Author Archives: editor

Απόστολος Παπατόλιας, Θεωρία και πράξη του επιτελικού κράτους, Θεωρητικό θεμέλιο, νομοθετική κατοχύρωση, διοικητική πρακτική. Αθήνα-Θεσσαλονίκη: Σάκκουλα 2021 (Πρόλογος: Ν-Κ Χλέπας, Βιβλιοκρισία: Αθανασία Τριανταφυλλοπούλου, Καθηγήτρια Πανεπιστημίου Πελοποννήσου)

ΠΡΟΛΟΓΟΣ: Nίκος-K. Χλέπας, Καθηγητής ΕΚΠΑ

H έννοια του «επιτελικού κράτους» είναι μια έννοια που έχει ταλαιπωρηθεί ή ακόμη και κακοποιηθεί στο δημόσιο διάλογο. Από αυτήν τη σκοπιά, η πρωτοβουλία του Απόστολου Παπατόλια με τη συγγραφή μιας μονογραφίας για τη σχετική προβληματική θεματική είναι εξαιρετικά χρήσιμη και αξιέπαινη. Ο συγγραφέας είχε άλλωστε ήδη αποτολμήσει στο προηγούμενο βιβλίο του να αναμετρηθεί με μιαν άλλη, επίσης εξαιρετικά ταλαιπωρημένη έννοια, την αξιοκρατία. Με αυτά τα δύο του έργα, ο Παπατόλιας επιλέγει μία δύσκολη και εξαιρετικά θαρραλέα πορεία αναμέτρησης με φορτισμένες έννοιες και αρχές που συχνά προβάλλονται για να καταδειχθεί η διάψευση συλλογικών προσδοκιών, ενώ βρίσκονται μόνιμα στο επίκεντρο θεωρητικών, ιδεολογικών και πολιτικών αντιπαραθέσεων.

Ήδη ως προς το θέμα το προηγούμενου βιβλίου του, δηλ. την αξιοκρατία, η απογοήτευση της κοινωνίας, που αποτυπώνεται τόσο σε έρευνες γνώμης όσο και στα απελπιστικά χαμηλά ποσοστά εμπιστοσύνης σε θεσμούς που θα έπρεπε να την υπηρετούν, παραμένει διαρκής και χαρακτηριστική. Ιδιαίτερα επιβλαβής είναι πάντως η διαρκής διάσταση ανάμεσα σε έναν πολιτικό λόγο που μονίμως επικαλείται την αξιοκρατία και μια πολιτική πρακτική που την ακυρώνει όπου και όπως μπορεί.

Αν όμως η απογοήτευση για την έλλειψη αξιοκρατίας είναι σχεδόν τόσο παλιά όσο και το Ελληνικό κράτος, η αναζήτηση του «επιτελικού κράτους» στο δημόσιο διάλογο και στα θεσμικά κείμενα είναι ένα σχετικά πρόσφατο φαινόμενο. Ο Καταστατικός Χάρτης της Ελληνικής Δημοκρατίας πάντως, συμπεριέλαβε από το 1975 διάφορες διατάξεις που έμμεσα παραπέμπουν σε «επιτελικές» λειτουργίες του κράτους ή συγκεκριμένων οργάνων του. Έτσι, λ.χ.,  στο άρθρο 106 παρ. 1 αναφέρεται  ότι το Κράτος «προγραμματίζει και συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα στη Χώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονομική ανάπτυξη…». Στο άρθρο 82 παρ. 1 υπογραμμίζεται ότι «η κυβέρνηση καθορίζει και κατευθύνει τη γενική πολιτική της Χώρας…», ενώ στο άρθρο 101 παρ. 3 διευκρινίζεται ότι τα κεντρικά όργαν του Κράτους «έχουν τη γενική κατεύθυνση, το συντονισμό…» των περιφερειακών οργάνων. Αργότερα, ιδίως κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του ενενήντα, η έννοιες του «επιτελικού» κράτους ή των αρμοδιοτήτων «επιτελικού» χαρακτήρα αξιοποιήθηκαν στον μεταρρυθμιστικό διάλογο προκειμένου να υπογραμμιστεί η ανάγκη για αποσυμφόρηση των κεντρικών οργάνων και υπηρεσιών από αρμοδιότητες «εκτελεστικού» χαρακτήρα που θα έπρεπε να μεταφερθούν σε περιφερειακές κρατικές υπηρεσίες ή/και σε ΟΤΑ ώστε να διασφαλιστεί και η εγγύτερη εξυπηρέτηση του πολίτη. Από την άλλη πλευρά, η απαλλαγή  των κεντρικών οργάνων από τον κυκεώνα των χιλιάδων εκτελεστικών αρμοδιοτήτων θα τους επέτρεπε να αφοσιωθούν στα ουσιαστικά τους καθήκοντα και ιδίως στη χάραξη στρατηγικής.

Σταδιακά, δηλ.,  η «επιτελικότητα» συνδέθηκε με τον «στρατηγικό», δηλ. ορθολογικό, μακροπρόθεσμο και στοχευμένο προσανατολισμό που έπρεπε να υιοθετούν τα κεντρικά και, ιδίως, τα κυβερνητικά όργανα όταν παίρνουν αποφάσεις ή διαμορφώνουν δημόσιες πολιτικές. Στην πολιτική αντιπαράθεση, οι μομφές για «έλλειψη στρατηγικής», λ.χ. ως προς την ανάπτυξη, τις διεθνείς σχέσεις της χώρας ή κάποιον άλλο τομέα δημόσιας πολιτικής είναι πολύ συνηθισμένες, πλέον. Τα τελευταία χρόνια, οι κυβερνήσεις συνήθως ισχυρίζονται ότι ακολουθούν κάποια στρατηγική, ενώ οι αντιπολιτευεόμενες πολιτικές δυνάμεις ισχυρίζονται ότι δεν υπάρχει τέτοια στρατηγική ή ότι η όποια, τέλος πάντων, στρατηγική υπαγορεύεται από άλλα κέντρα λήψης αποφάσεων (λ.χ. τους δανειστές, τις Βρυξέλλες ή άλλους). Η αμφισβήτηση της ύπαρξης κυβερνητικής στρατηγικής και γενικότερα της επιτελικής προσέγγισης αποτελεί μια μόνιμη επωδό της εκάστοτε αντιπολίτευσης.

Δυστυχώς όμως,  οι αμφισβητήσεις ότι οι Ελληνικές κυβερνήσεις ακολουθούν ένα  ορθολογικό μοντέλο λήψης αποφάσεων με σαφή στοχοθεσία και επαρκή επιστημονική τεκμηρίωση, με μακροπρόθεσμη (ή έστω μεσοπρόθεσμη) στρατηγική και διαδικασίες συντονισμού και ανατροφοδότησης των σχετικών ενεργειών, φαίνεται να επιβεβαιώνεται στις περισσότερες περιπτώσεις. Στην πράξη, οι κυβερνήσεις φαίνεται, στην καλύτερη περίπτωση, να υιοθετούν στη χώρα μας  ένα προσαυξητικό μοντέλο λήψης αποφάσεων του τύπου «βλέποντας και κάνοντας» (‘muddling through”) και μάλιστα με έναυσμα τις πιέσεις που δέχονται και βασικά κριτήριο τις έρευνες κοινής γνώμης και ιδίως τις δημοσκοπήσεις. Κάποιοι μάλιστα φτάνουν στο σημείο να ισχυρίζονται ότι μεγάλο μέρος των αποφάσεων που παίρνουν οι Ελληνικές κυβερνήσεις χαρακτηρίζεται από απουσία επεξεργασμένου ορθολογισμού και  ανταποκρίνεται στο μοντέλο του «κάδου απορριμμάτων» (“garbage can”), δηλ. πρόκειται για μη προβλέεψιμες, τυχαίες και ασυντόνιστες αποφάσεις που συνήθως μάλιστα αποτελούν εκ των υστέρων αντιδράσεις σε έξωθεν προκλήσεις. Χαρακτηριστικό παράδειγμα μπορεί να θεωρηθεί η απίστευτη σπατάλη χρόνου και πόρων για επιφανειακά ζητήματα της επικαιρότητας, οι επικοινωνιακού τύπου χειρισμοί προβλημάτων ανεξαρτήτως μακροπρόθεσμου κόστους, η σπασμωδικές αποφάσεις για κατεπείγουσα λήψη μέτρων μετά από κάποιο συμβάν που πλήττει το κύρος της κυβέρνησης κ.ο.κ.

Μπορούμε να κάνουμε λοιπόν λόγο για «Επιτελικό Κράτος» στην Ελλάδα, ή μήπως πρόκειται για έναν ακόμη ευφημισμό;    Υπάρχουν τομείς δημόσιας πολιτικής όπου εύλογα θα μπορούσε να αναμένεται μια στρατηγική προσέγγιση, όπως λ.χ. στο χώρο της εξωτερικής πολιτικής, όπου μάλιστα τα τελευταία χρόνια παρατηρείται μια συστηματική προσπάθεια διαμόρφωσης ενός δικτύου συμμαχιών, η οποία μάλιστα συνδέει τις θητείες περισσοτέρων κυβερνήσεων τα τελευταία δέκα χρόνια. Μια άλλη περίπτωση προέκυψε με την πανδημία, όπου τα αρχικά μέτρα αλλά και ο εμβολιασμός του πληθυσμού χαρακτηρίστηκαν από επιτυχία, διακομματική συναίνεση και ισχυρή εμπλοκή της επιστημονικής γνώσης και τεχνολογίας. Όμως τόσο η πορεία της νέας πολιτικής συμμαχιών όσο και η πορεία της πανδημίας στη χώρα μας μετά την πρώτη φάση έχουν γίνει αντικείμενο πολιτικών αντιπαραθέσεων, ενώ και για τις δύο αυτές πολιτικές είναι ακόμη πολύ νωρίς προκειμένου να αξιολογηθεί η οριστική τους έκβαση.

Σε κάθε περίπτωση, η μονογραφία του Απόστολου Παπατόλια για το επιτελικό κράτος θα είναι πολύ χρήσιμη για την αξιολόγηση και  των δημόσιων πολιτικών που βρίσκονται σε εξέλιξη, αλλά και μελλοντικών προσπαθειών. Ο συγγραφέας προσεγγίζει  την ‘επιτελική ικανότητα του Κράτους, ως εγγενές στοιχείο ενός κοινωνικού κράτους δικαίου που υπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, δηλ. ενός ‘συμπεριληπτικού’ και όχι ενός ‘εκμεταλλευτικού’ κρατικού σχηματισμού, με βάση τη γνωστή διάκριση των Robinson και Acemoglu για τις κυρίαρχες ελίτ και τις αντίστοιχες λογικές διακυβέρνησης[1]. Ο Παπατόλιας αντιλαμβάνεται την , «επιτελική ικανότητα», ως προϋπόθεση  ορθολογικής καθοδήγησης και αποτελεσματικής εφαρμογής των δημόσιων πολιτικών. Έτσι,  ο όρος «Επιτελικό Κράτος» σημαίνει ότι το Κράτος ως θεσμός λειτουργεί ως «στρατηγός» των πόρων και δυνατοτήτων του, καθώς υιοθετεί τη «στρατηγική προσέγγιση» σε όλα τα πεδία παρέμβασής του για τη συνολική επίτευξη των στόχων του. Με αυτή την αφετηρία, η μελέτη αυτή ξεδιπλώνει μια ιδιαίτερα επίκαιρη προβληματική, σχετικά με τη «θεωρία» και την «πράξη» του Επιτελικού Κράτους. Ο συγγραφέας  αναλύει μάλιστα την κρατική «επιτελική ικανότητα» όχι αποκλειστικά από κανονιστική σκοπιά αλλά και σε συνάρτηση με το ιστορικό πλαίσιο και το πολιτικο-διοικητικό περιβάλλον στο οποίο αναπτύσσεται κάθε φορά η «διακυβέρνηση». Η έννοια της «διακυβέρνησης», που διατρέχει το σύνολο του βιβλίου, ανάγεται εδώ στην «κρατοκεντρική αντίληψη» του Δημοσίου Δικαίου και αφορά τον τρόπο με τον οποίο ασκείται η διαχείριση της κρατικής εξουσίας από τους θεσμούς της συντεταγμένης πολιτείας, με έμφαση στον τρόπο καθοδήγησης των δημόσιων πολιτικών για την επιδίωξη του δημοσίου συμφέροντος. Ο συγγραφέας διακρίνει τρεις περιόδους «επιτελικής διακυβέρνησης»:

α) Τη δεκαετία του 1960, όπου κυριαρχεί η έννοια της «στρατηγικής διαχείρισης» και το «Επιτελικό Κράτος» αναλαμβάνει κατά προτεραιότητα την ευθύνη του συντονισμού των οικονομικών δραστηριοτήτων και της καθοδήγησης των δυνάμεων της αγοράς, με την ισχυρή υποστήριξη των διοικητικών μηχανισμών της ιεραρχικά δομημένης Κεντρικής Διοίκησης.

β) Τη δεκαετία του 1990, όταν η κρίση του κρατικού παρεμβατισμού αναδεικνύει νέα εργαλεία «διακυβέρνησης» και μια νέα αντίληψη για την «καθοδήγηση» των πολιτικών (steering capacity). Σύμφωνα με το συγγραφέα, στο νέο περιβάλλον της παγκοσμιοποιημένης οικονομίας, το «Επιτελικό Κράτος» γίνεται αντιληπτό ως οργανωτική μετεξέλιξη του «Κράτους Πρόνοιας».  Αυτό το «ύστερο» Επιτελικό  Κράτος επικεντρώνεται στο διαχωρισμό μεταξύ των «στρατηγικών (ή επιτελικών) λειτουργιών» του σχεδιασμού, της καθοδήγησης, του ελέγχου και της αξιολόγησης των δημόσιων πολιτικών από τις αμιγώς «διοικητικές λειτουργίες» της υλοποίησης και της «απλής εκτέλεσης» ή «τεχνικής εφαρμογής» των δημόσιων πολιτικών.  Η άποψη αυτή υιοθετείται στη Μεγάλη Βρετανία με την Έκθεση “Next Steps” από το 1988, ενώ η μεγάλη απήχηση που γνωρίζει οδηγεί στη διάδοσή της σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες, όπως πχ. στη Γαλλία της δεκαετίας του 1990 με τα πολλαπλά κύμματα «αποσυγκέντρωσης» της Κεντρικής Διοίκησης.

γ) H περιορισμένη πρακτική χρησιμότητα αυτής της αντίληψης, οδηγεί στον επαναπροσδιορισμό  του Επιτελικού Κράτους.  Η διαρρύθμιση των σχέσεων μεταξύ κυβερνητικής και διοικητικής λειτουργίας, αποκτά πλέον ιδιαίτερη σημασία για τη διασφάλιση της κρατικής αποτελεσματικότητας. Τα εργαλεία του «Οργανωτικού Διοικητικού Δικαίου»  επιστρέφουν εκ νέου στο προσκήνιο, εμπλουτισμένα όμως με τις σύγχρονες τεχνικές του προγραμματισμού, της διαχείρισης και της παρακολούθησης της εφαρμογής των δημόσιων πολιτικών.

Αυτό ο συντονισμένος βηματισμόςδιοικητικού δικαίου και διοικητικής επιστήμης αναλύεται από την  ανά χείρας μελέτη,  μέσω της συγκριτικής προσέγγισης διαφορετικών μεταρρυθμιστικών εγχειρημάτων που καταλαμβάνουν το σύνολο των κυβερνητικών-διοικητικών λειτουργιών, από την οργάνωση της Κεντρικής Κυβέρνησης και των Υπουργείων μέχρι την κάθετη οργάνωση του Κράτους και τη ρύθμιση της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης». Το νέο «Επιτελικό Κράτος», μπορεί να επιλέξει, έτσι, μεταξύ πολλών «σεναρίων», για να υλοποιήσει τη διάκριση μεταξύ «σύλληψης» και «εφαρμογής» των δημόσιων πολιτικών, με  διαφορετικές «δοσολογίες» αποσυγκέντρωσης, λειτουργικού κατακερματισμού, ιδιωτικοποίησης ή συμβασιοποίησης. Η «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση», μάλιστα, δεν αντιστρατεύεται την ιδέα της επιτελικής  καθοδήγησης των δημόσιων πολιτικών, καθώς το Κράτος διατηρεί την ικανότητά του να ενορχηστρώνει κάθετες και οριζόντιες συνεργασίες με γνώμονα το μακροπρόθεσμο δημόσιο συμφέρον.

Όπως εύστοχα επισημαίνεται, το νέο «Επιτελικό Κράτος» κάνει αισθητή την παρουσία του στις περισσότερες δυτικές χώρες που ανασυντάσσονται μετά την παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση του 2008. Ο συγγραφέας εξετάζει τον τρόπο με τον οποίο το ελληνικό πολιτικο-διοικητικό σύστημα «υποδέχθηκε» στην πράξη τις διαφορετικές προσεγγίσεις για το Επιτελικό Κράτος στο χρονικό πλαίσιο της τελευταίας δεκαετίας, κατά την οποία κλήθηκε να διαχειριστεί μια μείζονα δημοσιονομική κρίση, αναπτύσσοντας συγκεκριμένες νομοθετικές πρωτοβουλίες και διοικητικές πρακτικές. Είναι χαρακτηριστικό ότι κατά την περίοδο της εφαρμογής των Προγραμμάτων Δημοσιονομικής Προσαρμογής διακηρύσσεται σταθερά η ενίσχυση της κρατικής «επιτελικής ικανότητας», ως προϋπόθεση για την οριστική έξοδο από την κρίση.  Στην ίδια περίοδο, άλλωστε, είδαν το φως ορισμένα ιδιαίτερα φιλόδοξα και καινοτομικά εγχειρήματα  στην κατεύθυνση του «ύστερου» Επιτελικού Κράτους, όπως ιδίως το Σχέδιο της «Επιτροπής Σωτηρέλη» (2011), το οποίο, όμως, εγκαταλείφθηκε στη συνέχεια υπό την πίεση των εν στενή εννοία «ποσοτικών μεταρρυθμίσεων» της πρώτης φάσης της δημοσιονομικής προσαρμογής η οποία παρέπεμψε πολλές από τις κρίσιμες διαρθρωτικές αλλαγές στις Ελληνικές καλένδες, τόσο εξαιτίας της χρονικής πίεσης όσο και εξαιτίας της απουσίας συναίνεσης σε μια εποχή που χαρακτηρίστηκε από τη σφοδρότερη και βαθύτερη πόλωση των τελευταίων δεκαετιών. Ο συγγραφέας αποδίδει ιδιαίτερη σημασία σε αυτό το μεταρρυθμιστικό εγχείρημα, στο οποίο συμμετείχε πρωταγωνιστικά και ο ίδιος, διότι μέσω αυτού επιχειρήθηκε η διαμόρφωση του θεσμικού «σκελετού» ενός σύγχρονου «Επιτελικού Κράτους», με κεντρικό μοτίβο τις θεωρίες περί Επιτελικού Κράτους και με έμφαση στη διάκριση μεταξύ «επιτελικών» και «εκτελεστικών» λειτουργιών και ιδίως στην εξειδίκευση των κριτηρίων εφαρμογής της.  

Παρότι το Σχέδιο της «Επιτροπής Σωτηρέλη» δεν οδηγήθηκε ποτέ προς ψήφιση στη Βουλή, η προβληματική μιας επιτελικής διακυβέρνησης, αναγκαίας για την επανεκκίνηση της χώρας, συνέχισε να προσελκύει το ενδιαφέρον. . Ο Παπατόλιας υπογραμμίζει ότι ο περιώνυμος νόμος 4622/2019 για το Επιτελικό Κράτος δεν υπήρξε «κεραυνός εν αιθρία» και σε μεγάλο βαθμό αναπαράγει πολλούς από τους κοινούς τόπους περί «επιτελικής διακυβέρνησης» που εδραιώθηκαν στη χώρα μας κατά την περίοδο της διαχείρισης της δημοσιονομικής κρίσης.  Στο νόμο αυτό διατηρήθηκαν αρκετές όψεις της επιτελικής διακυβέρνησης, ως μεθόδου πολιτικής και οργανωτικής καθοδήγησης. Η κριτική του Παπατόλια επικεντρώνεται στην εγκατάλειψη, όπως ο ίδιος υπογραμμίζει, της τη «summa divisio» μεταξύ στρατηγικών και εκτελεστικών λειτουργιών του Κράτους. Αυτή η διαπίστωση υπήρξε, όπως επισημαίνει ο ίδιος ο συγγραφέας, τη τη γενεσιουργό ιδέα της ανά χείρας μελέτης, που έχει ως στόχο την κατανόηση και ανάδειξη των ιδιαιτεροτήτων και αποκλίσεων του ελληνικού μεταρρυθμιστικού εγχειρήματος συγκριτικά με το «παράδειγμα»  του Επιτελικού Κράτους που κυριαρχεί στις διοικητικά ανεπτυγμένες δυτικές χώρες, από την κρίση και μετά.

Στη μελέτη παρουσιάζονται εκτενώς και οι βασικές ρυθμίσεις του Ν.4622/2019, που απηχούν τη μέριμνα για ενιαία και συνεκτική εφαρμογή του κυβερνητικού προγράμματος μέσα από ισχυρούς κεντρικούς θεσμούς διοικητικού συντονισμού των δημόσιων πολιτικών, ως αντίβαρο στην προϊούσα «φεουδοποίηση» του Κράτους. Το νέο σύστημα Προγραμματισμού και Παρακολούθησης του Κυβερνητικού Έργου εξετάζεται υπό το φως των αλλοδαπών προτύπων που το ενέπνευσαν (βρετανικό, γερμανικό) ως ένα λειτουργικό και προβλέψιμο σύστημα κανόνων δικαίου, που εκτείνονται από την «κορυφή» μέχρι τη «βάση» της διοικητικής ιεραρχίας, προκειμένου να ρυθμίσουν το σύνολο της κυβερνητικής δραστηριότητας. Συγχρόνως, όμως, εξετάζονται συστηματικά και οι ποικίλες κριτικές αντιδράσεις του πολιτικού κόσμου και της επιστημονικής κοινότητας στο νομοθέτημα, ενώ αποτιμάται και η πειστικότητα των απαντήσεων της κυβερνητικής πλευράς με κριτήριο την εσωτερική συνοχή και τη διεπιστημονική προσέγγιση της κάθε επιχειρηματολογίας.

Έτσι, η πολεμική που ακούστηκε για «αλλοίωση του Πολιτεύματος»  χαρακτηρίζεται ως υπερβολική, ενώ οι κριτικές παρατηρήσεις για «διοικητική υπερφόρτωση» του Κέντρου Διακυβέρνησης, επαύξηση των αναγκών συντονισμού και δύσκολη διαχείριση των συναρμοδιοτήτων αξιολογούνται ως  δικαιολογημένες. Ιδιαιτέρως προβάλλεται η κριτική ότι το εν λόγω νομοθέτημα αποπνέει μια αντίληψη «οργανωτισμού», καθώς επικεντρώνεται αποκλειστικά στις οργανωτικές δομές και τα μέσα του θεσμικού συντονισμού, χωρίς να ασχολείται με τον τρόπο διαμόρφωσης της αναγκαίας «κοινής βάσης πολιτικής» που θα δεσμεύσει λειτουργικά όλα τα μέρη του συλλογικού κυβερνητικού οργανισμού. Η κεντρική ιδέα του Παπατόλια είναι ότι η οργανωτική αναβάθμιση του Κέντρου Διακυβέρνησης έχει νόημα μόνο εάν συνδυάζεται με μια πιο επιχειρησιακή-προγραμματική αντίληψη για το «κυβερνάν» μέσα από ενιαίες, οριζόντιες και συλλογικότερες δομές λήψης των αποφάσεων. Αυτό πρακτικά σημαίνει ότι η επιτελική διακυβέρνηση είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την οριζόντια δικτύωση των δημόσιων υπηρεσιών πάνω σε συγκεκριμένα «λειτουργικά πεδία» άσκησης πολιτικής, που υπερβαίνουν το πρότυπο  της ιεραρχικής δομής και των μεμονωμένων αρμοδιοτήτων κάθε οργάνου ή επιπέδου διοίκησης.

Περαιτέρω, εκείνο που συστηματικά προβάλλεται από το συγγραφέα είναι ότι μια αληθινή «επιτελική διακυβέρνηση» θα έπρεπε σε πρώτη φάση να έχει προβεί στη συστηματική διάκριση των «επιτελικών αρμοδιοτήτων» από τις «εκτελεστικές», με ορθολογικά κριτήρια λειτουργικής αξιολόγησης, ώστε να τις κατανείμει στη συνέχεια στα επίπεδα της «επιτελικής-πολιτικής» ή της «εφαρμοστικής-υπηρεσιακής» διοίκησης. Αυτός, όμως, ο διαχωρισμός της σύλληψης  από την εφαρμογή της πολιτικής απέχει από το «διχοτομικό πρότυπο» της στεγανοποιημένης διάκρισης Διοίκησης-Πολιτικής στη διεύθυνση των Υπουργείων. Η συγκριτική διοικητική ανάλυση σε ευρωπαικό επίπεδο οδηγεί το συγγραφέα στο συμπέρασμα ότι η σύγχρονη τάση κινείται στην ακριβώς αντίθετη κατεύθυνση,  στην αναζήτηση δηλαδή μιας νέας ισορροπίας ανάμεσα σε «πολιτική» και «υπηρεσιακή» διοίκηση. Στο σημείο αυτό θα πρέπει να επισημανθεί ότι ο περιορισμός της υπηρεσιακής διοίκησης στο ρόλο του ‘εκτελεστή’ πολιτικών αποφάσεων βρίσκεται  μακριά από την πραγματικότητα, ακόμη και σε μια χώρα όπως η δική μας, αφού η συντριπτική υπεροχή του υπηρεσιακού μηχανισμού σε τεχνογνωσία, δίκτυα και μνήμη δεν επιτρέπει τον παραγκωνισμό του στις επιτελικές λειτουργίες. Αντίστοιχα, θα πρέπει να παρατηρήσουμε ότι και ο συνεπής κάθετος διαχωρισμός επιτελικών και εφαρμοστικών λειτουργιών είναι οριακά εφικτός στην εποχή μας, την ώρα δηλ. όπου τόσο η αυξανόμενη πολυπλοκότητα όσο και η καταλυτική δράση της τεχνολογίας αναθεωρούν συνεχώς τα υφιστάμενα όρια. . .

Με έναυσμα τη συγκυρία της πανδημίας, ο συγγραφέας οδηγείται σε μια σειρά από κρίσιμες δικαιο-πολιτικές επισημάνσεις και προβλέψεις, σύμφωνα με τις οποίες το «Επιτελικό Κράτος» δεν θα είναι  ένα «επικουρικό», σε σχέση με την αγορά,  κράτος ή τέλος πάντως ένα «ελάχιστο κράτος» μειωμένων δυνατοτήτων και ικανοτήτων, αλλά ένα Κράτος που αναπτύσσει στο έπακρο την ικανότητα της στρατηγικής πρόβλεψης των κινδύνων ή των επιπτώσεων των πολιτικών του, καθώς και του συντονισμού των επιμέρους οργανωτικών του μονάδων για την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων δημοσίου συμφέροντος για τη θωράκιση της κοινωνίας, της οικονομίας και των δικαιωμάτων των πολιτών απέναντι σε κάθε λογής απρόβλεπτες και ασύμμετρες κρίσεις ή απειλές. Απομένει βέβαια να δοκιμαστούν στην πράξη αυτές οι προσδοκίες, αφού ο μελλοντικός ρόλος του κράτους σε μια δημοκρατική πολιτεία δεν θα εξαρτηθεί τόσο από το μέγεθος και τις φιλοδοξίες του, όσο από τις στρατηγικές και επιχειρησιακές ικανότητές του να αντιμετωπίσει στην πράξη αποτελεσματικά αυτές τις προκλήσεις.

Συνοψίζοντας, η βασική αρετή της μελέτης είναι ότι συσχετίζει με εξαντλητικό τρόπο τις θεωρίες για το Επιτελικό Κράτος με τις κατά καιρούς μεταρρυθμιστικές προτάσεις για την οργάνωση και τη λειτουργία της Δημόσιας Διοίκησης τόσο σε εθνικό όσο και σε ευρωπαικό επίπεδο. Προσεγγίζει ισορροπημένα το βασικό εννοιολογικό περίγραμμα και το μεταβαλλόμενο αντιληπτικό πλαίσιο της «επιτελικής διακυβέρνησης», ενώ εξετάζει σε βάθος με ποιον  τρόπο αυτές οι έννοιες και αντιλήψεις αποτυπώνονται στο επίπεδο του Οργανωτικού Συνταγματικού και Διοικητικού Δικαίου, που περιγράφει και ερμηνεύει τους νομικούς κανόνες, στους οποίους αποτυπώνονται οι αρχές και οι μέθοδοι του Επιτελικού Κράτους. Αποσαφηνίζοντας από κανονιστική και λειτουργική σκοπιά μια τόσο διαδεδομένη έννοια της πολιτικο-διοικητικής επικαιρότητας, όπως το Επιτελικό Κράτος, η μελέτη του Παπατόλια θα αποτελέσει στη χώρα μας βασικό έργο αναφοράς για την κατανόηση ενός πολυσύνθετου και πολυδιάστατου  φαινομένου.

[1] Βλ. Daron Acemoglu, James Robinson, Γιατί αποτυγχάνουν τα έθνη, Εκδόσεις Αντ. Λιβάνη, Αθήνα 2013.

==========================

Βιβλιοκρισία

Αθανασία Τριανταφυλλοπούλου, Καθηγήτρια Πανεπιστημίου Πελοποννήσου

ΔΙΕΡΕΥΝΩΝΤΑΣ ΤΟ ΕΠΙΤΕΛΙΚΟ ΚΡΑΤΟΣ:  Η ΠΟΛΥΠΛΟΚΗ ΣΧΕΣΗ ΤΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΕΞΟΥΣΙΑΣ ΚΑΙ ΤΗΣ ΚΟΙΝΩΝΙΑΣ ΤΩΝ ΠΟΛΙΤΩΝ.

Κυκλοφόρησε πρόσφατα από τις εκδόσεις Σάκκουλα Α.Ε. (Αθήνα-Θεσσαλονίκη) το βιβλίο του Απόστολου Παπατόλια (στο εξής Α.Π.), Διδάκτορα του Πανεπιστημίου Paris X – Nanterre, Συμβούλου του ΑΣΕΠ και τ. Νομάρχη Μαγνησίας, με τίτλο  «Θεωρία και Πράξη του Επιτελικού Κράτους» και υπότιτλο «Θεωρητικό Θεμέλιο, νομοθετική κατοχύρωση, διοικητική πρακτική».

Το προλογίζει ο Καθηγητής του Τμήματος Δημόσιας Διοίκησης και Πολιτικής Επιστήμης του Εθνικού Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών Νικόλαος-Κομνηνός Χλέπας.

Το βιβλίο χαρακτηρίζεται από έναν επιτυχημένο συνδυασμό της θεωρητικής προσέγγισης της έννοιας του «Επιτελικού Κράτους», -έννοια ως προς το ακριβές περιεχόμενο της οποίας η θεωρία, μέχρι σήμερα δεν έχει συμφωνήσει και το έργο επιχειρεί, ακριβώς να συμβάλει στην συστηματική συζήτηση προς έναν ευρύτερα αποδεκτό ορισμό της-  με την εξέταση της εφαρμογής  της στη δημόσια διοίκηση τόσο σε κράτη του Ευρωπαϊκού χώρου, με την χώρα μας ασφαλώς στο επίκεντρο, όσο και πέραν αυτού.

Ο συγγραφέας, ως προς το περιεχόμενο της έννοιας του επιτελικού κράτους, θεμελιώνει τις απόψεις του σε μια εκτενή ελληνική και ξενόγλωσση βιβλιογραφία,  και σε ειδικές μελέτες που ερευνούν τους όρους και τις προϋποθέσεις της επιτελικότητας αλλά και την ανάλυση των προβλημάτων που αντιμετωπίζει το εγχείρημα της ενίσχυσής της υπό ποικίλες μορφές διακυβέρνησης.

 Διαστάσεις της επιτελικότητας

Η έννοια της επιτελικότητας του Κράτους είναι διττή: μπορεί να αναφέρεται πρώτον, στον καθοδηγητικό και συντονιστικό ρόλο που παίζει η εκάστοτε δημόσια εξουσία έναντι της κοινωνίας των πολιτών και της αγοράς και δεύτερον,  στην εσωτερική διάρθρωση των μηχανισμών άσκησης της δημόσιας εξουσίας εις τρόπον ώστε το κέντρο βάρους τους να εδράζεται στις λειτουργίες του συνολικού σχεδιασμού, της παρακολούθησης και της αξιολόγησης δημοσίων πολιτικών.

 Μια περιοδολόγηση της εξέλιξης της έννοιας

Ο Απόστολος Παπατόλιας υιοθετεί μια παράλληλη περιοδολόγηση των δύο αυτών διαστάσεων της επιτελικότητας. Διακρίνει, κατ αρχή, μια πρώιμη περίοδο, την μεταπολεμική,  όπου ο επιτελικός ρόλος του  Κράτους συνδέεται με τον κρατικό παρεμβατισμό και τις αναδιανεμητικές πολιτικές του  κεϋνσιανού μοντέλου, ενώ η εσωτερική του διάρθρωση ακολουθεί το (βεμπεριανό) ιεραρχικό πρότυπο, υιοθετώντας τα εργαλεία του «Οργανωτικού Διοικητικού Δικαίου» αλλά και τον νομικό ορθολογισμό του (ηπειρωτικού) Δημοσίου Δικαίου . Ακολουθεί μια δεύτερη περίοδος, αδρομερώς ταυτιζόμενη με την δεκαετία του ενενήντα, όπου ο ευρύς κρατικός παρεμβατισμός  τίθεται σε αμφισβήτηση και αντικαθίσταται από μια νέα μορφή επιτελικότητας: αυτήν του “καθοδηγητικού κέντρου”. Σύμφωνα με την προσέγγιση αυτή η δημόσια εξουσία -το Κράτος- οφείλει “να κατευθύνει και όχι να κωπηλατεί’ (“steer not row”) κατά την διατύπωση των Όσμπορν και Γκάμπλερ στο γνωστό τους βιβλίο του 1992 “Επανεφευρίσκοντας το Κράτος” (Reinventing Government). Το τι σημαίνει “καθοδήγηση” και τι “κωπηλασία” εξήγησε επί το απλούστερο ο, τότε, Δημοκρατικός Κυβερνήτης της Νέας Υόρκης Μάριο Κουόμο, λέγοντας πως αποστολή του Κράτους “δεν είναι το να παρέχει το ίδιο υπηρεσίες αλλά το να διασφαλίζει την παροχή των υπηρεσιών αυτών”.

 Το ‘καθοδηγητικό’ και το ‘παρεμβατικό’ Κράτος

Ένα τέτοιο «καθοδηγητικό» Κράτος, ένα Κράτος – «τιμονιέρης», σχεδιάζει μεν , διαμορφώνει, δηλαδή, την μεγάλη εικόνα, αλλά εκχωρεί την εφαρμογή, άρα και τις λεπτομέρειες παραγωγής των τελικών αποτελεσμάτων, στους μηχανισμούς της αγοράς – κυρίως αλλά και του τρίτου τομέα της οικονομίας,  της κοινωνικής επιχειρηματικότητας- όπως επίσης και σε μιά πανσπερμία φορέων αυξημένης τυπικής και ουσιαστικής αυτονομίας τόσο της κοινωνίας των πολιτών, όπως οι μη-κυβερνητικοί οργανισμοί, όσο και του θεσμικά δημόσιου χώρου όπως οργανισμοί καθ΄ ύλην ή κατά τόπο αυτοδιοίκησης επι των οποίων δεν ασκείται ιεραρχικός έλεγχος και δεν ελέγχεται η σκοπιμότητα των πράξεών τους. Αυτή η «καθοδηγητική» επιτελικότητα  υπηρετείται καλύτερα από μια εσωτερική διάρθρωση πιο λιτή, πιο ευέλικτη, με προτεραιότητα την μείωση τους κόστους, προσανατολισμένη περισσότερο στα αποτελέσματα από ότι στους κανόνες, με βάση τα οργανωτικά πρότυπα του, αγγλοσαξωνικής εμπνεύσεως,  Νέου Δημοσίου Μάνατζμεντ (New Public Management).

Αν και ουσιαστικό ζητούμενο από την  συγκρότηση και την διάχυση της νέας αυτής αντίληψης περί Κράτους δεν υπήρξε η αναθεώρηση του επιτελικού του ρόλου, αλλά πρωτίστως η δημιουργία ζωτικού χώρου για περαιτέρω επέκταση της αγοράς (και δευτερευόντως η αντιμετώπιση ζητημάτων αναποτελεσματικότητας και κόστους του συγκεντρωτικού κράτους) , ο  αναπροσανατολισμός αυτός δεν ήταν άνευ σημασίας και συνεπειών για την επιτελικότητα.

Ένα Κράτος που «κωπηλατεί», που παρεμβαίνει ενεργά στις διαδικασίες παραγωγής και παροχής υπηρεσιών, χρειάζεται μια ικανότητα σχεδιασμού που να διατρέχει όλα τα προγραμματικά επίπεδα, από το στρατηγικό στο επίπεδο εφαρμογής  δια μέσου του επιχειρησιακού.  Ένα Κράτος – τιμονιέρης που επιβλέπει, προσανατολίζει και συντονίζει, αναθέτοντας την εκτέλεση σε άλλους, περιορίζεται, αντίθετα,  στο στρατηγικό επίπεδο. Αποκτά έτσι έναν ρόλο λιγότερο εκτεταμένο αλλά όχι και λιγότερο ουσιαστικό – αν αποφασίσει να τον ασκήσει εμπράκτως.  Ως συνέπεια,  τα εργαλεία που χρειάζεται να έχει στην διάθεσή του και οι διαδικασίες που πρέπει να δρομολογήσει διαφέρουν πλέον σημαντικά στο μέτρο που το Κράτος-καθοδηγητής οφείλει να σχεδιάζει ακριβέστερα και να ελέγχει σχολαστικά μη έχοντας ευκαιρίες και δυνατότητες προσαρμογής των λεπτομερειών (fine –tuning)  και διορθωτικών ενεργειών επί των διαδικασιών εφαρμογής, εφόσον αυτές έχουν εκχωρηθεί.

 Επιτελικότητα και διακυβέρνηση

Ο Απόστολος Παπατόλιας πραγματεύεται, ορθά, την έννοια της επιτελικότητας συνδεδεμένη με εκείνη της διακυβέρνησης. Η τελευταία ορίζει τις αλληλεπιδράσεις μεταξύ του εκάστοτε κέντρου εξουσίας και της κοινωνίας των πολιτών. Οι κεντρικές σχεδιαστικές, ελεγκτικές, αξιολογητικές και διορθωτικές λειτουργίες, αυτές που συγκροτούν την επιτελικότητα, είναι βέβαια αναγκαίες υπό οιεσδήποτε συνθήκες απαιτούν αποτελεσματικότητα και αποδοτικότητα. Κατ’ αυτή την έννοια η επιτελικότητα δεν ταυτίζεται με την δημοκρατική διακυβέρνηση, αφού και αυταρχικά καθεστώτα, προκειμένου να αναπαραχθούν,  χρειάζεται να λειτουργούν αποτελεσματικά (ρυθμιστικά και εφαρμοστικά) ως προς συγκεκριμένους σκοπούς και στόχους. Καθίσταται ωστόσο η επιτελικότητα περισσότερο επείγουσα σε συνθήκες όπου δεδομένη εξουσία νομιμοποιείται δημοκρατικά άρα η ικανοποιητική κάλυψη των κοινωνικών αναγκών καθίσταται κρίσιμο προαπαιτούμενο για αυτήν.

Η επιτελικότητα μεταξύ νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας

Ο Απόστολος Παπατόλιας συζητά εκτενώς τις σχέσεις μεταξύ νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας και το πώς η έμπρακτη διαμόρφωσή τους επιδρά στην εμπέδωση της επιτελικότητας. Η νομοθετική πρωτοβουλία, άρα ο στρατηγικός σχεδιασμός, ανήκει στην εκτελεστική εξουσία, στην κυβέρνηση. Ωστόσο ο σχεδιασμός αυτός, στα δημοκρατικά καθεστώτα,  υπόκειται στην έγκριση της νομοθετικής εξουσίας. Σε ένα σύστημα, όμως, όπου η νομοθετική και εκτελεστική εξουσία συνεμπλέκονται παύοντας να είναι διακριτές, αφού συγκροτούνται αμφότερες, από την εκάστοτε κυβερνώσα πολιτική παράταξη, ο επιτελικός ή μη χαρακτήρας του τρόπου διακυβέρνησης δεν διαφοροποιεί ουσιωδώς την άσκηση των δημόσιων πολιτικών της σχεδόν απολύτου επιλογής της εκτελεστικής εξουσίας. Το κράτος, «τιμονιέρης» ή μη, καθορίζει αν όχι μονομερώς -διότι πάντα τίθενται κάποια όρια νομιμοποίησης και αποτελεσματικότητας- σε κάθε περίπτωση εκτενώς, τη μορφή και το περιεχόμενο των ασκούμενων δημοσίων πολιτικών, αξιοποιώντας την συνδυασμένη ισχύ της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας και διαμορφώνοντας και ελέγχοντας τις δομές που αποφασίζουν και εκτελούν.

Η συνθήκη αυτή δεν τροποποιείται και δεν περιορίζεται αισθητά από τις υφιστάμενες μορφές εσωτερικού, αλλά και κοινοβουλευτικού ελέγχου της εκτελεστικής εξουσίας. Κυβερνητικές ή λοιπές πράξεις της δημόσιας διοίκησης  υπόκεινται σε διοικητικό έλεγχο από σώματα επιφορτισμένα με αντίστοιχες αρμοδιότητες, διορισμένα ή και εκλεγμένα, με επιλογές της κεντρικής διοίκησης. Αλλά και ο κοινοβουλευτικός έλεγχος υπόκειται στην «ρήτρα» της κοινοβουλευτικής -άρα κυβερνητικής- πλειοψηφίας  και τους συσχετισμούς που αυτή δημιουργεί.

 Επιτελικότητα, ηγεσία και συντονισμός

Η επιτελικότητα συνδέεται άλλωστε και με τα ζητήματα της ηγεσίας και του συντονισμού γεγονός που  αναδεικνύει ο Απόστολος Παπατόλιας συζητώντας τις συνταγματικές διαστάσεις της επιτελικής διακυβέρνησης. Ένα κεντρικό θέμα που τίθεται εδώ,  αφορώντας και την Ελλάδα, είναι ο συλλογικός ή πρωθυπουργο-κεντρικός χαρακτήρας  του ανωτάτου επιτελικού οργάνου, δηλαδή του Υπουργικού Συμβουλίου. Η ιστορική εμπειρία καταδεικνύει ότι ανεξαρτήτως των θεσμικών διευθετήσεων και των αντιστοίχων εργαλείων, στοιχεία όπως η προσωπικότητα και η πολιτική ισχύς του εκάστοτε πρωθυπουργού αλλά και οι μορφές της πολιτικής διαμεσολάβησης είναι εκείνα που επικαθορίζουν τελικά τον συλλογικό ή ατομικό χαρακτήρα της επιτελικότητας.  Για το συντονισμό του κυβερνητικού έργου, μιλώντας για την ελληνική περίπτωση,  έχουν θεσπιστεί κατά καιρούς συγκεκριμένα μονομελή ή συλλογικά όργανα. Ωστόσο και σε επιλογές αυτής της μορφής, η τελική ευθύνη ανήκει στον πρόεδρο της κυβέρνησης. Βεβαίως, επειδή ακριβώς τα ζητήματα της διακυβέρνησης καθίστανται όλο και περισσότερο πολύπλοκα και τεχνικά, η ουσιαστική διαμόρφωση θέσεων πολιτικής και η αξιολόγηση της εφαρμογής τους επαφίεται, εν τέλει, σε όσους, εντός ή εκτός των συντονιστικών θεσμών, εντός ή εκτός της κυβέρνησης, εντός ή εκτός των κομματικών  μηχανισμών, διαθέτουν κάποιο βαθμό αντίστοιχης εμπειρογνωμοσύνης και είναι σε θέση να επηρεάζουν τις σχετικές αντιλήψεις  του πρωθυπουργού.

 Επιτελικότητα και πολυεπίπεδη διακυβέρνηση: ο κρίσιμος ρόλος της αυτοδιοίκησης και οι στρεβλώσεις του

Μια ακόμη διάσταση που συνδέεται με την έννοια της επιτελικότητας είναι αυτή της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, και ειδικότερα εκείνη των σχέσεων μεταξύ κεντρικής κυβέρνησης και τοπικής αυτοδιοίκησης. Ο κοινός νομοθέτης υπερβαίνει τα συνταγματικά όρια για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, αλλά και τις κατευθύνσεις του Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ο οποίος προβλέπει την άσκηση δημόσιων υποθέσεων από τη τοπική αυτοδιοίκηση με δομές τις οποίες αυτή αποφασίζει. Ωστόσο στην ελληνική θεσμική τάξη είναι η κεντρική εξουσία  που αφενός μεν προσδιορίζει στο επίπεδο του δομικού σχεδιασμού, έστω και με την ένδειξη ενδεικτικά, τις υποθέσεις της τοπικής αυτοδιοίκησης, αφετέρου δε παρεμβαίνει ευθέως στο επίπεδο εφαρμογής, είτε με την ευκαιρία της διοικητικής εποπτείας ή του δημοσιονομικού ελέγχου της τοπικής αυτοδιοίκησης, είτε αξιοποιώντας τη νομοθετική της πρωτοβουλία, με ευθείες παρεμβάσεις στην στελέχωση, οργάνωση και διαχείριση των υποθέσεών της, αλλά και στην ανάδειξη των Τοπικών Αρχών, μεταβάλλοντας κατά το πολιτικό συμφέρον το σύστημα της εκλογής τους. Περαιτέρω, η παρέμβαση γίνεται περισσότερο εμφανής, στην οικονομική εξάρτηση της τοπικής αυτοδιοίκησης από τη κεντρική διοίκηση, εφόσον, για τα έργα και τις δράσεις της απαιτεί να εκπονείται διακριτός προϋπολογισμός και δεν εντάσσονται στο γενικό προϋπολογισμό του κράτους, ως τα τοπικά έργα να διακρίνονται από τα εθνικά και να μην εξυπηρετούν τους πολίτες, όπως ακριβώς και τα εθνικά.

Η εφαρμογή λοιπόν των αρχών της επιτελικότητας στην κατανομή των αρμοδιοτήτων και στο εύρος των ασκούμενων πολιτικών τόσο μεταξύ των κρατικών οργάνων, κεντρικών και περιφερειακών, και της τοπικής αυτοδιοίκησης, εμπεδώνεται μόνον εάν τα κεντρικά όργανα επιφορτισθούν αποκλειστικά με τις επιτελικές λειτουργίες, οι οποίες θα πρέπει να εφαρμόζονται σε επίπεδο επικράτειας. Στις πολιτικές αυτής της κατηγορίας μπορεί να ενταχθούν εκείνες που αφορούν τα κοινωνικά δικαιώματα και την πολιτική προστασία, οι λοιπές δε πολιτικές να αναληφθούν από τη τοπική αυτοδιοίκηση, η οποία ακολουθώντας τις κατευθύνσεις του Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, θα εξασφαλίσει την ικανοποίηση των αναγκών των πολιτών σε τοπικό επίπεδο, με μέσα τα οποία θα προσδιοριστούν, χωρίς αλλεπάλληλες μεταβολές και παρεμβάσεις από τη κεντρική διοίκηση. Στις πολιτικές που θεωρείται σκόπιμο να ασκούνται από το τοπικό κράτος, εντάσσεται και αυτή της τοπικής και περιφερειακής ανάπτυξης, στην οποία πρέπει να προσαρμόζονται τα κεντρικά όργανα. Με δεδομένο ότι, η εθνική οικονομία, εντάσσεται, κατά το Σύνταγμα, στις εθνικές πολιτικές δεν μπορεί παρά να γίνει δεκτό ότι η τοπική οικονομία συνδέεται άμεσα με την εθνική και δεν είναι, κατά συνέπεια, στρατηγικά και διαδικαστικά ευχερές να διαχωριστεί το τοπικό από το εθνικό επίπεδο των σχετικών δραστηριοτήτων.

Απόπειρες ανάπτυξης του επιτελικού κράτους στην Ελλάδα

Στο δεύτερο μέρος του βιβλίου ο Απόστολος Παπατόλιας εξετάζει την εφαρμογή των αρχών του επιτελικού κράτους στην ελληνική θεσμική τάξη και διοικητική πρακτική. Συζητά κατ’ αρχήν τις «πρώιμες» μορφές συντονισμού του κυβερνητικού έργου, που στην ουσία τους συνιστούν προσπάθειες εισαγωγής αρχών και μεθόδων επιτελικότητας,  όπως η Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης και τα επι μέρους συλλογικά συντονιστικά όργανα, Συμβούλια και Επιτροπές, αλλά και η μεταγενέστερη, μνημονιακή, Γενική Γραμματεία Συντονισμού του κυβερνητικού έργου. Παρουσιάζει επίσης την επιστημονική και τεχνική συζήτηση και τις προτάσεις πολιτικής που προέκυψαν με την μορφή εκθέσεων όπως αυτές της λειτουργικής αξιολόγησης της ελληνικής δημόσιας διοίκησης από τον ΟΟΣΑ, αλλά και μεταγενέστερες όπως αυτές των επιτροπών Σωτηρέλη και Κοντιάδη (η τελευταία υπό την οπτική της αποσυγκέντρωσης αρμοδιοτήτων και της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης) . και ιδιαίτερα τα τρία πρώτα μέρη που αφορούν τα ζητήματα της επιτελικότητας.

 Ο νόμος για το Επιτελικό Κράτος και η κριτική του

Εν συνεχεία ο συγγραφέας εστιάζει αναλυτικά στις στοχεύσεις και τις ρυθμίσεις του νόμου 4622/2019 για το Επιτελικό Κράτος. Παρουσιάζει αναλυτικά τα τρία πρώτα μέρη του νόμου, αυτά τα οποία πρωτίστως αφορούν τα θέματα της επιτελικής διακυβέρνησης. Αν και ορθά παρατηρεί ότι η σχετικά βραχεία περίοδος εφαρμογής του νόμου και μάλιστα σε περίοδο υγειονομικής  κρίσης, δεν επιτρέπει μια ενδελεχή αξιολόγηση των ουσιαστικών μεταβολών που επιφέρει στον τρόπο διακυβέρνησης, από τις «σχεδιαστικές» επιλογές του και μόνο, θα μπορούσε να κριθεί ότι πράγματι επιχειρεί να προωθήσει πρακτικές επιτελικότητας και εναρμονίζεται με την έννοια του «Επιτελικού Κράτους – Στρατηγείου». Ωστόσο οι ίδιες αυτές σχεδιαστικές αρχές του νόμου έχουν δώσει λαβή σε πολύπλευρη κριτική την οποία συζητά ο Απόστολος Παπατόλιας, ταξινομώντας την σε κριτική υπό την οπτική των προβλημάτων συνταγματικότητας (υπερσυγκέντρωση εξουσιών στον πρωθυπουργό και πολιτική υποβάθμιση των υπουργών), της διοικητικής αναποτελεσματικότητας (μεταρρυθμιστική ασυνέχεια, ενίσχυση της γραφειοκρατίας) και του ανεπαρκούς πολιτικού προσανατολισμού (υποβάθμιση της προγραμματικής λειτουργίας, προσχηματική επιτελικότητα,  σύγχυση πολιτικών και υπηρεσιακών επιτελικών λειτουργιών).

Στην πολυδιάστατη κριτική που έχει ασκηθεί στον εν λόγω νόμο θα τονίσουμε εδώ δύο σημεία : Πρώτον το ότι δεν ξεφεύγει από την «δομο-κεντρική» παράδοση των ελληνικών μεταρρυθμίσεων, την πεποίθηση δηλαδή ότι για την αντιμετώπιση οιουδήποτε διοικητικού προβλήματος απαιτείται κατ’ αρχήν η δημιουργία μιάς νέας δομής, ενός νέου ειδικού φορέα, ενός νέου θεσμού, μιάς καινούργιας αρμοδιότητας, ενός νέου οργάνου, και όχι η –και πάλι κατ’ αρχήν- αποκάθαρση, ο εξορθολογισμός, ο ανασχεδιασμός, η προσθήκη  και ο εμπλουτισμός των διαδικασιών επίτευξης των επιθυμητών αποτελεσμάτων. Δεύτερον, ότι υιοθετεί μια αποκλειστικά «καθοδική» (top-down) σχεδιαστική λογική αγνοώντας ότι ο επιτελικός προγραμματισμός καθίσταται αποτελεσματικότερος εάν τροφοδοτείται ανοδικά (bottom-up) με πληροφορίες, εμπειρίες, προτιμήσεις και απόψεις των ομάδων και των προσώπων που βρίσκονται (χωρικά και γνωσιακά) εγγύτερα προς το εκάστοτε πεδίο πολιτικής , τα προβλήματα και τις ευκαιρίες που αυτό παρουσιάζει.

 Συμπεραίνοντας

Μεταξύ των συμπερασμάτων στα οποία  καταλήγει ο Απόστολος Παπατόλιας, αξίζει να σημειωθεί η παρατήρησή του ότι: « Το ‘Επιτελικό Κράτος’ είναι επιτελικό επειδή λειτουργεί στη πράξη ως εγγυητής της σύνολης «ανθεκτικότητας» της κοινωνίας, γνωρίζοντας να αναθέτει ρόλους και να κατανέμει πόρους, καθώς και να βελτιώνει συνεχώς την επιχειρησιακή του επάρκεια. Και τούτο με πολλαπλές συνέργιες και δκτυώσεις μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων διακυβέρνησης(Κράτος-Αποκέντρωση-Αυτοδιοίκηση), αλλά και των φορέων του ιδιωτικού τομέα και της κοινωνίας των πολιτών……..Είναι το έξυπνο κράτος που επινοεί διαρκώς νέα εργαλεία και μείγματα πολιτικών για να ενισχύσει τις άμυνές του και να παραμείνει «ανθεκτικό» στο παγκόσμιο ανταγωνιστικό περιβάλλον, συνδυάζοντας πολιτική αυτονομία με οικονομική ανθεκτικότητα».

Εν κατακλείδι, αν πρέπει να κρατήσουμε από το βιβλίο του Απόστολου Παπατόλια ένα «δια ταύτα», ένα υπόδειγμα διασφάλισης των αναγκαίων επιτελικών λειτουργιών στις πολύπλοκες σύγχρονες κοινωνίας με όρους δημοκρατίας, αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας,   αυτό θα ήταν η «εταιρική» σχέση μεταξύ κέντρου εξουσίας και των οργανωμένων εκφάνσεων της κοινωνίας των πολιτών. Το υπόδειγμα αυτό  αναδεικνύεται ως ενδιάμεση λύση, ανάμεσα στον άκρατο συγκεντρωτισμό (του «Κράτους-λεβιάθαν») και την (σχεδόν) πλήρη απόσυρση (του «Κράτους–νυχτοφύλακα»). Σε μια τέτοια, τρίτη, μορφή επιτελικότητας , ένας σφαιρικός σχεδιασμός που θα πραγματοποιούνταν συμμετοχικά, διαμορφώνει το συμφωνημένο πλαίσιο δράσης όπου έχουν συγκαθοριστεί οι γενικές κατευθύνσεις, οι κοινές αξίες και προτεραιότητες. Εν συνεχεία η τομεακή και χωρική συγκεκριμενοποίηση και εξειδίκευση αφήνεται στα οργανωσιακά δίκτυα μιας πληθώρας συλλογικών οντοτήτων, συγκροτημένων είτε στο πεδίο της κοινωνίας των πολιτών (ΜΚΟ, κοινωνικές επιχειρήσεις αλλά και, υπό προϋποθέσεις, μικρές επιχειρήσεις)  είτε σε εκείνο του δημόσιου (με την θεσμική έννοια) χώρου (πχ φορείς της κατά τόπον αυτοδιοίκησης, ΝΠΙΔ κλπ), είτε ενδύονται υβριδικές οργανωσιακές μορφές. Ένα τέτοιο επιτελικό υπόδειγμα , υπό τις κατάλληλες συνθήκες σχεδιασμού και θεσμικής συγκρότησης, θα μπορούσε να εγγυηθεί συνδυασμένα την στρατηγική αποτελεσματικότητα και την δημοκρατική νομιμοποίηση των ασκούμενων πολιτικών.

Το βιβλίο του Απόστολου Παπατόλια είναι εξαιρετικά χρήσιμο και για τους ασκούντες πολιτική και για εκείνους που μελετούν την άσκησή της επιστημονικά, αλλά και για τους αποδέκτες των αποτελεσμάτων της άσκησής της, για το ευρύ κοινό, για όλους εμάς. Ολοκληρώνοντας την ανάγνωσή του δεν μπορούμε παρά να ανακαλέσουμε στην μνήμη μας την ρήση του Προέδρου  Αιζενχάουερ: «Τα προγράμματα δεν είναι τίποτα. Ο προγραμματισμός είναι τo παν».  Ό εστί μεθερμηνευόμενον πως η ουσία της επιτελικής προγραμματικής λειτουργίας δεν είναι τα επι μέρους αποτελέσματα, οι εκθέσεις και οι τυπικές αποφάσεις οι οποίες μπορεί να σφάλουν, να αποτυγχάνουν , να ξεπερνιούνται από την πραγματικότητα και να χρήζουν τροποποιήσεων. Πως η επιτελικότητα πρέπει να διαμορφωθεί πάνω απ’ όλα ως συνεχής προσπάθεια, ως πολιτικο-διοικητική κουλτούρα και ως μηχανισμός διαρκούς συλλογικής μάθησης και βελτίωσης. Για το πολιτικό σύστημα και για την κοινωνία.

Δημοσιεύθηκε στη Διοικητική Δίκη, 4/2021(33)

 

Η. Κουβαράς, Το παραδεκτό στη διοικητική δίκη- Η πρόσβαση στο δικαστή υπό το φως των άρθρων 20 παρ.1 του Συντάγματος και 6 παρ.1 της ΕΣΔΑ, Νομική Βιβλιοθήκη, 2021 (σελ. 456) –Πρόλογος Πάνος Λαζαράτος, Καθηγητής Διοικητικού Δικαίου Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ

Αντικείμενο του έργου

Προϊόντος του χρόνου, το σύμπλεγμα αυτό διαδικαστικών προϋποθέσεων της διοικητικής δίκης έχει προσλάβει διαστάσεις οι οποίες συμπιέζουν όλο και περισσότερο το χώρο των ουσιαστικών κρίσεων. Αν και θεωρητικά υποτελές στον σκοπό της δίκης -στη διάγνωση της ένδικης διαφοράς- το δικονομικό σύστημα έχει από μακρόν αναπτύξει αυτοτέλεια, αν όχι προέχουσα εφαρμογή στη δικαιοδοτική πράξη. Στην μελέτη επιχειρείται ο έλεγχος του συστήματος του παραδεκτού της διοικητικής δίκης προς το δικαίωμα δικαστικής προστασίας.

Ο συγγραφέας υποστηρίζει ότι η συστηματοποίηση της λογικής και της λειτουργίας των κανόνων με τους οποίους οργανώνεται η παροχή έννομης προστασίας δύναται να συμβάλει στην διαμόρφωση διαδικαστικών προϋποθέσεων περισσότερο λειτουργικών και ορθολογικών και λιγότερο τιμωρητικών. Μια διαρκώς εξελισσόμενη και εμπλουτιζόμενη γενική θεωρία για το παραδεκτό θα μπορούσε, σε ένα βαθμό προφανώς, να αποτρέπει την εργαλειοποίηση των δικονομικών κανόνων, κατά τρόπο που παρεμποδίζει την εξέταση του ουσιαστικού ζητήματος. Μια ανθεκτική σε επιστημονικό έλεγχο θεωρία για το παραδεκτό μπορεί από πλευράς της να συμβάλει στην αποτροπή στρέβλωσης του τελευταίου, υπό την πίεση της εκάστοτε οικονομικής ή οιασδήποτε άλλης συγκυρίας, από οδό σε εμπόδιο για την πρόσβαση στη δικαιοσύνη. Η συγκρότηση μιας συνεπούς ερμηνευτικής για το παραδεκτό, είναι περαιτέρω ικανή να προλαμβάνει και καλύπτει ζητήματα ασάφειας των δικονομικών κανόνων, αποσοβώντας ερμηνευτικές διχογνωμίες. Η συναγωγή ή συγκρότηση συστηματικών μετα- κανόνων για την ερμηνεία του παραδεκτού θα μπορούσε επίσης να μειώσει την έκταση της αντιπαραγωγικής αυτοαναφορικότητας που χαρακτηρίζει τη διοικητική δικαιοσύνη, μάλλον αυξημένα, ως κλάδο.

Όπως παρατηρεί στον Πρόλογο του έργου ο Καθηγητής Πάνος Λαζαράτος: «Μέσα από την εξαντλητική εξέταση των ζητημάτων παραδεκτού που ταλανίζουν την ελληνική θεωρία και νομολογία, προκύπτει ένα μείζονος θεωρητικής και πρακτικής σημασίας εγχειρίδιο για το δικονομικό αντικείμενο της διοικητικής δίκης. …. Το έργο του Κουβαρά αξίζει να διαβαστεί και θα διαβαστεί πολύ. Από όλους. Τους μεταπτυχιακούς μας φοιτητές, τους ερευνητές, τους δικηγόρους, τους διοικητικούς δικαστές. Ακόμα και από τους πιο έμπειρους. Διότι προσφέρει πληροφόρηση επί τη βάσει της νεώτερης νομολογίας και θεωρίας του ελληνικού, γαλλικού, γερμανικού και αγγλοσαξωνικού δικαίου, λαμβάνοντας πάντα υπόψη τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, που με τον τρόπο του συμβάλλει σημαντικά στην καταπολέμηση του εγχώριου δικονομισμού. Αλλά και γιατί, στα πραγματικά οριακά ζητήματα, προτείνει λύσεις θαρραλέες και πρακτικές.».

 

Οδικός χάρτης της μελέτης

          Η μελέτη αναπτύσσεται σε πέντε κεφάλαια. Σε μια πρώτη προσέγγιση (κεφάλαιο Ι), η πρόσβαση στη διοικητική δικαιοσύνη εξετάζεται ως συνταγματικό πρόβλημα. Με εργαλείο τη γενική θεωρία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, οι περιορισμοί του δικαιώματος δικαστικής προστασίας υποβάλλονται σε έλεγχο τριών σταδίων με βάση την αρχή της αναλογικότητας, από τον οποίο συνάγονται γενικότεροι κανόνες οι οποίοι οφείλουν να τους διέπουν (υπό Α). Στη συνέχεια διερευνάται ο κυμαινόμενος πήχης του παραδεκτού στην εγχώρια διοικητική δίκη, εγχείρημα που καταλήγει στην αδρομερή αποτύπωση ενός χάρτη προσβασιμότητας στο δικαστή (υπό Β). Τα εμπόδια για την πρόσβαση στη δικαιοσύνη συστηματοποιούνται αφενός σε διαδικαστικές διατυπώσεις, συνδεόμενες με επιμέρους λειτουργικούς σκοπούς και αφετέρου σε οικονομικά βάρη. Περαιτέρω, αναδεικνύεται η διακύμανση του πήχη με βάση το είδος της διαφοράς, αλλά και η κλιμάκωσή του κατά την άσκηση ενδίκων μέσων.

Αντικείμενο του κεφαλαίου ΙΙ αποτελεί κατ’ ουσίαν η ερμηνευτική των διατάξεων του παραδεκτού με άξονα την ασαφή, μα εξόχως καθοριστική για την παροχή δικαστικής προστασίας, έννοια του δικονομισμού. Αφού αναζητηθούν ορισμένα λειτουργικά κριτήρια για το περιεχόμενό της και διερευνηθούν οι ενδότερες αιτίες του φαινομένου (υπό Α), παρουσιάζεται η διαπάλη δικονομικής φόρμας και ουσίας στην πρόσφατη νομολογιακή ιστορία (υπό Β). Ειδικότερα, αναδεικνύεται η καταλυτική συμβολή του ΕΔΔΑ στην καταπολέμηση φορμαλιστικών θέσεων της εγχώριας νομολογίας, οι οποίες αντιδιαστέλλονται προς διορθωτικές ερμηνευτικές προσεγγίσεις των κανόνων της θετικής δικονομίας στις οποίες έχει προβεί το ΣτΕ. Αυτοτελώς τέλος διερευνώνται τα περιθώρια του δικαστή για τη διάσωση του παραδεκτού στα πλαίσια των νοητικών διεργασιών της ερμηνείας και εκτίμησης του δικογράφου (υπό Γ).

Στο κεφάλαιο ΙΙΙ συστηματοποιούνται οι δυνατότητες θεραπείας του τυπικού απαραδέκτου στη διοικητική δίκη. Ιδίως αντιμετωπίζονται μια σειρά από επιμέρους ζητήματα που ανακύπτουν κατά την άσκηση δεύτερου ενδίκου βοηθήματος, σύμφωνα με τις δυνατότητες που παρείχε ο νομοθέτης τα τελευταία χρόνια. Πέραν της ιδιαίτερα πρακτικής χρησιμότητας του κεφαλαίου για τη δικηγορική πρακτική, η σχετική ανάλυση καταλήγει στην δογματική αναδιαμόρφωση του κανόνα της άπαξ άσκησης ενδίκου βοηθήματος με την προσθήκη της δυνατότητας άπαξ θεραπείας του τυπικού απαραδέκτου.

Στο κεφάλαιο IV ερευνάται αυτοτελώς η πρόσβαση στον αναιρετικό δικαστή, τόσο λόγω των ιδιαιτεροτήτων που τη χαρακτηρίζουν όσο και λόγω της εξαιρετικής, έναντι οιουδήποτε άλλου ζητήματος παραδεκτού, έκτασης που έχει προσλάβει η σχετική συζήτηση στη θεωρία την τελευταία δεκαετία. Αφού αναδειχθούν τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του ενδίκου μέσου της αναίρεσης και αποσαφηνιστεί το αυστηρό διαδικαστικό πλαίσιο που θέσπισε ο Ν. 3900/2010 (υπό Α), το εύρος του παραδεκτού της αναίρεσης εξετάζεται σε συνάρτηση αφενός με τη θεσμική της λειτουργία και αφετέρου με το δικαίωμα δικαστικής προστασίας. Ειδικότερα διερευνάται η αληθής έκταση της συρρίκνωσης του αναιρετικού ελέγχου και αξιολογούνται τα διαδικαστικά βάρη που επιρρίπτονται στον αναιρεσείοντα  (υπό Β).

Στο κεφάλαιο V αναδεικνύεται η εξελικτικότητα  του παραδεκτού ως δικονομικού θεσμού με έμφαση σε τρία σημεία. Καταρχάς, στις πρόσφατες δογματικές μετατοπίσεις στη νομολογιακή πρακτική οι οποίες έχουν ως συνέπεια την άμβλυνση του παραδεκτού ως φραγμού για την εξέταση του βάσιμου (υπό Α). Κατά δεύτερον, στην κίνηση της προθεσμίας προσβολής της πράξης στην εποχή του διαδικτύου τόσο στις ακυρωτικές διαφορές όσο και στις διαφορές ουσίας, καθόσον τα σύγχρονα τεχνολογικά δεδομένα και ιδίως η ηλεκτρονική κοινοποίηση, υποδεικνύουν μάλλον την επαναδιαπραγμάτευση και εμπλουτισμό των κλασσικών νομολογιακών κανόνων (υπό Β). Τέλος (υπό Γ), αναδεικνύεται η πλαστικότητα της έννοιας της εκτελεστής πράξης στο σύγχρονο πλαίσιο λειτουργίας της Διοίκησης, ως προϋπόθεσης για την παραδεκτή προσβολή της με διαπλαστικά ένδικα βοηθήματα.

 

 

Ξανά στον Ιούλιο του 2015: Το τάιμ άουτ από την Ευρωζώνη έφθασε στην Καρλσρούη

Κυριάκος Π. Παπανικολάου Λέκτωρ Δημοσίου Δικαίου, Νομική Σχολή Δημοκριτείου Πανεπιστημίου Θράκης

Την εβδομάδα που ακολούθησε το Ελληνικό Δημοψήφισμα της 5ης Ιουλίου του 2015 οι ευρωπαϊκές κυβερνήσεις ετοιμάζονταν για τη σύνοδο κορυφής του επόμενου Σαββατοκύριακου. Ο ελληνικός λαός ανέμενε τις αποφάσεις που έλαβε τελικά με δραματικό τρόπο η Ελληνική Βουλή τα ξημερώματα του Σαββάτου 11 Ιούλιου. Εν τω μεταξύ, το μεσημέρι της προηγούμενης ημέρας, Παρασκευής 10 Ιουλίου, από το Γερμανικό Υπουργείο Οικονομικών είχε αποσταλεί προς ευρωπαίους αξιωματούχους ένα μήνυμα ηλεκτρονικού ταχυδρομείου στο οποίο αναφέρεται ως επιλογή ένα τάιμ άουτ της Ελλάδας από την Ευρωζώνη. Σε πολλές έννομες τάξεις, ανάμεσα στις οποίες και η δική μας, θα φαινόταν παράξενο να κριθεί από ένα δικαστήριο αν ένα τέτοιο κυβερνητικό μήνυμα ήταν σύμφωνο με το Σύνταγμα. Μερικά ζητήματα αφορούν απλώς την άσκηση πολιτικής εξουσίας από την Κυβέρνηση, και πάντως δεν ελέγχονται από τα δικαστήρια. Είναι ανέλεγκτες κυβερνητικές πράξεις. Και όμως, μετά από έξι χρόνια το Γερμανικό Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Καρλσρούης, κατόπιν σχετικής αίτησης της Συμμαχίας ’90/Πρασίνων, έκρινε ότι η μη έγκαιρη ενημέρωση της Ομοσπονδιακής Βουλής για εκείνο το μήνυμα ήταν αντίθετη προς τον Γερμανικό Θεμελιώδη Νόμο.

Στο βιβλίο «Η τελευταία μπλόφα» της Ελ. Βαρβιτσιώτη και της Β. Δενδρινού, ακριβώς κατά την αφήγηση μιας κρίσιμης συνάντησης της 9ης Ιουλίου με θέμα το ελληνικό ζήτημα στο γραφείο της Γερμανίδας καγκελαρίου, αναφέρεται ότι η απρόσκοπτη θέα από τα γυάλινα παράθυρα του γραφείου προς την Ομοσπονδιακή Βουλή υπενθύμιζε σε όλους ποιο ήταν το πραγματικό κέντρο της εξουσίας στη χώρα. Αυτήν την οιονεί προφητική επισήμανση μού θύμισε η απόφαση του Συνταγματικού Δικαστηρίου: Η αποστολή του μηνύματος από το Υπουργείο Οικονομικών ήταν αντισυνταγματική, διότι αποτύπωνε μια διαπραγματευτική θέση, για την οποία τα κυβερνητικά όργανα έπρεπε να έχουν ενημερώσει το συντομότερο δυνατόν την Ομοσπονδιακή Βουλή. Υπερέβαινε δε τον κατά το Σύνταγμα απαιτούμενο χρόνο η διαβίβαση του εγγράφου στην Ομοσπονδιακή Βουλή περίπου δύο εικοσιτετράωρα μετά την αποστολή του προς τους ευρωπαίους αξιωματούχους, δηλαδή αφού είχε ολοκληρωθεί η σύνοδος του Eurogroup της 11ης Ιουλίου και είχε ξεκινήσει η σύνοδος κορυφής.

Πέραν της θεσμικής αξιολόγησης κάποιων ιστορικών στιγμών, ποια σημασία μπορεί να έχει αυτή η δικαστική απόφαση σήμερα, και μάλιστα για τη χώρα μας; Είναι μόνο μια αφορμή για να θυμηθούμε τα σχετικώς πρόσφατα γεγονότα ή μήπως η απόφαση παρέχει ένα ερέθισμα προβληματισμού σχετικά με την ανάγκη επέκτασης του δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας και προς πεδία που μέχρι σήμερα θεωρούνται άβατο της πολιτικής εξουσίας; Το Γερμανικό Συνταγματικό Δικαστήριο ήλεγξε μια κυβερνητική πράξη, και μάλιστα μια πράξη που δεν ήταν νομικά δεσμευτική αλλά αποτελούσε μια μη οριστική διαπραγματευτική θέση. Αυτός ο έλεγχος έγινε με αμιγώς νομικά κριτήρια, όπως θα μπορούσε να γίνεται και στη χώρα μας επί πεδίων που μέχρι σήμερα δεν ελέγχονται, όχι επειδή δεν επιδέχονται νομική αξιολόγηση αλλά διότι εκ του σκοπού ή της φύσης τους θεωρείται ότι εξαιρούνται του ελέγχου τους από τον δικαστή. Η δημοκρατική αρχή ή συνταγματικές διατάξεις σχετικά με τη λειτουργία άμεσων κρατικών οργάνων και τις μεταξύ τους σχέσεις έχουν σαφές νομικό περιεχόμενο και, επομένως, τα σχετικά ζητήματα μπορούν σε πολλές περιπτώσεις να αξιολογούνται νομικά. Το ερώτημα είναι αν αυτή η αξιολόγηση πρέπει να λάβει και τη μορφή δικαστικού ελέγχου.

Για μια τέτοια επέκταση του δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας σε πεδία μέχρι τώρα ανέλεγκτα και για την οργάνωση μιας τέτοιας δικαστικής αρμοδιότητας απαιτείται συνταγματική αναθεώρηση. Η προοπτική μιας τέτοιας αλλαγής στη χώρα μας θα επηρέαζε ουσιωδώς τις προβλεπόμενες θεσμικές ισορροπίες και γι’ αυτό η σχετική συζήτηση χρειάζεται χρόνο και ένταση, ώστε να ευρεθεί η προσήκουσα αναθεωρητική τομή. Αυτή είναι μία από τις σημαντικές συζητήσεις για τη δημοκρατία μας, μια συζήτηση για την οποία πρέπει να αξιοποιήσουμε γόνιμα και το τρέχον χρονικό διάστημα, προτού καν να συμπληρωθούν τα χρονικά όρια για την επόμενη αναθεώρηση του Συντάγματός μας.

 

Δημοσιεύθηκε αρχικά στην ηλεκτρονική έκδοση της ΚΑΘΗΜΕΡΙΝΗΣ στις 14-6-2021

«Αλλαγή σκυτάλης» μεταξύ του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας και του Συμβουλίου της Επικρατείας της Γαλλίας στην «διαδρομή» αμφισβήτησης της κανονιστικής υπεροχής του Ευρωπαϊκού Δικαίου Σχόλιο στην απόφαση Conseil d’ État 21.4.2021, «French Data Network et autres»

Προκόπιος Παυλόπουλος, τέως Πρόεδρος της Δημοκρατίας, Επίτιμος Καθηγητής της Νομικής Σχολής του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών

Τα «καταιγιδοφόρα νέφη» αμφισβήτησης της υπεροχής του Ευρωπαϊκού Δικαίου έναντι του Εθνικού Δικαίου όχι μόνο δεν φαίνεται να «διαλύονται» αλλά, όλως αντιθέτως, «πυκνώνουν» επικίνδυνα στο θεσμικό «στερέωμα» της Ευρωπαϊκής Ένωσης, απειλώντας ευθέως πλέον την κανονιστική «στατική και δυναμική ευστάθεια» του όλου οικοδομήματος της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης, αρχής γενομένης από αυτό τούτο το «θεμέλιό» της: Ήτοι την κανονιστική «στατική και δυναμική ευστάθεια» της δικαιοδοσίας του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), ως εγγυητή της αυξημένης τυπικής ισχύος των διατάξεων του Ευρωπαϊκού Δικαίου, πρωτογενούς και παράγωγου, έναντι των διατάξεων των Εθνικών Έννομων Τάξεων των Κρατών-Μελών.

Η επιστροφή της πολιτικής στα χρόνια της πανδημίας – Η βαθυστόχαστη «ματιά» του Κωνσταντίνου Τσουκαλά

Bιβλιοπαρουσίαση: Γιώργος Σωτηρέλης, Καθηγητής συνταγματικού δικαίου, Πανεπιστήμιο Αθηνών

Ποιες είναι οι επιπτώσεις της πανδημίας στην σύγχρονη πραγματικότητα; Πολλά και ενδιαφέροντα έχουν γραφεί έως τώρα και ασφαλώς ακόμη περισσότερα θα γραφούν στο μέλλον, διότι είναι αναμφισβήτητο ότι η πανδημία θα αποτελέσει ένα ορόσημο στην ιστορία του εικοστού αιώνα. Περίοπτη δε θέση, ανάμεσα σε αυτά,  κατέχει αναμφίβολα ένα εξαιρετικά ενδιαφέρον βιβλίο του Κωνσταντίνου Τσουκαλά, που κυκλοφόρησε πρόσφατα από τις εκδόσεις Καστανιώτη, με τίτλο «Το πολιτικό στην σκιά της πανδημίας».

Ο συγγραφέας φυσικά δεν χρειάζεται συστάσεις. Πρόκειται για έναν από τους σημαντικότερους  -διαχρονικά- διανοούμενους στη χώρα μας, με εξαιρετική ακαδημαϊκή πορεία και πλουσιότατο συγγραφικό έργο, το οποίο επηρέασε βαθιά ολόκληρες γενιές επιστημόνων (μεταξύ των οποίων και τον γράφοντα, παρότι διαφορετικού γνωστικού αντικειμένου). Ωστόσο το βιβλίο του αυτό δεν είναι όπως τα άλλα, ούτε ως προς τον όγκο ούτε ως προς την γραφή. Είναι μια συνοπτική και εύληπτη παρέμβαση, με την οποία ο συγγραφέας απευθύνεται στο ευρύτερο αναγνωστικό κοινό, προκειμένου να μοιρασθεί μαζί του τις αγωνίες και τις ανησυχίες του για το μέλλον του κόσμου μας μετά την πανδημία.

Για να το κάνει αυτό, όμως, ξεκινά από ορισμένες βασικές διαπιστώσεις, ως προς το τι συνέθετε την προ πανδημίας  «κανονικότητα», συνοψίζοντας επιγραμματικά τις σημαντικότερες θέσεις που έχει αναπτύξει με τα παλαιότερα βιβλία του, πρώτον ως προς την ιδεολογική επικυριαρχία των αγοραίων αντιλήψεων και δεύτερον ως προς την ανάδειξη πανίσχυρων διεθνών ιδιωτικών εξουσιών, που κινούνται ασύδοτα στην γκρίζα ζώνη μιας νέας υπερεθνικής οικονομικής πραγματικότητας, περιορίζοντας ξανά τα κράτη στον ρόλο του «νυκτοφύλακα» και του διαχειριστή μια αλόγιστης και πολλαπλά καταστροφικής, τόσο για τον άνθρωπο όσο και για το περιβάλλον, «μεγέθυνσης» της οικονομίας.

Στην συνέχεια ο συγγραφέας διατυπώνει με ενάργεια την βασική του θέση, σύμφωνα με την οποία η πανδημία αποτέλεσε μια απότομη και αναπάντεχη τομή, μέσα στην καταθλιπτική και αδιατάρακτη συνέχεια της «κανονικότητας», η οποία όχι μόνον ταρακούνησε συνθέμελα όλες τις αυτάρεσκες βεβαιότητες της προηγούμενης περιόδου αλλά και επανέφερε επιτακτικά στο προσκήνιο τον ρόλο της πολιτικής, ως της μόνης «αρμόδιας» για την επίλυση δυσχερών και ακανθωδών προβλημάτων που άπτονται της υγείας, της ζωής αλλά και της εν γένει κοινωνικής συμβίωσης.

Αυτή η επιστροφή της πολιτικής, βέβαια, δεν έγινε σε συνθήκες θερμοκηπίου αλλά υπό την πίεση μιας «κατάστασης ανάγκης», η αντιμετώπιση της οποίας συχνά προκάλεσε επιφυλάξεις και προβληματισμούς ως προς τις παρεμβάσεις της κρατικής εξουσίας. Παρά ταύτα, όμως, η «επιστροφή της πολιτική» είναι ένα γεγονός αναμφισβήτητο και κατά βάσιν θετικό, καθώς συνοδεύεται από την  αναζωοογόνηση και εν δυνάμει τον αναπροσανατολισμό του δημόσιου χώρου, ως εγγυητή τόσο της ατομικής ελευθερίας όσο και της κοινωνικής συνοχής. Αρκεί βέβαια η επιστροφή αυτή να μην αποδειχθεί πρόσκαιρη αλλά να σηματοδοτήσει μια διαρκή και ανθεκτική στον χρόνο αναοριοθέτηση των σχέσεων μεταξύ οικονομίας και πολιτικής, στην οποία προσβλέπει ο συγγραφέας, αναλύοντας διεισδυτικά τους όρους και τις προϋποθέσεις για την επίτευξή της.

Δεν σκοπεύω βέβαια να επεκταθώ στις επί μέρους προσεγγίσεις και αναπτύξεις του βιβλίου, διότι σε αυτές προτρέπω να εντρυφήσουν ενδελεχώς όσοι προβληματίζονται σοβαρά για αυτά τα θέματα, με την πεποίθηση ότι θα έχουν πολλά να αποκομίσουν από έναν λόγο εμβριθή, σύνθετο αλλά και συνάμα κατανοητό. Θα αρκεσθώ απλώς να κλείσω με την ακροτελεύτια επισήμανση του συγγραφέα: «Το μόνο που μπορούμε να ελπίσουμε είναι ότι η έκρηξη της πανδημίας θα σηματοδοτήσει την έλευση μιας νέας γενιάς, που θα επιχειρήσει να πάρει την ζωή της, και μαζί με αυτήν την μοίρα της οικουμένης, στα χέρια της».

 

Δημοσιεύθηκε στην «Εφημερίδα των Συντακτών», 12.6.2021

Το συνταγματικό δίκαιο στον 21ο αιώνα

Χαράλαμπος Ανθόπουλος, Καθηγητής Δικαίου και Διοίκησης ΕΑΠ

Στις αρχές του προηγούμενου αιώνα ο Santi Romano είχε παρομοιάσει το συνταγματικό δίκαιο με τον κορμό ενός δέντρου, από τον οποίο ξεκινούν και τρέφονται οι άλλοι κλάδοι του δικαίου. Η αλήθεια είναι ότι η παρομοίωση αυτή, που παραπέμπει στην ιδέα ενός «ολικού» Συντάγματος το οποίο έχει μια σχεδόν απεριόριστη ακτίνα δράσης στην εθνική έννομη τάξη, βρήκε αντίκρισμα στην ευρωπαϊκή συνταγματική εμπειρία μόνο μετά το τέλος του δεύτερου παγκοσμίου πολέμου, με αφετηρία το ιταλικό και το δυτικογερμανικό Σύνταγμα, που έθεσαν τις βάσεις για το νέο συνταγματικό παράδειγμα στην Ευρώπη. Η Ελλάδα ευθυγραμμίστηκε με την τάση αυτή με το Σύνταγμα του 1975, αλλά είχε και μια πρωτότυπη δογματική συνεισφορά στην κατοχύρωσή της με τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 (βλ. το άρθρο 25 παρ. 1 Συντ.).

Η πρώτη έκδοση του συνταγματικού εγχειριδίου του Ευ. Βενιζέλου, το 1991 με τίτλο «Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου» (εκδόσεις Παρατηρητής), η οποία συμπληρώθηκε με προσθήκες που αφορούσαν κυρίως τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 με τη δεύτερη έκδοση του 2008 (εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή), ανήκει σε αυτή τη συνταγματική εποχή, στην οποία κυριαρχούσε η ιδέα της πανταχού παρουσίας του κρατικού Συντάγματος. Το εγχειρίδιο του 1991 έφερε έναν σύγχρονο αέρα στην ελληνική συνταγματική βιβλιογραφία και μια «κελσενιανή» κατάταξη της ύλης, στην οποία προτάσσεται το «σύστημα των πηγών του δικαίου» ως αντικείμενο που ανήκει κατεξοχήν στη συνταγματική επιστήμη και είναι το πρώτο που θα πρέπει να διδάσκονται οι φοιτητές, πριν από τα θέματα που αφορούν τη συνταγματική οργάνωση του Κράτους και τα συνταγματικά όργανα. Τριάντα χρόνια μετά ο συγγραφέας δεν παρουσιάζει απλώς μια τρίτη έκδοση του εγχειριδίου του, αλλά μια νέα έκδοση (εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2021), στην οποία έχουν προστεθεί αναπτύξεις σε όλα τα κεφάλαια του βιβλίου και ιδίως στο κεφάλαιο για τις πηγές του δικαίου, το οποίο μαζί με τα συναφή κεφάλαια για τον έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων και τη συνταγματική ερμηνεία εκτείνεται σε περίπου 180 σελίδες. Πράγματι, στο πεδίο των πηγών του δικαίου, δεν αρκεί μια απλή επικαιροποίηση της ύλης, διότι αυτό που έχει αλλάξει στον χώρο της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι ο ίδιος ο τρόπος ύπαρξης του κρατικού Συντάγματος, λόγω της μετεξέλιξης του εθνικού Κράτους σε Κράτος μέλος. Τα Συντάγματα των Κρατών μελών της ΕΕ έχουν μετασχηματισθεί πλέον από «ολικά» σε «μερικά» Συντάγματα, στο πλαίσιο ενός ενιαίου ευρωπαϊκού συνταγματικού χώρου, ο οποίος συναπαρτίζεται από τα εθνικά Συντάγματα, το δίκαιο της ΕΕ και τους δύο Χάρτες των δικαιωμάτων στην Ευρώπη, του Χάρτη της ΕΕ και την ΕΣΔΑ. Το σύστημα των πηγών του δικαίου στα Κράτη μέλη έγινε έτσι ιδιαίτερα περίπλοκο και στην κορυφή του δεν βρίσκεται πια μόνο του το εθνικό Σύνταγμα, αλλά αυτό που ο συγγραφέας χαρακτηρίζει ως «επαυξημένο» Σύνταγμα (σ. 12), δηλαδή το εθνικό Σύνταγμα συν το δίκαιο της ΕΕ συν οι δύο Χάρτες. Η συναρμογή όλων αυτών των «μερικών» Συνταγμάτων σε ένα αρμονικό σύνολο δεν μπορεί να επιτευχθεί αν το καθένα από αυτά διεκδικεί την πλήρη κανονιστική ακεραιότητά του. Από την πλευρά των Κρατών μελών αυτό σημαίνει πως πρέπει να αποδεχθούν ορισμένες άτυπες μεταβολές των Συνταγμάτων τους, π.χ. όσον αφορά τη δημοσιονομική διαχείριση (βλ. την ανάλυση του συγγραφέα σ. 116-120) και τη συνταγματική ρύθμιση των οικονομικών σχέσεων. Το όριο των θεμελιωδών συνταγματικών αρχών (βλ. για παράδειγμα το άρθρο 28 παρ. 3 του ελληνικού Συντάγματος) είναι αντιτάξιμο στο δίκαιο της ΕΕ, αλλά όπως επισημαίνει ο συγγραφέας, μόνον όταν «αναφέρεται σε κάποια εθνική θεσμική ιδιοσυστασία» (σ. 194), την οποία άλλωστε οφείλει να σέβεται και η ίδια η ΕΕ, εφόσον η συγκεκριμένη ιδιαιτερότητα δεν κινείται έξω από το πλαίσιο των κοινών συνταγματικών παραδόσεων. Όσον αφορά την ΕΣΔΑ, το ελληνικό Σύνταγμα έχει περισσότερα να πάρει παρά να δώσει, αρκεί κανείς να συγκρίνει την ελληνική συνταγματική νομολογία για την ελευθερία της έκφρασης με την αντίστοιχη του ΕΔΔΑ.

Μέσα στον ενιαίο ευρωπαϊκό συνταγματικό χώρο όλα συνέχονται, συμπλέκονται και αλληλοπεριορίζονται. Μπορεί το φιλελεύθερο στοιχείο να υπερτερεί συνολικά απέναντι στο κοινωνικό στοιχείο, το οποίο είναι πιο έντονο στα Συντάγματα των χωρών του Νότου, αυτό όμως οφείλεται κυρίως στους συσχετισμούς των πολιτικών δυνάμεων στα Κράτη μέλη και στα πολιτικά όργανα της ΕΕ. Η υπεροχή αυτή δεν αποτελεί μια αμετακίνητη προ-επιλογή του ευρωπαϊκού σχεδίου, όπως προκύπτει και από το Next Generation EU. Σε κάθε περίπτωση, το ελληνικό Σύνταγμα με το άρθρο 28 και την ερμηνευτική δήλωση κάτω από αυτό αποτελεί πλέον ένα «ευρωπαϊκό» Σύνταγμα, δηλαδή τμήμα του ενιαίου ευρωπαϊκού συνταγματικού χώρου. Με βάση το ισχύον Σύνταγμα, η απόφαση αυτή είναι μη αντιστρέψιμη, είναι δηλαδή ο «θεμελιώδης κανόνας» πάνω στον οποίο στηρίζεται. Υπό το πρίσμα αυτό θα πρέπει να γίνεται η ανάλυση του ελληνικού Συντάγματος, όπως ακριβώς την επιχειρεί και ο Ευ. Βενιζέλος.

Aναδημοσίευση από την εφημερίδα ΤΑ ΝΕΑ, 10 Ιουνίου 2021

Νεοπαγείς κανόνες ελέγχου Των μέσων κοινωνικής δικτύωσης. Ένα φαινόμενο ρυθμιστικής παρέμβασης της Κοινωνίας των Πολιτών στο πλαίσιο της Παγκοσμιοποίησης

Προκόπιος Παυλόπουλος, τέως Πρόεδρος της Δημοκρατίας, Επίτιμος Καθηγητής της Νομικής Σχολής του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών

Για αρκετές δεκαετίες -και με αφετηρία τα χρόνια μετά τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο- η Παγκοσμιοποίηση αποτελούσε αντικείμενο μελέτης και ανάλυσης σχεδόν αποκλειστικώς στο οικονομικό πεδίο.  Και σε πολύ γενικές, βεβαίως, γραμμές αυτή η Παγκοσμιοποίηση μπορεί να περιγραφεί ως η λόγω της φύσης του καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος, σε συνδυασμό με την σύγχρονη εξέλιξη της Τεχνολογίας, εντεινόμενη οικονομική αλληλεξάρτηση και αλληλεπίδραση, σε παγκόσμια κλίμακα, Κρατών και των κοινωνιών τους, μέσω του ραγδαίως αυξανόμενου όγκου -και της αντίστοιχης διεύρυνσης της πολυμορφίας- των διεθνών συναλλαγών με αντικείμενο αγαθά και υπηρεσίες, κατ’ εξοχήν δε με αντικείμενο την ελεύθερη ροή κεφαλαίων διεθνώς.

Διαβάστε τη μελέτη στο pdf.

 

Δημοσιεύθηκε στην Εφημερίδα Διοικητικού Δικαίου, τ. Ιανουάριος-Φεβρουάριος 2021, σελ. 9 επ.

Περιοδικό ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ, τεύχος 1/2021 (περιεχόμενα)

Ι. ΑΦΙΕΡΩΜΑ:

Η ολοκλήρωση της συνταγματικής αναθεώρησης: αποτίμηση, αλλαγές και νέες προκλήσεις

Νίκος Αλιβιζάτος, Η αναθεώρηση του 2019. Μια θετική εξέλιξη

Αντώνης Μανιτάκης, Ο υπερκομματικός ρόλος του ΠτΔ και η αλλαγή του τρόπου εκλογής του από τη Βουλή με απλή πλειοψηφία

Ευάγγελος Βενιζέλος, Ποια είναι η βαρύτητα της αναθεώρησης του 2019;

Γιώργος Σωτηρέλης, Η συνταγματική αναθεώρηση του 2019. Το χρονικό μιας προαναγγελθείσας αποτυχίας

Βασιλική Χρήστου, Η συναίνεση και η πρόσφατη συνταγματική αναθεώρηση

Γεώργιος Ανδρουτσόπουλος, Η εμπειρία της πρόσφατης συνταγματικής αναθεώρησης για τις σχέσεις Κράτους και Εκκλησίας.

Θανάσης Ξηρός, Το εκλογικό δικαίωμα των εκτός Επικρατείας πολιτών. Η οργάνωση της άσκησής του στην τέταρτη αναθεώρηση του Συντάγματος

Χαράλαμπος Τσιλιώτης, Το νέο άρθρο 54 παρ. 4 εδ. α ́ Σ. Ενστάσεις αντισυνταγματικότητας σε μία ρύθμιση που επιτρέπει περιορισμούς στην εκτός Επικρατείας άσκηση του εκλογικού δικαιώματος

Απόστολος Βλαχογιάννης, Η εισαγωγή του θεσμού της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας: μία κίνηση ενδυνάμωσης της δημοκρατίας ή στοιχείο συνταγματικού λαϊκισμού;

Στέλλα Χριστοφορίδου, Οι διαστάσεις της αξιοπρεπούς διαβίωσης

 

ΙΙ. ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ ΣτΕ Ολ 1822/2020, Η δικαιοδοσία του Μουφτή, παρατ. Γεώργιος Καράντζιος

 

 

Τιμή ετήσιας συνδρομής φυσικού προσώπου (για 4 τεύχη) : 80,00 €

*για τους σπουδαστές της Εθνικής Σχολής Δικαστών & φοιτητές ΑΕΙ ισχύει ειδική προνομιακή συνδρομή.
Περισσότερες πληροφορίες στα 210 3623586,
210 3623743

Βιβλιοπαρουσίαση: Πρ. Παυλόπουλος, Το “μετέωρο βήμα” της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, 2021

Σπύρος Βλαχόπουλος, Καθηγητής Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ

ΠΡΟΚΟΠΙΟΣ ΠΑΥΛΟΠΟΥΛΟΣ
Το «μετέωρο βήμα» 
της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας
εκδ. Gutenberg, σελ. 269

Το νέο βιβλίο του Προκόπη Παυλόπουλου αποτελεί, ουσιαστικά, ένα εγχειρίδιο συνταγματικού δικαίου. Μπορεί στον τίτλο του να αναφέρεται μόνον η προβληματική της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, μέσα όμως από την έννοια αυτή αναλύονται όλα τα κρίσιμα θέματα του σύγχρονου συνταγματικού δικαίου: η ιεραρχία των πηγών του δικαίου, οι σχέσεις μεταξύ ιδιωτικής πρωτοβουλίας και κρατικού παρεμβατισμού, το κοινωνικό κράτος, τα κοινωνικά δικαιώματα και το δημόσιο συμφέρον. Περαιτέρω, εκτεταμένες αναπτύξεις αφιερώνονται σε θέματα όπως η σχέση μεταξύ ελευθερίας και δημοκρατίας, η αρχή της ισότητας στις διάφορες εκφάνσεις της, η ερμηνεία του κανόνα δικαίου και οι πολιτικές και θεσμικές εγγυήσεις για την υπεράσπιση του πυρήνα των αξιών της σύγχρονης αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας. Η μελέτη του Προκόπη Παυλόπουλου έχει ορισμένα χαρακτηριστικά, τα οποία την καθιστούν πολύτιμη. Πρώτα απ’ όλα, είναι γραμμένη με απλότητα και σαφήνεια. «Σοφόν το σαφές», όπως έλεγε ο Χίλων ο Λακεδαιμόνιος. Κατ’ επέκταση, δεν διαβάζεται μόνον από τους νομικούς, αλλά και από τον καθένα που θέλει να παραμείνει ενημερωμένος και υπεύθυνος πολίτης. Πολύ περισσότερο, που μέσα από τις σελίδες της μελέτης αναλύονται σύγχρονα και επίκαιρα θέματα που μας «αγγίζουν» όλους, όπως η οικονομική παγκοσμιοποίηση, η κλιματική αλλαγή, η τεχνητή νοημοσύνη και η «τεχνολογική ανεργία».

Παρότι γραμμένο από έναν νομικό, το βιβλίο αυτό «δανείζεται» στοιχεία από πολλούς άλλους επιστημονικούς κλάδους, από την αρχαία ελληνική γραμματεία, από τα κείμενα του Διαφωτισμού, ακόμη και από τα ιερά κείμενα της Εκκλησίας. Ο αναγνώστης θα συναντήσει εκτεταμένες αναφορές στα έργα προσωπικοτήτων που επηρέασαν το ανθρώπινο πνεύμα, από τον Επίκτητο και τον Τζον Λοκ μέχρι τον Σίγκμουντ Φρόιντ και τον Τζον Μέιναρντ Κέινς. Από ένα τέτοιο βιβλίο, δύσκολα θα μπορούσε κανείς να ξεχωρίσει ένα απόσπασμά του. Ολα τα τμήματά του αποτελούν μια ενότητα και συνδέονται με μια νοητή γραμμή, η οποία δεν είναι άλλη από την υπεράσπιση των αξιών της φιλελεύθερης δημοκρατίας με κοινωνικό πρόσημο. Εάν πάντως έπρεπε να ξεχωρίσει κανείς οπωσδήποτε ένα απόσπασμα, αυτό θα ήταν ίσως η αναφορά στον Λα Μποεσί, ο οποίος μας επισήμαινε ποιος είναι ο μεγαλύτερος κίνδυνος για την ελευθερία: Ειδικότερα, ο Λα Μποεσί «αναλύει το πώς, μέσα από μια νοοτροπία “μιθριδατισμού”…, ο άνθρωπος γίνεται οιονεί δούλος, απεμπολώντας την Ελευθερία του όχι διότι υποκύπτει στον φόβο της τιμωρίας εκ μέρους των εξουσιαζόντων. Αλλά –και αυτό είναι το χειρότερο και το πιο επικίνδυνο– γιατί αποκτά τη συνήθεια να θεωρεί την περιστολή της Ελευθερίας ως κάτι το σχεδόν φυσικό για την ανθρώπινη ύπαρξη, εν ονόματι της απλής επιβίωσης». Υπάρχει, άραγε, πιο επίκαιρη αναφορά και στο πλαίσιο της σύγχρονης αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας;

Η συναίνεση και η πρόσφατη συνταγματική αναθεώρηση

Βασιλική Χρήστου, Eπίκουρη καθηγήτρια συνταγματικού δικαίου, Νομική Σχολή ΕΚΠΑ

Ένα από τα κύρια ζητήματα του ελληνικού πολιτικού συστήματος, το οποίο επανέρχεται στο προσκήνιο, οπωσδήποτε και με αφορμή τις συνταγματικές αναθεωρήσεις, είναι ο πλειοψηφικός του χαρακτήρας. Η εκάστοτε πλειοψηφία διαθέτει πολύ μεγάλη ελευθερία κινήσεων και περιορίζεται από όργανα κατά βάση μη πολιτικά, όπως είναι τα δικαστήρια και οι ανεξάρτητες αρχές. Δεν υπάρχει δηλαδή ένα πολιτικό αντίβαρο, όπως ένας ισχυρότερος Πρόεδρος της Δημοκρατίας ή ένα δεύτερο νομοθετικό σώμα. Ο πλειοψηφικός κοινοβουλευτισμός συνδέεται δε παραδοσιακά με την ιδιαίτερη θέση του πρωθυπουργού, το λεγόμενο πρωθυπουργικοκεντρικό σύστημα διακυβέρνησης.

 

Προδημοσίευση από το περιοδικό ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ, τεύχος 1/2021

Εμβολιασμός και Επαγγελματική Ευθύνη

Νίκος Παπασπύρου, Επ. Καθηγητής Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ

Τυχόν θέσπιση υποχρεωτικού εμβολιασμού συγκεκριμένων κατηγοριών επαγγελματιών (π.χ. στον τομέα της υγείας) είναι σύμφωνη με το σύνταγμα. Δύο προϋποθέσεις τίθενται: Πρώτον, βάσει τεκμηριωμένων επιστημονικών δεδομένων ο εμβολιασμός να είναι αναγκαίος για την ασφαλή επιτέλεση της οικείας υπηρεσίας ή έργου, ιδίως προς αποτροπή μετάδοσης επικίνδυνης νόσου. Δεύτερον, το εμβόλιο να είναι αντικειμενικά ασφαλές, δηλαδή να μην υπάρχει στατιστική πιθανότητα εμφάνισης δυσανάλογου αριθμού σοβαρών παρενεργειών. Τι παρενέργειες είναι ανεκτές εξαρτάται από τους κινδύνους που θέτει η ασθένεια και δη υπό το φως του πανδημικού χαρακτήρα της.

Τί γίνεται αν κάποιος αρνείται να εμβολιασθεί; Στην περίπτωση που εξετάζουμε, δεν τίθεται ζήτημα ποινής. Υπό τις περιστάσεις, ο εμβολιασμός καθίσταται αντικειμενική επαγγελματική προϋπόθεση. Επομένως, το κράτος δύναται να αρνηθεί την απασχόληση των προσώπων που δεν πληρούν τέτοια προϋπόθεση. Κάτι τέτοιο τελεί σε θεμιτή συνάφεια με τη φύση της υποχρέωσης.

Αυτά κατά μείζονα λόγο ισχύουν στο πλαίσιο ειδικών σχέσεων, και δη σχέσεων εγγύτητας και εμπιστοσύνης, ιδίως προς ευάλωτα πρόσωπα. Προς τούτο, είναι χρήσιμο να αναλογιστούμε διάφορες παραμέτρους. Πρώτον, ορισμένα επαγγέλματα δημιουργούν ειδικές υποχρεώσεις εμπιστοσύνης και μείζονα καθήκοντα επιμέλειας. Ο ιατρός έχει χρέος να θεραπεύει, πράγμα που σημαίνει ότι έχει μείζον καθήκον λήψης μέτρων ώστε να μην καθίσταται ο ίδιος φορέας πολλαπλασιασμού κινδύνων. (Με την ευκαιρία, πόσα άτομα έχουν νοήσει με covid-19 λόγω της επαφής τους με δομές δημόσιας υγείας; Πόσοι από αυτούς κατέληξαν;). Δεύτερον, ορισμένα επαγγέλματα είναι από τη φύση τους κινδυνώδη. Με την επιλογή τους, ο ενδιαφερόμενος αναλαμβάνει τους στοιχειώδεις κινδύνους που αντικειμενικά συναρτώνται με την επιμελή επιτέλεσή τους. Τρίτον, από την άλλη πλευρά, ο ασθενής δεν έχει καμία πρακτική επιλογή να διαλέξει τον ιατρό ή τον διασώστη που θα έχει εμβολιασθεί.

Ακούμε ωστόσο το επιχείρημα ότι αν κάποιος δεν επιθυμεί να εμβολιασθεί, θα πρέπει να υπάρξει κάποια διευθέτηση (π.χ. εναλλακτική απασχόληση). Αυτό είναι κατανοητό αν συγκεκριμένοι ιατρικοί λόγοι καθιστούν τον εμβολιασμό επικίνδυνο για το συγκεκριμένο πρόσωπο. Πέραν όμως αυτού, καμία τέτοια υποχρέωση διευθέτησης δεν υπάρχει (εκτός από την παροχή εύλογου χρόνου για τον εμβολιασμό και ενδεχομένως μίας σύντομης περιόδου αναστολής της σχέσης). Η αντίθετη λύση κατά κανόνα δεν δικαιολογείται και ενδεχομένως δημιουργεί μείζονα ζητήματα ανισότητας. Ας δούμε προσεκτικά γιατί:

Καταρχάς, όπως είδαμε, η άρνηση απασχόλησης δεν είναι γνήσια κύρωση, αλλά αναγκαίο μέτρο για να διασφαλισθεί μία αντικειμενική επαγγελματική προϋπόθεση. Η σχέση απασχόλησης αφορά σε συγκεκριμένη δραστηριότητα και δεν παρέχει γενική απαίτηση απασχόλησης. Στην περίπτωση των υγειονομικών του εθνικού συστήματος υγείας, η επιλογή έγινε επειδή αξιολογήθηκαν  αξιοκρατικά οι ικανότητές του συγκεκριμένου προσώπου για συγκεκριμένο υγειονομικής φύσης ρόλο. Για αυτό προσλήφθηκε και προς τούτο το κράτος ενδεχομένως δαπάνησε σημαντικά ποσά για ειδίκευση και απόκτηση εμπειρίας. Αντιστοίχως, δεν αξιολογήθηκε έναντι των τρίτων για κάποια άλλη θέση (π.χ. διοικητικής υποστήριξης). Επομένως, εναλλακτική απασχόληση θα δινόταν κατά παράκαμψη της αρχής της αξιοκρατίας. Περαιτέρω, είναι άδικο για όσους εμβολιασθούν, εκπληρώνοντας το οικείο καθήκον επιμέλειας για τη θέση για την οποία επιλέχθηκαν, να επωμίζονται μόνοι εκείνοι το βάρος να βαστάξουν ζωντανή τη συγκεκριμένη υπηρεσία. Τέλος, οι πόροι για την υπηρεσία είναι πεπερασμένοι, οι θέσεις συγκεκριμένες, ενώ παραμένει ζωτική η ανάγκη να διατηρηθεί επαρκές προσωπικό για την εκπλήρωση της κύριας αποστολής της. Διασφάλιση εναλλακτικής απασχόλησης δίνει κίνητρο για νόθευση της ορθολογικής οργάνωσης της οικείας υπηρεσίας και μάλιστα σε συνθήκες κρίσης. Αν κάποιος έχει την απαίτηση να ανατραπούν όλα αυτά, δεν ζητά προστασία της ελευθερίας του – ζητά να επιβάλει τη βούλησή του στους άλλους ως καθολικό νόμο.

Αναδημοσίευση (με ελαφρές προσθήκες) από ΤΑ ΝΕΑ 22/5/2021

Brief thoughts on the popular character of the Greek constitutionalism

Iphigeneia Kamtsidou, Assoc. Professor, Law School, AUTH

Dear colleagues and friends

The pandemic has prevented us from meeting, getting to know each other and possibly arguing strongly, trying to give meaning to words whose multiple use risks diminishing their scientific value. Populism and populist constitutionalism are terms that attempt to describe the causes or aspects of the crisis endemic to modern institutions in recent decades and which tends to make representative democracy fictitious.

I would therefore like to thank you very much for your participation and welcome you to the Department of Public Law and Political Science, which has been one of the nest of populist constitutionalism since the Second World War,  as in Greece the problem of populism has a long history and clear institutional dimensions.

In a completely schematic and simplified way: the Greek state is the child of a revolution, the democratic and liberal character of which is now indisputable. If the dictatorships and the abnormal functioning of the institutions until 1975 had shaded the above characteristics, the scientific and political debate after the political changeover, known as “Metapolitefsi” showed that the revolted Greeks sought to overthrow the theocratic political order of the Ottoman Empire and linked their freedom to the establishment of a state, the organization of which would ensure the self-government of the people. This explains the intensity and extent of constitutional discourse so much before as well as throughout the Revolution: not only during 1821-1830 were 3 Constitutions adopted-the most democratic in Europe at that time, but also the preparation of the Revolution was largely based on the propagation of constitutional plans, which recognized popular sovereignty as the foundation of the state under establishment: in the “New Political Administration” by Rigas Feraios [2], the people is declared emperor and source of all powers, while  “The rule of law” by Anonymous  the Greek (1804) is an “evangel” of equality and equity of all members of society.

One of the questions raised on the occasion of all 200 years since the revolution concerns the impact of constitutionalism on the strata that inhabited the later Greek territory and carried out the armed struggle: If the bourgeoisie, most of which was established in Western and Central Europe and its colonies around the Mediterranean, had the opportunity to familiarize itself with the ideas of the Enlightenment and to understand the importance of modern institutions for the development of its interests, if some Fanariotes (Greek-speaking officials of the Ottoman Empire) had been fascinated by the idea of enlightened Despotia, if the young students in Paris were inspired by the French revolution, why were the largely illiterate farmers, craftsmen and small traders of the southern tip of the Balkan peninsula closely associated with the Constitution and gave their lives for it? How did the Cojabasis who benefited from the power structures of the Ottomans draw up the revolutionary project and participate actively in the constituent processes?

The answer, holding all the advantages and disadvantages of the obvious, is that the Constitution was recognized as the most effective guarantee of political autonomy, the mechanism that safeguarded for Greeks the possibility to participate and influence public affairs in equality, which ensured their social dignity. In Greece, therefore, the Constitution and its interpretation have been a popular affair and in this sense, the most important representatives of constitutional science, which we usually include in the currents of democratic or social constitutionalism, could be described as populists: as early as the inter-war period, Al. Svolos, after the Second World War, A. Manesis and D. Tsatsos after “Metapolitefsi”, devoted the most important part of their work to first restoring the content of the democratic principle and then frame its implementation in practice.

Indeed, the institutionalized presence of the people in political life since 1844 has not been treated similarly. The main representatives of the liberal bourgeois intellect, but also most political parties were sceptical, if not critical about universal suffrage. The participation of every citizen in the elections has been shown to be a vehicle for dealing with the rulers and as a factor in the corruption of political life, even of the parliamentary institutions themselves. The suffering of a country over-indebted since the founding of the state, suffocated by heavy international dependence, was attributed to the cultural characteristics of its people, which the Constitution nominated as the ruler of its fate.

Thus, throughout the 19th century proposals were made to restrict the right to vote, while a subject constructed by the dominant groups, the nation, claimed and eventually seized sovereignty. It is impossible in this brief greeting to make even a limited reference to the concept of the nation and its political functioning over the last 200 years. I would like to remind to you that for almost half a century, from the 1930s until the fall of the dictatorship, the reference of the nation and the introduction of its concept into the democratic principle allowed the rulers and their political friends to exclude their political opponents from the field of the rule of law, to deprive them of their social status and even their natural freedom, demonize diversity and generally manage power without democratic control.

In this context and at a particular personal cost (Al. Svoros was ceased 3 times from the Athens Law School, A. Manesis was ceased and deported by the colonels) the Greek democratic constitutionalism developed. The main concern of its representatives was the attribution of sovereignty to its body according to the Constitution, to the people who “is not an abstract entity, but consists of the citizens of the State”  to whose will “the state power, through its entire legal organization, must refer”[3]. Respect for the Constitution has been linked to the uninhibited popular participation in the functioning of the institutions, a participation that must be continuous and substantial.

The importance attached to popular participation in the functioning of the constitutional state is confirmed by the themes developed after the restoration of democracy: the anti-authoritarian orientation of A. Manesis supported the criticism of the enhanced position of the President of the Republic in the 1975 Constitution and the strong criticism of the 1985 revision, which gave an institutional platform to the “dominant role of the prime minister” and helped the head of government to become an autonomous centre of political power. At the same time, D. Tsatsos’ interest in the role and the future of political parties[4] testifies to his firm aim to strengthen popular influence over governance mechanisms, thereby ensuring substantial content in the democratic principle.

Anti-nationalist and fiercely critical of the concentration and personification of political power, this current of post-war Greek constitutionalism recognizes popular intervention as the driving force of the state, manifested both by the institutionalized forms of political activity and through institutions of social control, as well as by the “anti-authoritarian struggle of autonomous social movements”[5]. It can therefore be described as populist without much difficulty. However, what would such a definition offer? How would it affect the constitutional interpretation and practice and how could it be of any use to the theory of Constitutional Law?

The contribution of the above current to the development of legal science and the political life of the country is undeniable. Less obvious is its contribution to shaping a concept of populism, which it recognizes only where democratic, hence constitutional rationality prevails: social demands, the creation of new forms of political action, the questioning of everything can only be aimed at broadening constitutional democracy, at the establishment of a ‘basis democracy’, framed by fundamental rules, which will continuously be renewed and will tend to become social.

With these brief thoughts I welcome you to our conference, which like most of the actions of our programme is supported by H.F.R.I[6], I wish success in the works and shortly, a return to constitutional normality.

 

[1] Greeting to the Conference “The populist transformation of constitutional law: Populist constitutionalism and democratic representation”, Thessaloniki 7-8 May 2021, Project “Populist Constitutionalism”, Aristotle University of Thessaloniki Law School.

[2] New Political Constitution of the Inhabitants of Roumeli, Asia Minor, the Islands of the Aegean and the Principalities of Moldavia and Wallachia, Vienna, 1797 (in Greek)

[3] A. Manessis, The Guarantees of the Constitution’s respect I, «To Nomikon»- ed. Sakkoula, Thessaloniki, 1956, pp. 80-81 (in Greek)

[4] Just a few of D. Tsatsos works: (In Co-Autorenschaft mit M. Morlok), Parteinrecht, Heidelberg 1982, D. Tsatsos, “Zur Funktion der politischen Parteien”, in: Mittei­lungen des Instituts für Deutsches und Europäi­sches Parteienrecht, v. 3, 1993, p. 29, idem, Internal party democracy. A saga in the frame of the privatized political life, Gavriilidis’ ed., Athens, 2008 (in Greek)

[5] «Foreword», to Th. Papachristos (ed), Neoliberalism and Law. A critical approach in: Constitutional Theory and Practice ΙΙ, Sakkoulas ed., Athens- Thessaloniki p. 179 f., p. 184- 186.(in Greek)

[6] Hellenic Foundation for Research and Innovation

Σχόλια στη μελέτη του Δημητρίου Βερναρδάκη “Καποδίστριας και Όθων”. Μια κριτική στον ελληνικό συνταγματισμό

Παναγιώτης Μαντζούφας, Καθηγής, Νομική Σχολή ΑΠΘ

Η καθιέρωση του συνταγματισμού στην Ελλάδα όχι από λαϊκή ανάγκη, παρά από εξωτερική μίμηση –αν όχι επιβολή– η δημιουργία ανεξέλεγκτων ολιγαρχικών ομάδων που μάχονταν για την κατάληψη της εξουσίας κατά την διάρκεια της επανάστασης και η υπονόμευση της κυριαρχίας του νόμου δεν μπορούν παρά να λαμβάνονται υπ’ όψιν στην ιστορική πρόσληψη του συνταγματισμού στην Ελλάδα. Στο ίδιο πλαίσιο, οι επιμέρους αντιφάσεις της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, η γραφειοκρατική διοίκηση που από τότε παρατηρείται, η κυριαρχία της πολυνομίας και της κακονομίας, η δημι-ουργία του πελατειακού κράτους, το έλλειμμα επαρκούς λογοδοσίας των κυβερνόντων στους κυβερνωμένους, καθώς και η ενίοτε έντονη δυσαρμονία του λαϊκού αισθήματος προς τα Συντάγματα της εποχής, είναι στοιχεία που αποτυπώνονται στην κριτική του Βερναρδάκη και πρέπει να συνεκτιμηθούν από όσους αποφασίσουν να ασχοληθούν σε βάθος με την συνταγματική ιστορία της Ελλάδας.

Προδημοσίευση από ΕφημΔΔ, 2/2021

Δημήτρης Α. Σωτηρόπουλος, Βασιλική Νταλάκου (επιμ.), Το Σύγχρονο Διοικητικό Σύστημα στην Ελλάδα, Αθήνα 2021: εκδόσεις ΕΑΠ, σελ. 437

Βιβλιοπαρουσίαση: Γιάννης Α. Τασόπουλος, Καθηγητής ΕΚΠΑ

Το βιβλίο αυτό αποτελεί μία πολύ σημαντική συμβολή στη μελέτη της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, την οποία προσεγγίζει διεπιστημονικά, από την άποψη της νομικής της οργάνωσης, του διοικητικού συστήματος, αλλά και της πολιτικής επιστήμης με τρόπο ισόρροπο και επιτυχημένο. Στα εν λόγω επιστημονικά πεδία εκτείνονται οι συμβολές 17 επιστημόνων με προέλευση και εμπειρία όχι μόνο από το Πανεπιστήμιο, αλλά και τη δημόσια διοίκηση. Το έργο καλύπτει ένα σημαντικό κενό αναφορικά με την οργάνωση των διοικητικών θεσμών στην Ελλάδα. Με έμφαση όχι τόσο στα νομικά μέσα δράσης της διοίκησης, λ.χ. τη διοικητική πράξη, τη διοικητική σύμβαση, όπως γίνεται στα εγχειρίδια διοικητικού δικαίου, αλλά ιδίως στη θεσμική οργάνωση των συγκεκριμένων διοικητικών δομών, το βιβλίο αποδίδει και συνθέτει την πολυπλοκότητα του διοικητικού συστήματος, τη διαφοροποίηση των θεσμών και των λειτουργιών του, τις συνταγματικές αρχές και τα οργανωτικά θεμέλιά του, αλλά επίσης και τις παθογένειες, τις βασικές αιτίες που εμποδίζουν τη  διοικητική μεταρρύθμιση, όχι πια να επιτύχει, αλλά συχνά ακόμη και να περάσει στο στάδιο της εφαρμογής στην πράξη, ώστε να μη μείνει μόνο ως άσκηση επί χάρτου τελείως αποτελεσματική. Ήδη η αναφορά των οπτικών γωνιών από τις οποίες εξετάζεται το διοικητικό σύστημα εξηγεί και την ουσιαστική αναγκαιότητα της διεπιστημονικής προσέγγισης, την οποία επιλέγει το βιβλίο. Μόνο με τον τρόπο αυτό μπορεί να κατανοήσει ο μελετητής το ελληνικό διοικητικό σύστημα επειδή τα προβλήματα που το ταλανίζουν έχουν χαρακτήρα πολυκεντρικό. Η αξία λοιπόν και η μεγαλύτερη συμβολή του βιβλίου νομίζω ότι βρίσκεται ακριβώς στην εύληπτη, συστηματική και διαυγή παρουσίαση των κεντρικών σημείων του διοικητικού συστήματος τα οποία αλληλεξαρτώνται και αλληλεπιδρούν.

Ας πάρουμε π.χ. τις Ανεξάρτητες Αρχές (8ο κεφ., Μ. Λαμπροπούλου – Γ. Διέλλας). Το κεφάλαιο περιλαμβάνει ορισμούς, ιστορική εξέλιξη, τονίζει τον παράγοντα της ανεξαρτησίας των Αρχών, εξετάζει τους λόγους δημιουργίας τους, τη διαδικασία επιλογής και ανάδειξης των μελών τους σύμφωνα με το Σύνταγμα, καθώς και τις κατηγορίες Ανεξάρτητων Αρχών (συνταγματικής ή νομοθετικής βάσης). Για τον νομικό που ενδιάφερεται για τη συνταγματική θεμελίωση των Ανεξάρτητων Αρχών, η οποία εντέλει ανάγεται στη σχέση τους με την κοινωνία και στην προστασία των δικαιωμάτων των πολιτών με όρους αμεροληψίας, σύμφωνα με την πλουραλιστική αντίληψη της δημοκρατίας,[1] το βιβλίο προσφέρει μια πυκνή και κατατοπιστική εξέταση των παραγόντων που οδήγησαν στη δημιουργία τους από τη σκοπιά ιδίως της διοικητικής επιστήμης κατά τρόπο που είναι χρήσιμος και πρόσφορος για την κατανόηση και την τελολογική ερμηνεία του άρθρου 101Α του Συντάγματος.

Μέχρι σήμερα, ενώ έχουμε επεξεργασμένες αναλύσεις που αφορούν λ.χ. τα άμεσα συνταγματικά όργανα του κράτους, υστερούμε σχετικά στην συνθετική, θεωρητική προσέγγιση των βασικών χαρακτηριστικών των διοικητικών θεσμών, η οποία δεν ήταν διαθέσιμη με τον τρόπο και με τα χαρακτηριστικά που επιχειρεί το βιβλίο. Ειδικότερα:

Το 1ο κεφ. εξετάζει τα συνταγματικά θεμέλια της δημόσιας διοίκησης. Το 2ο κεφ. αναλύει μεταξύ άλλων τη βασική έννοια της “δημόσιας πολιτικής” και εξετάζει τις μεταβολές που επέφερε στον τομέα αυτόν η δεκαετία των Μνημονίων. Το 3ο κεφ. εξετάζει την πολυτάραχη σχέση μεταξύ πολιτικοποίησης και επαγγελματισμού της δημόσιας διοίκησης η οποία αποτελεί σταθερή πηγή τριβών και κρίσης νομιμοποίησης ιδίως της κορυφής της διοικητικής ιεραρχίας. Το 4ο κεφ. είναι αφιερωμένο στη ρυθμιστική διοίκηση στην οποία εντοπίζονται ορισμένα από τα μεγαλύτερα δεινά της: η πολυνομία, η κακοδιοίκηση, ο νομικός φορμαλισμός. Το 5ο κεφ. μεταφέρει το πεδίο της έρευνας στην κυμαινόμενη σχέση του ιδιωτικού με το δημόσιο με αναφορά στο πεδίο που καλύπτει ο δημόσιος τομέας. Από το 6ο κεφ. αρχίζει πλέον η εξέταση των βασικών διοικητικών δομών, αρχής γενομένης όπως είναι φυσικό από την κυβέρνηση και τα κυβερνητικά όργανα. Το 7ο κεφ. προβαίνει σε μία εξαιρετική ανάλυση των υπουργείων και του ρόλου των υπουργών ως πολιτικών προϊσταμένων τους, καθώς και στη σχέση των υπουργών με το στελεχιακό δυναμικό των υπουργείων. Ακολουθεί το κεφ. για τις Ανεξάρτητες Αρχές. Το 9ο κεφ. είναι αφιερωμένο στο σοβαρότατο ζήτημα των διαφόρων μορφών διοικητικού ελέγχου οι οποίες έχουν καταλυτική σημασία για τη διαμόρφωση της σχέσης μεταξύ του κράτους και του πολίτη. Το 10ο κεφ. εξετάζει την αποσυγκέντρωση της διοίκησης, ενώ το 11ο τον πρώτο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης, τους δήμους. Το 12ο κεφ. ολοκληρώνει τη μελέτη των διοικητικών δομών με τις Περιφέρειες ως δεύτερο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης. Τα κεφ. 13, 14 είναι αφιερωμένα στους δημοσίους υπαλλήλους, τα είδη τους, τα συστήματα πρόσληψής τους, το καθεστώς και τις υπηρεσιακές μεταβολές τους (προαγωγές, κινητικότητα κλπ). Τέλος το βιβλίο συμπληρώνει μία διαφωτιστική ανάλυση του Θ. Τσέκου αναφορικά με τα διαχρονικά και πάγια χαρακτηριστικά της ελληνικής δημόσιας διοίκησης και γενικότερα της ελληνικής πολιτικής και διοικητικής κουλτούρας, καθώς επίσης και ο κριτικός σχολιασμός από τον Δ. Α. Σωτηρόπουλο των τελευταίων εξελίξεων που συνδέονται με τη δεκαετή οικονομική κρίση και την πανδημία. Ο εκ των επιμελητών του τόμου τονίζει την ευκαιρία που προσφέρει η πραγματικότητα της πανδημίας (όσο επώδυνη κι αν είναι κατά τα άλλα) για να προχωρήσουν, όπως πράγματι έγινε σε σημαντικό βαθμό, οι διαδικασίες αυτοματοποίησης και η εισαγωγή της πληροφορικής στην δημόσια διοίκηση.

Η μελέτη των κατ’ ιδίαν κεφαλαίων του βιβλίου αποκαλύπτει ορισμένες πρόσθετες αρετές του αναφορικά με τα επίπεδα ανάλυσης, τα οποία, κατά βάση, αναπτύσσονται με συνέπεια και συστηματικότητα στις επιμέρους ενότητές του. Επιτυγχάνεται λοιπόν ο συνδυασμός και η καθόλου αυτονόητη ισορροπία μεταξύ διαφόρων προτεραιοτήτων. Άρχικά η εξοικείωση του αναγνώστη με τις θεμελιώδεις έννοιες και αρχές οι οποίες διέπουν το κάθε συγκεκριμένο θεσμικό πλαίσιο ή πεδίο της διοικητικής δράσης. Παρουσίαση στη συνέχεια των βασικών διοικητικών δομών στην ιστορική τους εξέλιξη με ταυτόχρονη αναφορά των κυριότερων νομοθετικών τομών που επιτρέπουν στον αναγνώστη να ακολουθήσει νοερά το νήμα της κρατικής ρύθμισης, όπως και τις απόπειρες μεταρρύθμισης στον συγκεκριμένο τομέα της διοίκησης. Επισήμανση των επίμονων τρόπον τινά προβλημάτων και αντιδράσεων που σημαδεύουν κάθε θεσμό και οξύνονται όποτε εκδηλώνονται μεταρρυθμιστικές προσπάθειες. Τέλος, ουσιαστικός, πυκνός και κατανοητός κριτικός προβληματισμός των τάσεων που επικρατούν και εξηγούν την κακοδαιμονία της δημόσιας διοίκησης και τη χαμηλή δεκτικότητα-δυνατότητα μεταρρύθμισής της. Όλα δε τα προηγούμενα ερμηνεύονται και αναλύονται με αναφορά στην περιρρέουσα και κρίσιμη πολιτική, οικονομική και κοινωνική κατάσταση και ιδιαιτερότητα της δεκαετίας της οικονομικής κρίσης και των Μνημονίων. Προκύπτει λοιπόν με σαφήνεια τόσο η πνοή και η προσπάθεια μεταρρυθμίσεων που υποκινήθηκε από τους μνημονιακούς νόμους, όσο όμως και τα άνισα και περιορισμένα αποτελέσματα σε σχέση με τις φιλοδοξίες που συνδέθηκαν με αυτές τις μεταρρυθμίσεις.

Δεν είναι καινοφανές ούτε αιφνιδιάζει τον κάπως μυημένο αναγνώστη αλλά και τον εξοικειωμένο με την ελληνική διοίκηση πολίτη το γεγονός ότι στην κριτική ανάλυση αυτών των ζητημάτων κυριαρχούν ορισμένες σταθερές: Η δυσπιστία όχι μόνο των αντιπάλων πολιτικών δυνάμεων (της εκάστοτε αντιπολίτευσης) αλλά και του ίδιου του σώματος των δημοσίων υπαλλήλων απέναντι στις μεταρρυθμιστικές προσπάθειες της κυβέρνησης. Η έμφαση στον νομικό φορμαλισμό, δηλαδή στην υπερβολική σημασία που δίνεται στο γράμμα των νομικών διατάξεων χωρίς συνεκτίμηση οποιωνδήποτε ποιοτικών χαρακτηριστικών τα οποία συνδέονται με την αξιολόγηση της απόδοσης και της αποτελεσματικότητας της διοικητικής δράσης. Τα δύο αυτά προβλήματα συνδέονται, στο μέτρο που η αποτίμηση των ποιοτικών χαρακτηριστικών αντιμετωπίζεται με δυσπιστία και αμφισβήτηση της αντικειμενικότητας των κρίσεων και των αξιολογήσεων. Όλα αυτά οδηγούν στην τάση αυτονόμησης της κυβερνητικής δράσης και του κυβερνητικού προγράμματος από τις πάγιες διοικητικές δομές και τους μόνιμους δημοσίους υπαλλήλους, αντί για τους οποίους διορίζεται υπερπληθώρα μετακλητών υπαλλήλων. Αποτέλεσμα είναι ότι η δημόσια διοίκηση στερείται θεσμική μνήμη, συνέχεια και αξιοποίηση των καταρτισμένων στελεχών της (ιδιαίτερα όσων έχουν φοιτήσει στην Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης).

Τα ανωτέρω προβλήματα καθιστούν σαφές ότι χρειάζεται παράλληλη, ισορροπημένη και συνδυασμένη παρέμβαση σε περισσότερα και ετερογενή πεδία προκειμένου να καταστεί εφικτή η αποτελεσματικότητα των διοικητικών τομών. Δεν αρκεί μία ειδίκευση (π.χ. μόνο η νομική) αλλά χρειάζεται δέσμη ειδικών γνώσεων για να υποστηρίξουν τις αντίστοιχες μεταρρυθμιστικές πρωτοβουλίες. Σίγουρα το βιβλίο αποτελεί επιτυχές παράδειγμα συνεργασίας επιστημόνων διαφορετικών κλάδων για να παραχθεί ομοιογενές συλλογικό έργο. Προσφέρεται λοιπόν για βασικό διδακτικό εγχειρίδιο σε σχολές διοικητικής επιστήμης και δημόσιας διοίκησης ή για συμπληρωματικό εγχειρίδιο σε νομικές σχολές, επειδή συνδυάζει την έκθεση των βασικών διοικητικών δομών του κράτους με την κριτική ανάλυση των κεντρικών προβλημάτων. Ιδιαίτερα πετυχημένη είναι η παρουσίαση του υπερσυγκεντρωτικού χαρακτήρα του κράτους και των προσπαθειών αποκέντρωσης και αυτοδιοίκησης.

Ίσως θα ήταν σκόπιμο σε επόμενη έκδοση του βιβλίου να δοθεί λίγο μεγαλύτερη σημασία στον ρόλο που παίζουν οι Ανεξάρτητες Αρχές στο ισχύον διοικητικό σύστημα ως παράδειγμα της σχέσης του κράτους με την κοινωνία. Επίσης θα μπορούσε να εξεταστεί αν θα ήταν ωφέλιμο να υπάρξει ένα κεφάλαιο ειδικά αφιερωμένο στην ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση και στους μηχανισμούς της ελληνικής διοίκησης για να ανταποκριθεί στις προκλήσεις αυτές και ειδικότερα στην υποχρέωση να διασφαλιστεί η μακροοικονομική σταθερότητα. Οι σημαντικές μεταβολές στον τομέα του δημοσιονομικού ελέγχου και στον ρόλο του Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι πιθανό να επηρεάσουν ευρύτερα το ελληνικό διοικητικό σύστημα και να διαμορφώσουν νέα δεδομένα.

Από τις σκέψεις που προεκτέθηκαν προκύπτει με σαφήνεια ότι το βιβλίο δεν παρουσιάζει ενδιαφέρον μόνο για τον νέο επιστήμονα, τον φοιτητή ή τη φοιτήτρια. Προσφέρει επίσης ερεθίσματα και για το πιο ώριμο επιστημονικό κοινό αποτελώντας σημαντική συμβολή στη βιβλιογραφία για το διοικητικό σύστημα και τη δημόσια διοίκηση της χώρας μας.

Τέλος, θα μπορούσε να εξεταστεί η δυνατότητα να διαμορφωθεί μια βάση δεδομένων στο διαδίκτυο, όπου θα καταγράφονται οι συντελούμενες νομοθετικές μεταβολές έτσι ώστε να εξασφαλίζεται κατά το δυνατόν η έγκαιρη ενημέρωση του έργου.

Σε κάθε περίπτωση, το βιβλίο αξίζει την προσοχή και το ενδιαφέρον όσων ασχολούνται και προβληματίζονται με τον μεγάλο ασθενή του ελληνικού κράτους και της ελληνικής κοινωνίας που δεν είναι άλλος από τη δημόσια διοίκηση.

 

[1] Βλ. Γ. Τασόπουλου, Το συνταγματικό θεμέλιο των Ανεξάρτητων Αρχών, σε Κ. Σπανού, Δ. Α. Σωτηρόπουλος (επιμ.), Κουλτούρα, Ιστορία, Δημοκρατία. Τιμητικός Τόμος για τον Νικηφόρο Διαμαντούρο, (Αθήνα, Παπαδόπουλος, 2018), σ. 137.

Η ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΚΑΤΟΧΥΡΩΣΗ ΤΗΣ ΑΣΤΙΚΗΣ ΕΥΘΥΝΗΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΚΑΙ ΟΙ ΣΥΝΕΠΕΙΕΣ ΤΗΣ ΣΤΗΝ ΠΡΑΞΗ. Η απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας (Τμ. Α΄) 622/2021 για την αστική ευθύνη του Δημοσίου από βλάβη λόγω νόμιμου εμβολιασμού

Προκόπιος Παυλόπουλος, τέως Πρόεδρος της Δημοκρατίας, Επίτιμος Καθηγητής της Νομικής Σχολής του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών

Πρόλογος:

Με την απόφασή του 622/2021, το Συμβούλιο της Επικρατείας (Τμ.Α΄) αναδεικνύει, με τρόπο εξαιρετικά επίκαιρο λόγω και της πανδημίας του Covid-19, τις έννομες συνέπειες της συνταγματικής κατοχύρωσης της αστικής ευθύνης του Δημοσίου στο ειδικότερο πεδίο της ευθύνης του Δημοσίου γι’ αποζημίωση λόγω βλάβης στην υγεία, η οποία επέρχεται εξαιτίας εμβολιασμού που προβλέπεται από ειδικές διατάξεις.  Όπως θα εξηγηθεί στην συνέχεια, καίτοι η ως άνω απόφαση δεν αφορά εμβολιασμούς για την πρόληψη νόσησης από τον Covid-19 και τις μεταλλάξεις του -η υπόθεση ανάγεται σε εμβολιαστικά δεδομένα του 2015- τα επιμέρους obiter dicta, τα οποία συνθέτουν την όλη αιτιολογία της, χαράζουν ήδη μια νομολογιακή οδό που μπορεί να καλύψει, εν πολλοίς, και την αστική ευθύνη του Δημοσίου από ενδεχόμενες μελλοντικές παρενέργεις εις βάρος της υγείας εμβολιαζομένων με εμβόλια κατά του Covid-19.

Ι. Η θεμελίωση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου στην βάση της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών κατά τις διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος.

   Η υποχρέωση του Δημοσίου και των Νομικών Προσώπων Δημόσιου Δικαίου ν’ αποζημιώνουν τους διοικούμενους για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων τους έχει, αναμφίβολα, συνταγματική κατοχύρωση, έστω και αν τούτο δεν αναφέρεται ρητώς στο ισχύον Σύνταγμα του 1975.

Α. Η αστική ευθύνη του Δημοσίου και το Κράτος Δικαίου.

   Κατ’ αρχήν, η υποχρέωση αυτή του Δημοσίου πηγάζει από την αρχή του Κράτους Δικαίου, ειδικότερη έκφανση του οποίου αποτελεί η Αρχή της Νομιμότητας, που πρέπει να διέπει την δράση και λειτουργία όλων των οργάνων του Δημοσίου.  Συνεπώς, όταν μια ζημιογόνος δραστηριότητα του Δημοσίου δεν είναι σύμφωνη με τους ισχύοντες κανόνες δικαίου, παραβιάζει την Αρχή της Νομιμότητας -και του Κράτους Δικαίου- και γεννά υποχρέωση του Δημοσίου να επανορθώσει την προκληθείσα ζημία του ιδιώτη, προκειμένου ν’ αποκατασταθεί η Αρχή της Νομιμότητας.

  1. Ο θεσμός της αστικής ευθύνης του Δημοσίου επιτελεί, με άλλες λέξεις, μια επανορθωτική λειτουργία ύστερα από την διαπίστωση παραβάσεων της Αρχής της Νομιμότητας εκ μέρους των οργάνων του Δημοσίου. Βέβαια, η αποζημίωση του διοικουμένου, με το ένδικο βοήθημα της αγωγής, δεν είναι το μόνο μέσο που διαθέτει ο διοικούμενος στο πλαίσιο της επιδίωξης αποκατάστασης της Αρχής της Νομιμότητας: Διαθέτει, επίσης, την δυνατότητα ακύρωσης της παράνομης διοικητικής πράξης ενώπιον των αρμόδιων δικαστηρίων, ιδίως με τα ένδικα βοηθήματα της αίτησης ακύρωσης ή της προσφυγής. Πλην όμως, η δυνατότητα ακύρωσης -ή μεταρρύθμισης- μιας διοικητικής πράξης δεν αποτελεί, σε όλες τις περιπτώσεις, επαρκές μέσο για την πλήρη αποκατάσταση της Αρχής της Νομιμότητας και την πλήρη εξάλειψη των ζημιογόνων συνεπειών της παράνομης δραστηριότητας των οργάνων του Δημοσίου αφού:

α) Πρώτον, οδηγεί μόνο στην ακύρωση μιας διοικητικής πράξης και όχι και στην ανόρθωση της ζημίας, που προκλήθηκε από την παράνομη αυτή πράξη.

β)  Και, δεύτερον, δεν καλύπτει μια ευρεία κατηγορία περιπτώσεων, δεδομένου ότι δεν μπορεί π.χ. ν’ ασκηθεί αίτηση ακύρωσης ή προσφυγή κατά των υλικών ενεργειών των οργάνων του Δημοσίου ή κατά των μη εκτελεστών διοικητικών πράξεων ή κατά των κυβερνητικών πράξεων.

  1. Συνεπώς, η αστική ευθύνη του Δημοσίου αναδεικνύεται ως απαραίτητος και αναντικατάστατος επανορθωτικός μηχανισμός για την εφαρμογή της Αρχής της Νομιμότητας και του Κράτους Δικαίου, αλλά και για την κατοχύρωση της συνταγματικής επιταγής της πλήρους και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, κατά τις διατάξεις του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγματος, αφού σε πολλές περιπτώσεις -παράνομες υλικές ενέργειες των οργάνων του Δημοσίου, διοικητικές πράξεις με περιορισμένη χρονική ισχύ, μη εκτελεστές διοικητικές πράξεις, κυβερνητικές πράξεις κ.λπ.- η αγωγή αποζημίωσης, βάσει των διατάξεων των άρθρων 105-106 ΕισΝΑΚ, αποτελεί το μόνο μέσο δραστικής δικαστικής προστασίας.

Β. Το συνταγματικό θεμέλιο της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών.

   Η Αρχή της Νομιμότητας και του Κράτους Δικαίου δεν αποτελεί, όμως, το μόνο συνταγματικό έρεισμα του θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου.  Ειδικότερα, στην περίπτωση παράνομων και ζημιογόνων πράξεων, παραλείψεων ή υλικών ενεργειών των οργάνων του Δημοσίου, αναπτύσσεται μια δραστηριότητα ή παράλειψη η οποία από την μια πλευρά κατευθύνεται -ή, τουλάχιστον, οφείλει ν κατευθύνεται- στην εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος.  Και, από την άλλη πλευρά, προκαλεί ζημία, υλική ή ηθική, σε ορισμένα φυσικά ή νομικά πρόσωπα.

  1. Η αποδοχή μιας τέτοιας κατάστασης και η μη πρόβλεψη μηχανισμών αποκατάστασης των δημιουργούμενων ανισορροπιών, δηλαδή η μη θεσμοθέτηση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, θα παραβίαζε προδήλως την αρχή της ισότητας. Και τούτο γιατί, διαφορετικά, ένα πρόσωπο ή, το πολύ, μια συγκεκριμένη ομάδα προσώπων θα ήταν υποχρεωμένα να υποστούν τις ζημιογόνες συνέπειες μιας παράνομης κρατικής δραστηριότητας ή παράλειψης, που εντάσσεται στο πλαίσιο ενός κύκλου αρμοδιοτήτων από την άσκηση των οποίων ωφελείται, τουλάχιστον κατ’ αρχήν, το κοινωνικό σύνολο.  Επομένως, η μη πρόβλεψη της υποχρέωσης του Δημοσίου ν’ αποκαθιστά την -προκαλούμενη από παράνομες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες- ζημία, θα συνιστούσε κατάφωρη παραβίαση της αρχής της ισότητας, που κατοχυρώνεται από τις διατάξεις του άρθρου 4 του Συντάγματος και, ιδίως, της επιταγής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών που θεσπίζουν οι διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος: «Οι Έλληνες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις τους».
  2. Την θέση αυτή ενστερίσθηκε ευθέως το Συμβούλιο Επικρατείας, με την απόφαση της Ολομελείας του 1501/2014, το σκεπτικό no 5 της οποίας δέχθηκε: «Επειδή, το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος ορίζοντας ότι οι “Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις τους” έχει αναγάγει σε συνταγματικό κανόνα την ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών, συνιστά δε, παράλληλα, και διάταξη στην οποία θεμελιώνεται η αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου από πράξεις των οργάνων του που προκαλούν ζημία, παράνομες (ΣτΕ 980/2001) ή νόμιμες (ΣτΕ 5504/2012). Τούτο, διότι η ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών επιτάσσει και την αποκατάσταση της ζημίας που κάποιος υφίσταται από την δράση, χάριν του δημοσίου συμφέροντος, των οργάνων του Κράτους, όταν η δράση αυτή δεν είναι σύννομη ή όταν είναι μεν νόμιμη αλλά προκαλεί βλάβη, ιδιαίτερη και σπουδαία, σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος στον οποίο αποβλέπει η δράση αυτή, σύμφωνα με την οικεία νομοθεσία. Πραγματώνεται δε ο σκοπός της διατάξεως αυτής υπό την ανωτέρω έννοια όταν αποκατάσταση τέτοιας ζημίας καθίσταται δυνατή σε περίπτωση ζημιογόνου δράσεως οιουδήποτε οργάνου του Κράτους».

Γ. Οι έννομες συνέπειες.

   Η συνέπεια του ως άνω διττού συνταγματικού θεμελίου της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, ως επανορθωτικού μηχανισμού τόσο για την αποκατάσταση παραβάσεων της Αρχής της Νομιμότητας και του Κράτους Δικαίου όσο και για την αποκατάσταση παραβάσεων των επιταγών της ισότητας -ιδίως ενώπιον των δημόσιων βαρών- έγκειται προεχόντως στο ότι θα ήταν αντισυνταγματική όχι βέβαια η απλή τροποποίηση των άρθρων 105-106 ΕισΝΑΚ, αλλά η κατάργηση των διατάξεων αυτών ή η ουσιαστική αποδυνάμωση του κανονιστικού τους περιεχομένου, έτσι ώστε να περιορίζεται ή και να δυσχεραίνεται υπέρμετρα η επανόρθωση των ζημιογόνων και παράνομων δραστηριοτήτων των οργάνων του Δημοσίου.

  1. Θα ήταν π.χ. αντισυνταγματική η εξαίρεση ορισμένων τομέων της δραστηριότητας του Δημοσίου ή των Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου από την εφαρμογή των διατάξεων της αστικής ευθύνης του Δημοσίου ή η πρόβλεψη ότι δεν οφείλεται αποζημίωση για ορισμένες μορφές παρανομίας των οργάνων του Δημοσίου ή, τέλος, η θέσπιση υπέρμετρα αυστηρών προϋποθέσεων για την αναγνώριση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, με αποτέλεσμα τυπικά μεν να υφίσταται ο θεσμός της αστικής ευθύνης, στην πραγματικότητα όμως να μην υπάρχει δυνατότητα αποζημίωσης ή αυτή να περιορίζεται σε ελάχιστες περιπτώσεις.

α)  Επίσης, και σύμφωνα με ορισμένες δικαστικές αποφάσεις, η συνταγματική θεμελίωση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου συνεπάγεται την εφαρμογή της, εξαιρετικώς, και για ζημίες που προκαλούνται από τυχαία γεγονότα κατά την λειτουργία μιας δημόσιας υπηρεσίας σε πρόσωπα που βρίσκονται στην υπηρεσία του Δημοσίου, εφόσον η εκτέλεση της δημόσιας υπηρεσίας συνεπάγεται την έκθεση των προσώπων αυτών σε αυξημένους κινδύνους για την ζωή ή την σωματική τους ακεραιότητα.  Και τούτο γιατί δεν συμβιβάζεται με την αρχή της συμμετοχής όλων των πολιτών στα δημόσια βάρη η επίρριψη των κινδύνων από τυχαία ζημιογόνα γεγονότα μόνο στα πρόσωπα, που συμμετέχουν σε δραστηριότητες του Δημοσίου που εγκυμονούν κινδύνους.

β) Περαιτέρω, η αναγνώριση της συνταγματικής κατοχύρωσης της αστικής ευθύνης του Δημοσίου έχει και συνέπειες δικονομικού περιεχομένου: Εγγυάται την ακώλυτη πρόσβαση του θιγέντος διοικουμένου στα δικαστήρια για την επιδίωξη της οφειλόμενης αποζημίωσης και, αντιστοίχως, καθιστά άνευ ετέρου αντισυνταγματική και ανεφάρμοστη κάθε νομοθετική διάταξη, η οποία απαγορεύει ή περιορίζει υπέρμετρα την πρόσβαση στη δικαστική οδό, αποδεικνύοντας, για μιαν ακόμη φορά, την συμπληρωματική σχέση μεταξύ του θεσμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου και της συνταγματικής επιταγής της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας.

  1. Όμως η σπουδαιότερη συνέπεια του, διττού μάλιστα, συνταγματικού θεμελίου της αστικής ευθύνης του Δημοσίου έγκειται στη θέσπιση του αντικειμενικού χαρακτήρα της. Ειδικότερα, και όπως ήδη επισημάνθηκε ακροθιγώς, οι διατάξεις των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ καθιερώνουν την αστική ευθύνη του Δημοσίου ως αντικειμενική.

α) Δηλαδή ως ευθύνη η οποία ενεργοποιείται -εφόσον βεβαίως συντρέχουν όλες οι προϋποθέσεις των ως άνω διατάξεων- χωρίς ν’ απαιτείται, επιπροσθέτως, οιασδήποτε μορφής πταίσμα από την πλευρά του οργάνου που προκαλεί την επίμαχη και ζημιογόνο πράξη, παράλειψη ή υλική ενέργεια.  Είναι προφανές ότι, μετά την έναρξη της ισχύος των διατάξεων του Συντάγματος του 1975 και την συνακόλουθη έναρξη ισχύος και των διατάξεων που παρέχουν στην αστική ευθύνη του Δημοσίου το προμνημονευόμενο διττό συνταγματικό θεμέλιο, ο με τ’ ανωτέρω γνωρίσματα αντικειμενικός χαρακτήρας της απορρέει, εκτός από τις διατάξεις των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ, και από αυτό τούτο το ρυθμιστικό πλαίσιο τους Συντάγματος.  Πρωτίστως δε διότι οι βλαπτικές για τον διοικούμενο συνέπειες από την άσκηση δημόσιας εξουσίας, η οποία πάντοτε εξ ορισμού αποβαίνει υπέρ του δημόσιου συμφέροντος, δεν θα μπορούσαν -με τίμημα την παραβίαση του Συντάγματος- ν’ αντιμετωπίζονται αποζημιωτικώς ανάλογα με την ύπαρξη ή μη πταίσματος από την πλευρά του αντίστοιχου οργάνου του Δημοσίου.  Μόνο η συνδρομή της παρανομίας αρκεί, λοιπόν, για την ενεργοποίηση του μηχανισμού της αστικής ευθύνης του Δημοσίου.

β) Το συμπέρασμα τούτο οδηγεί, επέκεινα, στην αποδοχή της άποψης ότι, ακριβώς λόγω του συνταγματικού της θεμελίου, η αντικειμενική αστική ευθύνη του Δημοσίου, στο πλαίσιο των διατάξεων των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ, δεν είναι νομικώς δυνατό να μετατραπεί νομοθετικώς σε υποκειμενική, π.χ. κατά το πρότυπο των διατάξεων του άρθρου 914 ΑΚ.  Επιπλέον δε, και πάντοτε στο πεδίο της ίδιας συνταγματικής συλλογιστικής, η αστική ευθύνη παραμένει πάντοτε αντικειμενική ακόμη και όταν ο Νομοθέτης, εφόσον προβαίνει στις ανεκτές από το Σύνταγμα ιδιωτικοποιήσεις ή αποκρατικοποιήσεις, αναθέτει την άσκηση δημόσιας εξουσίας -ιδίως μέσω παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας- σε νομικά πρόσωπα του ευρύτερου δημόσιου τομέα ή ακόμη και σε ιδιώτες, φυσικά ή νομικά πρόσωπα.

ΙΙ. Η αστική ευθύνη του Δημοσίου λόγω βλάβης της υγείας εξαιτίας παρενεργειών εμβολίου στο πλαίσιο νόμιμου εμβολιασμού.

Συνοψίζοντας τα όσα ήδη εκτέθηκαν, συνάγεται ότι το συνταγματικό θεμέλιο της αστικής ευθύνης του Δημοσίου πάνω στην βάση της κατά τις διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών έχει τεράστια σημασία στην πράξη.  Διότι δεν καλύπτει μόνο την αστική ευθύνη -δηλαδή,  εν τέλει, την αποζημίωση του διοικουμένου, υλική και ηθική- για παράνομες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των οργάνων του, και μάλιστα κατά τρόπο αντικειμενικό, ήτοι ανεξάρτητα από το αν συντρέχει πταίσμα του αρμόδιου οργάνου του Δημοσίου, με την μορφή δόλου ή αμέλειας.  Καλύπτει, επιπλέον, και την αστική ευθύνη του Δημοσίου ακόμη και για νόμιμες πράξεις των οργάνων του, όταν αυτές συνεπάγονται υπέρμετρη θυσία εις βάρος του παθόντος διοικουμένου, για χάρη του συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου εν γένει.  Και τούτο, διότι στην περίπτωση αυτή ο παθών υφίσταται ατομικώς βλάβη -π.χ. στην υγεία του ή στην προσωπικότητά του- λόγω ενεργειών των οργάνων του Δημοσίου οι οποίες μπορεί να είναι κατ’ αρχήν νόμιμες, πλην όμως έτσι παραβιάζεται, εμμέσως πλην σαφώς, η αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών κατά τις διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 5. του Συντάγματος. Γιατί στην συγκεκριμένη περίπτωση ναι μεν ωφελείται το κοινωνικό σύνολο, πλην όμως το βάρος της ωφέλειας αυτής το επωμίζονται συγκεκριμένα ή και συγκεκριμένο πρόσωπο. Υπ’ αυτές δε τις συνθήκες μπορεί να υποστηριχθεί, βασίμως, ότι η εν προκειμένω κατ’ αρχήν νόμιμη πράξη των οργάνων του Δημοσίου καθίσταται παράνομη, λόγω παραβίασης της κατά τις διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών.  Άρα και εδώ ενεργοποιείται, κατ’ αποτέλεσμα, ο μηχανισμός της αστικής ευθύνης του Δημοσίου για παράνομες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των οργάνων του, κατ’ ευθεία εφαρμογή των διατάξεων των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ.

Α. Τα πραγματικά δεδομένα που έκρινε η απόφαση ΣτΕ 622/2021.

Πάνω σε αυτή την συνταγματική βάση, της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών κατά τις διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος, το Συμβούλιο της Επικρατείας (Α΄ Τμήμα), με την απόφασή του 622/2021, έκρινε πότε και πώς θεμελιώνεται αστική ευθύνη του Δημοσίου και από βλάβη της υγείας, την οποία υφίσταται ένα πρόσωπο εξαιτίας παρενεργειών εμβολίου, στο πλαίσιο νομίμως διενεργούμενου εμβολιασμού.

  1. Ήτοι εμβολιασμού διενεργούμενου με σκοπό την προστασία της δημόσιας υγείας, με άλλες λέξεις για χάρη μιας σπουδαίας μορφής συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου εν γένει. Σημειώνεται, ευθύς εξ αρχής, ότι η υπόθεση επί της οποίας έκρινε το Συμβούλιο της Επικρατείας ουδεμία σχέση έχει με τα εμβόλια και τους εμβολιασμούς κατά του Covid-19. Επρόκειτο για εμβολιασμό -το 2015- μικρού κοριτσιού με το εμβόλιο MMR II (τριδύναμο εμβόλιο ιλαράς, παρωτίτιδας και ερυθράς), προκειμένου να εγγραφεί σε σταθμό προνηπίων, το οποίο μετά τον εμβολιασμό του παρουσίασε πανεγκεφαλίτιδα -σπανιότατη νόσο (1:1.000.000 δόσεων εμβολίων)- ως παρενέργεια του εμβολίου τούτου.
  2. Και ναι μεν, όπως ήδη σημειώθηκε, η υπόθεση που έκρινε εν προκειμένω το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν αφορά τα εμβόλια και τους εμβολιασμούς κατά του Covid-19, πλην όμως, όπως καθίσταται προφανές από τα obiter dicta της απόφασής του 622/2021, δημιουργείται ένα διόλου ευκαταφρόνητο νομολογιακό προηγούμενο το οποίο, δίχως αμφιβολία, δείχνει την αντίστοιχη νομολογιακή οδό -φυσικά τηρουμένων των αναλογιών των δύο περιπτώσεων- εφόσον ανακύψουν στο μέλλον παρεμφερή ζητήματα βλάβης της υγείας από ενδεχόμενες παρενέργειες των εμβολίων κατά του Covid-19.

Β. Τα βασικά obiter dicta της απόφασης ΣτΕ 622/2021.

Συγκεκριμένα, και με βάση τα προαναφερόμενα πραγματικά περιστατικά, το Συμβούλιο της Επικρατείας, με την απόφασή του 622/2021, έκρινε ότι συντρέχουν, σύμφωνα με την κατά τις διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, οι νομικοί όροι δημιουργίας αστικής ευθύνης του Δημοσίου λόγω βλάβης της  υγείας εξαιτίας παρενεργειών εμβολίου, στο πλαίσιο νομίμως διενεργούμενου εμβολιασμού, εφόσον πληρούνται, σωρευτικώς, οι εξής προϋποθέσεις:

  1. Πρώτον, πρέπει να υφίσταται επαρκής, επιστημονικώς τεκμηριωμένος, αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ του χορηγηθέντος εμβολίου και της βλάβης της υγείας, η οποία επήλθε τελικώς. Με απλές λέξεις πρέπει ν’ αποδεικνύεται επαρκώς, βάσει επιστημονικών τεκμηρίων, ότι η βλάβη της υγείας οφείλεται ευθέως στο εμβόλιο, και όχι σε άλλη αιτία.
  2. Δεύτερον, η ως άνω βλάβη στην υγεία πρέπει να έχει επέλθει «συνεπεία της συνταγματικώς θεμιτής και νομίμου πραγματοποιήσεως εμβολιασμού, δηλαδή εμβολιασμού διενεργούμενου με σκοπό την προστασία της δημόσιας υγείας, συλλογικώς και ατομικώς». Επέκεινα:

α) Ο κατά τ’ ανωτέρω εμβολιασμός πρέπει να προβλέπεται από «ειδική νομοθεσία».

β) Επιπλέον, αυτή η νομοθεσία πρέπει να στηρίζεται σε «έγκυρα και τεκμηριωμένα επιστημονικώς, ιατρικά και επιδημιολογικά, πορίσματα στον αντίστοιχο τομέα».

γ) Τέλος, η κατά τ’ ανωτέρω νομοθεσία πρέπει να καθιερώνει «δυνατότητα εξαιρέσεως από αυτόν σε ειδικές ατομικές περιπτώσεις, για τις οποίες ο εμβολιασμός αντενδείκνυται».

  1. Τρίτον, τα προαναφερόμενα σημαίνουν ότι, όπως ήδη διευκρινίσθηκε, πρέπει να πρόκειται για εμβολιασμό, ο οποίος διενεργείται επιστημονικώς lege artis.

α) Άρα είναι εντελώς διαφορετικό το ζήτημα εμβολιασμού με χορήγηση ελαττωματικού ή ακατάλληλου σκευάσματος, ή εμβολιασμού που διενεργήθηκε κατά τρόπο επιστημονικώς πλημμελή.  Διότι σε αυτές τις περιπτώσεις ο εμβολιασμός δεν είναι νόμιμος, οπότε οι βλάβες της υγείας εξαιτίας του οφείλονται σε παρεμβαλλόμενες παράνομες πράξεις και παραλείψεις.

β) Εδώ λοιπόν δεν δημιουργείται αστική ευθύνη του Δημοσίου για νόμιμες ενέργειες, κατά τις διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος περί ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, αλλά ενδεχομένως αστική ευθύνη για παράνομες εμβολιαστικές πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των οργάνων του, σύμφωνα με τις, επίσης προμνημονευόμενες, διατάξεις των άρθρων 105 και 106 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα.

  1. Τέταρτον, σε ό,τι αφορά την έκταση της αποκατάστασης της βλάβης της υγείας από τον κατά τις προαναφερόμενες προϋποθέσεις νόμιμο εμβολιασμό, η σχετική αποζημίωση μπορεί να καλύπτει όχι μόνο την υλική βλάβη, υπό την ευρεία του όρου έννοια, αλλά και την ηθική βλάβη, κατ’ ανάλογη εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 932 του Αστικού Κώδικα.

Επίλογος

Αν και στην υπόθεση της απόφασης 622/2021 ο εμβολιασμός του μικρού κοριτσιού με το τριδύναμο εμβόλιο MMR II ήταν, ουσιαστικά, υποχρεωτικός, αφού χωρίς αυτόν δεν ήταν δυνατό να γίνει δεκτό στον σταθμό προνηπίων, το Συμβούλιο της Επικρατείας απέφυγε να θέσει, τουλάχιστον ρητώς, ως προϋπόθεση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, από τις παρενέργειες του εμβολίου, την υποχρεωτικότητα του εμβολιασμού τούτου.  Και αυτό μάλλον διότι δεν θέλησε να προκαταλάβει την μελλοντική νομολογία του ενόψει αντίστοιχων περιπτώσεων στην περίπτωση των εμβολίων κατά του Covid-19, δοθέντος ότι η εξ αυτού πανδημία εμφανίζει πολύ πιο γενικευμένα και, άρα, πολύ πιο σοβαρά χαρακτηριστικά εν προκειμένω, τα οποία πρέπει να τύχουν ειδικής, ιατρικής και νομικής μελέτης, που λόγω της εντελώς πρόσφατης και υπό την μορφή πανδημίας εμφάνισης του Covid-19 δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ακόμη ως ικανοποιητικώς επαρκής.  Άλλωστε, στην περίπτωση της πανδημίας του Covid-19 απομένει να κριθεί πότε ο εμβολιασμός για την αντιμετώπισή της κρίνεται υποχρεωτικός.  Και για την ακρίβεια, απομένει να κριθεί ιδίως το αν θα θεωρηθεί ο εμβολιασμός ως υποχρεωτικός και στις περιπτώσεις, όπου η θεσμική του καθιέρωση δεν προβλέπεται ευθέως, αλλά εμμέσως, π.χ. ως απαραίτητη προϋπόθεση πραγματοποίησης ταξιδίου στο εξωτερικό ή άσκησης μιας δραστηριότητας. Ιδίως δε ως προϋπόθεση για την άσκηση των καθηκόντων των υπαλλήλων του Δημοσίου και των νομικών προσώπων του ευρύτερου Δημόσιου Τομέα εντός γραφείου.  Πολλώ μάλλον όταν η λόγω άρνησης ενδεχόμενου υποχρεωτικού εμβολιασμού αδυναμία άσκησης των αρμοδιοτήτων τους στο γραφείο μπορεί να συνεπάγεται εις βάρος τους πειθαρχικές και άλλες οικονομικές κυρώσεις.