματικότητα αποδεικνύεται πολλές φορές πιο «ελαστική». Οι περιπτώσεις των μη τυποποιημένων αλλαγών του συντάγματος αποδεικνύουν ότι το τι ισχύει ως σύνταγμα μια δεδομένη χρονική στιγμή δεν καθορίζεται από τις χρονικά δεσμευτικές προθεσμίες αναθεώρησης που θέτει ένα σύνταγμα. Ο συνταγματικός χρόνος δεν «παγώνει» και τον ιστορικό χρόνο. Ούτε επίσης τα στοιχεία που ανάγονται σε θεμελιώδεις κανόνες ενός συντάγματος και δίδουν κανονιστικό περιεχόμενο στην αυτοδέσμευση παραμένουν αναλλοίωτα στο χρόνο ακόμη και εάν δεν μπορούν να αναθεωρηθούν.

 

Η συνταγματική αλλαγή και οι μηχανισμοί που την πυροδοτούν αποδίδουν με τον καλύτερο τρόπο την εύστοχη παραβολή του Ν.Ν Σαρίπολου[23] για το δημόσιο δίκαιο το οποίο παρομοιάζεται με την επιφάνεια ενός παγωμένου ποταμού κάτω από την οποία εξακολουθεί να κυλάει το ρεύμα του. Η ύλη του συνταγματικού δικαίου είναι μια ύλη διαρκώς μεταβαλλόμενη στο βαθμό που αφορά τη ζώσα πολιτική, οικονομική και κοινωνική πραγματικότητα κάθε χώρας. Το ρεύμα όμως εξακολουθεί να κυλάει διαρκώς κάτω από τη συνταγματική «επιφάνεια». Για το λόγο αυτό συνταγματισμός και δημοκρατία είναι συμπληρωματικά και όχι ανταγωνιστικά μεγέθη. Η ποικιλία των μορφών της συνταγματικής αλλαγής μας δείχνει ότι κανένα σύνταγμα όσο αυστηρό και άκαμπτο να είναι δεν μπορεί να περιορίσει τον πολιτικό ανταγωνισμό, την αλλαγή του πολιτικού φαντασιακού, τις αντιλήψεις σχετικά με την οργάνωση της πολιτείας και το κανονιστικό περιεχόμενο των δικαιωμάτων. Τα «δεσμά» του συνταγματισμού είναι τόσο ελαστικά όσο και η ύλη την οποία καλούνται να ρυθμίσουν, δηλαδή τις σχέσεις των ανθρώπων σε μια δημοκρατικά οργανωμένη πολιτεία. Όσο δεν αλλάζει αυτή η συνθήκη η αλλαγή του συντάγματος δεν μπορεί να θεωρηθεί εκτός του δημοκρατικού παραδείγματος.

 

Χρήστος Παπαστυλιανός Δ.Ν

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

---