Author Archives: editor

Απόστολος Παπατόλιας, Θεωρία και πράξη του επιτελικού κράτους, Θεωρητικό θεμέλιο, νομοθετική κατοχύρωση, διοικητική πρακτική. Αθήνα-Θεσσαλονίκη: Σάκκουλα 2021 (Πρόλογος: Ν-Κ Χλέπας)

ΠΡΟΛΟΓΟΣ: Nίκος-K. Χλέπας, Καθηγητής ΕΚΠΑ

H έννοια του «επιτελικού κράτους» είναι μια έννοια που έχει ταλαιπωρηθεί ή ακόμη και κακοποιηθεί στο δημόσιο διάλογο. Από αυτήν τη σκοπιά, η πρωτοβουλία του Απόστολου Παπατόλια με τη συγγραφή μιας μονογραφίας για τη σχετική προβληματική θεματική είναι εξαιρετικά χρήσιμη και αξιέπαινη. Ο συγγραφέας είχε άλλωστε ήδη αποτολμήσει στο προηγούμενο βιβλίο του να αναμετρηθεί με μιαν άλλη, επίσης εξαιρετικά ταλαιπωρημένη έννοια, την αξιοκρατία. Με αυτά τα δύο του έργα, ο Παπατόλιας επιλέγει μία δύσκολη και εξαιρετικά θαρραλέα πορεία αναμέτρησης με φορτισμένες έννοιες και αρχές που συχνά προβάλλονται για να καταδειχθεί η διάψευση συλλογικών προσδοκιών, ενώ βρίσκονται μόνιμα στο επίκεντρο θεωρητικών, ιδεολογικών και πολιτικών αντιπαραθέσεων.

Ήδη ως προς το θέμα το προηγούμενου βιβλίου του, δηλ. την αξιοκρατία, η απογοήτευση της κοινωνίας, που αποτυπώνεται τόσο σε έρευνες γνώμης όσο και στα απελπιστικά χαμηλά ποσοστά εμπιστοσύνης σε θεσμούς που θα έπρεπε να την υπηρετούν, παραμένει διαρκής και χαρακτηριστική. Ιδιαίτερα επιβλαβής είναι πάντως η διαρκής διάσταση ανάμεσα σε έναν πολιτικό λόγο που μονίμως επικαλείται την αξιοκρατία και μια πολιτική πρακτική που την ακυρώνει όπου και όπως μπορεί.

Αν όμως η απογοήτευση για την έλλειψη αξιοκρατίας είναι σχεδόν τόσο παλιά όσο και το Ελληνικό κράτος, η αναζήτηση του «επιτελικού κράτους» στο δημόσιο διάλογο και στα θεσμικά κείμενα είναι ένα σχετικά πρόσφατο φαινόμενο. Ο Καταστατικός Χάρτης της Ελληνικής Δημοκρατίας πάντως, συμπεριέλαβε από το 1975 διάφορες διατάξεις που έμμεσα παραπέμπουν σε «επιτελικές» λειτουργίες του κράτους ή συγκεκριμένων οργάνων του. Έτσι, λ.χ.,  στο άρθρο 106 παρ. 1 αναφέρεται  ότι το Κράτος «προγραμματίζει και συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα στη Χώρα, επιδιώκοντας να εξασφαλίσει την οικονομική ανάπτυξη…». Στο άρθρο 82 παρ. 1 υπογραμμίζεται ότι «η κυβέρνηση καθορίζει και κατευθύνει τη γενική πολιτική της Χώρας…», ενώ στο άρθρο 101 παρ. 3 διευκρινίζεται ότι τα κεντρικά όργαν του Κράτους «έχουν τη γενική κατεύθυνση, το συντονισμό…» των περιφερειακών οργάνων. Αργότερα, ιδίως κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του ενενήντα, η έννοιες του «επιτελικού» κράτους ή των αρμοδιοτήτων «επιτελικού» χαρακτήρα αξιοποιήθηκαν στον μεταρρυθμιστικό διάλογο προκειμένου να υπογραμμιστεί η ανάγκη για αποσυμφόρηση των κεντρικών οργάνων και υπηρεσιών από αρμοδιότητες «εκτελεστικού» χαρακτήρα που θα έπρεπε να μεταφερθούν σε περιφερειακές κρατικές υπηρεσίες ή/και σε ΟΤΑ ώστε να διασφαλιστεί και η εγγύτερη εξυπηρέτηση του πολίτη. Από την άλλη πλευρά, η απαλλαγή  των κεντρικών οργάνων από τον κυκεώνα των χιλιάδων εκτελεστικών αρμοδιοτήτων θα τους επέτρεπε να αφοσιωθούν στα ουσιαστικά τους καθήκοντα και ιδίως στη χάραξη στρατηγικής.

Σταδιακά, δηλ.,  η «επιτελικότητα» συνδέθηκε με τον «στρατηγικό», δηλ. ορθολογικό, μακροπρόθεσμο και στοχευμένο προσανατολισμό που έπρεπε να υιοθετούν τα κεντρικά και, ιδίως, τα κυβερνητικά όργανα όταν παίρνουν αποφάσεις ή διαμορφώνουν δημόσιες πολιτικές. Στην πολιτική αντιπαράθεση, οι μομφές για «έλλειψη στρατηγικής», λ.χ. ως προς την ανάπτυξη, τις διεθνείς σχέσεις της χώρας ή κάποιον άλλο τομέα δημόσιας πολιτικής είναι πολύ συνηθισμένες, πλέον. Τα τελευταία χρόνια, οι κυβερνήσεις συνήθως ισχυρίζονται ότι ακολουθούν κάποια στρατηγική, ενώ οι αντιπολιτευεόμενες πολιτικές δυνάμεις ισχυρίζονται ότι δεν υπάρχει τέτοια στρατηγική ή ότι η όποια, τέλος πάντων, στρατηγική υπαγορεύεται από άλλα κέντρα λήψης αποφάσεων (λ.χ. τους δανειστές, τις Βρυξέλλες ή άλλους). Η αμφισβήτηση της ύπαρξης κυβερνητικής στρατηγικής και γενικότερα της επιτελικής προσέγγισης αποτελεί μια μόνιμη επωδό της εκάστοτε αντιπολίτευσης.

Δυστυχώς όμως,  οι αμφισβητήσεις ότι οι Ελληνικές κυβερνήσεις ακολουθούν ένα  ορθολογικό μοντέλο λήψης αποφάσεων με σαφή στοχοθεσία και επαρκή επιστημονική τεκμηρίωση, με μακροπρόθεσμη (ή έστω μεσοπρόθεσμη) στρατηγική και διαδικασίες συντονισμού και ανατροφοδότησης των σχετικών ενεργειών, φαίνεται να επιβεβαιώνεται στις περισσότερες περιπτώσεις. Στην πράξη, οι κυβερνήσεις φαίνεται, στην καλύτερη περίπτωση, να υιοθετούν στη χώρα μας  ένα προσαυξητικό μοντέλο λήψης αποφάσεων του τύπου «βλέποντας και κάνοντας» (‘muddling through”) και μάλιστα με έναυσμα τις πιέσεις που δέχονται και βασικά κριτήριο τις έρευνες κοινής γνώμης και ιδίως τις δημοσκοπήσεις. Κάποιοι μάλιστα φτάνουν στο σημείο να ισχυρίζονται ότι μεγάλο μέρος των αποφάσεων που παίρνουν οι Ελληνικές κυβερνήσεις χαρακτηρίζεται από απουσία επεξεργασμένου ορθολογισμού και  ανταποκρίνεται στο μοντέλο του «κάδου απορριμμάτων» (“garbage can”), δηλ. πρόκειται για μη προβλέεψιμες, τυχαίες και ασυντόνιστες αποφάσεις που συνήθως μάλιστα αποτελούν εκ των υστέρων αντιδράσεις σε έξωθεν προκλήσεις. Χαρακτηριστικό παράδειγμα μπορεί να θεωρηθεί η απίστευτη σπατάλη χρόνου και πόρων για επιφανειακά ζητήματα της επικαιρότητας, οι επικοινωνιακού τύπου χειρισμοί προβλημάτων ανεξαρτήτως μακροπρόθεσμου κόστους, η σπασμωδικές αποφάσεις για κατεπείγουσα λήψη μέτρων μετά από κάποιο συμβάν που πλήττει το κύρος της κυβέρνησης κ.ο.κ.

Μπορούμε να κάνουμε λοιπόν λόγο για «Επιτελικό Κράτος» στην Ελλάδα, ή μήπως πρόκειται για έναν ακόμη ευφημισμό;    Υπάρχουν τομείς δημόσιας πολιτικής όπου εύλογα θα μπορούσε να αναμένεται μια στρατηγική προσέγγιση, όπως λ.χ. στο χώρο της εξωτερικής πολιτικής, όπου μάλιστα τα τελευταία χρόνια παρατηρείται μια συστηματική προσπάθεια διαμόρφωσης ενός δικτύου συμμαχιών, η οποία μάλιστα συνδέει τις θητείες περισσοτέρων κυβερνήσεων τα τελευταία δέκα χρόνια. Μια άλλη περίπτωση προέκυψε με την πανδημία, όπου τα αρχικά μέτρα αλλά και ο εμβολιασμός του πληθυσμού χαρακτηρίστηκαν από επιτυχία, διακομματική συναίνεση και ισχυρή εμπλοκή της επιστημονικής γνώσης και τεχνολογίας. Όμως τόσο η πορεία της νέας πολιτικής συμμαχιών όσο και η πορεία της πανδημίας στη χώρα μας μετά την πρώτη φάση έχουν γίνει αντικείμενο πολιτικών αντιπαραθέσεων, ενώ και για τις δύο αυτές πολιτικές είναι ακόμη πολύ νωρίς προκειμένου να αξιολογηθεί η οριστική τους έκβαση.

Σε κάθε περίπτωση, η μονογραφία του Απόστολου Παπατόλια για το επιτελικό κράτος θα είναι πολύ χρήσιμη για την αξιολόγηση και  των δημόσιων πολιτικών που βρίσκονται σε εξέλιξη, αλλά και μελλοντικών προσπαθειών. Ο συγγραφέας προσεγγίζει  την ‘επιτελική ικανότητα του Κράτους, ως εγγενές στοιχείο ενός κοινωνικού κράτους δικαίου που υπηρετεί το δημόσιο συμφέρον, δηλ. ενός ‘συμπεριληπτικού’ και όχι ενός ‘εκμεταλλευτικού’ κρατικού σχηματισμού, με βάση τη γνωστή διάκριση των Robinson και Acemoglu για τις κυρίαρχες ελίτ και τις αντίστοιχες λογικές διακυβέρνησης[1]. Ο Παπατόλιας αντιλαμβάνεται την , «επιτελική ικανότητα», ως προϋπόθεση  ορθολογικής καθοδήγησης και αποτελεσματικής εφαρμογής των δημόσιων πολιτικών. Έτσι,  ο όρος «Επιτελικό Κράτος» σημαίνει ότι το Κράτος ως θεσμός λειτουργεί ως «στρατηγός» των πόρων και δυνατοτήτων του, καθώς υιοθετεί τη «στρατηγική προσέγγιση» σε όλα τα πεδία παρέμβασής του για τη συνολική επίτευξη των στόχων του. Με αυτή την αφετηρία, η μελέτη αυτή ξεδιπλώνει μια ιδιαίτερα επίκαιρη προβληματική, σχετικά με τη «θεωρία» και την «πράξη» του Επιτελικού Κράτους. Ο συγγραφέας  αναλύει μάλιστα την κρατική «επιτελική ικανότητα» όχι αποκλειστικά από κανονιστική σκοπιά αλλά και σε συνάρτηση με το ιστορικό πλαίσιο και το πολιτικο-διοικητικό περιβάλλον στο οποίο αναπτύσσεται κάθε φορά η «διακυβέρνηση». Η έννοια της «διακυβέρνησης», που διατρέχει το σύνολο του βιβλίου, ανάγεται εδώ στην «κρατοκεντρική αντίληψη» του Δημοσίου Δικαίου και αφορά τον τρόπο με τον οποίο ασκείται η διαχείριση της κρατικής εξουσίας από τους θεσμούς της συντεταγμένης πολιτείας, με έμφαση στον τρόπο καθοδήγησης των δημόσιων πολιτικών για την επιδίωξη του δημοσίου συμφέροντος. Ο συγγραφέας διακρίνει τρεις περιόδους «επιτελικής διακυβέρνησης»:

α) Τη δεκαετία του 1960, όπου κυριαρχεί η έννοια της «στρατηγικής διαχείρισης» και το «Επιτελικό Κράτος» αναλαμβάνει κατά προτεραιότητα την ευθύνη του συντονισμού των οικονομικών δραστηριοτήτων και της καθοδήγησης των δυνάμεων της αγοράς, με την ισχυρή υποστήριξη των διοικητικών μηχανισμών της ιεραρχικά δομημένης Κεντρικής Διοίκησης.

β) Τη δεκαετία του 1990, όταν η κρίση του κρατικού παρεμβατισμού αναδεικνύει νέα εργαλεία «διακυβέρνησης» και μια νέα αντίληψη για την «καθοδήγηση» των πολιτικών (steering capacity). Σύμφωνα με το συγγραφέα, στο νέο περιβάλλον της παγκοσμιοποιημένης οικονομίας, το «Επιτελικό Κράτος» γίνεται αντιληπτό ως οργανωτική μετεξέλιξη του «Κράτους Πρόνοιας».  Αυτό το «ύστερο» Επιτελικό  Κράτος επικεντρώνεται στο διαχωρισμό μεταξύ των «στρατηγικών (ή επιτελικών) λειτουργιών» του σχεδιασμού, της καθοδήγησης, του ελέγχου και της αξιολόγησης των δημόσιων πολιτικών από τις αμιγώς «διοικητικές λειτουργίες» της υλοποίησης και της «απλής εκτέλεσης» ή «τεχνικής εφαρμογής» των δημόσιων πολιτικών.  Η άποψη αυτή υιοθετείται στη Μεγάλη Βρετανία με την Έκθεση “Next Steps” από το 1988, ενώ η μεγάλη απήχηση που γνωρίζει οδηγεί στη διάδοσή της σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες, όπως πχ. στη Γαλλία της δεκαετίας του 1990 με τα πολλαπλά κύμματα «αποσυγκέντρωσης» της Κεντρικής Διοίκησης.

γ) H περιορισμένη πρακτική χρησιμότητα αυτής της αντίληψης, οδηγεί στον επαναπροσδιορισμό  του Επιτελικού Κράτους.  Η διαρρύθμιση των σχέσεων μεταξύ κυβερνητικής και διοικητικής λειτουργίας, αποκτά πλέον ιδιαίτερη σημασία για τη διασφάλιση της κρατικής αποτελεσματικότητας. Τα εργαλεία του «Οργανωτικού Διοικητικού Δικαίου»  επιστρέφουν εκ νέου στο προσκήνιο, εμπλουτισμένα όμως με τις σύγχρονες τεχνικές του προγραμματισμού, της διαχείρισης και της παρακολούθησης της εφαρμογής των δημόσιων πολιτικών.

Αυτό ο συντονισμένος βηματισμόςδιοικητικού δικαίου και διοικητικής επιστήμης αναλύεται από την  ανά χείρας μελέτη,  μέσω της συγκριτικής προσέγγισης διαφορετικών μεταρρυθμιστικών εγχειρημάτων που καταλαμβάνουν το σύνολο των κυβερνητικών-διοικητικών λειτουργιών, από την οργάνωση της Κεντρικής Κυβέρνησης και των Υπουργείων μέχρι την κάθετη οργάνωση του Κράτους και τη ρύθμιση της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης». Το νέο «Επιτελικό Κράτος», μπορεί να επιλέξει, έτσι, μεταξύ πολλών «σεναρίων», για να υλοποιήσει τη διάκριση μεταξύ «σύλληψης» και «εφαρμογής» των δημόσιων πολιτικών, με  διαφορετικές «δοσολογίες» αποσυγκέντρωσης, λειτουργικού κατακερματισμού, ιδιωτικοποίησης ή συμβασιοποίησης. Η «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση», μάλιστα, δεν αντιστρατεύεται την ιδέα της επιτελικής  καθοδήγησης των δημόσιων πολιτικών, καθώς το Κράτος διατηρεί την ικανότητά του να ενορχηστρώνει κάθετες και οριζόντιες συνεργασίες με γνώμονα το μακροπρόθεσμο δημόσιο συμφέρον.

Όπως εύστοχα επισημαίνεται, το νέο «Επιτελικό Κράτος» κάνει αισθητή την παρουσία του στις περισσότερες δυτικές χώρες που ανασυντάσσονται μετά την παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση του 2008. Ο συγγραφέας εξετάζει τον τρόπο με τον οποίο το ελληνικό πολιτικο-διοικητικό σύστημα «υποδέχθηκε» στην πράξη τις διαφορετικές προσεγγίσεις για το Επιτελικό Κράτος στο χρονικό πλαίσιο της τελευταίας δεκαετίας, κατά την οποία κλήθηκε να διαχειριστεί μια μείζονα δημοσιονομική κρίση, αναπτύσσοντας συγκεκριμένες νομοθετικές πρωτοβουλίες και διοικητικές πρακτικές. Είναι χαρακτηριστικό ότι κατά την περίοδο της εφαρμογής των Προγραμμάτων Δημοσιονομικής Προσαρμογής διακηρύσσεται σταθερά η ενίσχυση της κρατικής «επιτελικής ικανότητας», ως προϋπόθεση για την οριστική έξοδο από την κρίση.  Στην ίδια περίοδο, άλλωστε, είδαν το φως ορισμένα ιδιαίτερα φιλόδοξα και καινοτομικά εγχειρήματα  στην κατεύθυνση του «ύστερου» Επιτελικού Κράτους, όπως ιδίως το Σχέδιο της «Επιτροπής Σωτηρέλη» (2011), το οποίο, όμως, εγκαταλείφθηκε στη συνέχεια υπό την πίεση των εν στενή εννοία «ποσοτικών μεταρρυθμίσεων» της πρώτης φάσης της δημοσιονομικής προσαρμογής η οποία παρέπεμψε πολλές από τις κρίσιμες διαρθρωτικές αλλαγές στις Ελληνικές καλένδες, τόσο εξαιτίας της χρονικής πίεσης όσο και εξαιτίας της απουσίας συναίνεσης σε μια εποχή που χαρακτηρίστηκε από τη σφοδρότερη και βαθύτερη πόλωση των τελευταίων δεκαετιών. Ο συγγραφέας αποδίδει ιδιαίτερη σημασία σε αυτό το μεταρρυθμιστικό εγχείρημα, στο οποίο συμμετείχε πρωταγωνιστικά και ο ίδιος, διότι μέσω αυτού επιχειρήθηκε η διαμόρφωση του θεσμικού «σκελετού» ενός σύγχρονου «Επιτελικού Κράτους», με κεντρικό μοτίβο τις θεωρίες περί Επιτελικού Κράτους και με έμφαση στη διάκριση μεταξύ «επιτελικών» και «εκτελεστικών» λειτουργιών και ιδίως στην εξειδίκευση των κριτηρίων εφαρμογής της.  

Παρότι το Σχέδιο της «Επιτροπής Σωτηρέλη» δεν οδηγήθηκε ποτέ προς ψήφιση στη Βουλή, η προβληματική μιας επιτελικής διακυβέρνησης, αναγκαίας για την επανεκκίνηση της χώρας, συνέχισε να προσελκύει το ενδιαφέρον. . Ο Παπατόλιας υπογραμμίζει ότι ο περιώνυμος νόμος 4622/2019 για το Επιτελικό Κράτος δεν υπήρξε «κεραυνός εν αιθρία» και σε μεγάλο βαθμό αναπαράγει πολλούς από τους κοινούς τόπους περί «επιτελικής διακυβέρνησης» που εδραιώθηκαν στη χώρα μας κατά την περίοδο της διαχείρισης της δημοσιονομικής κρίσης.  Στο νόμο αυτό διατηρήθηκαν αρκετές όψεις της επιτελικής διακυβέρνησης, ως μεθόδου πολιτικής και οργανωτικής καθοδήγησης. Η κριτική του Παπατόλια επικεντρώνεται στην εγκατάλειψη, όπως ο ίδιος υπογραμμίζει, της τη «summa divisio» μεταξύ στρατηγικών και εκτελεστικών λειτουργιών του Κράτους. Αυτή η διαπίστωση υπήρξε, όπως επισημαίνει ο ίδιος ο συγγραφέας, τη τη γενεσιουργό ιδέα της ανά χείρας μελέτης, που έχει ως στόχο την κατανόηση και ανάδειξη των ιδιαιτεροτήτων και αποκλίσεων του ελληνικού μεταρρυθμιστικού εγχειρήματος συγκριτικά με το «παράδειγμα»  του Επιτελικού Κράτους που κυριαρχεί στις διοικητικά ανεπτυγμένες δυτικές χώρες, από την κρίση και μετά.

Στη μελέτη παρουσιάζονται εκτενώς και οι βασικές ρυθμίσεις του Ν.4622/2019, που απηχούν τη μέριμνα για ενιαία και συνεκτική εφαρμογή του κυβερνητικού προγράμματος μέσα από ισχυρούς κεντρικούς θεσμούς διοικητικού συντονισμού των δημόσιων πολιτικών, ως αντίβαρο στην προϊούσα «φεουδοποίηση» του Κράτους. Το νέο σύστημα Προγραμματισμού και Παρακολούθησης του Κυβερνητικού Έργου εξετάζεται υπό το φως των αλλοδαπών προτύπων που το ενέπνευσαν (βρετανικό, γερμανικό) ως ένα λειτουργικό και προβλέψιμο σύστημα κανόνων δικαίου, που εκτείνονται από την «κορυφή» μέχρι τη «βάση» της διοικητικής ιεραρχίας, προκειμένου να ρυθμίσουν το σύνολο της κυβερνητικής δραστηριότητας. Συγχρόνως, όμως, εξετάζονται συστηματικά και οι ποικίλες κριτικές αντιδράσεις του πολιτικού κόσμου και της επιστημονικής κοινότητας στο νομοθέτημα, ενώ αποτιμάται και η πειστικότητα των απαντήσεων της κυβερνητικής πλευράς με κριτήριο την εσωτερική συνοχή και τη διεπιστημονική προσέγγιση της κάθε επιχειρηματολογίας.

Έτσι, η πολεμική που ακούστηκε για «αλλοίωση του Πολιτεύματος»  χαρακτηρίζεται ως υπερβολική, ενώ οι κριτικές παρατηρήσεις για «διοικητική υπερφόρτωση» του Κέντρου Διακυβέρνησης, επαύξηση των αναγκών συντονισμού και δύσκολη διαχείριση των συναρμοδιοτήτων αξιολογούνται ως  δικαιολογημένες. Ιδιαιτέρως προβάλλεται η κριτική ότι το εν λόγω νομοθέτημα αποπνέει μια αντίληψη «οργανωτισμού», καθώς επικεντρώνεται αποκλειστικά στις οργανωτικές δομές και τα μέσα του θεσμικού συντονισμού, χωρίς να ασχολείται με τον τρόπο διαμόρφωσης της αναγκαίας «κοινής βάσης πολιτικής» που θα δεσμεύσει λειτουργικά όλα τα μέρη του συλλογικού κυβερνητικού οργανισμού. Η κεντρική ιδέα του Παπατόλια είναι ότι η οργανωτική αναβάθμιση του Κέντρου Διακυβέρνησης έχει νόημα μόνο εάν συνδυάζεται με μια πιο επιχειρησιακή-προγραμματική αντίληψη για το «κυβερνάν» μέσα από ενιαίες, οριζόντιες και συλλογικότερες δομές λήψης των αποφάσεων. Αυτό πρακτικά σημαίνει ότι η επιτελική διακυβέρνηση είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την οριζόντια δικτύωση των δημόσιων υπηρεσιών πάνω σε συγκεκριμένα «λειτουργικά πεδία» άσκησης πολιτικής, που υπερβαίνουν το πρότυπο  της ιεραρχικής δομής και των μεμονωμένων αρμοδιοτήτων κάθε οργάνου ή επιπέδου διοίκησης.

Περαιτέρω, εκείνο που συστηματικά προβάλλεται από το συγγραφέα είναι ότι μια αληθινή «επιτελική διακυβέρνηση» θα έπρεπε σε πρώτη φάση να έχει προβεί στη συστηματική διάκριση των «επιτελικών αρμοδιοτήτων» από τις «εκτελεστικές», με ορθολογικά κριτήρια λειτουργικής αξιολόγησης, ώστε να τις κατανείμει στη συνέχεια στα επίπεδα της «επιτελικής-πολιτικής» ή της «εφαρμοστικής-υπηρεσιακής» διοίκησης. Αυτός, όμως, ο διαχωρισμός της σύλληψης  από την εφαρμογή της πολιτικής απέχει από το «διχοτομικό πρότυπο» της στεγανοποιημένης διάκρισης Διοίκησης-Πολιτικής στη διεύθυνση των Υπουργείων. Η συγκριτική διοικητική ανάλυση σε ευρωπαικό επίπεδο οδηγεί το συγγραφέα στο συμπέρασμα ότι η σύγχρονη τάση κινείται στην ακριβώς αντίθετη κατεύθυνση,  στην αναζήτηση δηλαδή μιας νέας ισορροπίας ανάμεσα σε «πολιτική» και «υπηρεσιακή» διοίκηση. Στο σημείο αυτό θα πρέπει να επισημανθεί ότι ο περιορισμός της υπηρεσιακής διοίκησης στο ρόλο του ‘εκτελεστή’ πολιτικών αποφάσεων βρίσκεται  μακριά από την πραγματικότητα, ακόμη και σε μια χώρα όπως η δική μας, αφού η συντριπτική υπεροχή του υπηρεσιακού μηχανισμού σε τεχνογνωσία, δίκτυα και μνήμη δεν επιτρέπει τον παραγκωνισμό του στις επιτελικές λειτουργίες. Αντίστοιχα, θα πρέπει να παρατηρήσουμε ότι και ο συνεπής κάθετος διαχωρισμός επιτελικών και εφαρμοστικών λειτουργιών είναι οριακά εφικτός στην εποχή μας, την ώρα δηλ. όπου τόσο η αυξανόμενη πολυπλοκότητα όσο και η καταλυτική δράση της τεχνολογίας αναθεωρούν συνεχώς τα υφιστάμενα όρια. . .

Με έναυσμα τη συγκυρία της πανδημίας, ο συγγραφέας οδηγείται σε μια σειρά από κρίσιμες δικαιο-πολιτικές επισημάνσεις και προβλέψεις, σύμφωνα με τις οποίες το «Επιτελικό Κράτος» δεν θα είναι  ένα «επικουρικό», σε σχέση με την αγορά,  κράτος ή τέλος πάντως ένα «ελάχιστο κράτος» μειωμένων δυνατοτήτων και ικανοτήτων, αλλά ένα Κράτος που αναπτύσσει στο έπακρο την ικανότητα της στρατηγικής πρόβλεψης των κινδύνων ή των επιπτώσεων των πολιτικών του, καθώς και του συντονισμού των επιμέρους οργανωτικών του μονάδων για την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων δημοσίου συμφέροντος για τη θωράκιση της κοινωνίας, της οικονομίας και των δικαιωμάτων των πολιτών απέναντι σε κάθε λογής απρόβλεπτες και ασύμμετρες κρίσεις ή απειλές. Απομένει βέβαια να δοκιμαστούν στην πράξη αυτές οι προσδοκίες, αφού ο μελλοντικός ρόλος του κράτους σε μια δημοκρατική πολιτεία δεν θα εξαρτηθεί τόσο από το μέγεθος και τις φιλοδοξίες του, όσο από τις στρατηγικές και επιχειρησιακές ικανότητές του να αντιμετωπίσει στην πράξη αποτελεσματικά αυτές τις προκλήσεις.

Συνοψίζοντας, η βασική αρετή της μελέτης είναι ότι συσχετίζει με εξαντλητικό τρόπο τις θεωρίες για το Επιτελικό Κράτος με τις κατά καιρούς μεταρρυθμιστικές προτάσεις για την οργάνωση και τη λειτουργία της Δημόσιας Διοίκησης τόσο σε εθνικό όσο και σε ευρωπαικό επίπεδο. Προσεγγίζει ισορροπημένα το βασικό εννοιολογικό περίγραμμα και το μεταβαλλόμενο αντιληπτικό πλαίσιο της «επιτελικής διακυβέρνησης», ενώ εξετάζει σε βάθος με ποιον  τρόπο αυτές οι έννοιες και αντιλήψεις αποτυπώνονται στο επίπεδο του Οργανωτικού Συνταγματικού και Διοικητικού Δικαίου, που περιγράφει και ερμηνεύει τους νομικούς κανόνες, στους οποίους αποτυπώνονται οι αρχές και οι μέθοδοι του Επιτελικού Κράτους. Αποσαφηνίζοντας από κανονιστική και λειτουργική σκοπιά μια τόσο διαδεδομένη έννοια της πολιτικο-διοικητικής επικαιρότητας, όπως το Επιτελικό Κράτος, η μελέτη του Παπατόλια θα αποτελέσει στη χώρα μας βασικό έργο αναφοράς για την κατανόηση ενός πολυσύνθετου και πολυδιάστατου  φαινομένου.

[1] Βλ. Daron Acemoglu, James Robinson, Γιατί αποτυγχάνουν τα έθνη, Εκδόσεις Αντ. Λιβάνη, Αθήνα 2013.

Η. Κουβαράς, Το παραδεκτό στη διοικητική δίκη- Η πρόσβαση στο δικαστή υπό το φως των άρθρων 20 παρ.1 του Συντάγματος και 6 παρ.1 της ΕΣΔΑ, Νομική Βιβλιοθήκη, 2021 (σελ. 456) –Πρόλογος Πάνος Λαζαράτος, Καθηγητής Διοικητικού Δικαίου Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ

Αντικείμενο του έργου

Προϊόντος του χρόνου, το σύμπλεγμα αυτό διαδικαστικών προϋποθέσεων της διοικητικής δίκης έχει προσλάβει διαστάσεις οι οποίες συμπιέζουν όλο και περισσότερο το χώρο των ουσιαστικών κρίσεων. Αν και θεωρητικά υποτελές στον σκοπό της δίκης -στη διάγνωση της ένδικης διαφοράς- το δικονομικό σύστημα έχει από μακρόν αναπτύξει αυτοτέλεια, αν όχι προέχουσα εφαρμογή στη δικαιοδοτική πράξη. Στην μελέτη επιχειρείται ο έλεγχος του συστήματος του παραδεκτού της διοικητικής δίκης προς το δικαίωμα δικαστικής προστασίας.

Ο συγγραφέας υποστηρίζει ότι η συστηματοποίηση της λογικής και της λειτουργίας των κανόνων με τους οποίους οργανώνεται η παροχή έννομης προστασίας δύναται να συμβάλει στην διαμόρφωση διαδικαστικών προϋποθέσεων περισσότερο λειτουργικών και ορθολογικών και λιγότερο τιμωρητικών. Μια διαρκώς εξελισσόμενη και εμπλουτιζόμενη γενική θεωρία για το παραδεκτό θα μπορούσε, σε ένα βαθμό προφανώς, να αποτρέπει την εργαλειοποίηση των δικονομικών κανόνων, κατά τρόπο που παρεμποδίζει την εξέταση του ουσιαστικού ζητήματος. Μια ανθεκτική σε επιστημονικό έλεγχο θεωρία για το παραδεκτό μπορεί από πλευράς της να συμβάλει στην αποτροπή στρέβλωσης του τελευταίου, υπό την πίεση της εκάστοτε οικονομικής ή οιασδήποτε άλλης συγκυρίας, από οδό σε εμπόδιο για την πρόσβαση στη δικαιοσύνη. Η συγκρότηση μιας συνεπούς ερμηνευτικής για το παραδεκτό, είναι περαιτέρω ικανή να προλαμβάνει και καλύπτει ζητήματα ασάφειας των δικονομικών κανόνων, αποσοβώντας ερμηνευτικές διχογνωμίες. Η συναγωγή ή συγκρότηση συστηματικών μετα- κανόνων για την ερμηνεία του παραδεκτού θα μπορούσε επίσης να μειώσει την έκταση της αντιπαραγωγικής αυτοαναφορικότητας που χαρακτηρίζει τη διοικητική δικαιοσύνη, μάλλον αυξημένα, ως κλάδο.

Όπως παρατηρεί στον Πρόλογο του έργου ο Καθηγητής Πάνος Λαζαράτος: «Μέσα από την εξαντλητική εξέταση των ζητημάτων παραδεκτού που ταλανίζουν την ελληνική θεωρία και νομολογία, προκύπτει ένα μείζονος θεωρητικής και πρακτικής σημασίας εγχειρίδιο για το δικονομικό αντικείμενο της διοικητικής δίκης. …. Το έργο του Κουβαρά αξίζει να διαβαστεί και θα διαβαστεί πολύ. Από όλους. Τους μεταπτυχιακούς μας φοιτητές, τους ερευνητές, τους δικηγόρους, τους διοικητικούς δικαστές. Ακόμα και από τους πιο έμπειρους. Διότι προσφέρει πληροφόρηση επί τη βάσει της νεώτερης νομολογίας και θεωρίας του ελληνικού, γαλλικού, γερμανικού και αγγλοσαξωνικού δικαίου, λαμβάνοντας πάντα υπόψη τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, που με τον τρόπο του συμβάλλει σημαντικά στην καταπολέμηση του εγχώριου δικονομισμού. Αλλά και γιατί, στα πραγματικά οριακά ζητήματα, προτείνει λύσεις θαρραλέες και πρακτικές.».

 

Οδικός χάρτης της μελέτης

          Η μελέτη αναπτύσσεται σε πέντε κεφάλαια. Σε μια πρώτη προσέγγιση (κεφάλαιο Ι), η πρόσβαση στη διοικητική δικαιοσύνη εξετάζεται ως συνταγματικό πρόβλημα. Με εργαλείο τη γενική θεωρία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, οι περιορισμοί του δικαιώματος δικαστικής προστασίας υποβάλλονται σε έλεγχο τριών σταδίων με βάση την αρχή της αναλογικότητας, από τον οποίο συνάγονται γενικότεροι κανόνες οι οποίοι οφείλουν να τους διέπουν (υπό Α). Στη συνέχεια διερευνάται ο κυμαινόμενος πήχης του παραδεκτού στην εγχώρια διοικητική δίκη, εγχείρημα που καταλήγει στην αδρομερή αποτύπωση ενός χάρτη προσβασιμότητας στο δικαστή (υπό Β). Τα εμπόδια για την πρόσβαση στη δικαιοσύνη συστηματοποιούνται αφενός σε διαδικαστικές διατυπώσεις, συνδεόμενες με επιμέρους λειτουργικούς σκοπούς και αφετέρου σε οικονομικά βάρη. Περαιτέρω, αναδεικνύεται η διακύμανση του πήχη με βάση το είδος της διαφοράς, αλλά και η κλιμάκωσή του κατά την άσκηση ενδίκων μέσων.

Αντικείμενο του κεφαλαίου ΙΙ αποτελεί κατ’ ουσίαν η ερμηνευτική των διατάξεων του παραδεκτού με άξονα την ασαφή, μα εξόχως καθοριστική για την παροχή δικαστικής προστασίας, έννοια του δικονομισμού. Αφού αναζητηθούν ορισμένα λειτουργικά κριτήρια για το περιεχόμενό της και διερευνηθούν οι ενδότερες αιτίες του φαινομένου (υπό Α), παρουσιάζεται η διαπάλη δικονομικής φόρμας και ουσίας στην πρόσφατη νομολογιακή ιστορία (υπό Β). Ειδικότερα, αναδεικνύεται η καταλυτική συμβολή του ΕΔΔΑ στην καταπολέμηση φορμαλιστικών θέσεων της εγχώριας νομολογίας, οι οποίες αντιδιαστέλλονται προς διορθωτικές ερμηνευτικές προσεγγίσεις των κανόνων της θετικής δικονομίας στις οποίες έχει προβεί το ΣτΕ. Αυτοτελώς τέλος διερευνώνται τα περιθώρια του δικαστή για τη διάσωση του παραδεκτού στα πλαίσια των νοητικών διεργασιών της ερμηνείας και εκτίμησης του δικογράφου (υπό Γ).

Στο κεφάλαιο ΙΙΙ συστηματοποιούνται οι δυνατότητες θεραπείας του τυπικού απαραδέκτου στη διοικητική δίκη. Ιδίως αντιμετωπίζονται μια σειρά από επιμέρους ζητήματα που ανακύπτουν κατά την άσκηση δεύτερου ενδίκου βοηθήματος, σύμφωνα με τις δυνατότητες που παρείχε ο νομοθέτης τα τελευταία χρόνια. Πέραν της ιδιαίτερα πρακτικής χρησιμότητας του κεφαλαίου για τη δικηγορική πρακτική, η σχετική ανάλυση καταλήγει στην δογματική αναδιαμόρφωση του κανόνα της άπαξ άσκησης ενδίκου βοηθήματος με την προσθήκη της δυνατότητας άπαξ θεραπείας του τυπικού απαραδέκτου.

Στο κεφάλαιο IV ερευνάται αυτοτελώς η πρόσβαση στον αναιρετικό δικαστή, τόσο λόγω των ιδιαιτεροτήτων που τη χαρακτηρίζουν όσο και λόγω της εξαιρετικής, έναντι οιουδήποτε άλλου ζητήματος παραδεκτού, έκτασης που έχει προσλάβει η σχετική συζήτηση στη θεωρία την τελευταία δεκαετία. Αφού αναδειχθούν τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του ενδίκου μέσου της αναίρεσης και αποσαφηνιστεί το αυστηρό διαδικαστικό πλαίσιο που θέσπισε ο Ν. 3900/2010 (υπό Α), το εύρος του παραδεκτού της αναίρεσης εξετάζεται σε συνάρτηση αφενός με τη θεσμική της λειτουργία και αφετέρου με το δικαίωμα δικαστικής προστασίας. Ειδικότερα διερευνάται η αληθής έκταση της συρρίκνωσης του αναιρετικού ελέγχου και αξιολογούνται τα διαδικαστικά βάρη που επιρρίπτονται στον αναιρεσείοντα  (υπό Β).

Στο κεφάλαιο V αναδεικνύεται η εξελικτικότητα  του παραδεκτού ως δικονομικού θεσμού με έμφαση σε τρία σημεία. Καταρχάς, στις πρόσφατες δογματικές μετατοπίσεις στη νομολογιακή πρακτική οι οποίες έχουν ως συνέπεια την άμβλυνση του παραδεκτού ως φραγμού για την εξέταση του βάσιμου (υπό Α). Κατά δεύτερον, στην κίνηση της προθεσμίας προσβολής της πράξης στην εποχή του διαδικτύου τόσο στις ακυρωτικές διαφορές όσο και στις διαφορές ουσίας, καθόσον τα σύγχρονα τεχνολογικά δεδομένα και ιδίως η ηλεκτρονική κοινοποίηση, υποδεικνύουν μάλλον την επαναδιαπραγμάτευση και εμπλουτισμό των κλασσικών νομολογιακών κανόνων (υπό Β). Τέλος (υπό Γ), αναδεικνύεται η πλαστικότητα της έννοιας της εκτελεστής πράξης στο σύγχρονο πλαίσιο λειτουργίας της Διοίκησης, ως προϋπόθεσης για την παραδεκτή προσβολή της με διαπλαστικά ένδικα βοηθήματα.

 

 

Ξανά στον Ιούλιο του 2015: Το τάιμ άουτ από την Ευρωζώνη έφθασε στην Καρλσρούη

Κυριάκος Π. Παπανικολάου Λέκτωρ Δημοσίου Δικαίου, Νομική Σχολή Δημοκριτείου Πανεπιστημίου Θράκης

Την εβδομάδα που ακολούθησε το Ελληνικό Δημοψήφισμα της 5ης Ιουλίου του 2015 οι ευρωπαϊκές κυβερνήσεις ετοιμάζονταν για τη σύνοδο κορυφής του επόμενου Σαββατοκύριακου. Ο ελληνικός λαός ανέμενε τις αποφάσεις που έλαβε τελικά με δραματικό τρόπο η Ελληνική Βουλή τα ξημερώματα του Σαββάτου 11 Ιούλιου. Εν τω μεταξύ, το μεσημέρι της προηγούμενης ημέρας, Παρασκευής 10 Ιουλίου, από το Γερμανικό Υπουργείο Οικονομικών είχε αποσταλεί προς ευρωπαίους αξιωματούχους ένα μήνυμα ηλεκτρονικού ταχυδρομείου στο οποίο αναφέρεται ως επιλογή ένα τάιμ άουτ της Ελλάδας από την Ευρωζώνη. Σε πολλές έννομες τάξεις, ανάμεσα στις οποίες και η δική μας, θα φαινόταν παράξενο να κριθεί από ένα δικαστήριο αν ένα τέτοιο κυβερνητικό μήνυμα ήταν σύμφωνο με το Σύνταγμα. Μερικά ζητήματα αφορούν απλώς την άσκηση πολιτικής εξουσίας από την Κυβέρνηση, και πάντως δεν ελέγχονται από τα δικαστήρια. Είναι ανέλεγκτες κυβερνητικές πράξεις. Και όμως, μετά από έξι χρόνια το Γερμανικό Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Καρλσρούης, κατόπιν σχετικής αίτησης της Συμμαχίας ’90/Πρασίνων, έκρινε ότι η μη έγκαιρη ενημέρωση της Ομοσπονδιακής Βουλής για εκείνο το μήνυμα ήταν αντίθετη προς τον Γερμανικό Θεμελιώδη Νόμο.

Στο βιβλίο «Η τελευταία μπλόφα» της Ελ. Βαρβιτσιώτη και της Β. Δενδρινού, ακριβώς κατά την αφήγηση μιας κρίσιμης συνάντησης της 9ης Ιουλίου με θέμα το ελληνικό ζήτημα στο γραφείο της Γερμανίδας καγκελαρίου, αναφέρεται ότι η απρόσκοπτη θέα από τα γυάλινα παράθυρα του γραφείου προς την Ομοσπονδιακή Βουλή υπενθύμιζε σε όλους ποιο ήταν το πραγματικό κέντρο της εξουσίας στη χώρα. Αυτήν την οιονεί προφητική επισήμανση μού θύμισε η απόφαση του Συνταγματικού Δικαστηρίου: Η αποστολή του μηνύματος από το Υπουργείο Οικονομικών ήταν αντισυνταγματική, διότι αποτύπωνε μια διαπραγματευτική θέση, για την οποία τα κυβερνητικά όργανα έπρεπε να έχουν ενημερώσει το συντομότερο δυνατόν την Ομοσπονδιακή Βουλή. Υπερέβαινε δε τον κατά το Σύνταγμα απαιτούμενο χρόνο η διαβίβαση του εγγράφου στην Ομοσπονδιακή Βουλή περίπου δύο εικοσιτετράωρα μετά την αποστολή του προς τους ευρωπαίους αξιωματούχους, δηλαδή αφού είχε ολοκληρωθεί η σύνοδος του Eurogroup της 11ης Ιουλίου και είχε ξεκινήσει η σύνοδος κορυφής.

Πέραν της θεσμικής αξιολόγησης κάποιων ιστορικών στιγμών, ποια σημασία μπορεί να έχει αυτή η δικαστική απόφαση σήμερα, και μάλιστα για τη χώρα μας; Είναι μόνο μια αφορμή για να θυμηθούμε τα σχετικώς πρόσφατα γεγονότα ή μήπως η απόφαση παρέχει ένα ερέθισμα προβληματισμού σχετικά με την ανάγκη επέκτασης του δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας και προς πεδία που μέχρι σήμερα θεωρούνται άβατο της πολιτικής εξουσίας; Το Γερμανικό Συνταγματικό Δικαστήριο ήλεγξε μια κυβερνητική πράξη, και μάλιστα μια πράξη που δεν ήταν νομικά δεσμευτική αλλά αποτελούσε μια μη οριστική διαπραγματευτική θέση. Αυτός ο έλεγχος έγινε με αμιγώς νομικά κριτήρια, όπως θα μπορούσε να γίνεται και στη χώρα μας επί πεδίων που μέχρι σήμερα δεν ελέγχονται, όχι επειδή δεν επιδέχονται νομική αξιολόγηση αλλά διότι εκ του σκοπού ή της φύσης τους θεωρείται ότι εξαιρούνται του ελέγχου τους από τον δικαστή. Η δημοκρατική αρχή ή συνταγματικές διατάξεις σχετικά με τη λειτουργία άμεσων κρατικών οργάνων και τις μεταξύ τους σχέσεις έχουν σαφές νομικό περιεχόμενο και, επομένως, τα σχετικά ζητήματα μπορούν σε πολλές περιπτώσεις να αξιολογούνται νομικά. Το ερώτημα είναι αν αυτή η αξιολόγηση πρέπει να λάβει και τη μορφή δικαστικού ελέγχου.

Για μια τέτοια επέκταση του δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας σε πεδία μέχρι τώρα ανέλεγκτα και για την οργάνωση μιας τέτοιας δικαστικής αρμοδιότητας απαιτείται συνταγματική αναθεώρηση. Η προοπτική μιας τέτοιας αλλαγής στη χώρα μας θα επηρέαζε ουσιωδώς τις προβλεπόμενες θεσμικές ισορροπίες και γι’ αυτό η σχετική συζήτηση χρειάζεται χρόνο και ένταση, ώστε να ευρεθεί η προσήκουσα αναθεωρητική τομή. Αυτή είναι μία από τις σημαντικές συζητήσεις για τη δημοκρατία μας, μια συζήτηση για την οποία πρέπει να αξιοποιήσουμε γόνιμα και το τρέχον χρονικό διάστημα, προτού καν να συμπληρωθούν τα χρονικά όρια για την επόμενη αναθεώρηση του Συντάγματός μας.

 

Δημοσιεύθηκε αρχικά στην ηλεκτρονική έκδοση της ΚΑΘΗΜΕΡΙΝΗΣ στις 14-6-2021

«Αλλαγή σκυτάλης» μεταξύ του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας και του Συμβουλίου της Επικρατείας της Γαλλίας στην «διαδρομή» αμφισβήτησης της κανονιστικής υπεροχής του Ευρωπαϊκού Δικαίου Σχόλιο στην απόφαση Conseil d’ État 21.4.2021, «French Data Network et autres»

Προκόπιος Παυλόπουλος, τέως Πρόεδρος της Δημοκρατίας, Επίτιμος Καθηγητής της Νομικής Σχολής του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών

Τα «καταιγιδοφόρα νέφη» αμφισβήτησης της υπεροχής του Ευρωπαϊκού Δικαίου έναντι του Εθνικού Δικαίου όχι μόνο δεν φαίνεται να «διαλύονται» αλλά, όλως αντιθέτως, «πυκνώνουν» επικίνδυνα στο θεσμικό «στερέωμα» της Ευρωπαϊκής Ένωσης, απειλώντας ευθέως πλέον την κανονιστική «στατική και δυναμική ευστάθεια» του όλου οικοδομήματος της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης, αρχής γενομένης από αυτό τούτο το «θεμέλιό» της: Ήτοι την κανονιστική «στατική και δυναμική ευστάθεια» της δικαιοδοσίας του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), ως εγγυητή της αυξημένης τυπικής ισχύος των διατάξεων του Ευρωπαϊκού Δικαίου, πρωτογενούς και παράγωγου, έναντι των διατάξεων των Εθνικών Έννομων Τάξεων των Κρατών-Μελών.

Η επιστροφή της πολιτικής στα χρόνια της πανδημίας – Η βαθυστόχαστη «ματιά» του Κωνσταντίνου Τσουκαλά

Bιβλιοπαρουσίαση: Γιώργος Σωτηρέλης, Καθηγητής συνταγματικού δικαίου, Πανεπιστήμιο Αθηνών

Ποιες είναι οι επιπτώσεις της πανδημίας στην σύγχρονη πραγματικότητα; Πολλά και ενδιαφέροντα έχουν γραφεί έως τώρα και ασφαλώς ακόμη περισσότερα θα γραφούν στο μέλλον, διότι είναι αναμφισβήτητο ότι η πανδημία θα αποτελέσει ένα ορόσημο στην ιστορία του εικοστού αιώνα. Περίοπτη δε θέση, ανάμεσα σε αυτά,  κατέχει αναμφίβολα ένα εξαιρετικά ενδιαφέρον βιβλίο του Κωνσταντίνου Τσουκαλά, που κυκλοφόρησε πρόσφατα από τις εκδόσεις Καστανιώτη, με τίτλο «Το πολιτικό στην σκιά της πανδημίας».

Ο συγγραφέας φυσικά δεν χρειάζεται συστάσεις. Πρόκειται για έναν από τους σημαντικότερους  -διαχρονικά- διανοούμενους στη χώρα μας, με εξαιρετική ακαδημαϊκή πορεία και πλουσιότατο συγγραφικό έργο, το οποίο επηρέασε βαθιά ολόκληρες γενιές επιστημόνων (μεταξύ των οποίων και τον γράφοντα, παρότι διαφορετικού γνωστικού αντικειμένου). Ωστόσο το βιβλίο του αυτό δεν είναι όπως τα άλλα, ούτε ως προς τον όγκο ούτε ως προς την γραφή. Είναι μια συνοπτική και εύληπτη παρέμβαση, με την οποία ο συγγραφέας απευθύνεται στο ευρύτερο αναγνωστικό κοινό, προκειμένου να μοιρασθεί μαζί του τις αγωνίες και τις ανησυχίες του για το μέλλον του κόσμου μας μετά την πανδημία.

Για να το κάνει αυτό, όμως, ξεκινά από ορισμένες βασικές διαπιστώσεις, ως προς το τι συνέθετε την προ πανδημίας  «κανονικότητα», συνοψίζοντας επιγραμματικά τις σημαντικότερες θέσεις που έχει αναπτύξει με τα παλαιότερα βιβλία του, πρώτον ως προς την ιδεολογική επικυριαρχία των αγοραίων αντιλήψεων και δεύτερον ως προς την ανάδειξη πανίσχυρων διεθνών ιδιωτικών εξουσιών, που κινούνται ασύδοτα στην γκρίζα ζώνη μιας νέας υπερεθνικής οικονομικής πραγματικότητας, περιορίζοντας ξανά τα κράτη στον ρόλο του «νυκτοφύλακα» και του διαχειριστή μια αλόγιστης και πολλαπλά καταστροφικής, τόσο για τον άνθρωπο όσο και για το περιβάλλον, «μεγέθυνσης» της οικονομίας.

Στην συνέχεια ο συγγραφέας διατυπώνει με ενάργεια την βασική του θέση, σύμφωνα με την οποία η πανδημία αποτέλεσε μια απότομη και αναπάντεχη τομή, μέσα στην καταθλιπτική και αδιατάρακτη συνέχεια της «κανονικότητας», η οποία όχι μόνον ταρακούνησε συνθέμελα όλες τις αυτάρεσκες βεβαιότητες της προηγούμενης περιόδου αλλά και επανέφερε επιτακτικά στο προσκήνιο τον ρόλο της πολιτικής, ως της μόνης «αρμόδιας» για την επίλυση δυσχερών και ακανθωδών προβλημάτων που άπτονται της υγείας, της ζωής αλλά και της εν γένει κοινωνικής συμβίωσης.

Αυτή η επιστροφή της πολιτικής, βέβαια, δεν έγινε σε συνθήκες θερμοκηπίου αλλά υπό την πίεση μιας «κατάστασης ανάγκης», η αντιμετώπιση της οποίας συχνά προκάλεσε επιφυλάξεις και προβληματισμούς ως προς τις παρεμβάσεις της κρατικής εξουσίας. Παρά ταύτα, όμως, η «επιστροφή της πολιτική» είναι ένα γεγονός αναμφισβήτητο και κατά βάσιν θετικό, καθώς συνοδεύεται από την  αναζωοογόνηση και εν δυνάμει τον αναπροσανατολισμό του δημόσιου χώρου, ως εγγυητή τόσο της ατομικής ελευθερίας όσο και της κοινωνικής συνοχής. Αρκεί βέβαια η επιστροφή αυτή να μην αποδειχθεί πρόσκαιρη αλλά να σηματοδοτήσει μια διαρκή και ανθεκτική στον χρόνο αναοριοθέτηση των σχέσεων μεταξύ οικονομίας και πολιτικής, στην οποία προσβλέπει ο συγγραφέας, αναλύοντας διεισδυτικά τους όρους και τις προϋποθέσεις για την επίτευξή της.

Δεν σκοπεύω βέβαια να επεκταθώ στις επί μέρους προσεγγίσεις και αναπτύξεις του βιβλίου, διότι σε αυτές προτρέπω να εντρυφήσουν ενδελεχώς όσοι προβληματίζονται σοβαρά για αυτά τα θέματα, με την πεποίθηση ότι θα έχουν πολλά να αποκομίσουν από έναν λόγο εμβριθή, σύνθετο αλλά και συνάμα κατανοητό. Θα αρκεσθώ απλώς να κλείσω με την ακροτελεύτια επισήμανση του συγγραφέα: «Το μόνο που μπορούμε να ελπίσουμε είναι ότι η έκρηξη της πανδημίας θα σηματοδοτήσει την έλευση μιας νέας γενιάς, που θα επιχειρήσει να πάρει την ζωή της, και μαζί με αυτήν την μοίρα της οικουμένης, στα χέρια της».

 

Δημοσιεύθηκε στην «Εφημερίδα των Συντακτών», 12.6.2021

Το συνταγματικό δίκαιο στον 21ο αιώνα

Χαράλαμπος Ανθόπουλος, Καθηγητής Δικαίου και Διοίκησης ΕΑΠ

Στις αρχές του προηγούμενου αιώνα ο Santi Romano είχε παρομοιάσει το συνταγματικό δίκαιο με τον κορμό ενός δέντρου, από τον οποίο ξεκινούν και τρέφονται οι άλλοι κλάδοι του δικαίου. Η αλήθεια είναι ότι η παρομοίωση αυτή, που παραπέμπει στην ιδέα ενός «ολικού» Συντάγματος το οποίο έχει μια σχεδόν απεριόριστη ακτίνα δράσης στην εθνική έννομη τάξη, βρήκε αντίκρισμα στην ευρωπαϊκή συνταγματική εμπειρία μόνο μετά το τέλος του δεύτερου παγκοσμίου πολέμου, με αφετηρία το ιταλικό και το δυτικογερμανικό Σύνταγμα, που έθεσαν τις βάσεις για το νέο συνταγματικό παράδειγμα στην Ευρώπη. Η Ελλάδα ευθυγραμμίστηκε με την τάση αυτή με το Σύνταγμα του 1975, αλλά είχε και μια πρωτότυπη δογματική συνεισφορά στην κατοχύρωσή της με τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 (βλ. το άρθρο 25 παρ. 1 Συντ.).

Η πρώτη έκδοση του συνταγματικού εγχειριδίου του Ευ. Βενιζέλου, το 1991 με τίτλο «Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου» (εκδόσεις Παρατηρητής), η οποία συμπληρώθηκε με προσθήκες που αφορούσαν κυρίως τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 με τη δεύτερη έκδοση του 2008 (εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή), ανήκει σε αυτή τη συνταγματική εποχή, στην οποία κυριαρχούσε η ιδέα της πανταχού παρουσίας του κρατικού Συντάγματος. Το εγχειρίδιο του 1991 έφερε έναν σύγχρονο αέρα στην ελληνική συνταγματική βιβλιογραφία και μια «κελσενιανή» κατάταξη της ύλης, στην οποία προτάσσεται το «σύστημα των πηγών του δικαίου» ως αντικείμενο που ανήκει κατεξοχήν στη συνταγματική επιστήμη και είναι το πρώτο που θα πρέπει να διδάσκονται οι φοιτητές, πριν από τα θέματα που αφορούν τη συνταγματική οργάνωση του Κράτους και τα συνταγματικά όργανα. Τριάντα χρόνια μετά ο συγγραφέας δεν παρουσιάζει απλώς μια τρίτη έκδοση του εγχειριδίου του, αλλά μια νέα έκδοση (εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2021), στην οποία έχουν προστεθεί αναπτύξεις σε όλα τα κεφάλαια του βιβλίου και ιδίως στο κεφάλαιο για τις πηγές του δικαίου, το οποίο μαζί με τα συναφή κεφάλαια για τον έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων και τη συνταγματική ερμηνεία εκτείνεται σε περίπου 180 σελίδες. Πράγματι, στο πεδίο των πηγών του δικαίου, δεν αρκεί μια απλή επικαιροποίηση της ύλης, διότι αυτό που έχει αλλάξει στον χώρο της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι ο ίδιος ο τρόπος ύπαρξης του κρατικού Συντάγματος, λόγω της μετεξέλιξης του εθνικού Κράτους σε Κράτος μέλος. Τα Συντάγματα των Κρατών μελών της ΕΕ έχουν μετασχηματισθεί πλέον από «ολικά» σε «μερικά» Συντάγματα, στο πλαίσιο ενός ενιαίου ευρωπαϊκού συνταγματικού χώρου, ο οποίος συναπαρτίζεται από τα εθνικά Συντάγματα, το δίκαιο της ΕΕ και τους δύο Χάρτες των δικαιωμάτων στην Ευρώπη, του Χάρτη της ΕΕ και την ΕΣΔΑ. Το σύστημα των πηγών του δικαίου στα Κράτη μέλη έγινε έτσι ιδιαίτερα περίπλοκο και στην κορυφή του δεν βρίσκεται πια μόνο του το εθνικό Σύνταγμα, αλλά αυτό που ο συγγραφέας χαρακτηρίζει ως «επαυξημένο» Σύνταγμα (σ. 12), δηλαδή το εθνικό Σύνταγμα συν το δίκαιο της ΕΕ συν οι δύο Χάρτες. Η συναρμογή όλων αυτών των «μερικών» Συνταγμάτων σε ένα αρμονικό σύνολο δεν μπορεί να επιτευχθεί αν το καθένα από αυτά διεκδικεί την πλήρη κανονιστική ακεραιότητά του. Από την πλευρά των Κρατών μελών αυτό σημαίνει πως πρέπει να αποδεχθούν ορισμένες άτυπες μεταβολές των Συνταγμάτων τους, π.χ. όσον αφορά τη δημοσιονομική διαχείριση (βλ. την ανάλυση του συγγραφέα σ. 116-120) και τη συνταγματική ρύθμιση των οικονομικών σχέσεων. Το όριο των θεμελιωδών συνταγματικών αρχών (βλ. για παράδειγμα το άρθρο 28 παρ. 3 του ελληνικού Συντάγματος) είναι αντιτάξιμο στο δίκαιο της ΕΕ, αλλά όπως επισημαίνει ο συγγραφέας, μόνον όταν «αναφέρεται σε κάποια εθνική θεσμική ιδιοσυστασία» (σ. 194), την οποία άλλωστε οφείλει να σέβεται και η ίδια η ΕΕ, εφόσον η συγκεκριμένη ιδιαιτερότητα δεν κινείται έξω από το πλαίσιο των κοινών συνταγματικών παραδόσεων. Όσον αφορά την ΕΣΔΑ, το ελληνικό Σύνταγμα έχει περισσότερα να πάρει παρά να δώσει, αρκεί κανείς να συγκρίνει την ελληνική συνταγματική νομολογία για την ελευθερία της έκφρασης με την αντίστοιχη του ΕΔΔΑ.

Μέσα στον ενιαίο ευρωπαϊκό συνταγματικό χώρο όλα συνέχονται, συμπλέκονται και αλληλοπεριορίζονται. Μπορεί το φιλελεύθερο στοιχείο να υπερτερεί συνολικά απέναντι στο κοινωνικό στοιχείο, το οποίο είναι πιο έντονο στα Συντάγματα των χωρών του Νότου, αυτό όμως οφείλεται κυρίως στους συσχετισμούς των πολιτικών δυνάμεων στα Κράτη μέλη και στα πολιτικά όργανα της ΕΕ. Η υπεροχή αυτή δεν αποτελεί μια αμετακίνητη προ-επιλογή του ευρωπαϊκού σχεδίου, όπως προκύπτει και από το Next Generation EU. Σε κάθε περίπτωση, το ελληνικό Σύνταγμα με το άρθρο 28 και την ερμηνευτική δήλωση κάτω από αυτό αποτελεί πλέον ένα «ευρωπαϊκό» Σύνταγμα, δηλαδή τμήμα του ενιαίου ευρωπαϊκού συνταγματικού χώρου. Με βάση το ισχύον Σύνταγμα, η απόφαση αυτή είναι μη αντιστρέψιμη, είναι δηλαδή ο «θεμελιώδης κανόνας» πάνω στον οποίο στηρίζεται. Υπό το πρίσμα αυτό θα πρέπει να γίνεται η ανάλυση του ελληνικού Συντάγματος, όπως ακριβώς την επιχειρεί και ο Ευ. Βενιζέλος.

Aναδημοσίευση από την εφημερίδα ΤΑ ΝΕΑ, 10 Ιουνίου 2021

Νεοπαγείς κανόνες ελέγχου Των μέσων κοινωνικής δικτύωσης. Ένα φαινόμενο ρυθμιστικής παρέμβασης της Κοινωνίας των Πολιτών στο πλαίσιο της Παγκοσμιοποίησης

Προκόπιος Παυλόπουλος, τέως Πρόεδρος της Δημοκρατίας, Επίτιμος Καθηγητής της Νομικής Σχολής του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών

Για αρκετές δεκαετίες -και με αφετηρία τα χρόνια μετά τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο- η Παγκοσμιοποίηση αποτελούσε αντικείμενο μελέτης και ανάλυσης σχεδόν αποκλειστικώς στο οικονομικό πεδίο.  Και σε πολύ γενικές, βεβαίως, γραμμές αυτή η Παγκοσμιοποίηση μπορεί να περιγραφεί ως η λόγω της φύσης του καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος, σε συνδυασμό με την σύγχρονη εξέλιξη της Τεχνολογίας, εντεινόμενη οικονομική αλληλεξάρτηση και αλληλεπίδραση, σε παγκόσμια κλίμακα, Κρατών και των κοινωνιών τους, μέσω του ραγδαίως αυξανόμενου όγκου -και της αντίστοιχης διεύρυνσης της πολυμορφίας- των διεθνών συναλλαγών με αντικείμενο αγαθά και υπηρεσίες, κατ’ εξοχήν δε με αντικείμενο την ελεύθερη ροή κεφαλαίων διεθνώς.

Διαβάστε τη μελέτη στο pdf.

 

Δημοσιεύθηκε στην Εφημερίδα Διοικητικού Δικαίου, τ. Ιανουάριος-Φεβρουάριος 2021, σελ. 9 επ.

Περιοδικό ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ, τεύχος 1/2021 (περιεχόμενα)

Ι. ΑΦΙΕΡΩΜΑ:

Η ολοκλήρωση της συνταγματικής αναθεώρησης: αποτίμηση, αλλαγές και νέες προκλήσεις

Νίκος Αλιβιζάτος, Η αναθεώρηση του 2019. Μια θετική εξέλιξη

Αντώνης Μανιτάκης, Ο υπερκομματικός ρόλος του ΠτΔ και η αλλαγή του τρόπου εκλογής του από τη Βουλή με απλή πλειοψηφία

Ευάγγελος Βενιζέλος, Ποια είναι η βαρύτητα της αναθεώρησης του 2019;

Γιώργος Σωτηρέλης, Η συνταγματική αναθεώρηση του 2019. Το χρονικό μιας προαναγγελθείσας αποτυχίας

Βασιλική Χρήστου, Η συναίνεση και η πρόσφατη συνταγματική αναθεώρηση

Γεώργιος Ανδρουτσόπουλος, Η εμπειρία της πρόσφατης συνταγματικής αναθεώρησης για τις σχέσεις Κράτους και Εκκλησίας.

Θανάσης Ξηρός, Το εκλογικό δικαίωμα των εκτός Επικρατείας πολιτών. Η οργάνωση της άσκησής του στην τέταρτη αναθεώρηση του Συντάγματος

Χαράλαμπος Τσιλιώτης, Το νέο άρθρο 54 παρ. 4 εδ. α ́ Σ. Ενστάσεις αντισυνταγματικότητας σε μία ρύθμιση που επιτρέπει περιορισμούς στην εκτός Επικρατείας άσκηση του εκλογικού δικαιώματος

Απόστολος Βλαχογιάννης, Η εισαγωγή του θεσμού της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας: μία κίνηση ενδυνάμωσης της δημοκρατίας ή στοιχείο συνταγματικού λαϊκισμού;

Στέλλα Χριστοφορίδου, Οι διαστάσεις της αξιοπρεπούς διαβίωσης

 

ΙΙ. ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ ΣτΕ Ολ 1822/2020, Η δικαιοδοσία του Μουφτή, παρατ. Γεώργιος Καράντζιος

 

 

Τιμή ετήσιας συνδρομής φυσικού προσώπου (για 4 τεύχη) : 80,00 €

*για τους σπουδαστές της Εθνικής Σχολής Δικαστών & φοιτητές ΑΕΙ ισχύει ειδική προνομιακή συνδρομή.
Περισσότερες πληροφορίες στα 210 3623586,
210 3623743

Βιβλιοπαρουσίαση: Πρ. Παυλόπουλος, Το “μετέωρο βήμα” της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, 2021

Σπύρος Βλαχόπουλος, Καθηγητής Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ

ΠΡΟΚΟΠΙΟΣ ΠΑΥΛΟΠΟΥΛΟΣ
Το «μετέωρο βήμα» 
της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας
εκδ. Gutenberg, σελ. 269

Το νέο βιβλίο του Προκόπη Παυλόπουλου αποτελεί, ουσιαστικά, ένα εγχειρίδιο συνταγματικού δικαίου. Μπορεί στον τίτλο του να αναφέρεται μόνον η προβληματική της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, μέσα όμως από την έννοια αυτή αναλύονται όλα τα κρίσιμα θέματα του σύγχρονου συνταγματικού δικαίου: η ιεραρχία των πηγών του δικαίου, οι σχέσεις μεταξύ ιδιωτικής πρωτοβουλίας και κρατικού παρεμβατισμού, το κοινωνικό κράτος, τα κοινωνικά δικαιώματα και το δημόσιο συμφέρον. Περαιτέρω, εκτεταμένες αναπτύξεις αφιερώνονται σε θέματα όπως η σχέση μεταξύ ελευθερίας και δημοκρατίας, η αρχή της ισότητας στις διάφορες εκφάνσεις της, η ερμηνεία του κανόνα δικαίου και οι πολιτικές και θεσμικές εγγυήσεις για την υπεράσπιση του πυρήνα των αξιών της σύγχρονης αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας. Η μελέτη του Προκόπη Παυλόπουλου έχει ορισμένα χαρακτηριστικά, τα οποία την καθιστούν πολύτιμη. Πρώτα απ’ όλα, είναι γραμμένη με απλότητα και σαφήνεια. «Σοφόν το σαφές», όπως έλεγε ο Χίλων ο Λακεδαιμόνιος. Κατ’ επέκταση, δεν διαβάζεται μόνον από τους νομικούς, αλλά και από τον καθένα που θέλει να παραμείνει ενημερωμένος και υπεύθυνος πολίτης. Πολύ περισσότερο, που μέσα από τις σελίδες της μελέτης αναλύονται σύγχρονα και επίκαιρα θέματα που μας «αγγίζουν» όλους, όπως η οικονομική παγκοσμιοποίηση, η κλιματική αλλαγή, η τεχνητή νοημοσύνη και η «τεχνολογική ανεργία».

Παρότι γραμμένο από έναν νομικό, το βιβλίο αυτό «δανείζεται» στοιχεία από πολλούς άλλους επιστημονικούς κλάδους, από την αρχαία ελληνική γραμματεία, από τα κείμενα του Διαφωτισμού, ακόμη και από τα ιερά κείμενα της Εκκλησίας. Ο αναγνώστης θα συναντήσει εκτεταμένες αναφορές στα έργα προσωπικοτήτων που επηρέασαν το ανθρώπινο πνεύμα, από τον Επίκτητο και τον Τζον Λοκ μέχρι τον Σίγκμουντ Φρόιντ και τον Τζον Μέιναρντ Κέινς. Από ένα τέτοιο βιβλίο, δύσκολα θα μπορούσε κανείς να ξεχωρίσει ένα απόσπασμά του. Ολα τα τμήματά του αποτελούν μια ενότητα και συνδέονται με μια νοητή γραμμή, η οποία δεν είναι άλλη από την υπεράσπιση των αξιών της φιλελεύθερης δημοκρατίας με κοινωνικό πρόσημο. Εάν πάντως έπρεπε να ξεχωρίσει κανείς οπωσδήποτε ένα απόσπασμα, αυτό θα ήταν ίσως η αναφορά στον Λα Μποεσί, ο οποίος μας επισήμαινε ποιος είναι ο μεγαλύτερος κίνδυνος για την ελευθερία: Ειδικότερα, ο Λα Μποεσί «αναλύει το πώς, μέσα από μια νοοτροπία “μιθριδατισμού”…, ο άνθρωπος γίνεται οιονεί δούλος, απεμπολώντας την Ελευθερία του όχι διότι υποκύπτει στον φόβο της τιμωρίας εκ μέρους των εξουσιαζόντων. Αλλά –και αυτό είναι το χειρότερο και το πιο επικίνδυνο– γιατί αποκτά τη συνήθεια να θεωρεί την περιστολή της Ελευθερίας ως κάτι το σχεδόν φυσικό για την ανθρώπινη ύπαρξη, εν ονόματι της απλής επιβίωσης». Υπάρχει, άραγε, πιο επίκαιρη αναφορά και στο πλαίσιο της σύγχρονης αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας;

Η συναίνεση και η πρόσφατη συνταγματική αναθεώρηση

Βασιλική Χρήστου, Eπίκουρη καθηγήτρια συνταγματικού δικαίου, Νομική Σχολή ΕΚΠΑ

Ένα από τα κύρια ζητήματα του ελληνικού πολιτικού συστήματος, το οποίο επανέρχεται στο προσκήνιο, οπωσδήποτε και με αφορμή τις συνταγματικές αναθεωρήσεις, είναι ο πλειοψηφικός του χαρακτήρας. Η εκάστοτε πλειοψηφία διαθέτει πολύ μεγάλη ελευθερία κινήσεων και περιορίζεται από όργανα κατά βάση μη πολιτικά, όπως είναι τα δικαστήρια και οι ανεξάρτητες αρχές. Δεν υπάρχει δηλαδή ένα πολιτικό αντίβαρο, όπως ένας ισχυρότερος Πρόεδρος της Δημοκρατίας ή ένα δεύτερο νομοθετικό σώμα. Ο πλειοψηφικός κοινοβουλευτισμός συνδέεται δε παραδοσιακά με την ιδιαίτερη θέση του πρωθυπουργού, το λεγόμενο πρωθυπουργικοκεντρικό σύστημα διακυβέρνησης.

 

Προδημοσίευση από το περιοδικό ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ, τεύχος 1/2021