Παρατηρήσεις αναφορικά με την αστική ευθύνη Κράτους-Μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης για ζημία λόγω παραβίασης κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου: Σχόλια στην απόφαση ΣτΕ 2423/2023

Προκόπιος Παυλόπουλος, τέως Πρόεδρος της Δημοκρατίας, Ακαδημαϊκός, Επίτιμος Καθηγητής της Νομικής Σχολής του ΕΚΠΑ

Πρόλογος

Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η πρόσφατη απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας αρ. 2423/2023, η οποία επιλύει κρίσιμα ζητήματα σχετικά με την αστική ευθύνη Κράτους-Μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης όταν επέρχεται σε φυσικό ή νομικό πρόσωπο ζημία λόγω παραβίασης, εκ μέρους των αρμόδιων οργάνων του Κράτους-Μέλους, κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου. Στην συγκεκριμένη περίπτωση επρόκειτο για παραβίαση κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου στο πλαίσιο ρυθμίσεων θεμάτων ενέργειας τις οποίες θέσπισαν, φυσικά με τήρηση της θεσμικώς «εμβληματικής» αρχής της επικουρικότητας, αρμόδια όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης προεχόντως κατ’ εφαρμογή της Συνθήκης για την Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Ειδικότερα,  η επίδικη διαφορά προέκυψε ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας όταν τέθηκαν κυρίως ζητήματα δικαιωμάτων ιδιοκτητών  οικιακών φωτοβολταϊκών συστημάτων οι οποίοι συμμετείχαν, βάσει σχετικών συμβάσεων συμψηφισμού με  την Δ.Ε.Η. Α.Ε., στο «Ειδικό Πρόγραμμα Ανάπτυξης Φωτοβολταϊκών Συστημάτων σε κτιριακές εγκαταστάσεις και ιδίως σε δώματα και στέγες κτιρίων», κατά την περίοδο μεταξύ 13.5.2011 έως 9.8.2012.

Α.  Αυτό το ιδιαίτερο ενδιαφέρον της απόφασης ΣτΕ 2423/2023 δεν συνίσταται τόσο σε μια ουσιώδη αλλαγή της νομολογίας του εν προκειμένω, όσο στην εμπεριστατωμένη σύνθεση και προέκταση των επιμέρους πτυχών της υφιστάμενης νομολογίας του. Και μάλιστα  στο πεδίο ενός προδήλως τεχνικού θέματος, όπως εκείνο της κανονιστικής ρύθμισης, μέσω κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου, πολύ εξειδικευμένων, από τεχνοκρατική έποψη, ζητημάτων διαχείρισης των Ανανεώσιμων Πηγών Ενέργειας (ΑΠΕ) εκ μέρους των αρμόδιων οργάνων των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οργάνων, τα οποία εδώ ασκούν πρωτίστως αρμοδιότητες κατά το Ευρωπαϊκό Δίκαιο, άρα κατ’ ουσία δρουν και ως «ευρωπαϊκά όργανα». Και το αξιοσημείωτο έγκειται, εν πολλοίς, στο ότι η προαναφερόμενη νομολογιακή σύνθεση  και προέκταση αναδεικνύει ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει αποκτήσει πλέον ολοκληρωμένη εμπειρία εκδίκασης διαφορών κατά την εφαρμογή του Ευρωπαϊκού Δικαίου,  πολλώ μάλλον όταν η εφαρμογή αυτή αφορά, όπως ήδη επισημάνθηκε, σύγχρονα αναμφιβόλως τεχνικά θέματα, σχετιζόμενα με τις εξίσου σύγχρονες τάσεις εξέλιξης της αξιοποίησης της ενέργειας από ΑΠΕ σε περίοδο κορύφωσης της Κλιματικής Κρίσης. Πρέπει δε να προστεθεί ως προς τούτο και το γεγονός, ότι το Συμβούλιο  της Επικρατείας αντεπεξέρχεται πλήρως  στην κατά τα προεκτεθέντα νομικώς λεπτή αποστολή του δίχως να έχει ανάγκη συχνής προσφυγής στο δικαστικό και δικαιοδοτικό σύστημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, μέσω προδικαστικών ερωτημάτων κατά τις διατάξεις του άρθρου 267 της ΣΛΕΕ. Κάτι το οποίο έχει όντως θετικές επιπτώσεις  μεταξύ άλλων και  στην αποφυγή «άσκοπων τριβών» μεταξύ Εθνικού Δικαίου και Ευρωπαϊκού Δικαίου, και μάλιστα σε μιαν εποχή όπου σε άλλα –και διόλου αμελητέα από πλευράς επιρροής στον ευρύτερο Ευρωπαϊκό χώρο, βλ. π.χ. Γαλλία και Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας- Κράτη-Μέλη τέτοιες «τριβές» έχουν φθάσει ή και έχουν ξεπεράσει τα όρια της απροκάλυπτης «σύγκρουσης».

Β.  Διευκρινίζεται, ότι το σχόλιο που ακολουθεί δεν επεκτείνεται στο σύνολο των νομικών προβλημάτων, τα οποία αντιμετώπισε η απόφαση ΣτΕ 2423/2023. Περιορίζεται σε δύο, και μόνο, πτυχές της απόφασης αυτής, οι οποίες προκαλούν γενικότερους θεωρητικούς προβληματισμούς για το καθεστώς της αστικής ευθύνης των Κρατών-Μελών κατά την εφαρμογή, εκ μέρους των αρμόδιων οργάνων τους, κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου. Σημειωτέον, ότι πρόκειται για προβληματισμούς που σχετίζονται και με την Ελληνική Έννομη Τάξη. Και δη από δύο, οπωσδήποτε συμπληρωματικές μεταξύ τους πλευρές. Ήτοι, από την μια πλευρά ως προς το μείζον ζήτημα της θεμελίωσης της αστικής ευθύνης του Δημοσίου –σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ- και στην, υπέρτερης τυπικής ισχύος, νομική βάση του Ευρωπαϊκού Δικαίου. Και, από την άλλη πλευρά, ως προς το εξίσου μείζον ζήτημα των προϋποθέσεων, υπό τις οποίες το Δημόσιο ευθύνεται αστικώς λόγω παραβίασης, εκ μέρους των κατά περίπτωση αρμόδιων οργάνων του, κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου. Κανόνων, οι οποίοι έχουν ενσωματωθεί στην Ελληνική Έννομη Τάξη και έτσι αποτελούν, μαζί με όλες τις λοιπές ρυθμίσεις της, «μέτρο» στάθμισης της νομιμότητας των κάθε είδους πράξεων, παραλείψεων και  υλικών ενεργειών των οργάνων του Δημοσίου και την άσκηση δημόσιας εξουσίας εκ μέρους των οργάνων αυτών.

Ι.  Η αστική ευθύνη του Δημοσίου κατά το, υπέρτερης τυπικής ισχύος, έρεισμα των κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου

Έχω εκθέσει εκτενώς[1] ότι στα τρία συνταγματικά ερείσματα κατοχύρωσης του θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου κατά τις διατάξεις των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ –ήτοι στα ερείσματα του Κράτους Δικαίου και της Αρχής της Νομιμότητας, της Αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών (άρθρο 4 και 5 του Συντάγματος) και του δικαιώματος αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος)- πρέπει να προστεθεί και εκείνο, το οποίο απορρέει από τα εν γένει κανονιστικά δεδομένα της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης.

Α.  Θεωρητική και νομολογιακή τεκμηρίωση

Η θέση αυτή στηρίζεται στο ότι η νομολογιακή θεμελίωση, από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), της αστικής ευθύνης των Κρατών-Μελών, για ζημίες που υφίστανται οι ιδιώτες, φυσικά ή νομικά πρόσωπα, εξαιτίας παραβιάσεων του Ευρωπαϊκού Δικαίου, δεν είναι παρά ένα πρόσθετο μέσο διασφάλισης της υπεροχής του.  Τον ως άνω νομικό συνειρμό, δηλαδή εκείνον της σχέσης του θεσμού της αστικής ευθύνης των Κρατών-Μελών για παραβιάσεις του Ευρωπαϊκού Δικαίου εκ μέρους των αρμόδιων οργάνων τους με την αρχή της υπεροχής του, ανέδειξε ευθύς εξ αρχής ευκρινώς η απόφαση του ΔΕΕ Francovich (C-6/90 και C-9/90) και, ακόμη πιο πρόσφατα, η απόφασή του που σχετίζεται με την αποσαφήνιση της σχέσης του άμεσου αποτελέσματος και της αρχής της υπεροχής του Ευρωπαϊκού Δικαίου, και για την ακρίβεια η απόφαση Daniel Adam Poplawski (C-573/2017). Κατά τις αποφάσεις αυτές, η αρχή της υπεροχής του Ευρωπαϊκού Δικαίου έναντι του Εθνικού Δικαίου των Κρατών-Μελών επιβάλλει, σε όλα τα όργανά τους, να διασφαλίζουν την πλήρη αποτελεσματικότητα των κανόνων της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης. Επιπροσθέτως, το Εθνικό Δίκαιο των Κρατών-Μελών δεν μπορεί να επηρεάσει την αποτελεσματικότητα που αναγνωρίζεται γενικώς στους κανόνες αυτούς.  Άρα, η αστική ευθύνη των Κρατών-Μελών βρίσκει έρεισμα και στους κανόνες της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης, διότι διαφορετικά θα διακυβευόταν η πλήρης αποτελεσματικότητα των κατά τ’ ανωτέρω κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου.  Και τούτο, διότι η προστασία των δικαιωμάτων που οι κανόνες αυτοί αναγνωρίζουν θα εξασθένιζε, εάν οι ιδιώτες δεν είχαν την δυνατότητα ν’ αποζημιωθούν όταν τα κάθε είδους δικαιώματά τους βλάπτονται από παραβιάσεις των κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου, οι οποίες  καταλογίζονται σε όργανα Κράτους-Μέλους.  Συγκεκριμένα:

  1. Από πλευράς Ευρωπαϊκού Δικαίου επισημαίνεται πως η δικαστική παρέμβαση –και μάλιστα είτε του ΔΕΕ είτε του Εθνικού Δικαστή, ανάλογα με τη φύση της διαφοράς- για την απλή κρίση ως προς την παραβίαση ή μη, εκ μέρους των οργάνων Κράτους-Μέλους, διατάξεων του Ευρωπαϊκού Δικαίου που αναγνωρίζουν δικαιώματα δεν αρκεί για να θεωρηθεί, σύμφωνα και με τις Ευρωπαϊκές κανονιστικές «συντεταγμένες» του Κράτους Δικαίου και της Αρχής της Νομιμότητας, ότι η παρεχόμενη έτσι δικαστική προστασία, αναφορικά με την ικανοποίηση τέτοιων δικαιωμάτων, είναι αποτελεσματική. Και τούτο διότι, στο μεταξύ χρονικό διάστημα, η εφαρμογή των αντίθετων προς την Ευρωπαϊκή Έννομη Τάξη μέτρων που λαμβάνονται από τα όργανα του Κράτους-Μέλους μπορεί, όπως τονίσθηκε προηγουμένως, να έχει προκαλέσει βλαπτικές συνέπειες σε βάρος των δικαιούχων των προαναφερόμενων δικαιωμάτων.  Είναι φανερό ότι, σε μια τέτοια περίπτωση, η μόνη οδός για την καθιέρωση αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας υπέρ των ως άνω δικαιούχων δικαιωμάτων είναι η συμπλήρωση του καθεστώτος απονομής της με την αναγνώριση της αρχής, κατά την οποία η προστασία αυτή προϋποθέτει όχι μόνο δικαστική κρίση που οδηγεί στην αποδυνάμωση των μέτρων των οργάνων του Κράτους-Μέλους, τα οποία παραβιάζουν διατάξεις του Ευρωπαϊκού Δικαίου διαπλαστικές δικαιωμάτων, δηλαδή δικαιωμάτων που έλκουν την θεσμική καταγωγή τους από την Ευρωπαϊκή Έννομη Τάξη.  Αλλά και δικαστική παρέμβαση για την ανόρθωση της ζημίας, την οποία οι δικαιούχοι των δικαιωμάτων έχουν υποστεί από την ενδεχόμενη εφαρμογή τέτοιων μέτρων.

α) Αποδεχόμενο την ακρίβεια των κατά τ’ ανωτέρω διαπιστώσεων –και, οπωσδήποτε, αξιοποιώντας και το ρυθμιστικό πλαίσιο της διάταξης του άρθρου 19 παρ. 1 εδ. β΄ της ΣΕΕ, κατά την οποία  «τα κράτη-μέλη προβλέπουν τα ένδικα βοηθήματα και μέσα που είναι αναγκαία για να διασφαλίζεται η πραγματική δικαστική προστασία  στους τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης»– το ΔΕΕ οδηγήθηκε, αρκετά ενωρίς μάλιστα, στην άμεση σύνδεση της λειτουργίας του δικαστικού μηχανισμού αποζημίωσης για την αποκατάσταση τέτοιας μορφής ζημιών με το γενικότερο δικαίωμα αίτησης και παροχής  δικαστικής προστασίας, εκ μέρους πάντα του Εθνικού Δικαστή, όσων βλάπτονται από μέτρα των οργάνων των Κρατών-Μελών, αντίθετα προς διατάξεις του Ευρωπαϊκού Δικαίου που θεμελιώνουν δικαιώματα.

α1)  Έτσι π.χ. με την απόφαση του ΔΕΕ Humblet (C-6/60) έγινε δεκτό ότι, σε περίπτωση μιας πράξης οργάνου Κράτους-Μέλους η οποία αντιτίθεται στο Ευρωπαϊκό Δίκαιο, το Κράτος τούτο οφείλει από την μια πλευρά να εκβάλει από την Έννομη Τάξη του την πράξη αυτή και, από την άλλη πλευρά, ν’ αποκαταστήσει την ζημία, η οποία έχει προκύψει από τ’ αποτελέσματα της εφαρμογής της.

α2)  Πιο χαρακτηριστική ακόμη υπήρξε η ως άνω τάση του ΔΕΕ στην μεταγενέστερη απόφασή του Russo (C-60/75).  Με την απόφαση αυτή το ΔΕΕ διακήρυξε την αρχή, ότι στην περίπτωση κατά την οποία ένας ιδιώτης έχει ζημιωθεί, εξαιτίας της παρέμβασης οργάνου Κράτους-Μέλους που είναι αντίθετη προς διατάξεις του Ευρωπαϊκού Δικαίου, το Κράτος οφείλει ν’ αποκαταστήσει την ζημία την οποία έχει υποστεί ο ιδιώτης, στο πλαίσιο των διατάξεων της Έννομης Τάξης του Κράτους τούτου περί αστικής ευθύνης του Δημοσίου.

β) Την προαναφερόμενη νομολογιακή γραμμή συνέχισε αλλά και ολοκλήρωσε το ΔΕΕ στο δικαιοδοτικό πεδίο της προαναφερόμενης απόφασής του Francovich.

β1)  Είναι μάλιστα χαρακτηριστικό ότι η ίδια νομολογιακή γραμμή του ΔΕΕ συνεχίζεται αδιαλείπτως έως σήμερα, με την προσθήκη ότι υπό την αυτή νομική λογική καλύπτει ακόμη και την ευθύνη Κράτους-Μέλους λόγω ψήφισης και εφαρμογής διατάξεων τυπικού νόμου, οι οποίες αντιβαίνουν προς το Ευρωπαϊκό Δίκαιο (βλ. την απόφαση του ΔΕΕ Unibet, C-432/05, όπως και ΣτΕ 4362/1997, 1038/2006, 3976/2009, στο πλαίσιο των οποίων γίνεται δεκτό ότι αστική ευθύνη του Δημοσίου, κατά τις διατάξεις των άρθρων 105 ΕισΝΑΚ, στοιχειοθετείται και από την παραβίαση, εκ μέρους του νομοθέτη, διατάξεων υπερνομοθετικής, εν γένει, ισχύος, κατά τις διατάξεις του άρθρου 28 του Συντάγματος).

β2)  Όμως,  πρέπει να τονισθεί ότι η συμβολή της απόφασης του ΔΕΕ Francovich στο θέμα που εκτίθεται εδώ, δηλαδή στο θέμα αφενός της δικαστικής προστασίας και, αφετέρου, της αποζημίωσης κατά την εφαρμογή των κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου, δεν περιορίζεται στην επιβεβαίωση και διευκρίνιση της ήδη υφιστάμενης νομολογίας του ΔΕΕ.  Και τούτο, διότι η ως άνω απόφαση προεκτείνει την νομολογία του, βεβαίως ως προς τα συγκεκριμένα αυτά θέματα, και μάλιστα προς δύο, κατά βάση, κατευθύνσεις.  Πρόκειται πρώτον, για την θεμελίωση του δικαιώματος αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας με περιεχόμενο την αποζημίωση. Και, δεύτερον, για την διευκρίνιση των προϋποθέσεων, υπό τις οποίες λειτουργεί ή μπορεί να λειτουργήσει αποτελεσματικά ο μηχανισμός της αποζημίωσης αυτής.

  1. Συγκεκριμένα η απόφαση του ΔΕΕ Francovich, κατά τα σκεπτικά αρ. 33-37, αναγνωρίζει το δικαίωμα αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας με περιεχόμενο την ανόρθωση της ζημίας, που κάποιος έχει υποστεί λόγω του ότι δεν μπορεί ν’ ασκήσει δικαίωμα το οποίο του απονέμουν οι κανόνες του Ευρωπαϊκού Δικαίου, εξαιτίας παράλειψης του Κράτους-Μέλους να λάβει τα κατάλληλα μέτρα προσαρμογής, με την ακόλουθη επιχειρηματολογία:

α) Αν οι ιδιώτες, στο πλαίσιο της Έννομης Τάξης κάθε Κράτους- Μέλους, δεν είχαν την δυνατότητα να επιδιώξουν και να επιτύχουν ανόρθωση της ζημίας, την οποία έχουν υποστεί όταν τα δικαιώματά τους βλάπτονται λόγω παραβίασης, εκ μέρους των οργάνων του Κράτους-Μέλους, κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου, τότε αφενός θα ετίθετο εν αμφιβόλω η πλήρης ισχύς των ευρωπαϊκών κανόνων δικαίου. Και, αφετέρου, θα εξασθένιζε η προστασία των δικαιωμάτων που οι κανόνες αυτοί αναγνωρίζουν στους ιδιώτες.

α1)  Άλλωστε, αυτή η υποχρέωση ανόρθωσης τέτοιας μορφής ζημιών θεμελιώνεται και στις διατάξεις του άρθρου 291 της ΣΛΕΕ, σύμφωνα με τις οποίες τα Κράτη-Μέλη οφείλουν να λαμβάνουν όλα τα γενικά ή ειδικά μέτρα που είναι κατάλληλα προκειμένου να εξασφαλισθεί η εκτέλεση των υποχρεώσεων, οι οποίες απορρέουν γι’ αυτά από το Ευρωπαϊκό Δίκαιο. Μεταξύ των υποχρεώσεων αυτών περιλαμβάνεται και εκείνη, η οποία συνίσταται στην ανάγκη εξάλειψης των παράνομων συνεπειών από την παραβίαση του Ευρωπαϊκού Δικαίου.

α2)  Μια τέτοια δυνατότητα ανόρθωσης ζημιών αυτής της μορφής εκ μέρους Κράτους-Μέλους είναι ιδιαιτέρως απαραίτητη όταν -όπως στην περίπτωση της υπόθεσης Francovich- η πλήρης ισχύς των ευρωπαϊκών κανόνων δικαίου τελεί υπό τον όρο της εκ μέρους του Κράτους-Μέλους θετικής παρέμβασης.  Και τούτο, διότι σε περίπτωση που το Κράτος-Μέλος δεν προβαίνει σε ανάλογη παρέμβαση, οι ιδιώτες δεν είναι σε θέση να επικαλεσθούν και ν’ ασκήσουν δεόντως, ενώπιον των εθνικών δικαιοδοτικών αρχών, τα δικαιώματα που τους αναγνωρίζει το Ευρωπαϊκό Δίκαιο.  Με βάση τα παραπάνω συνάγεται ότι η αρχή της αστικής ευθύνης του κάθε Κράτους-Μέλους προς ανόρθωση ζημιών, τις οποίες έχουν υποστεί οι ιδιώτες λόγω παραβίασης κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου εκ μέρους των οργάνων του Κράτους αυτού, είναι προδήλως σύμφυτη με το δικαιϊκό σύστημα που οργανώνουν τόσο η Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ) όσο και η ΣΛΕΕ.

β) Στην συνέχεια, η απόφαση του ΔΕΕ Francovich, κατά τα σκεπτικά αρ. 38-43, προσδιορίζει τις προϋποθέσεις, υπό τις οποίες είναι δυνατό να τεθεί σε κίνηση ο μηχανισμός της αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας με περιεχόμενο την προμνημονευόμενη αποζημίωση.  Κατά τα σκεπτικά αυτά:

β1)  Αν η ως άνω υποχρέωση κάθε Κράτους-Μέλους προς αποζημίωση προκύπτει και επιβάλλεται από το Ευρωπαϊκό Δίκαιο, οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να τεθεί σε κίνηση  η ο μηχανισμός της αστικής ευθύνης καθώς και το αν αυτή θεμελιώνει δικαίωμα προς αποζημίωση εξαρτώνται από την φύση της παραβίασης του Ευρωπαϊκού Δικαίου που προκάλεσε την σχετική ζημία.  Υπό το πρίσμα της συγκεκριμένης περίπτωσης και, ειδικότερα, όταν ένα Κράτος-Μέλος δεν εκπληρώνει την υποχρέωση, η οποία το βαρύνει κατ’ εφαρμογή του πρωτογενούς Ευρωπαϊκού Δικαίου να λάβει όλα τ’ απαραίτητα μέτρα για να επιτύχει το αποτέλεσμα που καθορίζει π.χ. μια οδηγία, η πλήρης ισχύς αυτών των διατάξεων του Ευρωπαϊκού Δικαίου δημιουργεί δικαίωμα προς αποζημίωση υπέρ των ιδιωτών μόνον από την στιγμή που πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις:

  • Η πρώτη προϋπόθεση συνίσταται στο ότι πρέπει το αποτέλεσμα, το οποίο καθορίζει η οδηγία, να συνεπάγεται την αναγνώριση δικαιωμάτων υπέρ των ιδιωτών.
  • Η δεύτερη προϋπόθεση -συναφής και σύμφυτη με την πρώτη- συνίσταται στο ότι απαιτείται, επιπλέον, το περιεχόμενο των ως άνω δικαιωμάτων να είναι δυνατό ν’ ανιχνευθεί με βάση αυτό τούτο το κανονιστικό πλαίσιο των διατάξεων της οδηγίας.
  • Η τρίτη, τέλος, προϋπόθεση αφορά τον αιτιώδη σύνδεσμο, με βάση τον οποίο τίθεται σε κίνηση ο μηχανισμός της αστικής ευθύνης. Ακριβέστερα, κατά την προϋπόθεση αυτή για να τεθεί σε κίνηση ένας τέτοιος μηχανισμός ανόρθωσης της ζημίας απαιτείται να υφίσταται και αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της παραβίασης της υποχρέωσης, η οποία βαρύνει το Κράτος-Μέλος, και της ζημίας, που έχουν υποστεί τα προσφεύγοντα πρόσωπα.

β2)  Όπως είναι φανερό το ΔΕΕ, σύμφωνα με τ’ ανωτέρω σκεπτικά, θεωρεί ότι ο αιτιώδης αυτός σύνδεσμος, ως προϋπόθεση της αστικής ευθύνης του Κράτους-Μέλους, πρέπει να υφίσταται όχι απλώς μεταξύ της παράλειψης των οργάνων του Κράτους να συμμορφωθούν προς τις απαιτήσεις των κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου και της ζημίας, που έχει προκληθεί, αλλά μεταξύ της παραβίασης του Ευρωπαϊκού Δικαίου και της ζημίας, η οποία οφείλεται σε μια τέτοια παραβίαση.  Με τον τρόπο αυτό το ΔΕΕ, έστω και εμμέσως, φαίνεται να υιοθετεί την ορθή άποψη -που επικρατεί ολοένα και περισσότερο στον χώρο της θεωρίας της αστικής ευθύνης γενικότερα- σύμφωνα με την οποία η κατά τ’ ανωτέρω ευθύνη δημιουργείται, μεταξύ άλλων προϋποθέσεων, όταν ο αιτιώδης σύνδεσμος υφίσταται μεταξύ παρανομίας και ζημίας.

γ) Ως προς την προμνημονευόμενη ευθύνη του Κράτους-Μέλους παρατηρούνται, στο πλαίσιο πάντοτε της απόφασης Francovich, και τα εξής:

γ1)  Δεν φαίνεται ν’ απαιτείται ρητώς, κατά το σκεπτικό του ΔΕΕ, και υπαιτιότητα των οργάνων του Κράτους-Μέλους για την θεμελίωση αξίωσης προς αποζημίωση. Άρα η ευθύνη που δημιουργείται στην προκείμενη περίπτωση είναι, κατ’ ουσίαν, αντικειμενική.

γ2)  Επιπλέον, το Ευρωπαϊκό Δίκαιο καθορίζει βεβαίως τις προαναφερόμενες προϋποθέσεις, υπό τις οποίες θεμελιώνεται αξίωση για ανόρθωση της ζημίας και, επομένως, αστική ευθύνη του Κράτους-Μέλους.  Όμως, και επειδή –και καθ’ ό μέτρο- δεν υφίσταται σχετική ad hoc ρύθμιση του Ευρωπαϊκού Δικαίου, ανήκει στην Έννομη Τάξη του κάθε Κράτους-Μέλους να προσδιορίσει αφενός τ’ αρμόδια δικαιοδοτικά όργανα. Και, αφετέρου, τις δικονομικές προϋποθέσεις –ιδίως άσκησης των θεσμοθετημένων κατά περίπτωση ένδικων βοηθημάτων και μέσων- με βάση τις οποίες θα διασφαλισθεί η ικανοποίηση όλων εκείνων των δικαιωμάτων που αναγνωρίζει και οργανώνει το Ευρωπαϊκό Δίκαιο.

Β.  Ο νομολογιακός «χειρισμός» εκ μέρους του Συμβουλίου της Επικρατείας

Τις προεκτεθείσες σκέψεις αναφορικά με την κατοχύρωση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, κατά τις διατάξεις των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ, και στο υπέρτερης τυπικής ισχύος έρεισμα των κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου εμπεδώνει νομολογιακώς, εμμέσως πλην σαφώς, η σχολιαζόμενη εδώ απόφαση ΣτΕ 2423/2023. Ειδικότερα:

  1. Με μεγαλύτερη ευκρίνεια τούτο προκύπτει από το σκεπτικό αρ. 12 της απόφασης ΣτΕ 2423/2023. Το οποίο βασίζεται στην, ευθέως εκπεφρασμένη, νομολογιακή θέση ότι η γενικότερη αρχή της κατά τ’ ανωτέρω  αστικής ευθύνης των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι σύμφωνη και με το όλο σύστημα των θεμελιωδών Συνθηκών για την Ευρωπαϊκή Ένωση, ήτοι κατ’ ουσία με το σύστημα της ΣΕΕ και της ΣΛΕΕ. Όπως ρητώς αναφέρει, μεταξύ άλλων, το σκεπτικό αρ. 12 της απόφασης ΣτΕ 2423/2023: «12. Επειδή, κατά την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, η αρχή της ευθύνης των κρατών μελών για ζημίες που προκαλούνται στους ιδιώτες από παραβιάσεις του ενωσιακού δικαίου που καταλογίζονται σ’ αυτά είναι σύμφυτη προς το σύστημα των Συνθηκών (Δ.Ε.Κ. της 19.11.1991, συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-6/90 και C-9/90, Andrea Francovich και Danila Bonifaci και λοιποί, σκ. 35 και 37, Δ.Ε.Κ. της 5.3.1996, C-46/93 και C-48/93, Brasserie du pêcheur SA και Factortame Ltd και λοιποί, σκ. 31, Δ.Ε.Κ. της 24.5.2009, C-445/06, Danske Slagterier, σκ. 19-20, Δ.Ε.Ε. της 26.1.2010, C-118/08, Transportes Urbanos y Servicios Generales, σκ. 29, Δ.Ε.Ε. Τμήμα μείζονος συνθέσεως της 28.6.2022, C-278/20, Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας, σκ. 29 κ.ά.). Η ευθύνη αυτή ισχύει για κάθε περίπτωση παραβάσεως του ενωσιακού δικαίου από κράτος μέλος, ανεξαρτήτως της εθνικής αρχής η οποία διέπραξε την παράβαση και φέρει, κατά το εσωτερικό δίκαιο του κράτους μέλους, το βάρος της αποκαταστάσεως της προκληθείσας ζημίας (προαναφερθείσα απόφαση Δ.Ε.Κ. Brasserie du pêcheur και Factortame, σκ. 32, Δ.Ε.Κ. της 1.6.1999, C-302/97, Klaus Konle, σκ. 62, Δ.Ε.Κ. της 4.7.2000, C-424/97, Salomone Haim, σκ. 27, Δ.Ε.Κ. της 30.9.2003, C-224/01, Gerhard Köbler, σκ. 31, Δ.Ε.Ε. της 4.10.2018, C-571/16, Nikolay Kantarev, σκ. 93, προαναφερθείσα απόφαση Δ.Ε.Ε. Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας, σκ. 30 κ.ά.).»
  2. Έστω και με πιο έμμεσο τρόπο, στο ίδιο συμπέρασμα οδηγεί και το προηγούμενο σκεπτικό αρ. 11 της απόφασης ΣτΕ 2423/2023, στο μέτρο που θεμελιώνει αστική ευθύνη του Κράτους-Μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης, κατά την νομολογία του ΔΕΕ, και όταν πρόκειται για ζημιογόνες νομοθετικές πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του αντίθετες προς τους κανόνες δικαίου υπέρτερης τυπικής ισχύος, όπως καταφανώς είναι και οι κανόνες του Ευρωπαϊκού Δικαίου. Συγκεκριμένα, κατά το σκεπτικό αρ. 11 της απόφασης ΣτΕ 2423/2023: «11. Επειδή, στο άρθρο 105 του Εισ.Ν.Α.Κ. (π.δ. 456/1984, Α΄ 164) ορίζεται ότι: «Για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του δημοσίου κατά την άσκηση της δημόσιας εξουσίας που τους έχει ανατεθεί, το δημόσιο ενέχεται σε αποζημίωση, εκτός αν η πράξη ή η παράλειψη έγινε κατά παράβαση διάταξης που υπάρχει για χάρη του γενικού συμφέροντος. …». Κατά την έννοια της διατάξεως αυτής, για να στοιχειοθετηθεί ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση λόγω πράξεως ή παραλείψεως των οργάνων του κατά την άσκηση της ανατεθειμένης σ’ αυτά δημόσιας εξουσίας, απαιτείται, μεταξύ άλλων, η πράξη ή παράλειψη να είναι παράνομη. Εκ του ότι δε ο νομοθέτης, είτε με νόμο είτε με κανονιστική διοικητική πράξη, που εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση νόμου, καθορίζει γενικότερα τους όρους του αδίκου, παρέπεται ότι δεν μπορεί να προκύψει, έστω και αν προκαλείται ζημία σε τρίτον, ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 105 του Εισ.Ν.Α.Κ., από την εκ μέρους της πολιτείας νομοθέτηση με τα αρμόδια, κατά το Σύνταγμα, όργανά της ή από την παράλειψη των οργάνων αυτών να νομοθετήσουν, εκτός αν από τη νομοθέτηση ή την παράλειψή της γεννάται αντίθεση προς κανόνες δικαίου υπέρτερης τυπικής ισχύος (Σ.τ.Ε. 3587/1997, 1141/1999 7μ., 5-6/2001 7μ., 3624-5/2001, 1686/2002, 1038/2006 7μ., 909/2007, 3089/2009 7μ., 751/2011, 3086/2011 Ολομ., 1628/2012, 1629/2014 7μ., 3695-6/2015, 2544/2016 7μ., 2216/2020 κ.ά.). Στην τελευταία αυτήν περίπτωση απαραίτητη προϋπόθεση για τη στοιχειοθέτηση αστικής ευθύνης του Δημοσίου είναι η ύπαρξη αιτιώδους συνδέσμου μεταξύ της αντίθετης σε υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνες δικαίου νομοθετήσεως ή παραλείψεως νομοθετήσεως και της επελθούσας ζημίας (Σ.τ.Ε. 2544/2016 7μ., 2216/2020). Ειδικότερα, στην ως άνω περίπτωση νομοθετήσεως, ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση του ζημιωθέντος γεννάται, όλως εξαιρετικώς, μόνον αν οι επιζήμιες συνέπειες επέρχονται απευθείας από την επίμαχη διάταξη (Σ.τ.Ε. 1038/2006 7μ., 3089/2009 7μ., 2773/2010 7μ., 450/2013 7μ., 734/2016 Ολομ. κ.ά.), πριν και ανεξάρτητα από οποιαδήποτε εφαρμογή της είτε με πράξη της Διοικήσεως είτε με διμερή δικαιοπραξία (σύμβαση).»

ΙΙ. Οι προϋποθέσεις της θέσης σε κίνηση του μηχανισμού της αστικής ευθύνης Κράτους-Μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης λόγω παραβίασης, εκ μέρους των αρμόδιων οργάνων του, κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου[2]

Όπως ήδη επισημάνθηκε ακροθιγώς, η δεύτερη πτυχή της νομολογιακώς σαφώς θετικής συμβολής της απόφασης ΣτΕ 2423/2023 συνίσταται στην ολοκληρωμένη έκθεση, ιδίως με βάση την πρόσφατη νομολογία του ΔΕΕ, των όρων και των προϋποθέσεων, η συνδρομή των οποίων επιτρέπει να τεθεί σε κίνηση ο μηχανισμός της αστικής ευθύνης Κράτους-Μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης -για τα δεδομένα της Ελληνικής Έννομης Τάξης της αστικής ευθύνης του Δημοσίου κατά τις διατάξεις των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ- λόγω παραβίασης, εκ μέρους των αρμόδιων οργάνων του, κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου.

Α. Οι προϋποθέσεις της θέσης σε κίνηση του μηχανισμού της αστικής ευθύνης Κράτους-Μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Η εν προκειμένω αδιάλειπτη πρόοδος της νομολογίας του ΔΕΕ έχει καταλήξει στον αντίστοιχο, αναμφιβόλως προστατευτικό για το θιγόμενο φυσικό ή νομικό πρόσωπο, νομολογιακό προσδιορισμό των προμνημονευόμενων προϋποθέσεων θέσης σε κίνηση του μηχανισμού της αστικής ευθύνης Κράτους-Μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι οποίες μάλιστα πρέπει να συντρέχουν σωρευτικώς. Ειδικότερα, οι προϋποθέσεις αυτές απαιτούν: Πρώτον απονομή δικαιώματος σε ιδιώτες -φυσικά ή νομικά πρόσωπα- κατά τις διατάξεις του Ευρωπαϊκού Δικαίου, δεύτερον, κατάφωρη κατά περίπτωση παραβίαση του Ευρωπαϊκού Δικαίου και, τρίτον, αιτιώδη σύνδεσμο μεταξύ της παραβίασης κανόνα του Ευρωπαϊκού Δικαίου και της προκαλούμενης ζημίας.

  1. Μια προσπάθεια επακριβούς «συμπύκνωσης» της ως άνω νομολογίας του ΔΕΕ επιχειρεί επιτυχώς και πάλι το σκεπτικό αρ. 12 της απόφασης ΣτΕ 2423/2023, όταν επικεντρώνεται στην εξειδίκευση της προεκτεθείσας αρχής της αστικής ευθύνης Κράτους-Μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης λόγω παραβίασης, εκ μέρους των αρμόδιων οργάνων του, κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου: «Κατά την αρχή αυτήν, οι ζημιωθέντες ιδιώτες έχουν δικαίωμα αποζημιώσεως, εφόσον συντρέχουν οι εξής τρεις προϋποθέσεις: α) ο παραβιασθείς κανόνας δικαίου αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες, β) η παράβαση του κανόνα αυτού είναι κατάφωρη και γ) υφίσταται άμεσος αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της παραβάσεως και της ζημίας που υπέστησαν οι ιδιώτες (προαναφερθείσες αποφάσεις Δ.Ε.Κ. Brasserie du pêcheur και Factortame, σκ. 51, Δ.Ε.Ε. Transportes Urbanos y Servicios Generales, σκ. 30, Δ.Ε.Ε. Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας, σκ. 31 κ.ά.). Οι προϋποθέσεις αυτές, βάσει των οποίων στοιχειοθετείται η ευθύνη των κρατών μελών για ζημίες που προκαλούνται σε ιδιώτες από παραβάσεις του ενωσιακού δικαίου εξετάζονται από τα εθνικά δικαστήρια σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές που παρέχει το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ενώσεως για την εφαρμογή των προϋποθέσεων αυτών (Δ.Ε.Κ. της 12.12.2006, C-446/04, Test Claimants in the FII Group Litigation, σκ. 210, Δ.Ε.Ε. της 25.11.2010, C-429/09, Günter Fuß, σκ. 48 κ.ά.). Αν ελλείπει μία από τις προϋποθέσεις αυτές, δεν γεννάται δικαίωμα αποζημιώσεως βάσει του δικαίου της Ένωσης.»
  2. Περαιτέρω, ιδιαίτερη έμφαση δίνει το ίδιο σκεπτικό αρ. 12 της απόφασης ΣτΕ 2423/2023 σε ό,τι αφορά την τρίτη εκ των ως άνω προϋποθέσεων δημιουργίας αστικής ευθύνης Κράτους-Μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ήτοι την προϋπόθεση του πρόσφορου αιτιώδους συνδέσμου μεταξύ των παρανομίας, λόγω παραβίασης κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου, και της προκαλούμενης ζημίας στο οικείο φυσικό ή νομικό πρόσωπο. Χαρακτηριστικώς, το σκεπτικό αυτό της απόφασης ΣτΕ 2423/2023 δέχεται και ότι: «Ειδικότερα δε όσον αφορά την ως άνω τρίτη (σωρευτικώς απαιτούμενη) προϋπόθεση γίνεται δεκτό από το Δ.Ε.Ε. ότι στα εθνικά δικαστήρια εναπόκειται να ερευνήσουν εάν υφίσταται άμεση αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της παραβάσεως του ενωσιακού δικαίου από κρατικό όργανο (συμπεριλαμβανομένου του εθνικού νομοθέτη) και της βλάβης την οποία υπέστησαν οι ζημιωθέντες (βλ. προαναφερθείσα απόφαση Δ.Ε.Κ. Brasserie du pêcheur και Factortame, σκ. 65, αποφάσεις Δ.Ε.Κ. της 23.5.1996, C-5/94, Hedley Lomas Ltd., σκ. 30, Δ.Ε.Κ. Τμήμα μείζονος συνθέσεως της 17.4.2007, C-470/03, A.G.M.-COS.MET Srl, σκ. 83, Δ.Ε.Ε. της 14.3.2013, C-420/11, Jutta Leth, σκ. 45-46, προαναφερθείσα απόφαση Δ.Ε.Ε. Kantarev, σκ. 116 κ.ά.ˑ βλ. και απόφαση Δ.Ε.Κ. της 24.9.1998, C-319/96, Brinkmann Tabakfabriken GmbH, σκ. 26-29, με την οποία κρίθηκε ότι δεν υφίσταται άμεση αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της παραλείψεως μεταφοράς οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο και της ζημίας που επικαλέσθηκε ο ιδιώτης, καθόσον οι αρμόδιες διοικητικές αρχές προσέδωσαν άμεσο αποτέλεσμα, έστω κατά εσφαλμένο τρόπο, στις οικείες διατάξεις της με την εφαρμογή τους στη συγκεκριμένη περίπτωση).»

Β.  Οριοθέτηση των κανονιστικών σχέσεων μεταξύ Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης και των Εθνικών Έννομων Τάξεων των Κρατών-Μελών

Τέλος, η θετική συμβολή της απόφασης ΣτΕ 2423/2023 στην συστηματική «αποτύπωση» της τρέχουσας νομολογίας του ΔΕΕ για την αστική ευθύνη Κράτους-Μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης λόγω  παραβίασης, εκ μέρους των αρμόδιων οργάνων του, κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου φθάνει στην “κορύφωσή” της, όταν υπεισέρχεται στις δικονομικές εγγυήσεις αποτελεσματικής θωράκισης στην πράξη του καθεστώτος τούτου.  Με την έννοια, ότι αποτελεσματική εφαρμογή του μηχανισμού της κατά τα ως άνω αστικής ευθύνης Κράτους-Μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης  νοείται μόνον όταν, και κατ’ εφαρμογή των διατάξεων της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης, κάθε Κράτος-Μέλος θεσμοθετεί και σέβεται εμπράκτως τις ρυθμίσεις εκείνες ολοκληρωμένης δικαστικής προστασίας -βεβαίως από τα έχοντα την κατά την οικεία Εθνική Έννομη Τάξη σχετική δικαιοδοσία Εθνικά Δικαστήρια- οι οποίες εγγυώνται την πλήρη και αποτελεσματική λειτουργία και του μηχανισμού αστικής ευθύνης λόγω παραβίασης, εκ μέρους των αρμόδιων οργάνων του, κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου. Ειδικότερα:

  1. Κατά πρώτο λόγο, και πάλι το σκεπτικό αρ. 12 της απόφασης ΣτΕ 2423/2023 απαριθμεί ευκρινώς τους όρους και τις προϋποθέσεις που θέτει η νομολογία του ΔΕΕ, σε ό,τι αφορά το minimum των όρων και προϋποθέσεων τούτων, ως προς τις δικονομικές εγγυήσεις ενεργοποίησης στην πράξη του μηχανισμού της αστικής ευθύνης Κράτους-Μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης για παραβίαση, εκ μέρους των αρμόδιων οργάνων του, κανόνων του Ευρωπαϊκού Δικαίου, δεχόμενο και τα εξής: «Στην περίπτωση αυτή το κράτος υποχρεούται να αποκαταστήσει τις συνέπειες της προκληθείσας ζημίας στο πλαίσιο του εθνικού δικαίου περί αστικής ευθύνης (προαναφερθείσες αποφάσεις Δ.Ε.Κ. Francovich και Bonifaci, σκ. 41-42, Δ.Ε.Κ. Brasserie du pêcheur και Factortame, σκ. 67 και 74, Δ.Ε.Κ. A.G.M.-COS.MET, σκ. 89, προαναφερθείσες αποφάσεις Δ.Ε.Ε. Transportes Urbanos y Servicios Generales, σκ. 31, Δ.Ε.Ε. Kantarev, σκ. 123, Δ.Ε.Ε. Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας, σκ. 33 και 176 κ.ά.). Ελλείψει σχετικής ρυθμίσεως του δικαίου της Ένωσης, στην εσωτερική έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους εναπόκειται ο καθορισμός των αρμόδιων δικαστηρίων και η θέσπιση των δικονομικών κανόνων ασκήσεως των ενδίκων βοηθημάτων που αποσκοπούν στη διασφάλιση των δικαιωμάτων τα οποία αντλούν οι ιδιώτες από το δίκαιο της Ένωσης (προαναφερθείσα απόφαση Δ.Ε.Κ. Francovich και Bonifaci, σκ. 42, απόφαση Δ.Ε.Ε. της 19.5.2011, C-452/09, Tonina Enza Iaia και λοιποί, σκ. 16, προαναφερθείσες αποφάσεις Δ.Ε.Ε. Kantarev, σκ. 122, Δ.Ε.Ε. Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας, σκ. 177 κ.ά.). Εν τούτοις, δεν επιτρέπεται στα κράτη μέλη να θέτουν προϋποθέσεις, τόσον ουσιαστικές όσον και τυπικές (δικονομικές), σχετικά με την ως άνω ευθύνη λιγότερο ευνοϊκές από εκείνες που ισχύουν για παρόμοιες απαιτήσεις κατά το εσωτερικό δίκαιο (αρχή της ισοδυναμίας) ή να θέτουν προϋποθέσεις τέτοιες που καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικώς δυσχερή την αποζημίωση (αρχή της αποτελεσματικότητας) (προαναφερθείσες αποφάσεις Δ.Ε.Κ. Francovich και Bonifaci, σκ. 43, Δ.Ε.Κ. Brasserie du pêcheur και Factortame, σκ. 67 και 74, Δ.Ε.Κ. Köbler, σκ. 58, απόφαση Δ.Ε.Κ. της 13.3.2007, C-524/04, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, σκ. 123 και 126, προαναφερθείσα απόφαση Δ.Ε.Κ. A.G.M.-COS.MET Srl, σκ. 89, προαναφερθείσες αποφάσεις Δ.Ε.Ε. Transportes Urbanos y Servicios Generales, σκ. 31, Δ.Ε.Ε. Tonina Enza Iaia, σκ. 16, Δ.Ε.Ε. Kantarev, σκ. 123-125, απόφαση Δ.Ε.Ε. Τμήμα μείζονος συνθέσεως της 6.10.2021, C-561/19, Consorzio Italian Management και Catania Multiservizi SpA, σκ. 62-63, προαναφερθείσα απόφαση Δ.Ε.Ε. Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας, σκ. 33, 177 και 184 κ.ά.).»
  2. Επέκεινα, το αυτό σκεπτικό αρ. 12 της απόφασης ΣτΕ 2423/2023 επιλύει, ερμηνεύοντας με την απαιτούμενη ευρύτητα την σχετική νομολογία του ΔΕΕ, και το ζήτημα της θέσπισης, από την πλευρά κάθε Εθνικής Έννομης Τάξης, λιγότερο περιοριστικών όρων και προϋποθέσεων αστικής ευθύνης Κράτους-Μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σε σχέση με τους αντίστοιχους όρους και προϋποθέσεις που καθιερώνει η νομολογία του ΔΕΕ με γνώμονα το Ευρωπαϊκό Δίκαιο. Συγκεκριμένα, το σκεπτικό τούτο αποδέχεται και τα εξής: «Εξάλλου, το δίκαιο της Ένωσης δεν αποκλείει τη δυνατότητα θεμελιώσεως της ευθύνης του κράτους (για παραβιάσεις ενωσιακών κανόνων δικαίου) υπό λιγότερο περιοριστικές -σε σχέση με εκείνες που κατά τα ανωτέρω έχει θέσει το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης- προϋποθέσεις βάσει του εθνικού δικαίου (προαναφερθείσες αποφάσεις Δ.Ε.Κ. Brasserie du pêcheur και Factortame, σκ. 66, Δ.Ε.Κ. A.G.M.-COS.MET, σκ. 85, Δ.Ε.Ε. Günter Fuß, σκ. 66, Δ.Ε.Ε. Kantarev, σκ. 121, απόφαση Δ.Ε.Ε. της 8.7.2021, C-120/20, Koleje Mazowieckie – KM Sp. z o.o., σκ. 62-63, προαναφερθείσα απόφαση Δ.Ε.Ε. Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας, σκ. 32 κ.ά.). Όπως δε έκρινε το Δ.Ε.Ε., στις περιπτώσεις αυτές (όταν δηλαδή η εθνική νομοθεσία προβλέπει για τη στοιχειοθέτηση αστικής ευθύνης του κράτους λιγότερο περιοριστικές προϋποθέσεις σε σχέση με τις ως άνω τρεις που έχουν τεθεί από το Δ.Ε.Ε.), η ευθύνη αυτή πρέπει να θεωρηθεί ότι θεμελιώνεται όχι βάσει του δικαίου της Ένωσης αλλά βάσει του εθνικού δικαίου (προαναφερθείσα απόφαση Δ.Ε.Ε. Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας, σκ. 182).»

Επίλογος

Από τον κατά τα προεκτεθέντα σύντομο σχολιασμό της απόφασης ΣτΕ 2423/2024 προκύπτει, σχεδόν αβιάστως, το συμπέρασμα, ότι σύμφωνα με τα δεδομένα της νομολογίας του ΔΕΕ –και, συνακόλουθα, των Εθνικών Δικαστηρίων των Κρατών-Μελών, όπως ιδίως για τα καθ’ ημάς του Συμβουλίου της Επικρατείας- οι ουσιαστικές εγγυήσεις αναφορικά με την θέση σε κίνηση του μηχανισμού της αστικής ευθύνης των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης λόγω παραβίασης, εκ μέρους των αρμόδιων οργάνων τους, κανόνων  του Ευρωπαϊκού Δικαίου είναι επαρκείς και βελτιώνονται συνεχώς. Δυστυχώς όμως δεν μπορεί να γίνει δεκτό το αυτό και για τις αντίστοιχες δικονομικές εγγυήσεις θωράκισης του μηχανισμού της κατά τ’ ανωτέρω αστικής ευθύνης Κράτους-Μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το ζήτημα αυτό γίνεται τόσο περισσότερο οδυνηρό για την Ελληνική Έννομη Τάξη, όσο ένα από τα πιο χαρακτηριστικά παραδείγματα τέτοιας ανεπάρκειας αυτών των δικονομικών εγγυήσεων αφορά την Χώρα μας. Και τούτο διότι,[3] μετά το 2010, εμφανίσθηκαν στην Έννομη Τάξη μας ορισμένα -διόλου ευκαταφρόνητα από πλευράς αρνητικών συνεπειών για κάθε βλαπτόμενο ιδιώτη, φυσικό ή νομικό πρόσωπο, από παράνομες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των κρατικών οργάνων- δικονομικά προσκόμματα.  Προσκόμματα, τα οποία θέτουν συγκεκριμένους φραγμούς στην πλήρη κανονιστική αξιοποίηση του συνταγματικώς κατοχυρωμένου θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, κατά τις διατάξεις των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ. Βεβαίως, τα προσκόμματα αυτά εντάσσονται στο πλαίσιο ευρύτερων περιορισμών κατά την άσκηση του δικαιώματος αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας, σύμφωνα με την διάταξη του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, οι οποίοι θεσπίσθηκαν ιδίως στην αρχή της μεγάλης οικονομικής κρίσης της «μνημονιακής περιόδου», προκειμένου ν’ αντιμετωπισθούν τ’ αντίστοιχα τεράστια οικονομικά προβλήματα που έπληξαν, καιρίως, την εν γένει δημοσιονομική ισορροπία, και όχι μόνο, στην Χώρα μας.

Α.  Συγκεκριμένα, τότε τέθηκαν σε ισχύ -ύστερα μάλιστα από πρόταση της διοικητικής Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, κατά μεγάλο μέρος τους- οι διατάξεις του ν.3900/2010, οι οποίες τροποποίησαν εν εκτάσει το δικονομικό πλαίσιο, εντός του οποίου ασκούν την δικαιοδοσία τους το Συμβούλιο της Επικρατείας και τα Τακτικά Διοικητικά Δικαστήρια.  Διατάξεις, οι οποίες είχαν ως βασικό στόχο την επιτάχυνση της εκδίκασης των δημόσιου δικαίου διαφορών, και πρωτίστως εκείνων που συνδέονται με την είσπραξη των κρατικών εσόδων. Έτσι ώστε, κατά τις τότε «μνημονιακές» υποχρεώσεις του Κράτους, να επιτευχθούν με κάθε τρόπο και μέσο άκρως επαχθείς για το κοινωνικό σύνολο δημοσιονομικοί στόχοι.  Όπως ήδη επισημάνθηκε, οι «έκτακτες» αυτές δικονομικές ρυθμίσεις -που όμως εξακολουθούν, δυστυχώς, να ισχύουν και μετά την ολοκλήρωση του κύκλου της μεγάλης οικονομικής κρίσης, με το Συμβούλιο της Επικρατείας να μην θέτει έως τώρα εν αμφιβόλω την συνταγματικότητά τους- του ν. 3900/2010 επέφεραν σημαντικούς περιορισμούς σε ό,τι αφορά την άσκηση του δικαιώματος αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας, όπως επιβάλλει η διάταξη του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος. Δηλαδή έτσι ώστε η δικαστική προστασία να είναι πλήρης, έγκαιρη και αποτελεσματική. Αυτοί οι περιορισμοί οφείλονται, κατά κύριο λόγο, στο ότι οι διατάξεις του ν. 3900/2010, μεταξύ άλλων: Πρώτον, «αλλοίωσαν», σε μεγάλο βαθμό, το έως τότε ισχύον στην Διοικητική Δικονομία ιδιαιτέρως προστατευτικό για τους ιδιώτες διαδίκους, φυσικά ή νομικά πρόσωπα, ανακριτικό σύστημα. Και το έπραξαν επιβάλλοντας δραστικούς περιορισμούς στον ουσιαστικό ρόλο, τον οποίο πρέπει να διαδραματίζει ο εισηγητής δικαστής, ιδίως κατά την εκδίκαση της αίτησης ακύρωσης και της προσφυγής -καθώς και κατά την εν προκειμένω εκδίκαση ένδικων μέσων μετά την έκδοση της απόφασης σε πρώτο βαθμό- στο Συμβούλιο της Επικρατείας και στα Τακτικά Διοικητικά Δικαστήρια, σύμφωνα με τις απαιτήσεις του Κράτους Δικαίου και της Αρχής της Νομιμότητας. Αυτή δε την «αλλοίωση» του ανακριτικού συστήματος, κατά τις διατάξεις του ν. 3900/2010, επέτειναν και οι ρυθμίσεις εκείνες οι οποίες, μαζί με την ούτως ή άλλως εκδηλούμενη σταδιακή τάση «αυτοπεριορισμού» του διοικητικού δικαστή, «συρρίκνωσαν» το, εν πάση περιπτώσει όχι ιδιαιτέρως ευρύ, πλαίσιο του αυτεπάγγελτου ελέγχου της νομιμότητας της διοικητικής δράσης. Δεύτερον, έθεσαν τόσο αυστηρές προϋποθέσεις ως προς τους όρους αίτησης και παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας -κατ’ εξοχήν μέσω των προϋποθέσεων χορήγησης αναστολής εκτέλεσης και προσωρινής διαταγής- ώστε η παρεχόμενη από την Διοικητική Δικαιοσύνη δικαστική προστασία να μην μπορεί πλέον να θεωρηθεί ότι απονέμεται εγκαίρως, κατά το γράμμα και το πνεύμα της διάταξης του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος. Επιπλέον, τρίτον, θέσπισαν τόσο αυστηρές προϋποθέσεις του παραδεκτού ως προς την άσκηση των ένδικων μέσων της  έφεσης και της αναίρεσης κατά την εκδίκαση των δημόσιου δικαίου διαφορών ενώπιον των αρμόδιων δικαστηρίων της Διοικητικής Δικαιοσύνης, ώστε ακόμη και αυτή η οριστική δικαστική προστασία, την οποία πρωτίστως εγγυάται η διάταξη  του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, να καθίσταται, σε πλειάδα περιπτώσεων, κυριολεκτικώς προβληματική.

Β.  Αυτή, ακριβώς, η θέσπιση των ως άνω αυστηρών προϋποθέσεων του παραδεκτού κατά την άσκηση των ένδικων μέσων της έφεσης και της αναίρεσης «υπονομεύει» και την πληρότητα και την αποτελεσματικότητα της παροχής οριστικής δικαστικής προστασίας στο πλαίσιο των δημόσιου δικαίου διαφορών ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας και των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων, οι οποίες αναφύονται και στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ περί αστικής ευθύνης του Δημοσίου.  Κάτι το οποίο, κατά τα προεκτεθέντα, δεν συμβαδίζει με την όλη συνταγματική κατοχύρωση του θεσμού της ευθύνης αυτής. Στο ως άνω συμπέρασμα οδηγεί η ίδια η ρύθμιση του άρθρου 12 παρ. 1 του ν. 3900/2010, ως προς την αίτηση αναίρεσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας -ταυτόσημη είναι και η ρύθμιση της παρ. 2 του άρθρου τούτου ως προς την έφεση-σύμφωνα με την οποία: «Η αίτηση αναίρεσης επιτρέπεται μόνον όταν προβάλλεται από τον διάδικο με συγκεκριμένους ισχυρισμούς, που περιέχονται στο εισαγωγικό δικόγραφο, ότι δεν υπάρχει νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ή ότι υπάρχει αντίθεση της προσβαλλομένης αποφάσεως προς τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ή άλλου ανωτάτου δικαστηρίου είτε προς ανέκκλητη απόφαση διοικητικού δικαστηρίου». Όπως είναι προφανές, μια τέτοια προϋπόθεση -η τεκμηρίωση της οποίας μάλιστα επιβάλλει στους διαδίκους να προβάλλουν τους σχετικούς ισχυρισμούς μόνο στο εισαγωγικό δικόγραφο και κατ’ ουδένα τρόπο μεταγενεστέρως- πέραν της εγγενούς νομικής αοριστίας της υποχρεώνει τους πληρεξούσιους δικηγόρους σε μιαν άκρως ευρεία και ενδελεχή προηγούμενη νομολογιακή έρευνα η οποία, και λόγω του όγκου αλλά και των συχνών μεταβολών της νομολογίας, πολλές φορές καθίσταται από προδήλως παρακινδυνευμένη έως και σχεδόν αδύνατη.  Και έρευνα, την οποία προ του ν. 3900/2010 όφειλε, κατά τις αρχές του ανακριτικού συστήματος, να κάνει, δια του εισηγητή ιδίως, το κατά περίπτωση αρμόδιο διοικητικό δικαστήριο για την εκδίκαση της έφεσης ή της αναίρεσης. Η δε ως σήμερα δικαστηριακή πρακτική ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας και των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων το έχει αποδείξει, δοθέντος ότι πλειάδα αιτήσεων έφεσης και αναίρεσης έχουν απορριφθεί -και εξακολουθούν ν’ απορρίπτονται- ως απαράδεκτες, με όλες τις εντεύθεν βαρύτατες, οικονομικές και όχι μόνο, συνέπειες για τους διαδίκους αλλά και για τους πληρεξούσιους δικηγόρους τους.  Εν τέλει δε για την πλήρη και αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας, υπό τους όρους που καθιερώνει η διάταξη του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος. Αξίζει να τονισθεί το γεγονός ότι παρά την, οφθαλμοφανώς προβληματική, συνταγματικότητά τους, οι ρυθμίσεις του άρθρου 12 παρ. 1 και 2 του ν. 3900/2010 κρίθηκαν πολύ ενωρίς ως συνταγματικώς ανεκτές, ήτοι σύμφωνες με την διάταξη του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος που εγγυάται το θεμελιώδες δικαίωμα αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας.  Τούτο συνάγεται από την νομολογία που διαμόρφωσαν π.χ. οι αποφάσεις ΣτΕ 196, 2456/2012. Και είναι εξαιρετικά χαρακτηριστικό ότι από τις αποφάσεις αυτές προκύπτει, ευθέως, πως ο σκοπός της θέσπισης των διατάξεων του άρθρου 12 παρ. 1 και 2 του ν. 3900/2010 ουδόλως σχετίζεται με πρόθεση του νομοθέτη να θωρακίσει περαιτέρω, κατά την συνταγματική του θεμελίωση, το δικαίωμα αίτησης και παροχής δικαστικής προστασίας. Αλλά κατατείνει, αποκλειστικώς, στην «αποσυμφόρηση» του Συμβουλίου της Επικρατείας -επέκεινα δε και των Διοικητικών Εφετείων- από τον μεγάλο όγκο του δικαιοδοτικού τους έργου και στην εντεύθεν ταχύτερη έκδοση των δικαστικών αποφάσεων.

 

[1] Βλ. Προκοπίου Παυλοπούλου, Κανονιστικές διαστάσεις της συνταγματικής κατοχύρωσης του θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου. Οι διακυμάνσεις του «διαλόγου» μεταξύ Θεωρίας και Νομολογίας, Εισιτήριος Λόγος στην Ακαδημία Αθηνών, έκδ. Gutenberg, Αθήνα, 2022, σελ. 22 έπ.

[2] Βλ. σχετικώς και Προκοπίου Παυλοπούλου, Η αστική ευθύνη του Δημοσίου κατά τους κανόνες του Δημόσιου Δικαίου, in Α. Γεροντα, Π. Παυλοπούλου, Γλ. Σιούτη, Σπ. Φλογαΐτη, «Διοικητικό Δίκαιο», 5η έκδ., εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα, 2022, σελ. 539 επ.

[3] Βλ. Προκοπίου Παυλοπούλου, Κανονιστικές διαστάσεις της συνταγματικής κατοχύρωσης του θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου. Οι διακυμάνσεις του «διαλόγου» μεταξύ Θεωρίας και Νομολογίας, όπου παρ., σελ. 59 έπ.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

seven + ten =