Στην μακρά προεκλογική περίοδο που προηγήθηκε των πρόσφατων εκλογών, η πολιτική αντιπαράθεση περιέλαβε και πάλι ζητήματα σχετικά με τις ανεξάρτητες αρχές και την σχέση τους με τις άλλες εξουσίες. Αυτήν την φορά, το ζήτημα των υποκλοπών έθεσε στο κέντρο της συζήτησης την Αρχή Διασφάλισης Απορρήτου των Επικοινωνιών, ενώ το δυστύχημα των Τεμπών οδήγησε τους περισσότερους στην ανακάλυψη για πρώτη φορά της Ρυθμιστικής Αρχής Σιδηροδρόμων. Στις προηγούμενες εκλογές είχαν πρωταγωνιστήσει το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης και η Επιτροπή Ανταγωνισμού.
Αλλά και η ευρύτερη μνημονιακή περίοδος εγκαινιάστηκε με την περιβόητη έρευνα της Ελληνικής Στατιστικής Αρχής για το ύψος του ελλείμματος και σημαδεύτηκε από την ανεξαρτητοποίηση της φορολογικής αρχής (Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων), ενώ κατά πολλούς η απολήξασα στα μνημόνια κακοδιαχείριση εγκαινιάστηκε, ή έστω διογκώθηκε, με την – ανατεθείσα στο Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού – μονιμοποίηση των συμβασιούχων Δημοσίου και Ο.Τ.Α.
Πρόθεση του παρόντος κειμένου δεν είναι η υπόδειξη των πολιτικών επιλογών που όφειλαν να έχουν ληφθεί αντί εκείνων που πράγματι ελήφθηκαν, αλλά η εύρεση της αφετηρίας εξέτασης από κάθε πλευρά – της εκτελεστικής εξουσίας, του νομοθέτη, του εκλογέα, των πολιτικών κομμάτων και της δικαιοσύνης – εκείνων των πεδίων διοικητικής δράσης που πράγματι χρήζουν ανάθεσης σε ανεξάρτητη αρχή, σε σύγκριση και αντιπαράθεση με τις θεσμικά κατοχυρωμένες αρμοδιότητες των τριών συνταγματικών λειτουργιών στην παραδοσιακή τους μορφή.
Συχνά, η ύπαρξη των ανεξαρτήτων αρχών συνδέεται με την ανεπάρκεια της δημοκρατικής αρχής ως οργανωτικού κριτηρίου των κρατικών θεσμών. Η δημοκρατική αρχή περιλαμβάνει τόσο την επιλογή προσώπων από τον λαό, όσο και την λήψη αποφάσεων για εθνικά ή τοπικά θέματα, βάσει πάντα της αρχής της πλειοψηφίας. Η δημοκρατική αρχή είναι συνδεδεμένη με την προτίμηση και την βούληση του λαού, ενώ η αντικειμενικότητα και η ορθολογικότητα συνήθως γίνονται αντιληπτά ως περιορισμοί της λαϊκής βούλησης. Η, συνδεόμενη με την αντικειμενικότητα, αρχή της αμεροληψίας απαιτείται κατά κανόνα μόνο από την τρίτη κρατική λειτουργία, την δικαιοδοτική, ενώ η εκλεγμένη κυβέρνηση θέλουμε να «μεροληπτεί υπέρ του λαού», δηλαδή να τάσσεται με μια προτίμηση που εκλαμβάνεται ως λιγότερο ή περισσότερο γενική, ακόμα και ως καθολική.
Η αποσύνδεση βέβαια αμεροληψίας και δημοκρατίας προϋποθέτει μια θέση υπέρ της ύπαρξης του λαού και του σχηματισμού της βούλησης του πριν τις συνταγματικές, πολιτειακές διαδικασίες, ως βούλησης αδιαμεσολάβητης και ανόθευτης. Για μια τέτοια αντίληψη, οι επίμοχθες διαδικασίες, τα συμβιβαστικά αποτελέσματα και οι επαγγελματίες κρατικοί λειτουργοί εκλαμβάνονται ως εν δυνάμει προσκόμματα στην εκδήλωση της αυθεντικής λαϊκής βούλησης, η οποία αναγνωρίζεται ευκρινέστερα μέσα από άλλα φαινόμενα (ζωτικότητα[1], σύμπνοια, «συναδελφικότητα», σύνδεση με ριζοσπαστικές ιδέες ή υποκειμενικά αισθήματα δικαίου ή και ενθουσιασμού[2]).
Επακόλουθο μιας τέτοιας συνειδητής ή ασυνείδητης νοοτροπίας είναι η γέννηση ενός διχασμού, όπου οι εξουσίες που βρίσκονται εγγύτερα στην εκλογική νομιμοποίηση επικαλούνται ότι απηχούν ένα λαϊκό αίσθημα, ενώ οι θεσμοί που κατ’ εξοχήν βαρύνονται με καθήκον αμεροληψίας επιχειρείται εναλλάξ, είτε να διεμβολιστούν από την «ανόθευτη λαϊκή βούληση», αλλάζοντας στάση, είτε να προσδώσουν σε μεροληπτικές πολιτικές επιλογές ένα προκάλυμμα αμεροληψίας, παρέχοντας δηλαδή τυπική επικύρωση σε αποφάσεις ειλημμένες με αμιγώς πολιτικά κριτήρια. Αυτό γίνεται εύκολα αντιληπτό στην περίπτωση των πιέσεων προς την δικαιοσύνη, έναντι της οποίας συχνά στεκόμαστε με κριτική αλλά υποκειμενική διάθεση: σπανίως σκεφτόμαστε ότι οι αποφάσεις της που δεν μας αρέσουν μπορεί να αποδεικνύουν την ανεξαρτησία της πολύ περισσότερο από εκείνες που μας αρέσουν. Έτσι, ο δικαστής κινδυνεύει, αν λειτουργήσει ανεξάρτητα και κατά συνείδηση να κατηγορηθεί ότι στρέφεται ενάντια στην «λαϊκή εντολή», όπως θα συνέβαινε, αν είχε κατορθώσει να αντισταθεί παλαιότερα στην κατάργηση των γενικών διευθύνσεων[3] και τη μεταφορά των αρμοδιοτήτων τους στα πολιτικά γραφεία των υπουργών και αργότερα στην μονιμοποίηση των συμβασιούχων[4].
Σ’ αυτό το κλίμα διχασμού των θεσμών[5], έχουν εισαχθεί και αγωνίζονται να ενταχθούν στην θεσμική υπόσταση του κράτους οι ανεξάρτητες αρχές ως τρόπος οργάνωσης αρμοδιοτήτων της εκτελεστικής εξουσίας και της κανονιστικής και κυρωτικής διοίκησης. Γι’ αυτές, το πρόβλημα του περιορισμού της αμεροληψίας σε επιφαινόμενο ή της παράκαμψής της είναι, σε αντίθεση με την δικαιοσύνη, δομικό. Το κύριο πρόβλημα που αντιμετωπίζουν είναι ότι ανήκουν στην εκτελεστική εξουσία αλλά μοιάζουν με την δικαστική· περαιτέρω, η συνεχής και εξειδικευμένη θεματικά λειτουργία τους δρα περιοριστικά προς την δράση της καθ’ αυτό εκτελεστικής εξουσίας· όμως τα ερείσματά τους όμως σε λίγες περιπτώσεις υπερβαίνουν την ισχύ της κυβέρνησης και της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας, ώστε η φυσιογνωμική και ρυθμιστική σύγκρουση να μπορεί να αποβεί υπέρ των αρχών αυτών.
Ας δούμε την φαινομενολογία του προβλήματος. Μια εναργής περίπτωση ήταν αυτή του Ε.Σ.Ρ., το οποίο, ως συνταγματικά προβλεπόμενη αρχή, έχει υψηλότερη θεσμική προστασία έναντι εκείνων που προβλέπονται από τυπικό νόμο. Για την συγκρότησή του απαιτήθηκε συμφωνία ανώτερη από την πλειοψηφία που απαιτείται για την ψήφιση ενός νόμου. Για να μην νοθευθούν οι κομματικές γραμμές, η διάσκεψη των προέδρων της Βουλής δεν συμφώνησε επί χρόνια στην σύνθεση, ενώ αγωνιζόμενοι δικαστικοί λειτουργοί ερευνούσαν, πώς θα ήταν συνταγματικά δόκιμο να ωθήσουν το αρμόδιο όργανο της Βουλής να ασκήσει την συνταγματκά προβλεπόμενη αρμοδιότητά του. Το πρόβλημα εδώ, συνιστάμενο στην αδειοδότηση και τον έλεγχο των ιδιωτικών καναλιών, εκφράστηκε με την ιδιότυπη πολυετή αποχή κορυφαίων λειτουργών του πολιτεύματος από καθήκον που τους ανέθεσε το Σύνταγμα. Τελικώς, η καθ’ αυτό εκτελεστική εξουσία επανοικειοποιήθηκε την αρμοδιότητα της ανεξάρτητης αρχής «εξ ανάγκης» και μόνο «κατά την πρώτη εφαρμογή» του νέου νόμου περί αδειών λειτουργίας ραδιοτηλεοπτικών σταθμών.
Μνημείο εξ υπ’ αρχής υπόσκαψης της ανεξαρτησίας μιας εκ των συνταγματικά κατοχυρωμένων αρχών, σε αρμοδιότητα μάλιστα που αφορούσε την έτερη πολύπαθη συνταγματική αρχή, εκείνη της αξιοκρατίας, αποτέλεσε η περίπτωση των Τομεακών και Διοικητικών (μη πολιτικών) Γραμματέων Υπουργείων. Ο σχετικός νόμος, αφού διακήρυξε με πανηγυρικό τόνο το τέλος των υβριδικών μοντέλων διορισμών, που βάζουν από την κερκόπορτα το πολιτικό κριτήριο έναντι των αξιοκρατικών, εν συνεχεία όρισε ότι ειδικό ανεξάρτητο όργανο με σύνθεση ανάλογη του ΑΣΕΠ θα επιλέγει με βαθμολόγηση προσόντων τρεις υποψηφίους και ο Υπουργός θα διαλέγει όποιον θέλει από τους τρείς. Εν συνεχεία, το Α.Σ.Ε.Π. θα επιλαμβάνεται προσφυγών κατά της πράξης επιλογής του Υπουργού και όχι του οργάνου που συνέταξε τον κατάλογο προτεινόμενων στον Υπουργό υποψηφίων.
Για αποδυναμωθεί ακόμα περισσότερο η συμμετοχή της αξιοκρατίας στο υβρίδιο, , όχι μόνο επιτράπηκε στον Υπουργό να επιλέξει τον λιγότερο κατάλληλο, βάσει προφανώς πολιτικών κριτηρίων, αλλά και η προσφυγή κατά της τελικής επιλογής προορίστηκε με νομική διατύπωση προσίδια σε αρχαίο χρησμό, είτε να ελέγξει μόνο τον κατάλογο που παραδίδεται στον Υπουργό (περίπτωση κατά την οποία θα έπρεπε να προβλέπεται ως προσφυγή κατά του καταλόγου και όχι της επιλογής του Υπουργού), είτε τον Υπουργό που όμως έχει εφαρμόσει πολιτικά κριτήρια, τα οποία εκ φύσεως δεν ελέγχονται με προσφυγή.
Συμμορφούμενο το Α.Σ.Ε.Π. προς το μήνυμα που ο νομοθέτης πέρασε πίσω από τις λέξεις, όταν επιλήφθηκε προσφυγής υποψηφίου που παρ’ ότι πρώτευσε με διαφορά δεν επελέγη ως Τομεακός Γραμματέας Μεταναστευτικής Πολιτικής (αντίθετα επελέγη ο ήδη υπηρετών ως Γενικός Γραμματέας με το ίδιο αντικείμενο), διακράτησε την υπόθεση επί 18 μήνες και εν συνεχεία απέρριψε την προσφυγή (κατά πλειοψηφία) ως άνευ αντικειμένου, αφού η θέση είχε πλέον καταργηθεί. Παρά την ευρωπαϊκή νομολογία[6], το Συμβούλιο Επικρατείας επικύρωσε την άρνηση του Α.Σ.Ε.Π. να ελέγξει την σωρεία φαλκιδεύσεων της ανεξαρτησίας της ίδιας της ανεξάρτητης αρχής, της αμεροληψίας της όλης διαδικασίας, αλλά και της υποτιθέμενα προασπιστέας από τον νόμο αξιοκρατίας[7].
Στην υπόθεση των υποκλοπών, η καθ’ αυτό εκτελεστική εξουσία και η Α.Δ.Α.Ε. οδηγήθηκαν σε ανοιχτή δημόσια σύγκρουση. Στο πρόβλημα που δημιουργήθηκε η εισαγγελική αρχή προέβη σε μια ιδιότυπη διαιτησία. Αποτελεί σημαντική παράμετρο του ζητήματος ότι απαιτήθηκε και έλειπε ένας αυθεντικός κριτής της διαφωνίας. Το ότι απαιτήθηκε, δηλαδή το ότι υπήρξε σύγκρουση πολιτειακών αρχών, δεν είναι κάτι το απρόβλεπτο ή απαράδεκτο για τον πολιτειακό βίο. Το γεγονός όμως ότι η δικαιοσύνη θα μπορούσε να επέμβει μόνο για να προστατεύσει άτομα και όχι για να επιλύσει σύγκρουση θέτει ίσως ένα κενό της συνταγματικής μας τάξης, το οποίο καλύφθηκε από την ευχερή προσφυγή της κυβέρνησης στην νομοθετούσα κοινοβουλευτική πλειοψηφία και από την γνωμοδοτική αρμοδιότητα του Εισαγγελέως του Αρείου Πάγου, η οποία δεν αποτελεί δικαιοδοτική πράξη, άρα και κρίση με προσόντα αυθεντίας[8].
Το πολιτικό – αλλ’ ουδόλως στερούμενο νομικής διάστασης – ερώτημα που τίθεται είναι, πώς συμπεριφέρονται οι πολιτειακές αρχές, όταν διαφωνούν και δεν υπάρχει συνταγματικά ορισμένος επιδιαιτητής. Είναι δεδομένο ότι οι ερμηνευτικές θέσεις τους έχουν ούτως ή άλλως υψηλό κύρος, ενώ η αρχή που έχει την άμεση δημοκρατική νομιμοποίηση διαθέτει και ένα εξω-διαδικαστικό επιχείρημα υπέρ της. Το κύρος όμως μιας ανεξάρτητης αρχής, εν τέλει και των ιδίων των προσώπων που ανά συγκυρία την υποστασιοποιούν, δεν πρέπει να αποτελεί μέριμνα και των μελών της διαφωνούσας αρχής, ακόμα κι αν η τελευταία έχει να επικαλεστεί «την λαϊκή ψήφο»; Με άλλα λόγια: μήπως η ερμηνεία των κανόνων επί των οποίων ανακύπτει διαφωνία οφείλει να είναι συνεργατική/συμβιβαστική, ώστε να παρίσταται ως αμερόληπτη;
Εδώ όμως επανέρχεται το αρχικό ζήτημα: αν οι παραδοσιακές πολιτειακές αρχές είναι σε θέση να επιδείξουν αυτοπεριορισμό γιατί να χρειάζονται οι ανεξάρτητες αρχές; Η συνέχεια της κρατικής δράσης σε κρίσιμους τομείς, όπως ορισμένα συνταγματικά δικαιώματα ή τομείς της οικονομικής δραστηριότητας, θα διασφαλιζόταν με την δημιουργία παράδοσης ευρείας συναίνεσης, αποσύνδεσης των ζητημάτων από την καθημερινή πολιτική αντιπαράθεση και εκβολής των παρανομούντων, όπου και αν αυτοί ανήκουν. Μήπως όμως εδώ βρίσκεται και η απάντηση στο γενικότερο θέμα των ισορροπιών και των ελέγχων του πρωθυπουργοκεντρικού μας πολιτεύματος;
Μετά τις πρόσφατες εκλογές, η συζήτηση περιστρέφεται στην θεσμική αναγκαιότητα μιας ισχυρής αντιπολίτευσης. Με βάση τα παραπάνω δηλαδή, στην διασφάλιση της μαχητικής προβολής προτιμήσεων διαφορετικών από εκείνες της κυβερνητικής πλειοψηφίας. Είναι εύλογο κάθε παράταξη να προβάλλει το αίτημα της ενίσχυσης της θέσης που ήδη κατέχει ή προβλέπει ότι θα καταλάβει. Για τον πολίτη όμως και για το πολιτικό προσωπικό σε συγκυρίες κρίσης, ωριμάζει, άλλοτε υποσυνείδητα και άλλοτε δίκην επιφοίτησης, η αποδοχή της σημασίας της κρατικής συνέχειας – για τις διεθνείς συμμαχίες, την οικονομική ανάπτυξη, την ανταπόκριση των θεσμών στις βασικότερες προσδοκίες των πολιτών, για όλα αυτά που συνήθως υποτιμούμε ως δεδομένα, αλλά εκτιμούμε πάραυτα, όταν διακυβευθούν.
Μήπως, τόσο η πλειοψηφία, που φιλοδοξεί να είναι μετρημένη και όχι επηρμένη, όσο και οι μειοψηφίες, που θέλουν να είναι κάτι θεσμικά περισσότερο από απλώς «εν αναμονή πλειοψηφίες», οφείλουν να συζητήσουν πού επιβάλλεται η συμφωνία των πολιτικών παρατάξεων και ποιο είναι το κατά το Σύνταγμα σημαντικό διακριτικό γνώρισμα των τομέων που πρέπει να ανατίθενται σε ανεξάρτητες αρχές[9]; Ίσως έτσι αντί για την πολλοστή συνταγματική αναθεώρηση καταλήξουμε σε κάτι ριζικότερο: στην επανανοηματοδότηση υποτιμημένων ή παρερμηνευμένων συνταγματικών, αξιών ως ένα νέο ακλόνητο συλλογικό θεσμικό κεκτημένο.
[1] Την ιδέα της ζωτικότητας και του ζωντανού Συντάγματος αναφορικά με την γαλλική επανάσταση εισηγείται εκ των συντηρητικών στοχαστών ο Herder, ιδ. Ε. Piirimäe, Perpetual Peace and Purified Patriotism, στον τόμο Herder and Enlightenment Politics (Ideas in Context), Cambridge University Press, 2023, 277 επ.
[3] 1734/1983 ΟλΣΤΕ, με σημαντική, αλλά ανώνυμη κατά τα τότε ειωθότα, μειοψηφία
[4] 1253/2006 ΣτΕ (Γ’ Τμήμα, επτ.), και πάλι με σημαντική και ευτυχώς επώνυμη μειοψηφία
[5] Για την ιακωβινική διαστρέβλωση της έννοιας της λαϊκής κυριαρχίας, ιδ. Γ. Τασόπουλου, Ο ελληνικός ιακωβινισμός: Διάγραμμα της ύλης, 2022, ενώ για την αμεροληψία, του ιδίου, Η λαϊκή κυριαρχία και η πρόκληση της αμεροληψίας, Κριτική, 2015
[8] Στην συγκεκριμένη περίπτωση, πέραν του αν τηλεφωνικός πάροχος μπορεί να κινήσει διαδικασία γνωμοδότησης, υπάρχει κι ένα βασικότερο ζήτημα: αυθεντική και με κύρος είναι μια κρίση λόγω απονομής της αρμοδιότητας από νομοθετικό κείμενο και διαδικασίας που διασφαλίζει τον σκοπό της αυθεντικότητας. Το ότι γενικώς ένα όργανο σε άλλες περιπτώσεις αποτελεί αυθεντία κατά την προηγούμενη σκέψη, δεν δανείζει κύρος σε κάθε κρίση του.
Είναι ενδιαφέρον ότι την διαπίστωση αυτή υιοθετήθηκε τόσο παλιά, όσο τοποθετείται η πρώτη περίοδος του πλατωνικού έργου (Γοργίας). Στον μύθο για τους δικαστές του Άδη, ο Μίνως επιλαμβάνεται κατά παραπομπή από τους δύο «πρωτοβάθμιους» δικαστές, όταν αυτοί απορούν. Η κρίση του έχει κύρος αμετάκλητης εκφοράς εκ θέσεως και εξ αναθέσεως, και όχι επειδή αποτελεί προ παντός ορισμού αυθεντία ανώτερη από τους ετεροθαλείς αδελφούς του. Κατά συνέπεια, αν ερωτάτο ως πρωτοβάθμιος, κατά παράκαμψη των άλλων δικαστών, η κρίση του δεν θα είχε το ίδιο κύρος.
[9] Πέραν των συνταγματικά προβλεπόμενων αρχών, το κριτήριο δημιουργίας νέων φαίνεται να είναι μη νομικό και υποκειμενικά πολιτικό (πχ η περιγραφή ως «ευαίσθητων πεδίων» της διοικητικής δραστηριότητας, Ε. Πρεβεδούρου, Οι ανεξάρτητες αρχές (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 14.3.2022)
