Author Archives: Dimitris Tsiampouris

Η αστική ευθύνη του κράτους από νόμιμες ενέργειες των οργάνων του μεταξύ «δικαιοκρατικού» και «κοινωνιοκρατικού» Συντάγματος

Κωνσταντίνος Σ. Ρέμελης, Καθηγητής Νομικής Σχολής Δ.Π.Θ.  

 

    1. Η αστική ευθύνη του κράτους ως στοιχείο του κράτους δικαίου[*]

Παρά τις προφανείς αστικολογικές του καταβολές, μετά από την ιστορική απόφαση Blanco[1], το δίκαιο της κρατικής αποζημιωτικής ευθύνης αυτονομήθηκε από το αστικό δίκαιο και άρχισε να διαμορφώνεται και να κινείται και σε δημοσιολογική τροχιά. Οι κανόνες μάλιστα αυτοί δεν εντάσσονται απλώς από συστηματική άποψη στο δημόσιο δίκαιο, αλλά αποκτούν σημαίνουσα θέση στην κανονιστική του ύλη και στη γενικότερη σχέση κράτους-πολίτη. Όπως δε γίνεται γενικώς δεκτό ο θεσμός της αστικής ευθύνης του κράτους μαζί με την αρχή της νομιμότητας αποτελούν τους δύο βασικούς και συμμετρικούς πυλώνες του κράτους δικαίου και του συνολικού συστήματος εγγυήσεων υπέρ του πολίτη[2]. Τούτο δε καθόσον η αποζημιωτική ευθύνη σ’ ένα κράτος δικαίου έρχεται να λειτουργήσει συμπληρωματικά προς την αρχή της νομιμότητας και να θερα­πεύ­σει σε σημαντικό βαθμό τις βλάβες που μπορεί να προκληθούν από την παραβίαση της τελευταίας.

Η αναγνώριση πάντως και η αποδοχή του θεσμού της αστικής κρατικής ευθύνης δεν ήταν εξ υπαρχής αυτονόητη, καθόσον σύμφωνα με την αρχική και βασική νομολογιακή θέση το κράτος-νομοθέτης εθεωρείτο παντελώς ανεύθυνο[3]. Σε μια εποχή που η ευθύνη του κράτους δεν είχε ακόμη αναγνωριστεί πλήρως, η νομολογιακή αυτή προσέγγιση στηριζόταν πρωτίστως στον απρόσωπο και γενικό χαρακτήρα των νομοθετικών πράξεων και την από­λυτη κυριαρχία του νομοθέτη. Στη θεωρία, σύμφωνα με την κλασική προσέγγιση του Lafer­rière, που κυριάρχησε επί μακρόν, ο νόμος αποτελεί μια πράξη εκδήλωσης κυριαρχίας και η εξουσία που απορρέει από αυτή έγκειται στο να επιβάλλεται σε όλους ανεξαιρέτως και χωρίς να είναι δυνατή καταρχήν η αξίωση οποιασδήποτε αποζημίωσης από την τυχόν ζημιογόνο άσκησή της. Μόνο ο νομοθέτης μπορεί να αξιολογήσει, με βάση τη φύση και τη σοβαρότητα μιας ζημίας, ανάλογα με τις δημοσιονομικές ανάγκες και τους διαθέσιμους κρατικούς πόρους, αν πρέπει να καταβληθεί σχετική αποζημίωση. Τα δικαστήρια δεν μπορούν σε καμία περίπτωση να τον υποκαταστήσουν στην συγκεκριμένη αρμοδιότητα[4]. Αυτονόητα λοιπόν και a fortiori, σύμ­φωνα με την εν λόγω παραδοσιακή αντίληψη, εθεωρείτο αδιανόητη η αναγνώριση αστικής ευθύνης του κράτους στις περιπτώσεις που δεν διαπιστωνόταν παρανομία και πταίσμα από την πλευρά των οργάνων του. Η προσέγγιση όμως αυτή που ήταν έντονα επηρεασμένη από την κρατούσα στο αστικό δίκαιο αντίληψη περί παράνομης ζημίας[5], γνώρισε έντονη αμφισβήτηση στη γαλλική, αλλά και τη γερμανική θεωρία και νομολογία, ιδίως περί τα τέλη του 19ου αιώνα, όταν άρχισε να υποστηρίζεται σθεναρά ότι η αστική ευθύνη του κράτους δεν θα πρέπει απαραίτητα και σε κάθε περίπτωση να συναρτάται άμεσα και απόλυτα με την αρχή της υπαιτιότητας και την παρανομία από την πλευρά των κρατικών οργάνων. Με άλλα λόγια το γενικό συμφέρον ως απώτερος σκοπός κάθε διοικητικής ενέργειας δεν θα μπορούσε σε κάθε περίπτωση και a priori να οδηγεί σε πλήρη αποκλεισμό της ευθύνης της Διοικήσεως για αποκατάσταση μιας ασυνήθους και απρόσμενης ζημίας που προκλήθηκε από μια απολύτως νόμιμη ενέργεια των οργάνων του[6].

 

  1. Η αστική ευθύνη του κράτους από νόμιμες ζημιογόνες ενέργειες των οργάνων του στην ελληνική έννομη τάξη

2.1. Η in abstracto αναγνώριση από τη νομολογία της κρατικής αστικής ευθύνης από σύννομες ενέργειες των πολιτειακών οργάνων

 Σύμφωνα με τη γενικώς κρατούσα διαχρονικά άποψη στην ελληνική έννομη τάξη, το κρά­τος δεν ευθύνεται για ζημίες που προκαλούνται από τη νόμιμη δράση των οργάνων του, εκτός αν ειδικώς ο νόμος προβλέπει αποζημίωση[7]. Η άποψη αυτή ήταν βαθύτατα επηρεασμένη από την πρώιμη σχετική διδασκαλία περί του ανεύθυνου της κρατικής εξουσίας[8] που είχε υιοθετηθεί και από τη νομολογία[9] και τους μόνιμους φόβους για υπερβολική επιβάρυνση του δημόσιου ταμείου[10], που μπορούσε να οδηγήσει σε δημοσιονομικό εκτροχιασμό[11]. Όπως δε χαρακτηριστικά σημειώνεται αν γινόταν δεκτή η αναγνώριση κρατική ευθύνης προς αποζημίωση από νόμιμες ενέργειες των κρατικών οργάνων θα ματαίωνε ή τουλάχιστον θα εξασθένιζε σε σημαντικό βαθμό τον νόμιμο σκοπό των ενεργειών αυτών και θα δημιουργούσε έναν κίνδυνο παραλύσεως της εν γένει κρατικής δραστηριότητας[12].

Η υιοθέτηση της γαλλικής θεωρίας των εξαιρετικών περιστάσεων από το Συμβούλιο της Επικρατείας από τα πρώτα ήδη χρόνια λειτουργίας του ανέδειξε εξ αντικειμένου το ζήτημα της αποζημιωτικής κρατικής ευθύνης από νόμιμες κρατικές πράξεις. Τούτο δε καθόσον με βάση τη συγκεκριμένη νομολογιακής εμπνεύσεως θεωρία, ορισμένες διοικητικές πράξεις που εκδίδονται καταρ­χάς ως παράνομες[13] μεταλλάσσονται κάτω από συγκεκριμένες καταστάσεις ανάγκης σε νόμιμες[14]. Πράξεις δηλαδή, που σύμφωνα με τη νομολογία, ο κατεπείγων χαρακτήρας του ρυθμιζόμενου ζητήματος τις επικυρώνει και τις μετατρέπει σε νόμιμες ενώ θα ήταν μετά βεβαιότητας παράνομες αν εκδίδονταν σε περίοδο κανονικότητας[15]. Παρά την επιγενόμενη όμως νομιμότητά τους είναι εξαιρετικά αμφίβολο αν αυτός ο εκ των υστέρων νόμιμος χαρακτήρας τους και η νομικά παράδοξη μετάλλαξή τους αίρει αναγκαία και πάντοτε και την υποχρέωση αποζημίωσης για ατομικές ζημίες που προκαλούνται από την έκδοσή τους.

Το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο ήρθε για πρώτη φορά αντιμέτωπο με το συγκεκριμένο ζήτημα από τα πρώτα ήδη χρόνια λειτουργίας του, όταν με την ΣτΕ 636/1932 απέρριψε σχετική αίτηση ακυρώσεως επειδή η προσβαλλόμενη πράξη θεωρήθηκε νόμιμη με βάση τη θεωρία των εξαιρετικών περιστάσεων. Το Δικαστήριο, χωρίς να αντιμετωπίζει αίτημα καταβολής αποζημίωσης στη συγκεκριμένη υπόθεση, τόνισε in abstracto ότι ο ζημιούμενος από μια τέτοιου είδους και ιδιότυπα «νόμιμη πράξη» δικαιούται να επιδιώξει την ανόρθωση της περιουσιακής ζημίας που υπέστη. Ουσιαστικά δηλαδή έστω και σε θεωρητικό επίπεδο το Δικαστήριο διακηρύσσει για πρώτη φορά την αναγνώριση δικαιώματος αποζημίωσης από νόμιμες ζημιογόνες πράξεις κρατικών οργάνων.

Η έκδοση της απόφασης αυτής ευλόγως προκάλεσε περαιτέρω συζητήσεις ως προς το κατά πόσον πρέπει να αναγνωρισθεί κρατική υποχρέωση αποζημίωσης εξαιτίας ατομικής βλάβης που προκλήθηκε από μια τέτοιου είδους sui generis νόμιμη ζημιογόνο διοικητική πράξη. Η συγκεκριμένη γενική θέση του Δικαστηρίου που εκφράσθηκε έστω και σε θεωρητικό επίπεδο, αποτέλεσε αντικείμενο έντονης κριτικής, καθόσον θεωρήθηκε ότι η σχετική δικαιολογητική βάση είναι δογματικά ασύμβατη με την ελληνική έννομη τάξη[16]. Ειδικότερα, υποστηρίχθηκε ότι το Συμβούλιο Επικρατείας με τη συγκεκριμένη απόφασή υιοθέτησε τη θεωρία της «θεμιτής παρανομίας», αλλά παρείδε τα αντικειμενικά προς τούτο εμπόδια και αδιαφόρησε για την άρση τους[17]. Τούτο δε καθόσον, σύμφωνα με την άποψη αυτή, δεν νοείται καταρχάς τέτοιου είδους ευθύνη όταν συντρέχουν λόγοι γενικότερου δημόσιου συμ­φέροντος και, κατά δεύτερο, η αναγνώριση αποζημίωσης από μια νόμιμη διοικητική πράξη θα αποτελούσε προσθέτως και παράβαση του δεδικασμένου[18]. Ειδικότερα μια τέτοια νομολογιακή παραδοχή υποστηρίχθηκε ότι προσέκρουε στη ρητή πρόβλεψη του τότε ισχύοντος δικονομικού καθεστώτος (άρθρο 3 ν. 5468/1932), που όριζε ότι προσδίδεται ισχύς δεδικασμένου και στις απορριπτικές αποφάσεις. Το δεδικασμένο αυτό δεσμεύει αποθετικά και τις διοικητικές και τις δικαστικές αρχές ως προς το ζήτημα της παραδοχής της ευθύνης του Δημοσίου στις περιπτώσεις που η απόφαση δεν απορρίπτει το ένδικο βοήθημα για τυπικούς λόγους, αλλά αποφαίνεται κατ’ ουσία ως προς τη νομιμότητα της προσβαλλόμενης πράξης[19]. Με βάση δε τον κανόνα αυ­τό κάθε αναγνώριση αποζημιωτικής υποχρέωσης από το Δημόσιο για ζημία που προκλήθηκε από πράξη, η οποία κρίθηκε νόμιμη από το Συμβούλιο της Επικρατείας θα αποτελούσε πράξη κατ’ ουσία «χαριστική»[20]. Θα πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι και η ίδια η εν λόγω επικριτική άποψη καταλήγει τελικώς στη θέση ότι κάτω από τέτοιες συνθήκες, θεωρείται επιβεβλημένη η αναγραφή ρητής εξαίρεσης, ως προς το ζήτημα της αποζημιώσεως του προσφεύγοντος, στις σπάνιες μάλλον αποφάσεις, που απορρίπτουν την αίτηση ακυρώσεως κατ’ εφαρμογή της θεωρίας της «θεμιτής παρανομίας». Έτσι, προτείνεται εν προκειμένω, η σαφής νομολόγηση εξαιρέσεως στη δεσμευτική δύναμη του απορριπτικού δεδικασμένου[21].

Έκτοτε, η άποψη περί αστικής ευθύνης από νόμιμη πολιτειακή ενέργεια εμφανίζεται σε αρκετές αποφάσεις του Δικαστηρίου[22], στις οποίες γίνεται λόγος για κανόνα συνταγματικής περιωπής που απορρέει από την αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, όπως αυτή ρητά αποτυπώνεται στο άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος[23]. Υπό το συγκεκριμένο μάλιστα περιεχόμενό της η εν λόγω αρχή αποτελεί, κατά τη νομολογία, το κανονιστικό υπόβαθρο της αποζη­μι­ωτικής ευθύνης του κράτους, αδιακρίτως αν η ατομική ζημία προκύπτει από παράνομες ή σύννομες ενέργειες των οργάνων του. Ειδικότερα, όπως τονίζει χαρακτη­ρι­στικά το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο[24] το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος «έχει αναγάγει σε συν­ταγματικό κανόνα την ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών, συνιστά δε παράλληλα, και διάταξη στην οποία θεμελιώνεται η αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου από πράξεις των οργάνων του που προκαλούν ζημία, παράνομες (ΣτΕ 980/2002) ή νόμιμες (ΣτΕ 5504/2012). Τούτο, διότι η ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών επιτάσσει και την αποκατάσταση της ζημίας που κάποιος υφίσταται από τη δράση, χάριν του δημοσίου συμφέροντος, των οργάνων του Κράτους ή νπδδ, όταν η δράση αυτή δεν είναι σύννομη ή όταν είναι μεν νόμιμη αλλά προκαλεί βλάβη ιδιαίτερη και σπουδαία, σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα κατά το Σύνταγμα ανεκτά όρια προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος στον οποίο αποβλέπει η δράση αυτή, σύμφωνα με την οικεία νομοθεσία»[25].

Από την προσεκτική όμως ανάγνωση των αποφάσεων αυτών συ­νάγεται ότι και πάλι το Δικαστήριο ενστερνίζεται την αναγνώριση του δικαιώματος αποζημίωσης μόνο in abstracto και όχι στο πλαίσιο επίλυσης ad hoc αποζημιωτικής διαφοράς. Εξάλλου σύμφωνα με την πάγια νομολογία του η αποζημίωση συνιστά πάντοτε αυτοτελές ζήτημα, το οποίο κρίνεται από τον δικαστή της αποζημιώσεως και όχι από τον ακυρωτικό δικαστή[26].

 

2.2. Η ρητή αναγνώριση της κρατικής αστικής ευθύνης από σύννομες ενέργειες των πολιτειακών οργάνων

Μετά από την έκδοση της ΣτΕ 2387/2020 με την οποία κρίθηκαν σύμφωνες με το Σύνταγμα οι νομοθετικές διατάξεις που προβλέπουν τον υποχρεωτικό εμβολιασμό των νηπίων προκειμένου να εγγραφούν σε παιδικούς και βρεφονηπιακούς σταθμούς, το Δικαστήριο απασχόλησε πολύ πρόσφατα το ζήτημα της αποζημίωσης από μια τέτοια νόμιμη, αλλά ζημιογόνο πράξη υποχρεωτικού εμβολιασμού. Πιο συγκεκριμένα το Συμβούλιο της Επικρατείας κλήθηκε να κρίνει τη βασιμότητα αγωγής που είχε ως βάση το γεγονός ότι η υγεία νεαρής μαθήτριας, που αργότερα μάλιστα έχασε τη ζωή της, υπέστη σοβαρότατη βλάβη, λόγω της χορήγησης συγκεκριμένου τύπου εμβολίου.

 

2.2.1. Τα συνταγματικά θεμέλια της αποζημιωτικής ευθύνης του κράτους από νόμιμη ενέργεια των οργάνων του

Με δεδομένο λοιπόν τον, κατά τα ανωτέρω, νόμιμο χαρακτήρα της ζημιογόνου στη συγκεκριμένη υπόθεση πολιτειακής ενέργειας, δηλαδή του εμμέσως υποχρεωτικού εμβολιασμού, το Δικαστήριο αναζήτησε τα συνταγματικά θεμέλια στα οποία μπορούσε να στηρίξει την αστική ευθύνη του Δημοσίου.

 

2.2.1.1. Η ισότητα απέναντι στα δημόσια βάρη

Η πρώτη από τις συνταγματικές διατάξεις που επικαλείται το Δικαστήριο για τη θεμελίωση αυτού του εξαιρετικού είδους αστικής κρατικής ευθύνης είναι αυτή της παρ. 5 του άρθρου 4 στην οποία αποτυπώνεται ρητά η αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών. Τονίζεται καταρχάς ότι η διάταξη αυτή με την οποία ορίζεται ότι «οι Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις τους» συνιστά το συνταγματικό θεμέλιο της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου από ζημιογόνες πράξεις και εν γένει ενέργειες των οργάνων του[27]. Το Δικαστήριο θεωρεί καταρχάς ότι το κανονιστικό περιεχόμενο της συγκεκριμένης διάταξης, εκτός από την φορολογική ισότητα, επιτάσσει και την αποκατάσταση της υλικής και ηθικής ζημίας, που υφίσταται ο ιδιώτης από πράξη ή ενέργεια κρατικού οργάνου, η οποία λαμβάνει χώρα νομίμως και χάριν του δημόσιου συμφέροντος, όπως αυτό προσδιορίζεται εκάστοτε από τα αρμόδια όργανα της Πολιτείας. Η υποχρέωση δε αυτή προκύπτει στις περιπτώσεις που η επίμαχη ατομική ζημία είναι πέραν της συνήθους και μη αναμενόμενη, υπερβαίνει δε τα όρια της θυσίας, στην οποία είναι ανεκτό από την έννομη τάξη να υποβάλλονται οι πολίτες χάριν του δημόσιου συμφέροντος.

Με την επίκληση της συνταγματικής αυτής διάταξης το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο δέχεται προδήλως ότι η αποδοχή από την έννομη τάξη μιας ζημιογόνου κατάστασης, όπως η συγκεκριμένη, ως φυσιολογικής και η μη ενεργοποίηση μηχανισμών αποκατάστασης των δημιουργούμενων ανισορροπιών, μέσω της αναγνώρισης της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, θα παραβίαζε καταφανώς την αρχή της ισότητας[28]. Υπό την έννοια αυτή συνεπώς δεν θα πρέπει να θεωρείται ανεκτή από την συνταγματική μας τάξη η αποδοχή μιας ζημιογόνου κατάστασης ακόμη και αν η τελευταία αποτελεί προϊόν μιας νόμιμης ενέργειας κρατικού οργάνου. Είναι προφανές ότι διαφορετικά, ένα πρόσωπο ή ορισμένη ομάδα προσώπων θα ήταν υποχρεωμένα να υποστούν τις ζημιογόνες συνέπειες μιας συγκεκριμένης νόμιμης πολιτειακής ενέργειας από την οποία ωφελείται, τουλάχιστον καταρχάς, το κοινωνικό σύνολο. Επομένως, σύμφωνα με τη διαπίστωση του ίδιου του Δικαστηρίου, για πρώτη φορά γίνεται δεκτό ρητώς στη νομολογία του ότι η ισότητα ενώπιον των δημόσιων βαρών επιτάσσει την αποκατάσταση της ζημίας που προξενείται από την δράση των οργάνων του κράτους, όχι μόνο όταν η δράση αυτή δεν είναι σύννομη, αλλά και όταν είναι μεν νόμιμη, αλλά προκαλεί βλάβη ιδιαίτερα ασυνήθη και σοβαρή, σε βαθμό που να υπερβαίνει τα όρια, τα οποία είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο ειδικός σκοπός δημόσιου συμφέροντος τον οποίο στοχεύει η επίμαχη κρατική δραστηριότητα, σύμφωνα με την οικεία νομοθεσία.

Συνεπώς η συγκεκριμένη απόφαση ΣτΕ 622/2021, εκτός άλλων, είναι ιδιαίτερα σημαντική και για το γεγονός ότι δέχεται ρητώς ότι η έννοια των δημόσιων βαρών της παρ. 5 του άρθρου 4 Σ. ως ειδικής περίπτωσης εφαρμογής της αρχής της ισότητας δεν εξαντλείται στα φορολογικά βάρη, αλλά επεκτείνεται και σε βάρη, επιβαρύνσεις και υποχρεώσεις του πολίτη απέναντι στο κράτος που έχουν γενικότερο χαρακτήρα. Με άλλα λόγια, κρίνεται σαφώς για πρώτη φορά ότι η ως άνω συνταγματική διάταξη καταλαμβάνει κανονιστικά και κάθε βάρος, επιβάρυνση και υπέρμετρη θυσία, που επιβάλλεται και σε μη περιουσιακά αγαθά του ιδιώτη, όπως λ.χ. η υγεία και η ζωή.

Θα πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι η νεωτερική αυτή νομολογιακή θέση δεν έτυχε ομόφωνης αποδοχής από τη θεωρία. Υποστηρίζεται ότι η λύση που δόθηκε με την ΣτΕ 622/2021 δημιουργεί σκεπτικισμό ως προς την ορθότητά της[29] για δύο λόγους. Κατά πρώτον διότι διευρύνει με τρόπο προβληματικό και σε αντίθεση με την ιστορία και τον σκοπό της συγκεκριμένης διάταξης του άρθρου 4 παρ. 5 Σ. την έννοια των «δημόσιων βαρών» και σε υποχρεώσεις πέρα από τις δημοσιονομικές και οικονομικές (φόροι, τέλη, πρόστιμα κ.λπ.), περιλαμβάνοντας σε αυτή και μη περιουσιακά αγαθά (όπως λ.χ. η ζωή, η υγεία, η προσωπικότητα, η προσωπική ελευθερία κ.ά). Κατά δεύτερο δε διότι ευλόγως γεννά το ερώτημα πώς μπορεί να ευθύνεται το κράτος για πράξη του, που όχι μόνο είναι συνταγματική και νόμιμη, «αλλά τοσούτω μάλλον αποτελεί την από το Σύνταγμα και την ΕΣΔΑ εκπλήρωση του κρατικού καθήκοντός του να προστατέψει θεμελιώδη δικαιώματα της ζωής και της υγείας, αλλά και αποτελεί την υλοποίηση του κρατικού καθήκοντος να προστατέψει τα συνταγματικά δικαιώματα της ζωής και της υγείας»[30].

 

2.2.1.2. Η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης

Εκτός από την αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, πρόσθετο συνταγματικό έρεισμα αναζητεί το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο στη διάταξη του άρθρο 25 παρ. 4. στην οποία αποτυπώνεται η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης των πολιτών, ορίζοντας ότι «το Κράτος δικαιούται να αξιώνει από όλους τους πολίτες την εκπλήρωση του χρέους της κοινωνικής και εθνικής αλληλεγγύης».

Από το συνδυασμένη ερμηνεία της εν λόγω συνταγματικής διάταξης με την αντίστοιχη ως άνω του άρθρου 4 παρ. 5 το Δικαστήριο συνάγει ότι, σε περίπτωση που, συνεπεία της συνταγματικώς θεμιτής και νόμιμης πραγματοποίησης εμβολιασμού, επέλθει ευθέως βλάβη της υγείας προσώπου, δηλαδή βλάβη που δεν οφείλεται σε παρεμβαλλόμενη παράνομη πράξη ή παράλειψη (όπως π.χ. χορήγηση ελαττωματικού ή ακαταλλήλου σκευάσματος ή πλημμέλειες κατά την διενέργεια του εμβολιασμού), ανακύπτει ευθύνη του κράτους προς εύλογη αποκατάσταση της ζημίας του παθόντος. Τούτο, δε διότι, στις περιπτώσεις αυτές, η προκαλούμενη από την πραγματοποίηση του εμβολιασμού βλάβη συνιστά υπέρ­με­τρη θυσία για τον παθόντα (βλά­βη υγείας και προσβολή προσωπικότητας), την οποία υφίσταται χάριν του συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου[31].

Με άλλα λόγια το Δικαστήριο θεωρεί ότι η κρατική υποχρέωση αποζημίωσης γεννιέται εν προκειμένω από τις σοβαρότατες και βαρύτατες συνέπειες του εμβολιασμού, οι οποίες υπερβαίνουν τα όρια της θυσίας. Ήταν δε αποτέλεσμα νόμιμης πράξης, η οποία έλαβε χώρα για το κοινό καλό και το συμφέρον όλων. Έτσι, από τη μία πλευρά η έννοια της θυσίας τοποθετείται στο επίκεντρο της βασικής συλλογιστικής του Δικαστηρίου και συνδέεται άμεσα με τις ως άνω συνταγματικές διατάξεις των άρθρων 4 παρ. 5 και 25 παρ. 4. και από την άλλη τόσο η «συνεισφορά στα δημόσια βάρη» όσο και το «χρέος κοινωνικής αλληλεγγύης» συνθέτουν τις συναφείς έννοιες του καθήκοντος, του χρέους και της ευθύνης του πολίτη απέναντι στο κράτος και την κοινότητα[32]. Επομένως όταν ο πολίτης έχει επιτελέσει το κοινωνικό του καθήκον και μάλιστα υπό μορφή «υποχρεωτικότητας», δεν θα ήταν ούτε λογικό ούτε κοινωνικά δίκαιο, να μην α­να­λάβει και το κράτος την υποχρέωση αποζημίωσης, ή έστω να δώσει μια εγγύηση, έναντι αυτού του χρέους στις περιπτώσεις που η εκπλήρωσή του είχε ως αποτέλεσμα την πρόκληση μιας αφύσικης, ασυνήθους και σοβαρότατης ατομικής βλάβης. Έτσι, κατά το Δικαστήριο, είναι τέτοια η φύση, η ένταση και η ιδιαιτερότητα της συγκεκριμένης μορφής ζημίας που η κρατική υποχρέωση αποκατάστασής της δεν μπορεί να αρθεί από το γεγονός ότι προκλήθηκε από νόμιμη ενέργεια κρατικού οργάνου, που έλαβε χώρα στο πλαίσιο άσκησης μιας νόμιμης αρμοδιότητάς του.

  1. Η αστική ευθύνη του κράτους από νόμιμη κρατική δράση ως μορφή «κοινωνικοποίησης των κινδύνων» και ως απάντηση στην κοινωνία της διακινδύνευσης

Στη σύγχρονη «κοινωνία της διακινδύνευσης»[33] είναι προφανές ότι όλο και περισσότεροι πολίτες είναι εκτεθειμένοι σε διάφορες μορφές κινδύνων. Η δημι­ουρ­γία νέων ε­στιών κινδύνων και η ανάγκη αντιμετώπισης συνεχώς μεταβαλλόμενων και πολύμορφων σύγχρονων α­πειλών δημιουργούν αναπόφευκτα ένα γενικευμένο αίσθημα κοινωνικής ανασφάλειας. Αυτο­νόητα λοιπόν, ιδίως σε περιόδους κρίσεων και έκτακτων αναγκών, οι απαιτήσεις για κοινωνική ασφάλεια και κοινωνική αλληλεγγύη εντείνονται και ευλόγως έχουν ως φυσικό αποδέκτη το κράτος[34]. Έτσι, στη σύγχρονη συν­ταγματική θεωρία γίνεται πλέον ευρύτατα λόγος για ασφάλεια όχι μόνο στο πλαίσιο ενός δημοκρατικού κράτους δικαίου, αλλά στο ευρύτερο πλαίσιο ενός δημοκρατικού κοινωνικού κράτους δικαίου[35]. Το κράτος ευλόγως προβάλλει ως το έσχατο καταφύγιο του πολίτη και ο εξισορροπητικός παράγοντας αντιμετώπισης των εν λόγω κινδύνων. Στο πρόσωπό του ο πολίτης αξιώνει όχι μόνο προληπτική προστασία και ασφάλεια, αλλά και την ανάληψη του οικονομικού βάρους που συνεπάγεται η ύπαρξη των κινδύνων αυτών[36].

Όπως έχει τονισθεί με έμφαση από πολύ νωρίς στη θεωρία, ο θεσμός της αστικής ευθύνης του κράτους δεν μπορεί παρά να οικοδομηθεί πάνω στην ιδέα της «κοινωνικής ασφάλισης», που υποστηρίζεται από τους συλλογικούς πόρους, προς όφελος εκείνων που υπέστησαν ζημία από τη «λειτουργία των δημόσιων υπηρεσιών». Υπό την έννοια αυτή η «κοινωνική ασφάλιση» πρέπει να λειτουργεί υπέρ όλων και το κράτος οφείλει, έστω κατά κάποιο τρόπο, να αποτελεί τον «ασφαλιστή» αυτού που συχνά αποκαλείται ως «κοινωνικός κίνδυνος», δηλαδή του κινδύνου που προκύπτει από την κρατική παρεμβατικότητα. Η αστική ευθύνη του κράτους δεν μπορεί να ανακύπτει μόνο στις περιπτώσεις που η ζημία προκλήθηκε από πταίσμα των οργάνων του. Το κράτος θα πρέπει να ευθύνεται αστικώς επίσης και για τον λόγο ότι ασφαλίζει τους πολίτες απέναντι στους κοινωνικούς κινδύνους[37].

Στο παραδοσιακό λοιπόν καθεστώς που αποδεχόταν μόνο την παράνομη διοικητική πράξη ή παράλειψη ως κριτήριο αναγνώρισης της κρατικής αστικής ευθύνης προστέθηκε εξελικτικά, όπως εκτενώς έχει αναφερθεί, εκείνο του κινδύνου και της ασυνήθους και ιδιότυπης ζημίας, που προκαλείται σε ορισμένους τομείς της κρατικής δραστηριότητας ακόμη και όταν η τελευταία ασκείται απολύτως νόμιμα και στο πλαίσιο επιδίωξης του γενικού συμφέροντος. Έκτοτε, βαθμηδόν, η υποχρέωση αποκατάστασης εξαιρετικής μορφής βλάβης από νόμιμη κρατική δραστηριότητα, όπως επίσης αναφέρθηκε, έχει επεκταθεί, κάτω από πολύ αυστηρές προϋποθέσεις, και σε άλλους σημαντικούς τομείς και προσαρμόζεται διαρκώς στη φύση και τις ιδιαιτερότητες σύγχρονων πηγών κινδύνου.

Όπως τονίζει με έμφαση το Conseil d’État στη σχετική Έκθεσή του, από την ιστορική εξέλιξη και τη διαχρονική διαμόρφωση του θεσμού της αστικής ευθύνης του κράτους από νόμιμες ενέργειες των οργάνων του, συνάγεται ότι η εξαιρετική αυτή μορφή ευθύνης προέκυψε ως καρπός μιας στοχαστικής νομολογίας, η οποία κινούμενη σε συγκεκριμένη δικαιοπολιτική και ιδεολογική τροχιά[38] επέδειξε αξιομνημόνευτη κοινωνική ευαισθησία, αξιοποιώντας με τον καλύτερο τρόπο τον διάλογο με τη θεωρία. Δεν χωρεί αμφιβολία ότι η νομολογία έχει διαδραματίσει έναν καθοριστικό ρόλο και έχει να επιδείξει αποφασιστική συμβολή στις σημαντικές εξελίξεις που έλαβαν χώρα διαχρονικά στο γενικότερο πεδίο της αστικής κρατικής ευθύνης, όπως και αυτής που προκύπτει ειδικότερα από νόμιμες κρατικές ενέργειες.

Για την υιοθέτηση δε της τελευταίας και προ­­κειμένου να παρακάμψει τη διαχρονική εμμονή του νομοθέτη σε περιοριστικές αντιλήψεις, ο διοικητικός δικαστής ευλόγως ήταν αναγκασμένος να αναζητήσει το απαραίτητο συνταγματικό θεμέλιο και υπόβαθρο. Έτσι, το Conseil d’État κάνει λόγο για «κοινωνικοποίηση των κινδύνων», που απαιτεί ευρύτερη αλληλεγγύη και στηρίζεται στην «κεντρική ιδέα» ότι υπάρχουν κίνδυνοι των οποίων το βάρος θα ήταν άδικο να μην επιμερίζεται κοινωνικά. Πρόκειται για ειδικότερη ορολογία που χρησιμοποιείται από το Δικαστήριο, σύμφωνα με το οποίο «κοινωνικοποίηση των κινδύνων» υφίσταται όταν η απο­ζημίωση για τις επιζήμιες συνέπειες ενός κινδύνου δεν σχετίζεται με την ευθύνη ή όταν η χρηματοδότηση του κόστους αυτής της αποζημίωσης είναι, a priori ή a posteriori, αποσυνδεδεμένη από σχετικές ατομικές ασφαλιστικές εισφορές[39].

Είναι προφανές ότι η νέα sui generis αρχή αστικής ευθύνης από νόμιμες κρατικές ενέργειες δεν αποτελεί μια ex nihilo κατασκευή και κανονιστική αρχή. Παραμένει σε κάθε περίπτωση ειδική μορφή και εξαιρετική έκφανση του γενικότερου θεσμού της αστικής κρατικής ευθύνης. Ενσωματώνει απλώς όλο και περισσότερα νεωτερικά στοιχεία, τα οποία υπερβαίνουν κατά πολύ τα παραδοσιακά και δογματικά στερεότυπα. Με τα δεδομένα αυτά η αστική ευθύνη από νόμιμες κρατικές ενέργειες ευλόγως εμφανίζει πολλά κοινά στοιχεία με την κλασική μορφή κρατικής αστικής ευθύνης, αλλά και σημαντική διαφοροποίηση. Τα καθοριστικά εκείνα στοιχεία που διαφοροποιούν τελικώς το συγκεκριμένο νεωτερικό μοντέλο αστικής κρατικής ευθύνης είναι η αποσύνδεσή της από την αρχή της υπαιτιότητας και ο αφύσικος και ασυνήθης χαρακτήρας της προκαλούμενης βλάβης. Τούτο σημαίνει ότι το βασικό κριτήριο αναγνώρισης της μορφής αυτής ευθύνης απομακρύνεται παντελώς από τον νομικό χαρακτήρα της ζημιογόνου κρατικής ενέργειας και εστιάζεται, κατά βάση, στη φύση, την ένταση και την ιδιαιτερότητα της βλάβης.

Με την υιοθέτηση της άποψης περί «κοινωνικοποίησης των κινδύνων» ουδόλως επιδιώκεται λοιπόν η κατάργηση της κλασικής αστικής ευθύνης από παράνομη ενέργεια κρατικού οργάνου. Η νεωτερική δε αυτή ιδέα, όπως δι­ευκρινίζεται, δεν έχει ως στόχο να εξοβελίσει από την έννομη τάξη ή να θέσει υπό αμφισβήτηση την παραδοσιακή θεώρηση της αστικής κρατικής ευθύνης. Με την αναγωγή της σε αρχή συνταγματικής περιωπής αναζητούνται πρωτίστως πρόσθετοι μηχανισμοί και διαδικασίες που θα μπορούσαν να συμβάλουν σε μια ευρύτερη, κατά το δυνατόν, «κοινωνικοποίηση» συγκεκριμένων ζημιών, που σχετίζονται με το περιεχόμενο και τις ιδιαιτερότητες εξαιρετικής και ασυνήθους μορφής κινδύνων[40]. Πρόκειται προφανώς για ένα νέο φάσμα πηγών κινδύνου και ατομικής ζημίας που παρακάμπτει και υπερβαίνει το κλασικό πλαίσιο αστικής κρατικής ευθύνης με έντονο κοινωνικό και ανθρωπο­κεν­τρικό χρωματισμό. Η παράνομη ενέργεια μπορεί να παραμένει στο επίκεντρο του νομικού συστήματος αστικής κρατικής ευθύνης, αλλά δεν αποτελεί το μοναδικό και αποκλειστικό κριτήριο για την αναγνώρισή της. Το παραδοσιακό κανονιστικό πλαίσιο αστικής ευθύνης του Δημοσίου διευρύνεται, αφού έρχεται να προστεθεί σε αυτό η αποζημιωτική ευθύνη χωρίς πταίσμα, με κύριο βασικό συνταγματικό θεμέλιο την ισότητα ενώπιον των δημόσιων βαρών και την υποχρέωση υλοποίησης και ενίσχυσης της κοινωνικής αλληλεγγύης.

Με άλλα λόγια η αναγνώριση αυτού του ιδιότυπου είδους αποζημίωσης αποτελεί έναν πρόσθετο παράγοντα ισορροπίας στις σχέσεις μεταξύ κράτους και πολιτών, καθώς η έννομη τάξη δεν περιορίζεται στην παραδοσιακή προσέγ­γιση του δημόσιου συμφέροντος. Η έννοια του τελευταίου αποσυνδέεται από την έννοια της τυπικής νομιμότητας, αναζητώντας ένα νέο ουσιαστικό περιεχόμενο. Τελικά στο νέο αυτό περιεχόμενο, όπου κυριαρχεί η ιδέα της κοινωνικής δικαιοσύνης και της κοινωνικοποίησης ειδικών μορφών κινδύνων, η υποχρέω­ση αποκατάστασης εξαιρετικής περίπτωσης ατομικής ζημίας καθίσταται εν τέλει μια σημαντική νέα παράμετρος του δημόσιου συμφέροντος. H σπουδαιότητα μάλιστα της ειδικότερης αυτής αποζημιωτικής υποχρέωσης για την εν γένει κρατική λειτουργία έχει οδηγήσει πολλές έννομες τάξεις στην υιοθέτηση και την βαθμιαία επέκτασή της σε όλο και περισσότερους και σημαντικούς τομείς κρατικής δράσης.

  1. Η διεύρυνση του κανονιστικού περιεχομένου της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών

Με τη γενέθλια ανωτέρω απόφαση ΣτΕ 622/2021, με την οποία αναγνωρίσθηκε ρητά η αποζημιωτική κρατική ευθύνη χωρίς πταίσμα, όπως ήδη εκτέθηκε, το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο προσέδωσε ένα πρόσθετο κανονιστικό εύρος, αλλά και βάρος στην ισότητα ενώπιον των δημόσιων βαρών ως ειδικής έκφανσης της γενικής αρχής της ισότητας, ακολουθώντας μια διευρυμένη προσέγγιση της έννοιας «δημόσια βάρη» για την οποία κάνει λόγο το άρθρο 4 παρ. 5 Σ.

Όπως γίνεται ευρέως δεκτό στην ελληνική θεωρία, στη συνταγματική έννοια «δημόσια βά­ρη» περιλαμβάνονται, κατά κύριο λόγο, οι κάθε είδους υποχρεωτικές χωρίς ειδικό αν­τάλ­λαγμα οικονομικές και υλικές οριστικές παροχές των πολιτών προς το κράτος[41]. Έτσι, στο εννοιολογικό περιεχόμενο του «δημόσιου βάρους» περιλαμβάνον­ται πρωτίστως φόροι, τέλη, δασμοί, κοινωνικοί πόροι, εισφορές, εφόσον επιβάλ­λον­ται χω­­ρίς ειδικό αντάλλαγμα υπέρ της βαρυνόµενης µε αυτά κατηγορίας πολιτών. Υποστη­­ρί­­ζεται όμως περαιτέρω ότι εξίσου ως «δημόσια βάρη», νοούνται επίσης και πάσης φύσεως υλικές υποχρεώσεις του πολίτη προς το κράτος (π.χ. επίταξη πραγ­μάτων), καθώς και οι λειτουργικής φύσεως συνεισφορές που προβλέπονται με τη μορφή υπηρεσιών (π.χ. επίταξη εργασίας και λοιπών προσωπικών υπηρεσι­ών)[42]. Κρατούσα πάντως στην ελληνική θεωρία φαίνεται να είναι η άποψη, σύμφωνα με την οποία η αναφορά της ως άνω συνταγματικής διάταξης του άρθρου 4 παρ. 5 Σ. στην ισότητα ενώπιον των δημόσιων βαρών αφορά κατά κύριο λόγο στη φορολογική ισότητα[43].

Μολονότι η έννοια των δημόσιων βαρών και της ισότητας ενώπιόν τους έχει απασχολήσει τη νομολογία σε πολύ μεγάλο αριθμό υποθέσεων, οι σχετικές νομολογιακές θέσεις δεν διακρίνονται από ιδιαίτερη συνέπεια και συστηματικότητα. Έτσι, σε σημαντικό αριθμό αποφάσεων το Συμβούλιο της Επικρατείας δείχνει να ενστερνίζεται την απόλυτη θέση, σύμφωνα με την οποία στην έννοια των δημόσιων βαρών του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος περιλαμβάνονται αποκλειστικά τα φορολογικά βάρη[44] και όχι άλλες επιβαρύνσεις δημοσιονομικού χαρακτήρα. Η άποψη όμως αυτή δεν φαίνεται να αποτελεί τελικά και την πάγια θέση του Δικαστηρίου. Τούτο δε καθόσον σε αρκετές αποφάσεις η έννοια των δημόσιων βαρών εκτείνεται και καταλαμβάνει ένα αρκετά ευρύ πλέγμα επιβαρύνσεων, περιορισμών και περικοπών[45]. Αξίζει δε να σημειωθεί ότι ειδικότερα στη νομολογία της οικονομικής κρίσης γίνεται εκτενώς λόγος από το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο για την έννοια του «βάρους της δημοσιονομικής προσαρμογής». Πιο συγκεκριμένα έχει κριθεί ότι σε περιόδους παρατεταμένης οικονομικής κρίσης, ο κοινός νομοθέτης, με σκοπό τον περιορισμό του δημόσιου ελλείμματος, μπορεί να θεσπίσει μέτρα περιστολής των δημόσιων δαπανών που συνεπάγονται σοβαρή οικονομική επιβάρυνση σε μισθούς και συντάξεις[46]. Η ευχέρεια όμως αυτή του νομοθέτη οριοθετείται, κατά το Δικαστήριο, από την υποχρέωση σεβασμού των λοιπών διατάξεων του Συντάγματος και, ιδίως, της αρχής της ισότητας των πολιτών κατά την συμμετοχή στα δημόσια βάρη ώστε να αξιώνεται από τους ασφαλισμένους και τους συνταξιούχους η τήρηση της υποχρεώσεως για κοινωνική αλληλεγγύη[47].

Η διασταλτική πάντως αυτή ερμηνεία της έννοιας των δημόσιων βαρών από τη νομολογία χαρακτηρίζεται ως προβληματική, καθόσον θεωρείται ότι μπορεί να οδηγήσει σε δογματικές συγχύσεις. Τούτο δε διότι, με τον τρόπο αυτό, όπως υποστηρίζεται, υπάρχει κίνδυνος να υπαχθούν τελικά στην συγκεκριμένη έννοια όλες οι υποχρεώσεις που επιβάλλονται από το κράτος με βάση κανόνες δημόσιου δικαίου. Μια τέτοια υπαγωγή θα είχε ως αποτέλεσμα να καθίσταται δυσχερής, αν όχι ανέφικτη, η διάκριση της ειδικής αυτής μορφής ισότητας από την γενική αρχή της ισότητας[48]. Προσθέτως δε ση­μει­ώνεται ότι μια υπέρμετρα διευ­ρυ­μένη εννοιολογική προσέγγιση των δημόσιων βαρών ενέχει έντονα τον κίνδυνο να θέσει τα ατομικά, τα πολιτικά και τα κοινωνικά δικαιώματα υπό τη δαμόκλεια σπάθη μιας ιεραρχικά υπέρτερης υποχρέωσης δημόσιου δικαίου, η οποία δεσμεύ­ει «λειτουρ­γικά» και περιορίζει χωρίς όρια το κανονιστικό βεληνεκές των δικαιωμάτων, ως τα τελευταία να αποτελούν νομικό μέγεθος που είναι δεκτικό και ευεπίφορο σε ακραίες διακυμάνσεις ισχύος ανάλογα με τη συγκυρία[49]. Προβάλλεται ακόμη ότι οι μη χρηματικές υποχρεώσεις βρίσκουν έρεισμα σε άλλες ειδικές συνταγματικές διατάξεις και, συνεπώς, το θεμιτό ή μη της επιβολής τους σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση ευλόγως θα κρίνεται με βάση το περιεχόμενο των διατάξεων αυτών και σε συνδυασμό με τους γενικούς «περιορισμούς των περιορισμών» των συνταγματικών δικαιωμάτων[50].

Ανεξαρτήτως πάντως των ανωτέρω ενδοιασμών, δεν χωρεί αμφιβολία ότι με την διευρυμένη ερμηνεία της έννοιας των δημόσιων βαρών από το Συμβούλιο της Επικρατείας και την αναγωγή της ισότητας ενώπιον τους σε βασικό θεμέλιο της αστικής ευθύνης του κράτους από νόμιμες ενέργειες των οργάνων του, η ειδική αυτή έκφανση της αρχής της ισότητας αποκτά εξ αντικειμένου έντονα κοινωνικά χαρακτηριστικά. Τούτο δε καθόσον, ενώ από πρώτη ματιά, η ισότιμη συμμετοχή στα δημόσια βάρη φαίνεται να αποτελεί μια δικαϊκή αρχή που διέπει την επιβολή υποχρεώσεων από το κράτος στους πολίτες, με τη συγκεκριμένη νομολογιακή προσέγγιση η ισότητα αυτή εμφανίζει αντεστραμμένη όψη: συνιστά υποχρέωση του κράτους να αποκαταστήσει, υπό προϋποθέσεις, ασυνήθεις περιπτώσεις ατομικής ζημίας, ακόμη και αν αυτή προκλήθηκε από νόμιμες ενέργειες των οργάνων του. Έτσι, η παραβίαση της συγκεκριμένης ειδικής μορ­φής ισότητας δεν συναρτάται μόνο με την παραβίαση των κανόνων λειτουργίας μιας εύτακτης και δικαιοκρατούμενης έννομης τάξης[51], αλλά και με κρατικές ενέργειες με τις οποίες τα πολιτειακά όργανα ασκούν νόμιμα τις αρμοδιότητές τους, στοχεύοντας την ικανοποίηση του γενικού συμφέροντος. Συνεπώς η ειδική αυτή έκφανση της ισότητας δεν εξαντλείται στην τυπική ισότητα των πολιτών έναντι του νόμου ή και αντιστρόφως, αλλά εκτείνεται και στην «κοινωνικοποίηση», όπως ήδη εκτέθηκε, μορφών κινδύνων και ατομικών ζημιών που προέρχονται από νόμιμες κρατικές ενέργειες. Υπό την έννοια αυτή συνιστά μια μορφή πραγμάτωσης της αριστοτελικής ιδέας περί διανεμητικής δικαιοσύνης, καθώς η ισότητα υπό τη συγκεκριμένη ειδική κανονιστική έκφανσή της συναρτάται με τις υλικές και τις θεσμικές διαρθρώσεις και λειτουργίες μιας πολιτικής κοινότητας[52], η οποία κινούμενη μεταξύ δικαιοκρατικού και κοινωνιοκρατικού Συντάγματος είναι αυτή που τελικώς αναλαμβάνει το κόστος μιας sui generis νόμιμης, αλλά ασυνήθως ζημιογόνου κρατικής δράσης.

  1. Η κανονιστική αναβάθμιση της αρχής της κοινωνικής αλληλεγγύης και η ενίσχυση της κανονιστικής αυτονομίας της

5.1. Η αστική ευθύνη χωρίς πταίσμα ως κανονιστική αναβάθμιση της αρχής της κοινωνικής αλληλεγγύης

Έως πολύ πρόσφατα η επίκληση της συνταγματικής διάταξης του άρθρου 25 παρ. 4 από τη νομολογία δεν αποτελούσε ιδιαίτερα συχνό φαινόμενο. Η αναφορά σε αυτή ήταν κυριολεκτικά σποραδική και περιστασιακή και στόχευε κυρίως να δικαιολογήσει τη συμβατότητα με το Σύνταγμα συγκεκριμένων περιοριστικών διοικητικών και νομοθετικών επιλογών. Με άλλα λόγια, όπως επισημαίνεται, η «παρεμπίπτουσα» αυτή επίκληση, είχε τη μορφή πρόσθετου συνταγματικού θεμελίου και υποστηρικτικού επιχειρήματος κατά την ερμηνεία και εφαρμογή άλλων συνταγματικών διατάξεων και ιδίως εκείνων που αφορούν στα θεμελιώδη καθήκοντα των πολιτών[53].

Η αναφορά στην εν λόγω συνταγματική αρχή υπό την ανωτέρω έννοια συναντάται όλο και πιο συχνά στη νομολογία της οικονομικής κρίσης[54]. Πιο συγκεκριμένα η συνδυαστική επίκληση των συνταγματικών διατάξεων του άρθρου 25 παρ. 4 και του άρθρου 4 παρ. 5 καταγράφεται στη νομολογία της οικονομικής κρίσης ως το αποκλειστικό συνταγματικό θεμέλιο για την ίση κατανομή του βάρους της δημοσιονομικής προσαρμογής μεταξύ όλων των πολιτών[55]. Σύμφωνα με την εν λόγω νομολογιακή προσέγγιση, το κράτος θεωρείται ότι μπορεί να αξιώνει την αλληλεγγύη από τους πολίτες, δεσμεύοντας και περιορίζοντας πολλά από τα δικαιώματά τους στο πλαίσιο μιας αλληλέγγυας άσκησης[56]. Υπό την έννοια αυτή λοιπόν η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης λειτούργησε ως επί πλέον ενισχυτικό στοιχείο και ως πρόσθετο θεμέλιο δικαιολόγησης των σοβαρών περιορισμών που κρίνεται σκόπιμο να επιβληθούν στα συν­ταγματικά δικαιώματα σε περιόδους κρίσεων. Έτσι, λειτουργώντας ουσιαστικά ως «πολλαπλασιαστής» των κρίσιμων αυτών περιορισμών, συνέβαλε αποφασιστικά όχι μόνο στην ενίσχυση της νομιμοποίησής τους, αλλά και στην λειτουργική δέσμευση των δικαιωμάτων με ορατό σε κάθε περίπτωση τον κίνδυνο να οδηγήσει εν τέλει σε μια «παραμορφωτική» αποτύπωση της κανονιστικής ισχύος και εμβέλειας των περιοριζόμενων δικαιωμάτων. Είναι προφανές ότι οι σοβαροί περιορισμοί που επιβάλλονται σε περιόδους κρίσεων και έκτακτης ανάγκης εμφανίζονται κατά πολύ πιο δικαιολογημένοι και νομιμοποιημένοι όταν περιενδύονται με τον ομολογουμένως ευρύχωρο νομικό μανδύα της κοινωνικής αλληλεγγύης. H επίκληση μιας οφειλόμενης και κοινωνικά υπαγορευόμενης αλληλεγγύης ως ratio περιορισμών δικαιωμάτων σε περιόδους κρίσεων και έκτακτης ανάγκης ακόμη και με έντονα γενικό και αφηρημένο τρόπο, εμφανώς αλλάζει την γενική τους εικόνα. Τούτο δε καθόσον, τους αμβλύνει και τους ωραιοποιεί, με αποτέλεσμα να εμφανίζονται κατά πολύ περισσότερο ανάλογοι προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, από όσο πράγματι είναι. Έτσι, η κοινωνική αλληλεγγύη εκδηλώνεται εν προκειμένω με έντονα εργαλειακό χαρακτήρα, αφού αναδεικνύεται ως το πλέον πρόσφορο και το ιδανικότερο ίσως ερμηνευτικό μέσο στην υπηρεσία της αναλογικό­τητας. Παράλληλα δε ο περιορισμός ενός δικαιώματος μπορεί να συναρτάται ευκολότερα με τον περιορισμό ενός άλλου, προκειμένου να καταδειχθεί και να θεμελιωθεί η προϋπόθεση της αλληλεγγύης[57]. Μια τέτοια όμως ενισχυτική και νομιμοποιητική λειτουργία της αρχής της αλληλεγγύης εκτός από την, σε σημαντικό βαθμό, αποενοχοποίηση και υποβάθμιση των περιορισμών, ενισχύει εξ αντικειμένου και το ενδεχόμενο αδικαιολόγητης παράτασης ή και παγίωσής τους ακόμη και μετά από την λήξη μιας περιόδου έκτακτης ανάγκης που επέβαλε τη λήψη τους[58].

Η κατά τα ανωτέρω πάντως κανονιστική λειτουργία της αρχής της κοινωνικής αλληλεγγύης συνιστά την αποφατική της έκφανση και διάσταση, υπό την έννοια ότι το κράτος αξιώνει τη συμβολή των πολιτών στην επίτευξη των στόχων της συγκεκριμένης συνταγματικής αρχής, καθόσον ο καθένας οφείλει να συμβάλει στη φυσική επιβίωση, καθώς και στην ενίσχυση της αυθυπαρξίας και της βιοτικής αυτοτέλειας των άλλων. Ως αυθυπαρξία και βιοτική αυτοτέλεια νοείται η δυνατότητα του καθενός να διαθέτει μια ελάχιστη υλική βάση, που είναι αναγκαία όχι μόνο για την επιβίωσή του, αλλά και για τον κοινωνικό και πολιτικό αυτοκαθορισμό[59] και την αυτονομία του. Όπως δε χαρακτηριστικά επισημαίνεται η φυσική επιβίωση και η αυτονομία συνιστούν οικουμενικά χαρακτηριστικά και «βασικές ανάγκες» του κάθε πολίτη, καθόσον αποτελούν προϋπόθεση για κάθε ανθρώπινη δράση και για οτιδήποτε μπορεί να κάνει ο άνθρωπος[60] είτε σε συλλογικό είτε σε ατομικό επίπεδο.

Υπό την καταφατική διάστασή της η συγκεκριμένη αρχή εστιάζει στην αλληλεγγύη που οφείλει να επιδεικνύει εμπράκτως η πολιτεία, για την εδραίωση και την εμβάθυνση των θεσμών του ουσιαστικού κοινωνικού κράτους, καθόσον στο πλαίσιο της βασικής αυτής κρατικής αποστολής ο καθένας αξιώνει την ενεργοποίηση των σχετικών κρατικών μηχανισμών για την διασφάλιση της φυσικής του επιβίωσης και την ενίσχυση της βιοτικής του αυτοτέλειας και αυτονομίας.

Με βάση την ανωτέρω λοιπόν διττή διάσταση της αλληλεγγύης η πολιτεία αξιώνει μεν από τους πολίτες αλληλέγγυα στάση και συμπεριφορά στο πλαίσιο μιας αλληλέγγυας συνύπαρξης, αλλά ταυτόχρονα οφείλει να τους επιστρέφει και να τους παρέχει υπηρεσίες αλληλεγγύης. Έτσι, η αλληλέγγυα σχέση συνιστά έναν άμεσο δεσμό των πολιτών με το κράτος, αλλά και έναν έμμεσο δεσμό μεταξύ τους, καθόσον στην τελευταία περίπτωση η πολιτεία είναι αυτή που επιτελεί τον μεσολαβητικό και εγγυητικό ρόλο[61].

Έτσι, η γενέθλια απόφαση ΣτΕ 622/2021 συνιστά νομολογιακό novum και υπό την έννοια ότι το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο επικαλείται για πρώτη φορά την υποχρέωση κοινωνικής αλληλεγγύης όχι για να δικαιολογήσει περιορισμούς ατομικών δικαιωμάτων, όπως συνέβαινε στη νομολογία της οικονομικής κρίσης, αλλά προκειμένου να θεμελιώσει δικαίωμα αποζημίωσης και μάλιστα από νόμιμη πράξη κρατικού οργάνου. Έτσι, υπό το φως της συγκεκριμένης νομολογιακής προσέγγισης η κοινωνική αλληλεγγύη εμφανίζει ουσιαστικά διπλή όψη: αυτή του δικαιώματος, αλλά και της υποχρέωσης. Τούτο δε καθόσον, όπως προκύπτει από τα μόλις εκτεθέντα, αφενός λειτουργεί ως δικαίωμα ανόρθωσης ζημιών που μπορεί να προκύψουν ακόμη και από νόμιμες ενέργειες κρατικών οργάνων και αφετέρου ως υποχρέωση έμπρακτης συμμετοχής στην κάλυψη της απαιτούμενης κοινωνικής δαπάνης, όταν τη ζημία υφίστανται άλλοι πολίτες. Με άλλα λόγια το Κράτος αξιώνει στην περίπτωση αυτή τη συμβολή των πολιτών στην πραγμάτωση της κοινωνικής αλληλεγγύης, καθόσον ο καθένας οφείλει να συμβάλλει στην ενίσχυση της βιοτικής αυτοτέλειας των άλλων.

Με την υιοθέτηση της ιδέας της αστικής κρατικής ευθύνης από νόμιμες ενέργειες το Δικαστήριο αρνείται πλέον την πεισματική εμμονή στην παραβίαση της τυπικής νομιμότητας ως αποκλειστικού και μοναδικού θεμελίου αποζημιωτικής ευθύνης και την γενική επίκληση και αναφορά στην κοινωνική αλληλεγγύη ως αφηρημένου αξιακού και κοινωνικού ιδεώδους. Έτσι, στην κλασική έννοια της κοινωνικής αλληλεγγύης που αποτελεί τη ratio του συνόλου των συνταγματικών καθηκόντων του πολίτη[62] έρχεται να συμπεριληφθεί η κοινωνικοποίηση του οικονομικού βάρους, το οποίο προκύπτει σε εξαιρετικές περιπτώσεις ατομικών ζημιών που προκαλούνται από νόμιμες κρατικές ενέργειες ώστε το βάρος αυτό να μη βαρύνει τελικώς τον ζημιωθέντα, αλλά την ίδια την κοινότητα. Από τη στιγμή που θεωρία και νομολογία συγκλίνουν και συμφωνούν στην άποψη ότι από τους κανόνες και τις αρχές που διέπουν τη λειτουργία της έννομης τάξης απορρέει η υποχρέωση μετακύλισης και κοινωνικοποίησης ενός ασυνήθους είδους κινδύνου και ατομικής ζημίας, είναι προφανές ότι η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης δεν θα μπορούσε να μην αποτελεί το πλέον βασικό στοιχείο του σχετικού κανονιστικού θεμελίου.

Είναι όμως εξίσου προφανές ότι δεν ήταν πάν­τοτε προς τούτο αρκετό το εν πολλοίς αφηρημένο και ασαφές εννοιολογικό περιεχόμενο της συγκεκριμένης αρχής, στο ο­­ποίο κυριαρχούσαν διαχρονικά, στοιχεία με έντονο ιδεολογικό χρωματισμό και διακηρυκτικό, κατά βάση, χαρακτήρα. Συνεπώς, αυτή η ασαφής στην αρχική της σύλληψη αρχή, προκειμένου να υπηρετήσει τις ανωτέρω κανονιστικές ανάγκες έπρεπε να αποκτήσει ένα πολύ πιο συγκεκριμένο και αναβαθμισμένο κανονιστικό περιεχόμενο με τη δέουσα συνοχή, πυκνότητα και καθαρότητα. Έτσι, η εξελικτική διαμόρφωσή της και η αναβαθμισμένη προσέγγισή της από τη θεωρία και τη νομο­λο­γία αναμενόμενο ήταν να επηρεάσει και τον συντακτικό νομοθέτη, που άρχισε με τη σειρά του να συνειδητοποιεί την ανάγκη αναγωγής της σε αρχή συνταγματικής περιωπής.

Από τα όσα δε έχουν έως τώρα εκτεθεί συνάγεται ότι η συνταγματοποίηση της αρχής της κοινωνικής αλληλεγγύης και η αναβαθμισμένη εξελικτικά κανονιστική θέση της στο σύγχρονο συνταγματικό δίκαιο δεν συνιστά ελληνικό μόνο φαινόμενο, καθώς θεωρία και νομολογία σε πολλές πλέον έννομες τάξεις θεωρούν τη συγκεκριμένη αρχή ως ένα από τα δύο βασικά θεμέλια της ως άνω «κοινωνικοποίησης ειδικών μορφών κινδύνου».

Όπως δε σημειώνεται η εξέλιξη αυτή αποτέλεσε απόρροια της διαρκώς αυξανόμενης πολυπλοκότητας της σύγχρονης κοινωνίας, τα μέλη της οποίας της είναι όλο και λιγότερο σε θέση να αντιμετωπίσουν μόνα τους σύγχρονες μορφές κινδύνων. Η δι­απίστωση αυτή, όπως είναι φυσικό, αναδεικνύει τις αναπόφευκτες και αμοιβαίες κοινωνικές αλληλεξαρτήσεις της προστασίας σημαντικών ατομικών αγαθών κάθε μέλους του κοινωνικού συνόλου, έτσι ώστε η κοινωνική αλληλεγγύη στη σύγχρονη κοινωνική ζωή, εκτός από έντονα πολιτική και ηθική, άρχισε να αποκτά και αξιομνημόνευτη νομική σημασία και βαρύτητα[63]. Έτσι, μια έννοια που το περιεχόμενό της αποτελούσε πρωτίστως αντικείμενο φιλοσοφικών και κοινωνιολογικών προσεγγίσεων αποκτά χαρακτηριστικά γενικής νομικής αρχής και, όπως σημειώνεται, αποτελεί πλέον γενική παραδοχή ότι γίνεται όλο και περισσότερο λόγος διεθνώς για την έντονη κανονιστική της παρουσία στο δημόσιο δίκαιο[64]. Μια έννοια που ενώ συνήθως κοσμούσε απλώς τη συνταγματική θεωρία και ρητορική, χρησιμοποιείται όλο και πιο συχνά από τον δικαστή και αποτελεί βασικό θεμέλιο κρίσιμων και ιδιαίτερα σημαντικών νομολογιακών θέσεων. Ειδικότερα δε, όπως υπογραμμίζεται, η έννοια της κοινωνικής αλληλεγγύης διευρύνεται και αναβαθμίζεται κανονιστικά, εισχωρώντας καθοριστικά στο πεδίο της αστικής ευθύνης του κράτους και διεκδικώντας εξελικτικά σημαντικότατο ρόλο στην ενίσχυση της κοινωνικής δικαιοσύνης.

Συνάγεται λοιπόν από τα ανωτέρω ότι η αναγνώριση και υιοθέτηση αυτού του sui generis είδους αστικής ευθύνης στοχεύει, εκτός άλλων, την ενίσχυση και την παγίωση ενός αισθήματος κοινωνικής αλληλεγγύης με βάση κυρίως τη λογική ότι θα ήταν άδικο και αφύσικο, τις συνέπειες μιας τέτοιου είδους ιδιόμορφης, ασυνήθους και άδικης ατομικής ζημίας να την υποστεί ο ζημιωθείς μόνος και αβοήθητος από το κράτος και το κοινωνικό σύνολο. Η τελευταία αυτή κοινωνικοηθική προσέγγιση ανατρέπει προφανώς το πρότυπο της κλασικής μορφής αστικής ευθύνης που βασίζεται στο πταίσμα, ανάγοντας την αρ­χή της κοινωνικής αλληλεγγύης σε σημαντικό στοιχείο της «κοινωνίας της ασφάλειας» ως μιας ελάχιστης απάντησης στην κοινωνία της διακινδύνευσης και τους κινδύνους που την συνοδεύουν[65]. Συνιστά με άλλα λόγια μια μορφή «κοινωνικής ασφάλειας» και κοινωνικής κατανομής των κινδύνων, μετατοπίζοντας το βάρος και τις συνέπειες ορισμένων από αυτούς στην κοινωνία, με κύριο στόχο την επίτευξη μιας νέας μορφής κοινωνικής ισορροπίας και συνοχής.

Πρόκειται δε σε κάθε περίπτωση για μια αντίληψη με προφανή αναδιανεμητικό, έστω και σε περιορισμένο βαθμό, χαρακτήρα και ένα συνδυασμό ασφάλειας και αλληλεγγύης, που κινείται κυρίως πάνω στους άξονες της «κοινωνικοποίησης των κινδύνων»[66] και της αξίωσης για άσκηση συγκεκριμένης οικονομικής και κοινωνικής κρατικής πολιτικής, που στοχεύει την ενίσχυση της κοινωνικής δικαιοσύνης[67].

Με άλλα λόγια, όπως πολύ χαρακτηριστικά σημειώνεται, η «μαγεία» αυτής της «κοινωνικοποίησης των κινδύνων» συνίσταται στο να μετατρέψει τον ατομικισμό του κάθε πολίτη και την αφηρημένη και ασαφή αλληλέγγυα στάση του, σε ουσιαστική και έμπρακτη κοινωνική αλληλεγγύη με συγκεκριμένο κανονιστικό περιεχόμενο και αντίκρισμα. Έτσι, η κοινωνία και η έννομη τάξη εξακολουθούν να βασίζονται μεν στην ατομική ελευθερία, αλλά η πολιτεία αποκτά νεωτερικά και αδιανόητα ως πρόσφατα χαρακτηριστικά, που συνιστούν σημαντικό μέρος των θεμελίων του κράτους πρόνοιας[68] και του κοινωνιοκρατικού Συντάγματος.

Εξάλλου η ενεργοποίηση όσων μπορούν να παράσχουν βοήθεια σε κινδυνεύοντες αποτελεί τo γενικότερο φιλοσοφικού και ηθικού χαρακτήρα «χρέος» και «καθήκον» που υπαγορεύει μια ατομική και κοινωνικά αναμενόμε­νη συμπεριφορά, η οποία μάλιστα σε συγκεκριμένες περιπτώσεις έκτακτων συμβάντων και καταστάσεων ανάγεται από την έννομη τάξη σε σαφή νομική υποχρέωση. Το άτομο λοιπόν θα πρέπει να αναδέχεται καθήκοντα έναντι των άλλων, όχι τόσο λόγω της κοινωνικής του φύσης, αλλά κυρίως λόγω της κοινωνικής του συνύπαρξης και συμβίωσης με άλλους στο πλαίσιο της συντεταγμένης πολιτείας[69].

5.2. Η ενίσχυση της κανονιστικής αυτονομίας της αρχής της κοινωνικής αλληλεγγύης

Από τις νομολογιακές θέσεις που παρατέθηκαν συνάγεται ευχερώς ότι η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης δεν μπορεί πλέον να απαξιώνεται κανονιστικά ούτε να αποτελεί απλό διακοσμητικό στοιχείο στο νομικό λεξιλόγιο, που υπηρετεί έναν αφηρημένο και αόριστο κοινωνικό στόχο. Δεν μπορεί πλέον να θεωρείται αυτοσκοπός, αφού ως γενική αρχή αποκτά έντονο κανονιστικό φορτίο με ιδιαίτερη ισχύ και αυτονομία. Έτσι, ανατρέπονται και αρκετές από τις παραδοσιακές αντιλήψεις, σύμφωνα με τις οποίες η κοινωνική αλληλεγγύη θα έπρεπε να θεωρείται ως έννοια που δεν θα πρέπει να βρίσκει χώρο στην έννομη τάξη[70] ή σε κάθε περίπτωση μια αρχή με αφηρημένο, εύθραυστο και ιδιαίτερα ασθενικό κανονιστικό περιεχόμενο. Μια αρχή που, όπως ήδη αναφέρθηκε, αν δεν εφαρμοζόταν συνδυαστικά με άλλη ή άλλες αρχές και ιδίως την αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, με την οποία διαχρονικά διατηρεί ιδιαίτερους δεσμούς, δεν θα ήταν αρκετή από μόνη της για να αποτελέσει θεμέλιο αναγνώρισης σημαντικών ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων.

Η σχέση βέβαια αυτή μεταξύ των αρχών της κοινωνικής αλληλεγγύης και της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών εμφανίζει ιστορικά αμφίδρομο χαρακτήρα. Τούτο δε καθόσον η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης έχει συμβάλει καθοριστικά στη μετάβαση από τη θεωρητική προσέγγιση της ιδέας της ισότητας στην ουσιαστική και πραγματική (de facto) ισότητα, καθώς και στην εξάλειψη ή άμβλυνση, κατά το δυνατόν, υφιστάμενων ανισοτήτων[71]. Από τη σύγχρονη ερμηνευτική προσέγγιση του κανονιστικού περιεχομένου της θεωρείται πλέον ότι απορρέει η ευθεία απαίτηση, σύμφωνα με την οποία νομοθέτης και δικαστής είναι υποχρεωμένοι να την λαμβάνουν υπόψη τους είτε αυτοτελώς είτε ως ένα βασικό εργαλείο και μέσο προκειμένου να διασφαλίζεται ουσιαστικά η αποτελεσματικότητα συγκεκριμένων συνταγματικών αρχών και δικαιωμάτων[72]. Μια απαίτηση που επιβάλλει την εφαρμογή διαφορετικών δημόσιων και κοινωνικών πολιτικών, αλλά και την υποχρέωση κοινωνικοποίησης πολλών μορφών «κοινωνικών κινδύνων»[73]. Τούτο σημαίνει ότι πέραν της αυτονομίας της ως βασικού στοιχείου του κανονιστικού περιεχομένου της αρχής παραμένει και αναδεικνύεται, εκτός άλλων, και ο μεσολαβητικός χαρακτήρας της, καθώς εξακολουθεί να χρησιμεύει ως μέσο για την ικανοποίηση άλλων δικαιωμάτων και την εν γένει επίτευξη άλλων στόχων. Πρόκειται ουσιαστικά για αρχές και δικαιώματα που συναρτώνται άμεσα με την αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης, καθώς η διασφάλιση και ικανοποίησή τους επιτυγχάνεται μόνο σε συνδυασμένη εφαρμογή με την υποχρέωση κοινωνικά αλληλέγγυας δράσης[74].

Συνεπώς, πρόκειται για μια αρχή που, μέσω της συνταγματικής νομολογίας, αποκτά σαφή κοινωνικό χαρακτήρα και μεταφέρεται ως ενεργό κανονιστικό στοιχείο στην νομική πραγματικότητα[75]. Η μεταφορά πάντως αυτή, όπως σημειώνεται, δεν είναι πάντοτε εύκολη υπόθεση, καθόσον στις περισσότερες περιπτώσεις αποτυπώνει και συμπυκνώνει μια περίπλοκη κανονιστική αντίληψη που, όπως ήδη έχει εκτεθεί, κινείται και περιηγείται σ’ έναν χώρο μεταξύ αυτονομίας και αλληλεξάρτησης με άλλους κανόνες και αρχές[76].

Έτσι, οι σημαντικές εξελίξεις στον τομέα της αστικής κρατικής ευθύνης κυριαρχούνται εμφανώς από μια τάση αποσύνδεσής της σε αρκετές περιπτώσεις από την κλασική σχέση της με την αρχή της νομιμότητας και μια ολοένα και πιο στενή σύνδεσή της με την αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης και την υποχρέωση κοινωνικοποίησης ειδικών μορφών κινδύνων. Όπως δε σημειώνεται χαρακτηριστικά, με βάση τις λειτουργίες που τον διακρίνουν, ο θεσμός της αποζημιωτικής κρατικής ευθύνης χωρίς πταίσμα εμφανίζεται να προσομοιάζει περισσότερο με έκφανση κοινωνικής αλληλεγγύης και λιγότερο με θεσμό αστικής κρατικής ευθύνης[77]. Τούτο δε καθόσον δεν αυτονομείται μεν πλήρως, αλλά αποσυνδέεται σε πολύ σημαντικό βαθμό από τις αρχές της νομιμότητας και της υπαιτιότητας με αποτέλεσμα να επιτελεί πρωτίστως κοινωνική λειτουργία. Έτσι, όπως επισημαίνεται, η αστική ευθύνη έχει καταστεί τα τελευταία χρόνια κάτι πολύ περισσότερο από μια απλή και τυπική νομική έννοια που παραμένει αποκλειστικά στο πεδίο του δικαιοκρατικού Συντάγματος: έχει αποκτήσει πλέον σαφή και έντονα κοινωνικά χαρακτηριστικά, που την καθιστούν μια σημαντική αρχή του κοινωνιοκρατικού Συντάγματος. Όταν δε σχετίζεται με την αστική ευθύνη από νόμιμες ενέργειες κρατικών οργάνων, όπως σημειώνεται, ευλόγως τα σχετικά ζητήματα δεν απασχολούν μόνο την έννομη τάξη και τη νομική κοινότητα, αλλά ολόκληρη την κοινωνία και την κοινή γνώμη[78].

 

  1. Η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης ως κανονιστικό θεμέλιο της αστικής κρατικής ευθύνης που στοχεύει την αναδιανεμητική δικαιοσύνη

Υπό την έννοια που προεκτέθηκε, η κοινωνική αλληλεγγύη γίνεται περαιτέρω δεκτό ότι συνιστά εξ αντικειμένου και έκφανση αναδιανεμητικής λειτουργίας που έστω και περιορισμένα παρεμβαίνει διορθωτικά και αποκαταστατικά στην οικονομική και κοινωνική σφαί­ρα. Με βάση την πτυχή της αυτή αναδεικνύεται σε ένα νέο στοιχείο με έντονο κοινωνικό περιεχόμενο που ενισχύει κανονιστικά τον κοινωνικό χαρακτήρα του Συντάγματος και εντάσσεται στο «κοινωνικό συνταγματικό οικοδόμημα»[79].

Με δεδομένη λοιπόν τη συγκεκριμένη της λειτουργία, η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης, αποτελώντας ένα από τα βασικά κανονιστικά θεμέλια της αστικής ευθύνης από νόμιμες κρατικές ενέργειες, διαφοροποιεί την τελευταία από την παραδοσιακή αστική ευθύνη του κράτους και ως προς ένα επί πλέον στοιχείο: τους κοινωνικούς σκοπούς που καλείται να υπηρετήσει στο πλαίσιο του κράτους δικαίου και της συνολικής έννομης τάξης. Έτσι, όπως υποστηρίζεται, ενώ η παραδοσιακή μορφή αστικής κρατικής ευθύνης που επιδιώκει απλώς την αποκατάσταση της ζημίας που προκλήθηκε υ­­πη­ρετεί την αντιμεταθετική δικαιοσύνη (justice commutative), η αποζημίωση από νόμιμες πράξεις, η οποία, εκτός από την ισότητα στα δημόσια βάρη, εμπνεόμενη σε σημαντικό βαθμό από την ιδέα της κοινωνικής αλληλεγγύης αποτελεί μια πτυχή της αναδιανεμητικής δικαιοσύνης (justice distri­buti­ve)[80].

 

  1. Καταληκτικές διαπιστώσεις

Με την αναγνώριση της αστικής ευθύνης χωρίς πταίσμα, το σύγχρονο κράτος δικαίου υιοθετεί και διαμορφώνει νέα πεδία λειτουργίας της αποζημιωτικής κρατικής υποχρέωσης, προσδίδοντας σε αυτή μια νέα θεμελιώδη διάσταση που ήταν προηγουμένως όχι μόνο άγνωστη, αλλά και αδιανόητη. Το παραδοσιακό κανονιστικό πλαίσιο, μετά από μια ρηξικέλευθη δογματική επαναπροσέγγιση, διευρύνεται και επαναθεμελιώνεται σ’ ένα νέο πλέγμα διατάξεων και αρχών με έντονα ηθικοπολιτικά και κοινωνιστικά στοιχεία[81]. Η βασική ιδέα και το σημείο κλειδί της συνολικής λογικής που τη διατρέχει, προσδιορίζει σήμερα σε καθορι­στικό βαθμό τις σχέσεις κράτους-πολίτη και αποτελεί ένα κομβικό στοι­χείο αυτού που έχει χαρακτηρισθεί ως «μετασχηματισμένο δημόσιο δίκαιο»[82]. Η «οιονεί ελευθερία» των κρα­τικών οργάνων να προκαλούν ατομικές ζημίες στο πλαίσιο προστασίας του γενικού συμφέροντος, περιορίζεται πλέον από την υποχρέωση αποζημίωσης, η οποία βαρύνει το «συλλογικό ταμείο» και αποτελεί το τίμημα και το αντιστάθμισμα της εν λόγω «ελευθερίας»[83]. Με την αναγνώριση ενός τέτοιου είδους αστικής ευθύνης το κανονιστικό περιεχόμενο του θεμελιώδους για το δημόσιο δίκαιο θεσμού της αποζημιωτικής κρατικής υποχρέωσης φαίνεται να βρίσκει την απόλυτη πληρότητά του[84]. Η υιοθέτηση και λειτουργία της συμπυκνώνει αναντίρρητα και αντικατοπτρίζει, εκτός άλλων, μια συγκεκριμένη αντίληψη για τον κοινωνικό δεσμό και την κοινωνική συνοχή, καθώς και για την οργάνωση και ρύθμιση των ευρύτερων κοινωνικών σχέσεων. Υπό την έννοια δε αυτή τα νομικά και δικαιοπολιτικά θεμέλια της sui generis αυτής μορφής αστικής κρατικής ευθύνης δεν περιορίζονται αποκλειστικά στα όρια του «δικαιοκρατικού», αλλά εκτείνονται χωρίς αμφιβολία και στο πεδίο λειτουργίας του «κοινωνιοκρατικού Συντάγματος».

 

[*]Η παρούσα μελέτη αποτελεί προδημοσίεση της αντίστοιχης συμβολής του γράφοντος στον Τιμητικό Τόμο Γεωργίου Παναγιωτόπουλου.

[1] Trib. Confl. 8 févr. 1873, Rec. 1er suppl. p. 61 concl. David. Βλ. παρουσίαση της απόφασης αυτής από Μ. Στασινόπουλο, ΕΔΔΔ 1970, σ. 5 (9).

[2] Y. Gaudemet, Droit administratif, 18η έκδ., 2005, σ. 153.

[3] CE 11 janv. 1838, Duchâtellier, Lebon 7.

[4] M. Long/P. Weil/G. Braibant/P. Delvolvé/B. Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, 22η έκδ., 2019, σ. 292.

[5] Βλ. σχετ. Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 7η έκδ., 2015, σ. 850.

[6] P. Chrétien/N. Chifflot/M. Tourbe, Droit administratif, 17η έκδοση, 2020-2021, σ. 778.

[7] Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, όπ.π., σ. 851.

[8] Χαρακτηριστική ήταν η άποψη του Β. Οικονομίδη, σύμφωνα με την οποία: «Η αποζημίωσις προϋποτίθησιν αδικίαν. Αλλ’ η νομοθετική εξουσία δεν αδικεί νομοθετούσα», σε: Εγχειρίδιον της Πολιτικής Δικονομίας, 1863, σ. 200. Για την παραπομπή βλ. Α. Κυπριανού, Η αρχή της συμμετοχής στα δημόσια βάρη ως πραγμάτωση της ιδέας της διανεμητικής δικαιοσύνης, σε: Τιμητικός Τόμος για τα πενήντα χρόνια των Τακτικών Διοικητι­κών Δικαστηρίων, σ. 769 επ. (773).

[9] ΑΠ 115/1931. Βλ. Α. Κυπριανού, όπ.π., σ. 773.

[10] Ρητή αναφορά στον κίνδυνο υπέρμετρης επιβάρυνσης του δημόσιου ταμείου συναντούμε στην αιτιολογική έκθεση του ”Σχεδίου Αστικού Κώδικος”. Βλ. Γ. Μαριδάκης, Δίκαιον των νομικών προσώπων εις Σχέδιον Αστικού Κώδικος, σ. 80.

[11] Λ. Θεοχαρόπουλος, Η αρχή της ισότητας στα δημόσια βάρη και η αστική ευθύνη του Κράτους, 1988, σ. 276.

[12] Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, όπ.π., σ. 850 επ.

[13]A.Gelblat/L. Marguet, État d’urgence sanitaire : la doctrine dans tous ses états ?, σε: [https://doi.org/10.4000/revdh.9066], με περαιτέρω παραπομπές στη θεωρία.

[14] R. Chapus, Droit administratif générale, t. 1, 5η έκδοση, σ. 694.

[15] J. Robert, Les situations d’urgence en droit constitutionnel, σε: Revue internationale de droit comparé. Vol. 42 N°2, Avriljuin 1990. Etudes de droit contemporain, σ. 751 επ. (751).

[16] Φ. Βεγλερής, Η συμμόρφωσις της Διοικήσεως εις τας αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1934, σ. 55.

[17] Φ. Βεγλερής, Η συμμόρφωσις της Διοικήσεως, όπ.π., σ. 56.

[18] Φ. Βεγλερής, Η συμμόρφωσις της Διοικήσεως, όπ.π., σ. 54.

[19] Φ. Βεγλερής, Η συμμόρφωσις της Διοικήσεως, όπ.π., σ. 54.

[20] Φ. Βεγλερής, Η συμμόρφωσις της Διοικήσεως, όπ.π., σ. 54.

[21] Φ. Βεγλερής, Η συμμόρφωσις της Διοικήσεως, όπ.π., σ. 57.

[22] ΣτΕ 285/2011, 22, 2608, 3669/2006.

[23] ΣτΕ 1501/2014 και 5504/2012.

[24] ΣτΕ 1607/2016 7μ.

[25] Με παραπομπή στο σημείο αυτό στις ΣτΕ 3783/2014 7μ., 1501/2014 Ολ.

[26] ΣτΕ 5504/2012 και 1942/2020.

[27] Με παραπομπή στο σημείο αυτό στην ΣτΕ 3783/2014.

[28] Π. Παυλόπουλος, H συνταγματική κατοχύρωση της αστικής ευθύνης του δημοσίου και οι συ­νέπειές της στην πράξη. Η απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας (Τμ. Α΄) 622/2021 για την αστική ευθύνη του Δημοσίου από βλάβη λόγω νόμιμου εμβολιασμού, σε: constitutionalism.gr.

[29] Χ. Τσιλιώτης, Από την ισότητα στα δημόσια βάρη και τη φορολογική δικαιοσύνη στα βάρη του Δημοσίου και των φορολογουμένων. Ένας νομολογιακός ακτιβισμός – Σχόλιο στην ΣτΕ 662/2021 (Α΄ Τμήμα) για την υποχρέωση του Δημοσίου να αποζημιώνει παθόντες εμβολιασμού, σε: [SYNTAGMA WAΤCH.GR], 12 Μαΐου 2021.

[30] Χ. Τσιλιώτης, Από την ισότητα στα δημόσια βάρη και τη φορολογική δικαιοσύνη στα βάρη του Δημοσίου και των φορολογουμένων, όπ.π.

[31] Με παραπομπή στο σημείο αυτό στην απόφαση του Bundesgerichtshof της 19.02.1953 III ZR 208/51, και του Corte costituzionale della Repubblica Italiana (αποφάσεις 118 έτους 1996, 27 έτους 1998, 107 έτους 2012 κ.ά.). Θα πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι το Γερμανικό Ακυρωτικό, με σχετικά πρόσφατη απόφαση του 2017 είχε ήδη μεταβάλει άποψη, θεωρώντας πλέον ότι η κρατική υποχρέωση αποζημίωσης από νόμιμες ενέργειες των οργάνων του δεν περιορίζεται μόνο στις περιπτώσεις βλάβης περιουσιακών δικαιωμάτων, αλλά μπορεί να προκύπτει ακόμη και όταν οι ατομικές ζημίες προξενούνται στα έννομα αγαθά της σωματικής ακεραιότητας και της υγείας εν γένει. Βλ. BGH, Urteil vom 7. September 2017 – III ZR 71/17, με την οποία επισημαίνεται ρητώς ότι το Δικα­στήριο εγκαταλείπει την προηγούμενη νομολογία του (Aufgabe der früheren Senatsrechtsprechung, Urteil vom 13. Februar 1956 – III ZR 175/54, BGHZ 20, 61, 68 ff).

[32] Βλ. ΣτΕ 622/2021 Τμ. Α΄ [παρατ. Κ. Μποτόπουλος], Αστική ευθύνη Δημοσίου – Ηθική βλάβη από νόμιμη πράξη εμβολιασμού – Υπέρμετρη θυσία χάριν του δημοσίου συμφέροντος, Θεωρία & Πράξη Διοικητικού Δικαίου, τεύχος 6/2021, σ. 582.

[33] U. Beck, Risikogesellschaft – Auf dem Weg in eine andere Moderne, 1986, (passim), που θεωρείται και ο εμ­πνευστής του όρου της «κοινωνίας της διακινδύνευσης). Βλ. εκτενέστερα Χ. Ανθόπουλος/Ξ. Κοντιάδης/Θ. Παπαθεοδώρου (Επιμ.), Ασφάλεια και Δικαιώματα στην κοινωνία της διακινδύνευσης, 2005, passim.

[34] Conseil d’État, Rapp. public La socialisation des risques, La Doc. fr., 2005, 30 novembre 2004, Δημόσια Έκθεση δη­μοσιευμένη στην ιστοσελίδα του Δικαστηρίου [https://www.con­seil-etat.fr/res­sources/etu­des-publica­­ti­­ons/rap­­­­ports-etu­des/e­tu­des-an­­nuelles/re­spon­sabilite-et-socialisation-du-risque-rapport-public-2005].

[35] Βλ. σχετ. Ε. Βενιζέλος, Το αναθεωρητικό κεκτημένο, 2002, σ. 133 επ.

[36] G. Ritzer/J. Stepnisky, Σύγχρονη κοινωνιολογική θεωρία, 2η έκδοση, 2012, ελληνική μετάφραση Γ. Χρηστίδης/Μ. Βρεττού, 2012, passim.

[37] L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, 3η έκδοση, 1930, t. III, σ. 469.

[38] Βλ. Conseil d’État, Rapp. public La socialisation des risques, όπ. π.

[39] Conseil d’État, Rapp. public La socialisation des risques, όπ. π.

[40] Conseil d’État, Rapp. public La socialisation des risques, όπ. π.

 

 

[41] Π. Δαγτόγλου, Συνταγματικό Δίκαιο – Ατομικά Δικαιώματα, 4η έκδοση, 2012, σ. 1075 επ., Σ. Κοφίνης, Άρθρο 4 Σ, σε : Φ. Σπυρόπουλος/Ξ. Κοντιάδης/Χ. Ανθόπουλος/Γ. Γεραπετρίτης, Σύνταγμα. Κατ’ άρθρο ερμηνεία, 2017, σ. 66, με εκτενείς περαιτέρω παραπομπές.

[42] Βλ. σχετ. Λ. Θεοχαρόπουλος, Η αρχή της ισότητος των πολιτών στα δημόσια βάρη και η αστική ευθύνη του Κράτους, 1988, σ. 9 επ. Πρβλ. Β. Αραβαντινός, Η αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, 1993 (passim), Σ. Κοφίνης, Άρθρο 4 Σ, όπ.π., σ. 66, Θ. Ψήμμας, Τα θεμέλια της κοινωνικής ασφάλισης: Διανεμητική δικαιοσύνη, ισότητα, δη­­μο­κρα­τία, 2020, σ. 78.

[43] Βλ. σχετ. Π. Δαγτόγλου, Ατομικά Δικαιώματα, όπ.π., σ. 1076.

[44] Βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 2148/2015 Ολομ, 2089/2015 Ολ. Βλ. σχετ. Σ. Κοφίνης, Άρθρο 4 Σ, όπ.π., σ. 80, Ι. Δημητρακόπουλος, Βασικές παράμετροι της αρχής της ισότητας ενώπιον των φορολογικών βαρών, στην πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Εισήγηση στο πλαίσιο Σεμιναρίου 3ου κύκλου Συνταγματικού Δικαίου Νομικής Σχολής ΑΠΘ (3/12/2015), σε: [http://www.humanrights­case­law.gr/del­tae­ta­mu972sigmaiotaalpha-beta940rhoeta.html], με περαιτέρω εκτενείς αναφορές στη σχετική νομολογία.

[45] Έτσι, λ.χ. έχει κριθεί ότι στην συνταγματική έννοια των δημόσιων βαρών εμπίπτουν πολεοδομικά βάρη για την απόκτηση των κατάλληλων χώρων προς εξυπηρέτηση δημοτικών σκο­πών κοινής ωφέλειας (ΣτΕ 2499/1992 ΝοΒ 1994, σ. 1255), καθώς και άλλες επιβαρύνσεις οικονομικού ή δημοσιονομικού χαρακτήρα, που επιβάλλονται προς αντιμετώπιση των δημόσιων δαπανών, είτε άμεσες (π.χ. ανταποδοτικά τέλη) είτε έμμεσες, δηλαδή επιβαρύνσεις που επιβάλλονται μέσω της περιστολής των δημόσιων δαπανών (ΣτΕ Ολ. 668/2012, ΝοΒ 2012, σ. 384, Αρμ 2012, σ. 624, Παρατ. Ι. Μαθιουδάκη), όπως η περικοπή εφάπαξ βοηθήματος ασφαλιστικών ταμείων (ΣτΕ 734/2016), το «κούρεμα» των ομολόγων ιδιωτών (ΣτΕ 1116/2014 Ολ., ΘΠΔΔ 2014, σ. 231), η μείωση των αποδοχών στρατιωτικών (ΣτΕ Ολ. 2193/2014), η μείωση των αποδοχών μελών ΔΕΠ (ΣτΕ 4741/2014 Ολ.) και οι περικοπές συνταξιοδοτικών παροχών (ΣτΕ 2287/2015 Ολ.). Βλ. σχετ. και Κοφίνης, Άρθρο 4 Σ, όπ.π., σ. 80.

[46] Βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 2192-2194/2015 Ολ., 2287-2288/2015 Ολ. Πρβλ. ΣτΕ 1880/2019. Βλ. επίσης Κ. Χρυσόγονος/Σ. Βλαχόπουλος, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, 4η έκδοση, 2017, σ. 187 επ.

[47] ΣτΕ 2287-2288/2015.

[48] Κ. Χρυσόγονος/Σ. Βλαχόπουλος, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, όπ.π., σ. 186 επ., Χ. Τσιλιώτης, Από την ισότητα στα δημόσια βάρη και τη φορολογική δικαιοσύνη στα βάρη του Δημοσίου, όπ.π.

[49] Θ. Ψήμμας, Τα θεμέλια της κοινωνικής ασφάλισης: Διανεμητική Δικαιοσύνη, Ισότητα, Δημοκρατία, όπ.π., σ. 77.

[50] Κ. Χρυσόγονος/Σ. Βλαχόπουλος, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, όπ.π., σ. 187 επ.

[51] Βλ. και Θ. Ψήμμας, Τα θεμέλια της κοινωνικής ασφάλισης: Διανεμητική Δικαιοσύνη, Ισότητα, Δημοκρατία, 2020, σ. 78.

 [52] Α. Κυπριανού, Η αρχή της συμμετοχής στα δημόσια βάρη, όπ.π., σ. 773, Θ. Ψήμμας, Τα θεμέλια της κοινωνικής ασφάλισης, όπ.π., σ. 78.

[53] Χ. Ανθόπουλος, Άρθρο 25 Σ, σε : Φ. Σπυρόπουλος/Ξ. Κοντιάδης/Χ. Ανθόπουλος/Γ. Γεραπετρίτης, Σύν­ταγμα. Κατ’ άρθρο ερμηνεία, 2017, σ.712.

[54] Βλ. σχετ. Θ. Ψήμμας, Η νομολογιακή αποτύπωση του άρθρου 25 παρ. 4 Συντ. στο πεδίο της κοινωνικής ασφάλισης, Αρμενόπουλος, 7 (2017), σ. 1280 επ. με εκτενείς αναφορές στη σχετική νομολογία.

[55] Χ. Ανθόπουλος, Άρθρο 25 Σ, όπ.π., σ. 712.

[56] Βλ. εκτενέστερα Ξ. Κοντιάδης/Α. Φωτιάδου, Πανδημία, Κράτος πρόληψης και ανθεκτικότητα του Συντάγμα­τος. Κράτος και Σύνταγμα μπροστά στην υγειονομική κρίση, σε: Τόμος εις μνήμην Δ. Κοντόγιωργα – Θεοχαροπούλου, 2020, σ. 279 επ. (283).

[57] Βλ. Σ. Μήτας, Η αλληλεγγύη ως θεμελιώδης αρχή του δικαίου, 2016, passim. Βλ. επίσης Ξ. Κοντιάδης/Α. Φωτιάδου, Πανδημία, Κράτος πρόληψης και ανθεκτικότητα του Συντάγμα­τος, όπ.π., σ. 284.

[58] Βλ. Χ. Ανθόπουλος, Το πρόβλημα της λειτουργικής δέσμευσης των θεμελιωδών δικαιωμάτων, 1993, passim. Βλ. επίσης Ξ. Κοντιάδης/Α. Φωτιάδου, Πανδημία, Κράτος πρόληψης και αν­­­θε­κτικότητα του Συντάγματος, όπ.π. σ. 283, Ξ. Κοντιάδης, Πανδημία, βιοπολιτική και δικαιώματα. Ο κόσμος μετά τον CO­VID-19, 2020, σ. 133 επ.

[59] Τούτο δε καθόσον η έλλειψη πόρων δεν καθιστά το άτομο απλώς άπορο, αλλά ανελεύθερο και άνισο, οπότε η αλληλεγγύη εμφανίζεται να λειτουργεί ως η «άλλη όψη της ίσης ελευθερίας» και την «υλική όψη της ίσης αυτονομίας». Βλ. σχετικά Σ. Μήτας, Η αλληλεγγύη ως θεμελιώδης αρχή του δικαίου, όπ.π., σ. 119 με περαιτέρω παραπομπές στη σχετική βιβλιογραφία.

[60] Βλ. Γ. Μολύβας, Ηδονές, προτιμήσεις και ανάγκες. Διακυβεύματα δικαιοσύνης και ισότητας, 2010, σ. 202 με παραπομπή σε L. Doyal, A Theory of Human Need, σε: G. Brock (επιμ.) Necessary Goods: Our Responsibilities to Meet Others’ Needs, 1998, σ. 157 επ.

[61] Βλ. Σ. Μήτας, Η αλληλεγγύη ως θεμελιώδης αρχή του δικαίου, όπ.π., σ. 121 που σημειώνει χαρακτηριστικά ότι: «Η αλληλέγγυα σχέση, ωστόσο, πρέπει να αποκατασταθεί στη δέουσα φορά: οργανώνει πολύ λιγότερο ένα δεσμό ανάμεσα σε άνθρωπο και πολιτεία, από όσο δένει ανθρώπους μεταξύ ανθρώπων σε μια οργανωμένη πολιτεία».

[62] Χ. Ανθόπουλος, Άρθρο 25 Σ, σε: Σπυρόπουλος, σ. 709, αριθ. 74 επ.

[63] H.-J. Große Kracht, Solidarität und Solidarismus, 2017, σ. 10 επ.

[64] Conseil d’État, Rapp. public La socialisation des risques, όπ. π.

[65] F. Ewald “Responsabilité – solidarité – sécurité. La crise de la responsabilité en France à la fin du XXè siècle”, Risques. Les cahiers de l’assurance, 10/1992, σ. 12. Βλ. επίσης D. Lochak, Réflexion sur les fonctions sociales de la responsabilité administrative. Les mutations du droit administratif, May 1993, σ. 275 (275).

[66] D. Lochak, Solidarité et responsabilité publique, μελέτη δημοσιευμένη σε: [https://hal.pa­risnanterre.fr/hal-01762098/document], σ. 3.

[67] Βλ. σχετ. Β. Ανδρουλάκης, Άρθρο 22 § 5 Σ., σε: Φ. Σπυρόπουλος/Ξ. Κοντιάδης/Χ. Ανθόπουλος/Γ. Γεραπετρίτης, Σύν­ταγμα. Κατ’ άρθρο ερμηνεία, 2017, σ. 572, αριθ. 54 επ., Γ. Κατρούγκαλος, Τα κοινωνικά δικαιώματα, 2006, σ. 73, Χ. Ανθόπουλος, Άρθρο 25 Σ., όπ.π., σ. 692, αριθ. 11.

[68] M. Petitclerc, L’État-providence, la société du risque et les fondements de la communauté politique, D. Niget/M. Petitclerc (dir.), Pour une histoire du risque, 2012, σ. 193 επ., αριθ. περιθ. 9.

[69] Αξίζει να σημειωθεί ότι η παραβίαση της υπο­χρέ­ωσης αυτής δεν στιγματίζεται απλώς ηθικά ως μορφή κοινωνικής απάθειας, αλλά αποδοκιμάζεται από τον ποινικό νομοθέτη και θεωρείται αξιόποινη πράξη Βλ. σχετ. Γ. Πανούσης, Η υποχρέωση παροχής βοήθειας στους κινδυνεύοντες, 1980, passim. Μ. Καϊάφα – Γκμπάντι, Κοινώς επικίνδυνα εγκλήματα, 3η έκδοση, 2005, σ. 598. Βλ. άρθρο 288 παρ. 2 ΠΚ σύμφωνα με το οποίο: «Όποιος σε περίπτωση δυστυχήματος ή κοινού κινδύνου ή κοινής ανάγκης δεν προσφέρει τη βοήθεια που του ζητήθηκε και που μπορούσε να προσφέρει, χωρίς ο ίδιος να διατρέξει ουσιώδη κίνδυνο, τιμωρείται με χρηματική ποινή ή παροχή κοινωφελούς εργασίας». Βλ. επίσης άρθρο 307 ΠΚ που ορίζει ότι: «Όποιος παραλείπει να σώσει άλλον από κίνδυνο ζωής, αν και μπορεί να το πράξει χωρίς κίνδυνο της δικής του ζωής ή υγείας, τιμωρείται με φυλάκιση έως ένα έτος ή χρηματική ποινή».

[70] Για τη γενικότερη προβληματική βλ. εκτενέστερα Σ. Μήτας, Η αλληλεγγύη ως θεμελιώδης αρχή δικαίου, 2013, σ. 51 επ., O. O’Neil, Towards justice and virtue. A constructive account of practical reasoning, 1996, σ. 193 επ.

[71] F. Melin-Soucramanien, Solidarité, égalité et constitutionnalité, σε: La solidarité en droit public, L’Harmattan, 2005, σ. 285 επ. (287).

[72] J.-P. Hounieu, La solidarité nationale en droit public français, 2003, microfichée, σ. 319. Βλ. και N. Jacquinot, La constitutionnalisation de la solidarité, μελέτη δημοσιευμένη σε: Perspectives juridiques Presses de l’Université de Toulouse 1 Capitole. Series “Actes de colloque” Toulouse, 2009, σ. 101 επ.

[73] N. Jacquinot, La constitutionnalisation de la solidarité, όπ.π. σ. 101 επ.

[74] Υποστηρίζεται πάντως ότι η αρχή της αλληλεγγύης κατά το άρθρο 25 § 4 Σ. «δεν αποτελεί έναν κανόνα νομικής παραγωγής «νέων» θεμελιωδών καθηκόντων, πέραν εκείνων που προβλέπονται στο ισχύον Σύνταγμα. Το στοιχείο αυτό διαφοροποιεί την κανονιστική εμβέλεια του άρθρου 25 § 4 Σ. από εκείνη των άρθρων 2 § 1, 5 § 1 και 25 § 1 εδ. α΄ Σ., τα οποία έχουν την ικανότητα υποδοχής νέων» θεμελιωδών δικαιωμάτων που δεν περιλαμβάνονται στις τυποποιήσεις του συνταγματικού καταλόγου», Χ. Ανθόπουλος, Άρθρο 25 Σ., όπ.π., σ. 709.

[75] J. Poumarede, Quelques gloses en forme de conclusion, σε: M. Heckard-Théron (Dir.), Solidarité(s), Perspectives Juridiques, 2009, σ. 365 (368).

[76] N. Jacquinot, La constitutionnalisation de la solidarité, όπ.π., αριθ. 21.

[77] D. Philipp, De la responsabilité à la solidarité des personnes publiques, RDP 1999, σ. 593 επ.

[78] J.‑A. Mazères, La responsabilité est-elle dominée par l’éthique ? Recherche sur les fondements mé­ta‑éthiques de la responsabilité » σε: Vers de nouvelles normes en droit de la responsabilité publique ?, Colloques du Sénat, 11‑12 mai 2001, με σχετικές παραπομπές στη θεωρία. Εισήγηση διαθέσιμη στην ιστοσελίδα: [https://www.se­nat.fr/colloques/colloque_re­sponsa­bi­li­te_pu­blique/col­­lo­que_re­sponsabilite_publique18.html].

[79] Αξίζει να σημειωθεί ότι σε ειδικότερη γνώμη που διατυπώθηκε στην Γνωμο­δότηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου επί του σχεδίου του νόμου «Ενιαίο σύστημα κοινωνικής ασφάλειας – Εθνικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης» με αφορμή τη νομοθετική διατύπωση σύμφωνα με την οποία «οι κοινωνικές παροχές της Πολιτείας χορηγούνται με όρους «αναδιανομής», σημειώνεται ότι η αυτοτελής χρήση του όρου «αναδιανομή» από τον νομοθέτη που την τοποθετεί στο αυτό επίπεδο με τις συνταγματικές αρχές της ισότητας, της κοινωνικής δικαιοσύνης και της αλληλεγγύης γενεών, είναι περιττή και μπορεί να δημιουργήσει σύγχυση. Τούτο δε «διότι αφ’ ενός μεν η «αναδιανομή» ενυπάρχει στους όρους «κοινωνικής δικαιοσύνης» και «αλληλεγγύης γενεών» που χρησιμοποιούνται στη ρύθμιση, αφ’ ετέρου δε η «αναδιανομή» δεν αποτελεί αυτοτελή αρχή ή στόχο συνταγματικού επιπέδου της ελληνικής έννομης τάξης, ώστε να αποτελέσει θεμελιώδη όρο ενός συστήματος κοινωνικών παροχών» (βλ. ΕλΣυν Ολ Πρκτ 20/2016 της 1ης Ειδικής Συνεδρίασης της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνέδριου της 20ης Απρίλιου 2016).

[80] D. Lochak, Solidarité et responsabilité publique, όπ.π., σ. 14.

[81] J.‑A. Mazères, Recherche sur les fondements méta-éthiques de la responsabilité, in Vers de nouvelles normes en droit de la responsabilité publique ?, Les colloques du Sénat, Journées des 11 et 12 mai 2001, σ. 321, σε: [https://www.se­­­nat.fr/colloques/col­loque_responsabilite_pu­blique/col­­lo­que_re­sponsa­bi­lite_publi­que18.ht­ml].

[82] M. Deguergue, Regard sur les transformations de la responsabili­té admini­stra­ti­ve, σε: Revue française d’ administration publique, 2013/3 (N° 147), σ. 575 επ. (575).

[83] M. Hauriou, Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger, 1896, t. VI, σ. 51.

[84] L. Duguit, Les Transformations du Droit Public, 1913, σ. 255.

Δημήτρης Θ. Τσάτσος, Πολιτεία. Επίμετρο: Κωνσταντίνος Τσουκαλάς. Έτος κυκλοφορίας: 2021 (Ηλεκτρονικό βιβλίο ελεύθερης πρόσβασης)

Η Πολιτεία είναι το τελευταίο βιβλίο που έγραψε ο Δημήτρης Θ. Τσάτσος.

Αφιέρωσε σε αυτό τα τελευταία χρόνια της ζωής του και το θεωρούσε ως το magnum opus του. Η συγγραφή ολοκληρώθηκε τον Ιανουάριο του 2010 και το βιβλίο κυκλοφόρησε δύο μήνες αργότερα, λίγες ημέρες πριν από τον θάνατο του Δ. Τσάτσου. Όπως γράφει στον πρόλογο, η πολιτεία τον απασχόλησε μια ολόκληρη ζωή, και μάλιστα όχι μόνο διδακτικά και ερευνητικά – δηλαδή ως φιλοσοφικό, ιστορικό και θεσμικό φαινόμενο – αλλά και πρακτικά, έχοντας συμμετάσχει στους θεσμούς της, τόσο σε εθνικό επίπεδο όσο και σε εκείνο της ευρωπαϊκής ενοποίησης.

Η νέα αυτή ηλεκτρονική έκδοση της Πολιτείας περιλαμβάνει εκτενές επίμετρο του ομότιμου καθηγητή Κωνσταντίνου Τσουκαλά.

Η σειρά των e-books συνοδεύεται από την έκδοση του τριμηνιαίου ηλεκτρονικού περιοδικού ελεύθερης πρόσβασης e-ΠΟΛΙΤΕΙΑ, του οποίου το πρώτο τεύχος θα κυκλοφορήσει τον ερχόμενο Ιανουάριο. Έτσι, το Ίδρυμα Θεμιστοκλή και Δημήτρη Τσάτσου – Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου υπηρετεί την επιστημονική παράδοση του Ιδρυτή του και προάγει τη θεωρητική και εφαρμοσμένη επιστημονική και διεπιστημονική έρευνα στους τομείς του ελληνικού, αλλοδαπού και ευρωπαϊκού δημοσίου δικαίου, της συνταγματικής ιστορίας και της πολιτειολογίας.

Ευελπιστούμε ότι ο νομικός κόσμος, αλλά και όλοι όσοι ενδιαφέρονται για τα εν λόγω επιστημονικά πεδία θα υποδεχθούν θετικά τα επιστημονικά αυτά εγχειρήματα και θα συμπράξουν στην ανάπτυξή τους.

Βρείτε το εδώ.

 

Καταχώρηση: 14-01-2022     Κατηγορία: ΒΙΒΛΙΑ    

Φερενίκη Παναγοπούλου-Κουτνατζή, Περί της υποχρεωτικότητας του εμβολιασμού σε περίοδο πανδημίας: Μια ηθικο-συνταγματική θεώρηση. Έτος κυκλοφορίας: 2021 (Ηλεκτρονικό βιβλίο ελεύθερης πρόσβασης)

Η μονογραφία της επίκουρης καθηγήτριας Φερενίκης Παναγοπούλου – Κουτνατζή, «Περί της υποχρεωτικότητας του εμβολιασμού σε περίοδο πανδημίας: Μία ηθικο-συνταγματική θεώρηση» αποτελεί μία εξαιρετικά επίκαιρη, νηφάλια και εμπεριστατωμένη διεπιστημονική προσέγγιση των προβλημάτων που θέτει η υποχρεωτικότητα του εμβολιασμού υπό συνθήκες πανδημίας, τόσο από τη σκοπιά της συνταγματικής επιστήμης όσο και υπό το πρίσμα της βιοηθικής.

Η μελέτη αναλύει τη ζέουσα προβληματική περί υποχρεωτικότητας των εμβολιασμών από ηθικο-συνταγματική άποψη. Αρχικά, παρατίθενται οι βάσεις των όποιων εκπεφρασμένων ανησυχιών, ο τεκμηριωμένος αντίλογος και λαμβάνει χώρα σύντομη ιστορική αναδρομή του εμβολιασμού στην ανθρωπότητα. Ακολουθεί η ανάλυση του κείμενου νομοθετικού, συνταγματικού και ευρωπαϊκού νομικού πλαισίου. Έπεται η νομολογιακή περιήγηση αναφορικά με την υποχρεωτικότητα του εμβολιασμού στις Η.Π.Α. και ορισμένες ευρωπαϊκές έννομες τάξεις, μεταξύ των οποίων και η Ελλάδα. Κατόπιν συζητείται το θέμα της υποχρεωτικότητας του εμβολιασμού στον χώρο εργασίας, το ζήτημα του ελέγχου εισόδου των εμβολιασμένων σε συγκεκριμένους χώρους, η προβληματική περί του πιστοποιητικού νοσήσεως και η υποχρεωτικότητα στον χώρο της εκπαιδεύσεως και αναψυχής. Στη συνέχεια αναλύονται η ηθική και θεολογική αντιμετώπιση του εμβολιασμού. Στο τέλος διατυπώνονται τα τελικά συμπεράσματα της εργασίας.

Η μελέτη καταλήγει ότι ο υποχρεωτικός εμβολιασμός υπό προϋποθέσεις δεν παραβιάζει θεμελιώδη δικαιώματα κατοχυρωμένα στο Σύνταγμα και την ΕΣΔΑ. Αντιθέτως, υπό τις προϋποθέσεις τηρήσεως της αρχής της αναλογικότητας, αποτελεί έκφανση της υποχρεώσεως του κράτους του να προστατέψει τα συνταγματικά θεμελιώδη δικαιώματα στη ζωή και την υγεία, προβαίνοντας σε ιατρικές παρεμβάσεις που το ίδιο το Σύνταγμα του επιτρέπει. Στο πλαίσιο αυτό, δεν θα πρέπει να παραγνωριστεί και η σημασία του εμβολιασμού για τη συνέχιση της οικονομικής, κοινωνικής και πολιτιστικής δραστηριότητας, αγαθά τα οποία και αυτά κατοχυρώνονται σε αντίστοιχες συνταγματικές διατάξεις. Υποχρεωτικότητα του εμβολιασμού δεν σημαίνει ότι ο εμβολιασμός θα επιβάλλεται δια της βίας. Δεν μετουσιώνεται σε κάποιον που θα μας κυνηγάει με μια βελόνα για να μας εμβολιάσει είτε το θέλουμε είτε όχι. Ωστόσο, όσοι δεν εμβολιάζονται είναι λογικό ως μέλη μιας κοινωνικής ομάδας να υφίστανται κάποιες συνέπειες ή ορθότερα όσοι εμβολιάζονται είναι δίκαιο να ανακτούν γρηγορότερα το πρότερο καθεστώς ελευθερίας τους. Οι μη εμβολιασθέντες είναι αναλογικό να αναμένουν να κοπάσει η πανδημία, προκειμένου να ανακτήσουν την πρότερη ελευθερία τους. Και αυτό, προκειμένου να προστατεύσουν το κοινωνικό σύνολο.

Με το παρόν έργο εγκαινιάζεται η σειρά νέων Μονογραφιών που εκδίδει το Ίδρυμα Θεμιστοκλή και Δημήτρη Τσάτσου -Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου σε μορφή e-books, με ελεύθερη πρόσβαση για κάθε ενδιαφερόμενο.

Βρείτε το εδώ.

Καταχώρηση: 13-01-2022     Κατηγορία: ΒΙΒΛΙΑ    

Δημήτρης Θ. Τσάτσος, Πολιτικός και Επιστημονικός Λόγος: Στοχασμοί για μια διαλεκτική αντίθεση που θέτει σε δοκιμασία τη σύγχρονη δημοκρατία και τον συγγραφέα. Επίμετρο: Γιάννης Α. Τασόπουλος. Έτος κυκλοφορίας: 2021 (Ηλεκτρονικό βιβλίο ελεύθερης πρόσβασης)

Το βιβλίο του Δημήτρη Θ. Τσάτσου Πολιτικός και Επιστημονικός Λόγος ανήκει σε μία κατηγορία επιστημονικού λόγου σχετικά υποβαθμισμένη στην Ελλάδα. Πρόκειται για τις «διαλέξεις» σκεπτόμενων ανθρώπων, οι οποίες διατηρούν τον χαρακτήρα του προφορικού λόγου και για τούτο διακρίνονται από μεγαλύτερη αμεσότητα, ενώ συγχρόνως αποβλέπουν στην έκθεση του ώριμου προβληματισμού των ομιλητών για το θέμα που πραγματεύονται: συνοψίζουν το απόσταγμα του στοχασμού και εκθέτουν τις αναζητήσεις τους πάνω σε σπουδαία ζητήματα του σύγχρονου κοινωνικοπολιτικού βίου.

Σκοπός του συγγραφέα είναι να διερευνήσει τη σχέση μεταξύ ορισμένων κρίσιμων θεμάτων που τον απασχολούν. Αυτά τα εκθέτει με τρόπο συστηματικό και επαγωγικό. Αρχικά αναζητεί και επιχειρεί να αποσαφηνίσει την έννοια του λόγου, στη συνέχεια προσεγγίζει την έννοια της δημοκρατίας, αφού όπως σημειώνει εισαγωγικά η σχέση πολιτικού και επιστημονικού λόγου εξετάζεται ακριβώς στο πλαίσιο της δημοκρατικής πολιτείας, ενώ ακολούθως στρέφει το ενδιαφέρον του στις έννοιες του πολιτικού λόγου και του επιστημονικού λόγου, για να ενοποιήσει τη σκέψη του στο καταληκτικό ερώτημά του που είναι η σχέση μεταξύ τους και με τη δημοκρατία.

Η διάλεξη του Δ. Θ. Τσάτσου είναι κείμενο σύνθεσης που θέτει το πρόβλημα με κριτικό τρόπο, δοκιμάζει τις αντοχές της σκέψης του συγγραφέα και ανοίγει δρόμους στους αναγνώστες. Η ομιλία του Δ. Θ. Τσάτσου είναι πρωτοποριακή για τα ελληνικά δεδομένα και αποτελεί παράδειγμα προς μίμηση για αντίστοιχες δοκιμές στο μέλλον.

(από το επίμετρο του βιβλίου)

Το παρόν έργο είναι το δεύτερο της σειράς Σύγχρονοι Κλασικοί και το τρίτο συνολικά e-book, που εκδίδει το Ίδρυμα Θεμιστοκλή και Δημήτρη Τσάτσου -Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου, με ελεύθερη πρόσβαση για κάθε ενδιαφερόμενο/η.

Βρείτε το εδώ.

 

Καταχώρηση: 12-01-2022     Κατηγορία: ΒΙΒΛΙΑ    

Προκόπης Παυλόπουλος: Το καθεστώς των Θαλάσσιων Ζωνών της Ελλάδας κατά το Διεθνές Δίκαιο της Θάλασσας (στα ελληνικά και αγγλικά), εκδ. «AHEPA-HELLAS», 2021 (Ηλεκτρονικό βιβλίο ελεύθερης πρόσβασης)

Στις 28.5.2021 ο τ. ΠτΔ κ. Προκόπιος Παυλόπουλος είχε, μετά από πρόσκληση της «AHEPA-HELLAS», μετάσχει σε διαδικτυακή εκδήλωση -που μεταδόθηκε και στις ΗΠΑ- μιλώντας για το καθεστώς των Θαλάσσιων Ζωνών στην Ελλάδα κατά το Διεθνές Δίκαιο της Θάλασσας (Σύμβαση Montego Bay του 1982).  Αυτή την εισήγηση, συμπληρωμένη και επικαιροποιημένη, με την μορφή μελέτης, εξέδωσε στα ελληνικά και αγγλικά η «AHEPA HELLAS». Στην μελέτη του ο κ. Προκόπιος Παυλόπουλος αναπτύσσει ιδίως τις ακόλουθες θέσεις:

Ι. Ο όρος «Θαλάσσιες Ζώνες» ουδόλως διαφοροποιεί την σταθερή, μετά το 2004, στάση της Ελλάδας ότι μία, και μόνη, διαφορά υφίσταται προς επίλυση με την Τουρκία: Η οριοθέτηση της νησιωτικής υφαλοκρηπίδας και της Αποκλειστικής Οικονομικής Ζώνης στο Αιγαίο και στην Ανατολική Μεσόγειο. Οι ατυχείς διατυπώσεις του Κοινού Ανακοινωθέντος της Μαδρίτης, την 8η Ιουνίου 1997 κατά την Σύνοδο Κορυφής του ΝΑΤΟ και ορισμένων Συμπερασμάτων της Συνόδου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στο Ελσίνκι, την 10η και 11η Δεκεμβρίου του 1999, που οδήγησαν στις τουρκικές «φαντασιώσεις»  περί «γκρίζων ζωνών» στο Αιγαίο αποτελούν για την Ελλάδα, οριστικώς, παρελθόν και ουδεμία συζήτηση χωρεί επ’ αυτών.  Άλλωστε το Πρόγραμμα «Δίκτυο NATURA 2000» της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν αφήνει κανένα περιθώριο αμφισβήτησης ως προς τα σύνορα και το έδαφος της Ελλάδας και της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

ΙΙ. Επιπλέον, η τουρκική πλευρά οφείλει να γνωρίζει ότι η Ελλάδα έχει το αναφαίρετο δικαίωμα αμυντικής θωράκισης όλων, ανεξαιρέτως, των Νησιών της στο Αιγαίο, κυρίως κατά τις διατάξεις του άρθρου 51 του Καταστατικού Χάρτη του ΟΗΕ, λόγω της συνεχιζόμενης απειλής και της απειλής χρήσης βίας εκ μέρους της Τουρκίας, όσο μάλιστα ισχύει το αυθαίρετο «casus belli» και η δράση της «Στρατιάς του Αιγαίου».  Ενώ μπορεί, οποτεδήποτε, να ζητήσει και την συνδρομή της Ευρωπαϊκής Ένωσης εν προκειμένω, κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 42 παρ. 7 της Συνθήκης της Ευρωπαϊκής Ένωσης.  Επίσης, για την Ελλάδα και την Ευρωπαϊκή Ένωση το λεγόμενο «τουρκολιβυκό μνημόνιο» είναι ανυπόστατο και δεν παράγει έννομα αποτελέσματα.  Τέλος, η Ελλάδα μπορεί να ζητήσει την ευθεία σύμπραξη, υπέρ αυτής, της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως προς την οριοθέτηση της Αποκλειστικής Οικονομικής Ζώνης που της αναλογεί στο Αιγαίο και στην Ανατολική Μεσόγειο.

ΙΙΙ. Ενόψει των Δηλώσεων του 1994 και του 2015, με βάση τις οποίες η Ελλάδα έχει οριοθετήσει σαφώς και επακριβώς την υποχρεωτική δικαιοδοσία του Διεθνούς Δικαστηρίου της Χάγης, ενδεχόμενη ενώπιον αυτού κοινή προσφυγή Ελλάδας και Τουρκίας, ύστερα από το αναγκαίο κατά το Διεθνές Δίκαιο συνυποσχετικό, μπορεί να νοηθεί μόνον εφόσον τηρηθούν και οι ακόλουθες, μεταξύ άλλων, προϋποθέσεις:  Δεν είναι νομικώς δυνατό -αφού αποτελούν μέρος του «σκληρού πυρήνα» της Εθνικής μας Κυριαρχίας -ν’ αχθούν προς επίλυση π.χ. ζητήματα σχετικά με το Έδαφος, τον Εναέριο Χώρο και την Αιγιαλίτιδα Ζώνη.  Η Ελλάδα διατηρεί, στο ακέραιο, το δικαίωμά της να επεκτείνει, μονομερώς και όποτε το κρίνει σκόπιμο, την Αιγιαλίτιδα Ζώνη της από τα 6 ν.μ. στα 12 ν.μ.  Και με βάση την τακτική της Τουρκίας είναι σκόπιμο η Ελλάδα να προσανατολίζεται περισσότερο προς την προοπτική πλήρους άσκησης του ως άνω δικαιώματός της για την ολοκληρωμένη επέκταση της Αιγιαλίτιδας Ζώνης στα 12 ν.μ., παρά ν’ αγωνίζεται μόνο για την άρση του παντελώς αυθαίρετου «casus belli» της τουρκικής Εθνοσυνέλευσης της 8ης Ιουνίου 1995, αμέσως μετά την έναρξη ισχύος του Διεθνούς Δικαίου της Θάλασσας κατά την Σύμβαση του Montego Bay του 1982. Επομένως, κοινή προσφυγή Ελλάδας και Τουρκίας στο Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης είναι νοητή και θεσμικώς επιτρεπτή μόνον ως προς τα κυριαρχικά δικαιώματα -άρα όχι προς την Εθνική Κυριαρχία κατά τ’ ανωτέρω- επί της Υφαλοκρηπίδας και της Αποκλειστικής Οικονομικής Ζώνης, με πλήρη επήρεια των Νησιών μας.

  1. IV. Ως προς την στρατηγική, την οποία πρέπει ν’ ακολουθήσει η Ελλάδα για την διασφάλιση της «πλήρους επήρειας» των Νησιών μας ιδίως κατά την οριοθέτηση της Υφαλοκρηπίδας και της Αποκλειστικής Οικονομικής Ζώνης, σύμφωνα με τις διατάξεις του Διεθνούς Δικαίου της Θάλασσας κατά την Σύμβαση του Montego Bay του 1982, πρέπει να τονισθεί ότι οι «οιωνοί» της διεθνούς νομολογίας εμφανίζονται σήμερα μάλλον ευνοϊκοί υπέρ των Εθνικών μας Θέσεων. Άκρως ενδεικτική και αντιπροσωπευτική είναι η πρόσφατη απόφαση -της 12ης Ιουλίου 2016- του Διεθνούς Διαιτητικού Δικαστηρίου. Ιδιαίτερη νομική σημασία έχουν εκείνες οι σκέψεις της απόφασης της 12ης Ιουλίου 2016 του Διεθνούς Διαιτητικού Δικαστηρίου, που εμπεριέχονται στα obiter dicta αρ. 473-553 και οι οποίες αναδεικνύουν, σε γενικές γραμμές, μεταξύ άλλων, και τ’ ακόλουθα:

Α. Πριν απ’ όλα οι ως άνω σκέψεις οδηγούν στην «διαλεύκανση» σημαντικών πτυχών του γράμματος και του πνεύματος των διατάξεων του άρθρου 121 του Διεθνούς Δικαίου της Θάλασσας κατά την Σύμβαση του Montego Bay του 1982 που, όπως προεκτέθηκε, δεν είναι ιδιαιτέρως σαφείς.  Σπουδαιότερη δε πτυχή είναι εκείνη, η οποία καταδεικνύει, εντός του ρυθμιστικού πεδίου των διατάξεων του κατά τ’ ανωτέρω άρθρου 121, ποιος είναι ο κανόνας και ποια είναι η εξαίρεση ως προς την «πλήρη επήρεια» των νησιών για την «παραγωγή» Υφαλοκρηπίδας και Αποκλειστικής Οικονομικής Ζώνης.  Κάτι που σημαίνει, αυτοθρόως, ότι η εξαίρεση πρέπει να ερμηνεύεται στενώς και, συνακόλουθα, in dubio, ως προς την in concreto ερμηνεία, πρέπει να επιλέγεται η εφαρμογή των διατάξεων του κανόνα.  Συγκεκριμένα, τον κανόνα συνιστούν οι διατάξεις της παρ. 1 του άρθρου 121 της Σύμβασης του Montego Bay του 1982 -οι οποίες ορίζουν ότι νήσος είναι μια διαμορφωμένη περιοχή ξηράς που περιβρέχεται από ύδατα και που βρίσκεται πάνω από την επιφάνεια των υδάτων κατά την μέγιστη πλημμυρίδα- σε συνδυασμό με τις διατάξεις της παρ. 2 του ίδιου άρθρου, οι οποίες ορίζουν ότι, με την εξαίρεση των διατάξεων της παρ. 3, τα νησιά έχουν Αιγιαλίτιδα Ζώνη, Συνορεύουσα Ζώνη, Υφαλοκρηπίδα και Αποκλειστική Οικονομική Ζώνη.

Β. Στην συνέχεια, οι προμνημονευόμενες σκέψεις της απόφασης της 12ης Ιουλίου 2016 του Διεθνούς Διαιτητικού Δικαστηρίου διακρίνουν, εμμέσως πλην σαφώς, ως προς τα νησιά την άσκηση «πλήρους Κυριαρχίας» από την άσκηση «κυριαρχικών δικαιωμάτων».  Και με τον τρόπο αυτό, πάντοτε δε στο πλαίσιο της ερμηνείας κανόνα-εξαίρεσης κατά τα προαναφερόμενα, οδηγούνται στο συμπέρασμα ότι από την μια πλευρά όλα τα νησιά, ανεξαιρέτως, «παράγουν» Αιγιαλίτιδα Ζώνη και Συνορεύουσα Ζώνη.  Αντιθέτως -και με βάση τις διατάξεις της παρ. 3 του ως άνω άρθρου 121, οι οποίες εισάγουν την κατά τ’ ανωτέρω εξαίρεση- Υφαλοκρηπίδα και Αποκλειστική Οικονομική Ζώνη «παράγουν» όλα, ανεξαιρέτως και ανεξαρτήτως μεγέθους, τα νησιά, που έχουν τις απαιτούμενες προϋποθέσεις να συντηρήσουν, αυτοδυνάμως, είτε ανθρώπινη ζωή είτε και απλή οικονομική δραστηριότητα.  Φυσικά, και σύμφωνα με την προαναφερόμενη ερμηνεία κανόνα-εξαίρεσης, η εν προκειμένω αυτοδύναμη συντήρηση «ανθρώπινης ζωής» ή «οικονομικής δραστηριότητας» πρέπει να ερευνάται, με τρόπο που δεν οδηγεί σε μια μορφή τελικής «εξίσωσης» των νησιών με βράχους ή βραχονησίδες, δηλαδή σε μια μορφή «αποστέωσης» της επήρειας των νησιών για την «παραγωγή» Υφαλοκρηπίδας και Αιγιαλίτιδας Ζώνης.

  1. V. Υπό τ’ ανωτέρω δεδομένα είναι προφανής η σημασία της κατά τ’ ανωτέρω απόφασης της 12ης Ιουλίου 2016 του Διεθνούς Διαιτητικού Δικαστηρίου μεταξύ Φιλιππίνων και Κίνας, ως προς το νομολογιακό προηγούμενο, το οποίο δημιουργεί υπέρ της Ελλάδας αφενός για το ότι Αιγιαλίτιδα Ζώνη και Συνορεύουσα Ζώνη έχουν όλα, ανεξαιρέτως, τα Ελληνικά Νησιά. Και, αφετέρου, Υφαλοκρηπίδα και Αποκλειστική Οικονομική Ζώνη «παράγουν», κατά την Σύμβαση του Montego Bay του 1982, όλα, ανεξαιρέτως και ανεξαρτήτως μεγέθους, τα Ελληνικά Νησιά -άρα και στο Αιγαίο και στην Ανατολική Μεσόγειο- τα οποία μπορούν, υπό τις ως άνω διευκρινίσεις, να συντηρήσουν αυτοδυνάμως είτε ανθρώπινη ζωή είτε και απλή οικονομική δραστηριότητα

 

ΕΔΩ ΕΙΝΑΙ ΤΟ ΠΛΗΡΕΣ ΚΕΙΜΕΝΟ ΤΟΥ ΒΙΒΛΙΟΥ

Καταχώρηση: 10-01-2022     Κατηγορία: ΒΙΒΛΙΑ    

Αριστόβουλος Μάνεσης:  H Φιλελεύθερη και Δημοκρατική Ιδεολογία της Επανάστασης του 1821. Επετειακή έκδοση με πρωτοβουλία του Ομίλου «Αριστόβουλος Μάνεσης» (Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα 2021)

ΠΡΟΛΟΓΟΣ: ΓΙΩΡΓΟΣ ΣΩΤΗΡΕΛΗΣ, ΚΑΘΗΓΗΤΗΣ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΣΤΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ

Η παρούσα αυτοτελής έκδοση της μελέτης του Αριστόβουλου Μάνεση, με τίτλο «Η φιλελεύθερη και δημοκρατική ιδεολογία της Επανάστασης του 1821», αποτελεί μια ιδιαίτερη στιγμή στην διαδρομή του Ομίλου «Αριστόβουλος Μάνεσης». Αναλάβαμε με μεγάλη χαρά, αλλά και με αίσθημα χρέους προς τον Δάσκαλό μας, την συγκεκριμένη πρωτοβουλία, διότι θεωρούμε ότι το εμβληματικό αυτό κείμενο αποτελεί μια από τις σημαντικότερες και ουσιαστικότερες συμβολές στον δημόσιο διάλογο για τις απαρχές του ελληνικού συνταγματισμού. Θέλω δε να ευχαριστήσω ιδιαίτερα τον εκδότη Παναγιώτη Σάκκουλα, που ανταποκρίθηκε με τόση θέρμη στην πρότασή μας να συμβάλουμε, με αυτόν τον τρόπο, στον εορτασμό των 200 χρόνων από την Επανάσταση του 1821.

Η ανά χείρας μελέτη είναι επεξεργασμένη μορφή του πανηγυρικού λόγου που είχε εκφωνήσει ο Αριστόβουλος Μάνεσης την 25η Μαρτίου 1983, στο Πανεπιστήμιο Αθηνών. Το κείμενο του λόγου εμπλουτίσθηκε στη συνέχεια, ενώ προστέθηκαν και εξαντλητικές υποσημειώσεις, με τις οποίες τεκμηρίωνε πλήρως, όπως το συνήθιζε, όλα τα επιχειρήματά του. Με την μορφή αυτήν εκδόθηκε από το Πανεπιστήμιο Αθηνών και αργότερα (2007) συμπεριλήφθηκε στον δεύτερο τόμο των μελετών του, με τίτλο «Συνταγματική Θεωρία και Πράξη ΙΙ» (εκδ. Σάκκουλας), τον οποίο ο γράφων είχε την χαρά να επιμεληθεί.

Τόσο ο πανηγυρικός λόγος όσο και η εμπλουτισμένη μελέτη, στην συνέχεια, προκάλεσαν μεγάλη εντύπωση και αρκετές συζητήσεις. Όχι μόνον για την πληρότητα και ενάργεια των επιχειρημάτων, με τα οποία αποσαφηνίσθηκαν πλήρως οι κρίσιμες παράμετροι του ελληνικού συνταγματισμού των επαναστατικών χρόνων, αλλά και για την εξαιρετικά νηφάλια, απροκατάληπτη και υποδειγματικά διαλεκτική πραγμάτευση  των σχετικών ζητημάτων, που ανέτρεπε εκ βάθρων προσεκτικά καλλιεργημένους μύθους, σχηματικές προσεγγίσεις και εύκολες απλουστεύσεις.

Όλα αυτά τα στοιχεία της μελέτης διατηρούν και σήμερα ακέραιη την αξία τους, καθώς εξακολουθούν να παρέχουν ένα από τα σημαντικότερα θεωρητικά εναύσματα για ευρύτερο προβληματισμό ως προς την συνταγματική ιδεολογία της Επανάστασης, την οποία ο συγγραφέας προσεγγίζει γλαφυρά «ως συνάρθρωση αντιλήψεων, παραστάσεων, εννοιών, κρίσεων, πεποιθήσεων, προτύπων, αρχών και αξιών» που κυοφορούνται σε έναν κοινωνικό χώρο και αποτελούν το ευρύτερο πλαίσιο μέσα στο οποίο «οι φορείς της επανάστασης συνειδητοποιούν την ιστορική της αναγκαιότητα, ενώ παράλληλα εξασφαλίζεται η συμπαράταξη όσο το δυνατόν ευρύτερων λαϊκών μαζών». Πρόκειται για έναν προβληματισμό ο οποίος έχει ήδη  αρχίσει να αναπτύσσεται, με αφορμή τους εορτασμούς για την εφετινή επέτειο των διακοσίων ετών από το ξέσπασμα της Επανάστασης του 1821, στο μέτρο βέβαια που αυτοί δεν παρεκτρέπονται είτε σε ανούσιες και γραφικές εθνικιστικές κορώνες είτε σε επιτήδειες ασκήσεις προσωπικής προβολής είτε, με τα λόγια του συγγραφέα, σε «συμβατικά υμνολόγια».

Ας δούμε όμως, ειδικότερα, τα βασικά σημεία που στοιχειοθετούν την προστιθέμενη αξία και εν τέλει την συνεισφορά της ανά χείρας μελέτης στον δημόσιο διάλογο:

Το πρώτο σημείο είναι η εύστοχη και εμπεριστατωμένη αποσαφήνιση του χαρακτήρα της  Επανάστασης του 1821 ως προεχόντως «εθνικοαπελευθερωτικής». Αποστασιοποιούμενος από προοδευτικοφανείς πλην ανιστορικές ιδεοληπτικές εμμονές, που βρίσκονταν σε έξαρση την περίοδο της μεταπολίτευσης, ο Μάνεσης τεκμηριώνει εξαντλητικά και υποστηρίζει με πλήθος στέρεων και αλληλένδετων επιχειρημάτων την θέση ότι «πρωταρχικός και κύριος σκοπός της ήταν η ίδρυση ανεξάρτητου ελληνικού κράτους». Η θέση αυτή, η οποία σήμερα φαίνεται αυτονόητη, είχε για την εποχή της βαρύνουσα σημασία για την οριστική αποκοπή της σχετικής συζήτησης από δογματικές απλουστεύσεις και σχηματοποιήσεις του παρελθόντος.

Το δεύτερο σημείο είναι η εμφατική επισήμανση ότι η «εθνικοαπελευθερωτική» αυτή ιδεολογία καθορίζεται κατά βάσιν από τα προτάγματα του διαφωτισμού, η ελληνική εκδοχή του οποίου αναλύεται σε βάθος, τόσο ως προς τις προωθημένες θέσεις και προτάσεις του όσο και ως προς την επιρροή που άσκησε, ιδίως με τα κείμενα του Ρήγα και του Κοραή αλλά και με την Ελληνική Νομαρχία (Ανωνύμου του Έλληνος). Στην τελευταία, μάλιστα, ο συγγραφέας αποδίδει ιδιαίτερη σημασία, θεωρώντας ότι αποδίδει, με τον πλέον εύστοχο, εναργή και διεισδυτικό τρόπο, τις αντιλήψεις και τις αντιθέσεις που συνέθεταν την περιρρέουσα ατμόσφαιρα των αρχών του δέκατου ένατου αιώνα και επέτρεψαν την διαμόρφωση του ιδεολογικοπολιτικού προπλάσματος της Επανάστασης του 1821.

Το τρίτο σημείο είναι ότι η θέση του ότι η επαναστατική ιδεολογία που διαμορφώθηκε υπό την επίδραση του ευρωπαϊκού και του ελληνικού διαφωτισμού συνδεόταν προνομιακά με την κληρονομιά της αρχαίας Ελλάδας και όχι με την ορθόδοξη παράδοση του Βυζαντίου, πολλώ δε μάλλον με ετεροχρονισμένες «ελληνοχριστιανικές» κατασκευές. Ο συγγραφέας, μάλιστα, καταρρίπτει εμπεριστατωμένα και με στέρεα επιχειρήματα τον μύθο της πρωτοκαθεδρίας του ανώτερου κλήρου στην Επανάσταση, επισημαίνοντας με έμφαση ότι η ηγεσία της Ορθόδοξης Εκκλησίας διαδραμάτισε κατ’αρχήν αρνητικό ρόλο, τόσο ως προς την κατάλυση της βυζαντινής αυτοκρατορίας –προτιμώντας «φακιόλιον βασιλεύον τούρκων» από «καλύπτραν λατινικήν»– όσο και ως προς την στήριξη του οθωμανικού καθεστώτος απέναντι σε κάθε ιδέα επαναστατικής ανατροπής του. Εξαιρετικά ενδιαφέρουσα, στο σημείο αυτό, είναι η άποψη του συγγραφέα ότι ο συγκεκριμένος ρόλος της ηγεσίας της ορθόδοξης Εκκλησίας οφείλεται όχι μόνον σε μια στάση παθητικής υποταγής στην εξουσία (με την επίκληση αποστολικών περικοπών) αλλά και στην μετά βδελυγμίας απόρριψη νεωτερικών «δυτικών» ιδεών –και ιδίως αυτών της Γαλλικής Επανάστασης– υπό το πρίσμα μιας ιδιόμορφης «φαναριώτικης και καλογερίστικης… αντιευρωπαϊκής ιδεολογίας», που κατέληγε σε έναν «ελληνορθόδοξο λαϊκισμό με έντονες ανατο(λίτ)ικες επιδράσεις, του οποίου παραλλαγές συναντούμε και σήμερα, πριβεβλημένες με δήθεν προοδευτικό μανδύα».

Το τέταρτο σημείο αφορά την διαλεκτική και εξαιρετικά εξισορροπημένη ανάδειξη των ιδιαίτερων στοιχείων της προεπαναστατικής πραγματικότητας, που συνέβαλαν καθοριστικά στην διαμόρφωση της ιδεολογίας της Επανάστασης του 1821. Παραδοσιακά στοιχεία, όπως η ορθόδοξη λαϊκή παράδοση –που συμπαρέσυρε τελικά και μέρος του ανώτερου κλήρου– η κοινοτική και συνεταιριστική οργάνωση των υπόδουλων Ελλήνων και το ελεύθερο πνεύμα των εξεγερμένων κλεφτών και αρματολών ανατέμνονται προσεκτικά, χωρίς ωραιοποιήσεις και υπερβολές, και σταθμίζονται, μέσα από πολλαπλές και επίπονες επιστημονικές διηθήσεις, με τις νεωτερικές ιδέες που κομίζουν τα ανερχόμενα και μορφωμένα κοινωνικά μεσοστρώματα, με εμπροσθοφυλακή την Φιλική Εταιρεία.

Το πέμπτο σημείο  είναι η ανάδειξη της ιδιαίτερης σημασίας του ιδεολογικού ριζοσπαστισμού της Επανάστασης του 1821, τόσο σε ελληνικό όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Ειδικότερα, ο συγγραφέας επισημαίνει με έμφαση ότι ο προωθημένος χαρακτήρας της δημοκρατικής και φιλελεύθερης ιδεολογίας των εξεγερμένων Ελλήνων, ο οποίος συνδεόταν ευθέως με τις πλέον ρηξικέλευθες γαλλικές και αμερικανικές επαναστατικές αντιλήψεις,  αποτέλεσε ρωγμή στο συντηρητικό και μοναρχικό stαtus quo της Ιεράς Συμμαχίας και προσέδωσε έναν ευρύτερο ρόλο στην Επανάσταση του 1821. Ο ρόλος δε αυτός  επιβεβαιώθηκε με την ψήφιση των Επαναστατικών Συνταγμάτων (της Επιδαύρου, του Άστρους και της Τροιζήνας), τα οποία, συνδυάζοντας την δημοκρατική αντιπροσώπευση με τον πολιτικό φιλελευθερισμό, έστειλαν ένα ηχηρό μήνυμα αμφισβήτησης των πολιτικών «θέσφατων» της «Ιεράς Συμμαχίας» και ιδίως του καθεστώτος της συνταγματικής μοναρχίας, που κυριαρχούσε καταθλιπτικά εκείνο το διάστημα στην Ευρώπη (με εξαίρεση την Ελβετία). Παρότι δε τα Συντάγματα αυτά δεν εφαρμόσθηκαν εν πολλοίς στην πράξη, άφησαν μια πολύτιμη παρακαταθήκη, την οποία θα αξιοποιήσει αργότερα η Επανάσταση του 1862, επανασυνδέοντας τον ελληνικό συνταγματισμό με τις δημοκρατικές καταβολές του Αγώνα αλλά και με τις πλέον προωθημένες ευρωπαϊκές ιδέες, όπως αυτές επανέκαμψαν ορμητικότερες με την Επανάσταση του 1848.

Θάσος, Σεπτέμβριος 2021
Γιώργος Χ. Σωτηρέλης
πρόεδρος του Ομίλου
«Αριστόβουλος Μάνεσης»

Αριστόβουλος Μάνεσης:  Η Φιλελεύθερη και Δημοκρατική Ιδεολογία της Επανάστασης του 1821, Επετειακή έκδοση με πρωτοβουλία του Ομίλου «Αριστόβουλος Μάνεσης», Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα 2021. Πρόλογος: Γιώργος Σωτηρέλης, καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου στο Πανεπιστήμιο Αθηνών 

ΠΡΟΛΟΓΟΣ

Η παρούσα αυτοτελής έκδοση της μελέτης του Αριστόβουλου Μάνεση, με τίτλο «Η φιλελεύθερη και δημοκρατική ιδεολογία της Επανάστασης του 1821», αποτελεί μια ιδιαίτερη στιγμή στην διαδρομή του Ομίλου «Αριστόβουλος Μάνεσης». Αναλάβαμε με μεγάλη χαρά, αλλά και με αίσθημα χρέους προς τον Δάσκαλό μας, την συγκεκριμένη πρωτοβουλία, διότι θεωρούμε ότι το εμβληματικό αυτό κείμενο αποτελεί μια από τις σημαντικότερες και ουσιαστικότερες συμβολές στον δημόσιο διάλογο για τις απαρχές του ελληνικού συνταγματισμού. Θέλω δε να ευχαριστήσω ιδιαίτερα τον εκδότη Παναγιώτη Σάκκουλα, που ανταποκρίθηκε με τόση θέρμη στην πρότασή μας να συμβάλουμε, με αυτόν τον τρόπο, στον εορτασμό των 200 χρόνων από την Επανάσταση του 1821.

Η ανά χείρας μελέτη είναι επεξεργασμένη μορφή του πανηγυρικού λόγου που είχε εκφωνήσει ο Αριστόβουλος Μάνεσης την 25η Μαρτίου 1983, στο Πανεπιστήμιο Αθηνών. Το κείμενο του λόγου εμπλουτίσθηκε στη συνέχεια, ενώ προστέθηκαν και εξαντλητικές υποσημειώσεις, με τις οποίες τεκμηρίωνε πλήρως, όπως το συνήθιζε, όλα τα επιχειρήματά του. Με την μορφή αυτήν εκδόθηκε από το Πανεπιστήμιο Αθηνών και αργότερα (2007) συμπεριλήφθηκε στον δεύτερο τόμο των μελετών του, με τίτλο «Συνταγματική Θεωρία και Πράξη ΙΙ» (εκδ. Σάκκουλας), τον οποίο ο γράφων είχε την χαρά να επιμεληθεί.

Τόσο ο πανηγυρικός λόγος όσο και η εμπλουτισμένη μελέτη, στην συνέχεια, προκάλεσαν μεγάλη εντύπωση και αρκετές συζητήσεις. Όχι μόνον για την πληρότητα και ενάργεια των επιχειρημάτων, με τα οποία αποσαφηνίσθηκαν πλήρως οι κρίσιμες παράμετροι του ελληνικού συνταγματισμού των επαναστατικών χρόνων, αλλά και για την εξαιρετικά νηφάλια, απροκατάληπτη και υποδειγματικά διαλεκτική πραγμάτευση  των σχετικών ζητημάτων, που ανέτρεπε εκ βάθρων προσεκτικά καλλιεργημένους μύθους, σχηματικές προσεγγίσεις και εύκολες απλουστεύσεις.

Όλα αυτά τα στοιχεία της μελέτης διατηρούν και σήμερα ακέραιη την αξία τους, καθώς εξακολουθούν να παρέχουν ένα από τα σημαντικότερα θεωρητικά εναύσματα για ευρύτερο προβληματισμό ως προς την συνταγματική ιδεολογία της Επανάστασης, την οποία ο συγγραφέας προσεγγίζει γλαφυρά «ως συνάρθρωση αντιλήψεων, παραστάσεων, εννοιών, κρίσεων, πεποιθήσεων, προτύπων, αρχών και αξιών» που κυοφορούνται σε έναν κοινωνικό χώρο και αποτελούν το ευρύτερο πλαίσιο μέσα στο οποίο «οι φορείς της επανάστασης συνειδητοποιούν την ιστορική της αναγκαιότητα, ενώ παράλληλα εξασφαλίζεται η συμπαράταξη όσο το δυνατόν ευρύτερων λαϊκών μαζών». Πρόκειται για έναν προβληματισμό ο οποίος έχει ήδη  αρχίσει να αναπτύσσεται, με αφορμή τους εορτασμούς για την εφετινή επέτειο των διακοσίων ετών από το ξέσπασμα της Επανάστασης του 1821, στο μέτρο βέβαια που αυτοί δεν παρεκτρέπονται είτε σε ανούσιες και γραφικές εθνικιστικές κορώνες είτε σε επιτήδειες ασκήσεις προσωπικής προβολής είτε, με τα λόγια του συγγραφέα, σε «συμβατικά υμνολόγια».

Ας δούμε όμως, ειδικότερα, τα βασικά σημεία που στοιχειοθετούν την προστιθέμενη αξία και εν τέλει την συνεισφορά της ανά χείρας μελέτης στον δημόσιο διάλογο:

Το πρώτο σημείο είναι η εύστοχη και εμπεριστατωμένη αποσαφήνιση του χαρακτήρα της  Επανάστασης του 1821 ως προεχόντως «εθνικοαπελευθερωτικής». Αποστασιοποιούμενος από προοδευτικοφανείς πλην ανιστορικές ιδεοληπτικές εμμονές, που βρίσκονταν σε έξαρση την περίοδο της μεταπολίτευσης, ο Μάνεσης τεκμηριώνει εξαντλητικά και υποστηρίζει με πλήθος στέρεων και αλληλένδετων επιχειρημάτων την θέση ότι «πρωταρχικός και κύριος σκοπός της ήταν η ίδρυση ανεξάρτητου ελληνικού κράτους». Η θέση αυτή, η οποία σήμερα φαίνεται αυτονόητη, είχε για την εποχή της βαρύνουσα σημασία για την οριστική αποκοπή της σχετικής συζήτησης από δογματικές απλουστεύσεις και σχηματοποιήσεις του παρελθόντος.

Το δεύτερο σημείο είναι η εμφατική επισήμανση ότι η «εθνικοαπελευθερωτική» αυτή ιδεολογία καθορίζεται κατά βάσιν από τα προτάγματα του διαφωτισμού, η ελληνική εκδοχή του οποίου αναλύεται σε βάθος, τόσο ως προς τις προωθημένες θέσεις και προτάσεις του όσο και ως προς την επιρροή που άσκησε, ιδίως με τα κείμενα του Ρήγα και του Κοραή αλλά και με την Ελληνική Νομαρχία (Ανωνύμου του Έλληνος). Στην τελευταία, μάλιστα, ο συγγραφέας αποδίδει ιδιαίτερη σημασία, θεωρώντας ότι αποδίδει, με τον πλέον εύστοχο, εναργή και διεισδυτικό τρόπο, τις αντιλήψεις και τις αντιθέσεις που συνέθεταν την περιρρέουσα ατμόσφαιρα των αρχών του δέκατου ένατου αιώνα και επέτρεψαν την διαμόρφωση του ιδεολογικοπολιτικού προπλάσματος της Επανάστασης του 1821.

Το τρίτο σημείο είναι ότι η θέση του ότι η επαναστατική ιδεολογία που διαμορφώθηκε υπό την επίδραση του ευρωπαϊκού και του ελληνικού διαφωτισμού συνδεόταν προνομιακά με την κληρονομιά της αρχαίας Ελλάδας και όχι με την ορθόδοξη παράδοση του Βυζαντίου, πολλώ δε μάλλον με ετεροχρονισμένες «ελληνοχριστιανικές» κατασκευές. Ο συγγραφέας, μάλιστα, καταρρίπτει εμπεριστατωμένα και με στέρεα επιχειρήματα τον μύθο της πρωτοκαθεδρίας του ανώτερου κλήρου στην Επανάσταση, επισημαίνοντας με έμφαση ότι η ηγεσία της Ορθόδοξης Εκκλησίας διαδραμάτισε κατ’αρχήν αρνητικό ρόλο, τόσο ως προς την κατάλυση της βυζαντινής αυτοκρατορίας –προτιμώντας «φακιόλιον βασιλεύον τούρκων» από «καλύπτραν λατινικήν»– όσο και ως προς την στήριξη του οθωμανικού καθεστώτος απέναντι σε κάθε ιδέα επαναστατικής ανατροπής του. Εξαιρετικά ενδιαφέρουσα, στο σημείο αυτό, είναι η άποψη του συγγραφέα ότι ο συγκεκριμένος ρόλος της ηγεσίας της ορθόδοξης Εκκλησίας οφείλεται όχι μόνον σε μια στάση παθητικής υποταγής στην εξουσία (με την επίκληση αποστολικών περικοπών) αλλά και στην μετά βδελυγμίας απόρριψη νεωτερικών «δυτικών» ιδεών –και ιδίως αυτών της Γαλλικής Επανάστασης– υπό το πρίσμα μιας ιδιόμορφης «φαναριώτικης και καλογερίστικης… αντιευρωπαϊκής ιδεολογίας», που κατέληγε σε έναν «ελληνορθόδοξο λαϊκισμό με έντονες ανατο(λίτ)ικες επιδράσεις, του οποίου παραλλαγές συναντούμε και σήμερα, πριβεβλημένες με δήθεν προοδευτικό μανδύα».

Το τέταρτο σημείο αφορά την διαλεκτική και εξαιρετικά εξισορροπημένη ανάδειξη των ιδιαίτερων στοιχείων της προεπαναστατικής πραγματικότητας, που συνέβαλαν καθοριστικά στην διαμόρφωση της ιδεολογίας της Επανάστασης του 1821. Παραδοσιακά στοιχεία, όπως η ορθόδοξη λαϊκή παράδοση –που συμπαρέσυρε τελικά και μέρος του ανώτερου κλήρου– η κοινοτική και συνεταιριστική οργάνωση των υπόδουλων Ελλήνων και το ελεύθερο πνεύμα των εξεγερμένων κλεφτών και αρματολών ανατέμνονται προσεκτικά, χωρίς ωραιοποιήσεις και υπερβολές, και σταθμίζονται, μέσα από πολλαπλές και επίπονες επιστημονικές διηθήσεις, με τις νεωτερικές ιδέες που κομίζουν τα ανερχόμενα και μορφωμένα κοινωνικά μεσοστρώματα, με εμπροσθοφυλακή την Φιλική Εταιρεία.

Το πέμπτο σημείο  είναι η ανάδειξη της ιδιαίτερης σημασίας του ιδεολογικού ριζοσπαστισμού της Επανάστασης του 1821, τόσο σε ελληνικό όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Ειδικότερα, ο συγγραφέας επισημαίνει με έμφαση ότι ο προωθημένος χαρακτήρας της δημοκρατικής και φιλελεύθερης ιδεολογίας των εξεγερμένων Ελλήνων, ο οποίος συνδεόταν ευθέως με τις πλέον ρηξικέλευθες γαλλικές και αμερικανικές επαναστατικές αντιλήψεις,  αποτέλεσε ρωγμή στο συντηρητικό και μοναρχικό stαtus quo της Ιεράς Συμμαχίας και προσέδωσε έναν ευρύτερο ρόλο στην Επανάσταση του 1821. Ο ρόλος δε αυτός  επιβεβαιώθηκε με την ψήφιση των Επαναστατικών Συνταγμάτων (της Επιδαύρου, του Άστρους και της Τροιζήνας), τα οποία, συνδυάζοντας την δημοκρατική αντιπροσώπευση με τον πολιτικό φιλελευθερισμό, έστειλαν ένα ηχηρό μήνυμα αμφισβήτησης των πολιτικών «θέσφατων» της «Ιεράς Συμμαχίας» και ιδίως του καθεστώτος της συνταγματικής μοναρχίας, που κυριαρχούσε καταθλιπτικά εκείνο το διάστημα στην Ευρώπη (με εξαίρεση την Ελβετία). Παρότι δε τα Συντάγματα αυτά δεν εφαρμόσθηκαν εν πολλοίς στην πράξη, άφησαν μια πολύτιμη παρακαταθήκη, την οποία θα αξιοποιήσει αργότερα η Επανάσταση του 1862, επανασυνδέοντας τον ελληνικό συνταγματισμό με τις δημοκρατικές καταβολές του Αγώνα αλλά και με τις πλέον προωθημένες ευρωπαϊκές ιδέες, όπως αυτές επανέκαμψαν ορμητικότερες με την Επανάσταση του 1848.

Θάσος, Σεπτέμβριος 2021
Γιώργος Χ. Σωτηρέλης
πρόεδρος του Ομίλου
«Αριστόβουλος Μάνεσης»

 

Καταχώρηση: 07-01-2022     Κατηγορία: ΒΙΒΛΙΑ    

Το εκλογικό σύστημα των ΟΤΑ

Δημήτρης Μ. Ζακαλκάς, Δ.Ν. - Δικηγόρος

(Προδημοσίευση -σε αναπτυγμένη μορφή- της εισήγησης του συγγραφέα  στο Πανελλήνιο Συνέδριο με τίτλο «Οργάνωση, στελέχωση και λειτουργία των Πρωτοβάθμιων Ο.Τ.Α.», που οργάνωσε ο δήμος  Θεσσαλονίκης,  7, 8 & 9 Νοεμβρίου 2021)

ΔΙΑΓΡΑΜΜΑ

Ι. ΟΙ ΠΑΡΑΜΕΤΡΟΙ ΕΝΟΣ ΕΚΛΟΓΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΤΩΝ ΟΤΑ

  1. Αναγωγή στο Σύνταγμα και στον ΕΧΤΑ
  2. Οι δεσμεύσεις ως προς τα βασικά χαρακτηριστικά ενός εκλογικού συστήματος των ΟΤΑ

Α) Οι αρχές της καθολικής, της μυστικής και της άμεσης ψηφοφορίας

Β) Η αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου και η αναζήτηση ισορροπίας με τη διοικητική αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ

ΙΙ. ΤΑ ΕΚΛΟΓΙΚΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΤΩΝ ΟΤΑ ΠΡΟ ΤΗΣ ΨΗΦΙΣΗΣ ΤΗΣ ΑΝΑΛΟΓΙΚΗΣ (Ν. 4555/2018) ΚΑΙ Η ΣΥΜΦΩΝΙΑ ΤΗΣ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑΣ ΣΤΙΣ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΑ ΑΜΦΙΛΕΓΟΜΕΝΕΣ ΑΠΟΚΛΙΣΕΙΣ ΤΗΣ ΙΣΟΔΥΝΑΜΙΑΣ ΤΗΣ ΨΗΦΟΥ

  1. Οι εκλογικές ρυθμίσεις

Α) προ της δικτατορίας

Β) της μεταπολίτευσης

  1. Η νομολογία

ΙΙΙ. ΤΟ ΑΝΑΛΟΓΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΤΟΥ Ν. 4555/2018 (ΚΑΙ 4604/2019) ΚΑΙ ΟΙ ΕΚ ΤΩΝ ΥΣΤΕΡΩΝ «ΔΙΟΡΘΩΣΕΙΣ» ΤΟΥ (Ν.4623/2019 ΚΑΙ 4625/2019)

  1. Το αναλογικό σύστημα του ν. 4555/2018 (και 4604/2019)

Α) Οι  τομές

Β) Η κύρια συνέχεια: διατήρηση της άμεσης εκλογής Δημάρχων/ Περιφερειαρχών και κατ’ αποτέλεσμα συνέχιση της ευθυγράμμισης με τα ισχύοντα πλέον στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες

Γ) Συνολική νομικοπολιτική αξιολόγηση

  1. Οι εκ των υστέρων «διορθώσεις» (ν. 4623/2019 και 4625/2019)
  2. A) Διασφάλιση απόλυτης πλειοψηφίας στην παράταξη του Δημάρχου/Περιφερειάρχη σε καίριους βραχίονες άσκησης πολιτικής
  3. B) Aνασύνθεση αρμοδιοτήτων στις Οικονομικές Επιτροπές των δήμων και των Περιφερειακών Αυτοδιοικήσεων (Π.Α.)

Γ) Συνταγματικά προβλήματα και εύλογοι προβληματισμοί λόγω του χρόνου ψήφισης και θέσης σε ισχύ των νομοθετικών παρεμβάσεων

ΙV) H EΠΙΣΤΡΟΦΗ ΣΕ ΜΙΑ ΔΟΚΙΜΑΣΜΕΝΗ ΣΥΝΤΑΓΗ ΤΟΥ ΠΛΕΙΟΨΗΦΙΚΟΥ ΓΙΑ ΤΙΣ ΕΠΟΜΕΝΕΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΕΚΛΟΓΕΣ (Ν. 4804/2021)

  1. «Εμπρός πίσω»: Αλλαγές με το βλέμμα στο παρελθόν
  2. Συνολική νομικοπολιτική αξιολόγηση: ισχυρό εκτελεστικό όργανο με μειωμένη δημοκρατική νομιμοποίηση, χωρίς αντίβαρα

ΕΠΙΛΟΓΟΣ

 

———————————————

 

Ι) Οι παράμετροι ενός εκλογικού συστήματος των ΟΤΑ

1)  Αναγωγή στο Σύνταγμα και στον ΕΧΤΑ

Η αναζήτηση των παραμέτρων ενός εκλογικού συστήματος για τους ελληνικούς ΟΤΑ δεν ανιχνεύεται μόνο στους αυξημένης τυπικής ισχύος κανόνες του Συντάγματος, αλλά και στον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας (ΕΧΤΑ). Οι διατάξεις του τελευταίου  ενεργούν επίσης δεσμευτικά, στον βαθμό που  κυρώθηκε  από τη χώρα μας με τον ν. 1850/1989 (ΦΕΚ Α’ 114/10-5-1989) και έχει, βάσει του άρθρου 28 παρ. 1 Σ., υπερνομοθετική ισχύ.

Σημειώνεται ότι μολονότι αναφέρεται ως Χάρτης τοπικής «αυτονομίας», είναι όμως προφανές (από το σύνολο των διατάξεών του) ότι εννοιολογικά περιγράφεται ο θεσμός της τοπικής «αυτοδιοίκησης».  Βάσει του άρθρου πρώτου του -κυρωτικού του Χάρτη- ν. 1850/1989, η χώρα μας δεν δεσμεύτηκε στο σύνολο των διατάξεών του, ασκώντας σχετικό δικαίωμα των άρθρων 1 και 12 αυτού, όπου παρέχεται στα κράτη-μέρη που τον επικυρώνουν, η δυνατότητα να επιφυλαχθούν ως προς τη δέσμευση σε διατάξεις του, αρκεί να αποδέχονται τη δέσμευση στον βασικό πυρήνα των αρχών του, συγκεκριμενοποιούμενο μεταξύ διατάξεων τις οποίες ρητά αναφέρει. Αυτή η δυνατότητα (υπό το πρότυπο του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη) απηχούσε την προσδοκία των εμπνευστών του Χάρτη να εξασφαλίσουν τη μέγιστη δυνατή αποδοχή μεταξύ των υποψηφίων προς την επικύρωσή του κρατών, με δεδομένες τις διαφορετικές δικαιοταξίες τους, έχοντας βέβαια ως τελικό στόχο τη σταδιακή συμφωνία με το σύνολο των διατάξεων του Χάρτη.

Περαιτέρω, πρέπει να επισημανθεί ότι η νομική δεσμευτικότητα του Χάρτη εξαντλείται στο εσωτερικό δίκαιο, στο μέτρο που δεν υφίσταται για τον έλεγχο της εφαρμογής των διατάξεών του ένα δικαστήριο ανάλογο π.χ. του ΕΔΔΑ, αρμόδιου για τον έλεγχο της εφαρμογής των διατάξεων της ΕΣΔΑ, επίσης δημιουργήματος του Συμβουλίου της Ευρώπης όπως και ο Χάρτης. Βέβαια, η εφαρμογή του Χάρτη, παράλληλα με τη νομική διάσταση, έχει και μια πολιτική. Συγκεκριμένα, το Κογκρέσο Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών  (Congress of Local and Regional Autorities of Europe –CLRAE-), ως όργανο του Συμβουλίου της Ευρώπης (Council of Europe),   αποτελεί τη φωνή των ΟΤΑ και αποτελείται από αντιπροσώπους τοπικών και περιφερειακών αρχών. Με γνωμοδοτικές αρμοδιότητες προς την Επιτροπή Υπουργών (Committee of Ministers), δηλαδή στην πράξη στους μονίμους αντιπροσώπους των Υπουργών Εξωτερικών των κρατών-μερών, στο Στρασβούργο, έχει επιφορτισθεί (συνεπικουρούμενο από βοηθητικά όργανα) με την παρακολούθηση των εξελίξεων  και την προσαρμογή (μέσω διαπραγματεύσεων,  διαλόγου και πολιτικών πιέσεων  στις κυβερνήσεις των κρατών-μερών) των  ΟΤΑ στις αρχές του Χάρτη. Οι «εκθέσεις» (Reports), οι «συστάσεις» (Recommendations) αποτελούν στοιχεία της πολιτικής διάστασης της εφαρμογής του Χάρτη[1].

2) Οι δεσμεύσεις ως προς τα βασικά χαρακτηριστικά ενός εκλογικού συστήματος των ΟΤΑ

Το Σύνταγμα δεν αναφέρεται ρητά σε συγκεκριμένο εκλογικό σύστημα για την ανάδειξη των αρχών των ΟΤΑ, όπως εξάλλου και των βουλευτών. Όμως, αυτό δεν σημαίνει ότι ο κοινός νομοθέτης δεν έχει συνταγματικές δεσμεύσεις ως προς τα βασικά χαρακτηριστικά ενός εκλογικού συστήματος της τοπικής αυτοδιοίκησης.   Η επιλογή ενός εκλογικού συστήματος για την ανάδειξη των αρχών των ΟΤΑ πρέπει να υπηρετεί τη δημοκρατική τους συγκρότηση και εντεύθεν τη δημοκρατική τους νομιμοποίηση. Συναφώς, οι τοπικές κοινωνίες   δεν θα είναι μόνο αποδέκτες της δράσης των τελευταίων, αλλά και φορείς άσκησης της τοπικής εξουσίας. Ειδικά στη χώρα μας η δημοκρατική νομιμοποίηση των αρχών των ΟΤΑ, μέσω  εκλογών,  αποτυπώθηκε στις συναφείς διατάξεις των δημοκρατικών Συνταγμάτων από το 1864 και έπειτα, ενώ απουσίαζαν αναφορές στη διοικητική τους αποστολή (με εξαίρεση το Σ. 1927 και το ισχύον Σύνταγμα).

  Α) Οι αρχές της καθολικής, της μυστικής και της άμεσης ψηφοφορίας

Το ευρύτερο συνταγματικό πλαίσιο στο οποίο πρέπει να ανταποκρίνεται το εκλογικό σύστημα των ΟΤΑ συγκροτούν οι αρχές της καθολικής,  της μυστικής και της άμεσης  ψηφοφορίας. Η πρώτη (αρχή της καθολικής ψηφοφορίας) φαίνεται σήμερα αυτονόητη, όμως χρειάσθηκε να περάσουν χρόνια προκειμένου να καταστεί αναντίρρητο κεκτημένο, αν αναλογισθούμε τους αποκλεισμούς των γυναικών (που μόνον μεταπολεμικά απέκτησαν πλήρες δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι)[2] και τους αποκλεισμούς λόγω περιουσίας και φοροδοτικής ικανότητας κτλ. Η δεύτερη (αρχή της μυστικής ψηφοφορίας) απέκτησε σταδιακά –ιδίως υπό τις γενικότερες συνθήκες εκδημοκρατισμού της πολιτικής ζωής κατά τη μεταπολίτευση- όλο και περισσότερες εγγυήσεις τήρησής της.

Με άλλα λόγια, οι δύο πρώτες αρχές  βαθμιαία  ανέπτυξαν το κανονιστικό τους βεληνεκές και σήμερα πλέον αποτελούν δημοκρατικό κεκτημένο, κατοχυρώνονται δε ρητά στο ισχύον Σύνταγμα (άρθρο 102 παρ. 2, εδ. β’). Συναφώς, οι κανονιστικές συνέπειες αυτών δεν εγείρουν μείζονα προβλήματα, με εξαίρεση -ως προς τη συμφωνία με την καθολικότητα της ψήφου- το ζήτημα του εκλογικού δικαιώματος σε  κατηγορίες αλλοδαπών που κατοικούν στα γεωγραφικά όρια ενός ΟΤΑ.

Δηλαδή, δεν ευδοκίμησε η απόπειρα που επιχειρήθηκε με τα άρθρα 14-21 του ν. 3838/24-3-2010 («Σύγχρονες διατάξεις για την  Ελληνική Ιθαγένεια και την πολιτική συμμετοχή ομογενών και νομίμως διαμενόντων μεταναστών και άλλες ρυθμίσεις», ΦΕΚ Α’ 49), να εκλέγουν στις εκλογές της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης και να εκλέγονται (μόνο όμως ως δημοτικοί σύμβουλοι, σύμβουλοι δημοτικών διαμερισμάτων και τοπικοί σύμβουλοι) οι ομογενείς και λοιποί αλλοδαποί υπήκοοι τρίτων χωρών, υπό τις πρόσθετες προϋποθέσεις πάντως που ο νόμος αυτός έθετε.  Φραγμό σ’ αυτήν έβαλε το ΣτΕ (απόφ. 350/2011 Δ’ Τμ. και 460/2013 Ολ.), με την κρίση ότι το δικαίωμα του εκλέγειν/εκλέγεσθαι ο συνταγματικός νομοθέτης το επιφυλάσσει μόνο στους Έλληνες πολίτες, όχι μόνον  για τις βουλευτικές, αλλά και για τις αυτοδιοικητικές εκλογές` περαιτέρω,  ότι ναι μεν η παραχώρηση τέτοιου δικαιώματος στους πολίτες κρατών-μελών της Ε.Ε. είναι ανεκτή βάσει του άρθρο 28  Σ., όμως τέτοια προϋπόθεση δεν συντρέχει για τους μη έχοντες ελληνική ιθαγένεια ομογενείς και λοιπούς αλλοδαπούς υπηκόους τρίτων χωρών, έστω και αν διαμένουν και έχουν ισχυρούς βιοτικούς δεσμούς με τη χώρα μας και τον δήμο όπου κατοικούν[3].

Η τρίτη αρχή,  της άμεσης ψηφοφορίας, δηλαδή της εκλογής των αρχών τους χωρίς την παρεμβολή άλλης –πρόσθετης του τοπικού εκλογικού σώματος- βούλησης, μολονότι (όσον αφορά στους ΟΤΑ) δεν κατοχυρώνεται ρητά στο ισχύον συνταγματικό κείμενο, ωστόσο απορρέει, εμπεριέχεται και επαληθεύει τη δημοκρατική αρχή. Υπέρ αυτής της άποψης συνηγορεί  και ο ΕΧΤΑ (άρθρο 3 παρ. 2, εδ. α’), όπου αξιώνεται η δημοκρατική νομιμοποίηση των αρχών των ΟΤΑ  με την  ισχύ και της αρχής της άμεσης ψηφοφορίας για την εκλογή των συμβουλίων των ΟΤΑ.   Συνεπώς, δεν υπάρχει έδαφος για επαναφορά ρυθμίσεων (ιδίως μάλιστα μετά την κατάργηση της διάταξης του άρθρου 102, παρ. 4 Σ. 1975, κατά την αναθεώρηση του 2001), κατά τις οποίες στα συμβούλια των ΟΤΑ ένας αριθμός μελών, έστω,  δεν θα εκλέγεται με άμεση,  καθολική και μυστική ψηφοφορία, αλλά έμμεσα (όπως συνέβαινε υπό την ισχύ του ν. 1622/1986).

Ανακύπτει ωστόσο το ερώτημα  αν η αμεσότητα της ψηφοφορίας περιορίζεται μόνο στα Συμβούλια των ΟΤΑ ή δεσμευτικά επεκτείνεται και στην εκλογή των εκτελεστικών τους οργάνων. Κατά  μία δε άποψη θα συγκρούονταν με την ως άνω διάταξη του Χάρτη και ρυθμίσεις που θα όριζαν την έμμεση εκλογή Δημάρχων/Περιφερειαρχών από τα αντίστοιχα Συμβούλια[4]. Όμως, η διατύπωση του Χάρτη (άρθρο 3, παρ. 2, εδ. α’), δηλαδή ότι το δικαίωμα τοπικής αυτονομίας [ενν. αυτοδιοίκησης] «ασκείται από συμβούλια ή συνελεύσεις που αποτελούνται από μέλη εκλεγόμενα με ελεύθερη, μυστική, ίση, άμεση και καθολική ψηφοφορία και που μπορούν να έχουν υπεύθυνα ενώπιόν τους εκτελεστικά όργανα»,  συνηγορεί στην άποψη ότι ναι μεν τα Συμβούλια των ΟΤΑ υποχρεωτικά θα πρέπει να εκλέγονται με άμεση ψηφοφορία, όμως οι Δήμαρχοι/Περιφερειάρχες θα μπορούσαν να εκλέγονται και έμμεσα από τα οικεία Συμβούλια, εφόσον λογοδοτούν και είναι «υπεύθυνοι» απέναντί τους[5].

Βέβαια και η άμεση εκλογή Δημάρχου/Περιφερειάρχη δεν είναι προφανώς σε αντίθεση με το άρθρο 3, παρ. 2 εδ. α’ του Χάρτη, που αξιώνει «υπεύθυνα ενώπιον [των Συμβουλίων] εκτελεστικά όργανα». Αυτό λόγω της ύπαρξης του β’ εδ. του άρθρου 3, παρ. 2 («η διάταξη αυτή δεν αντίκειται στην προσφυγή στις συνελεύσεις πολιτών, στο δημοψήφισμα ή σε κάθε άλλη μορφή άμεσης συμμετοχής των πολιτών …»), η οποία επιτρέπει εκτελεστικά όργανα (Δήμαρχοι/Περιφερειάρχες), εκλεγμένα άμεσα και χωρίς κοινοβουλευτικού τύπου εξάρτηση από την εμπιστοσύνη του Δημοτικού/ Περιφερειακού Συμβουλίου[6].

Αναλυτικότερα: την εποχή υιοθέτησης του Χάρτη (1985) η ως άνω διάταξη της παρ. 2 του άρθρου 3 αυτού δεν γεννούσε μείζονα προβλήματα, στον βαθμό που στα αρχικά κράτη-μέρη ήταν δεδομένη η πρωτοκαθεδρία των άμεσα εκλεγμένων Συμβουλίων, τα οποία μπορούσαν να αναθέσουν εκτελεστικές αρμοδιότητες σε όργανα διαφορετικού τύπου, όπως –στον εκλεγμένο από το Συμβούλιο- Δήμαρχο ή σε αμειβόμενους δημόσιους λειτουργούς με επικεφαλής έναν προϊστάμενο του εκτελεστικού ή έναν «manager». Συναφώς, στις περιπτώσεις αυτές, το εκτελεστικό  όργανα ήταν «υπεύθυνο» ενώπιον του Συμβουλίου[7].

Η επέλαση της υιοθέτησης της άμεσης εκλογής Δημάρχου, στη δεκαετία του `90 και εντεύθεν σε μια σειρά χώρες (όπως στο σύνολο των κρατιδίων της ενωμένης Γερμανίας, στην Ιταλία, σε πολλές πόλεις της Αγγλίας, και στη συντριπτική πλειονότητα των πρώην κομμουνιστικών ευρωπαϊκών κρατών τα οποία δεσμεύτηκαν στον Χάρτη), δηλαδή η υιοθέτηση για την τοπική αυτοδιοίκηση ενός οιονεί προεδρικού/δημαρχοκεντρικού συστήματος (στη θέση του κοινοβουλευτικού), άλλαξε τις ισορροπίες υπέρ του εκτελεστικού οργάνου. Εξάλλου, η δημιουργία ενός ισχυρού Δημάρχου, με αυτονομία και δυνατότητα δράσης ανεξάρτητα από το Συμβούλιο (στα πρότυπα του «ισχυρού Δημάρχου» των ΗΠΑ), ήταν στις περιπτώσεις αυτές διακηρυγμένος στόχος των μεταρρυθμίσεων.   Συνακόλουθα, ετίθετο το ζήτημα της συμβατότητας με την ως άνω διάταξη του Χάρτη, που αξίωνε εκτελεστικό όργανο «υπεύθυνο»  ενώπιον του Συμβουλίου. Στο μέτρο που δεν μπορούσε να ανακοπεί αυτή η τάση, το Κογκρέσο Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών υιοθέτησε τις «συστάσεις» με αρ. 113 (2002)[8] και 151 (2004)[9], προκειμένου να αποσαφηνίσει το ζήτημα των προϋποθέσεων υπό τις οποίες η υστερόχρονη του Χάρτη νέα πραγματικότητα σε μια σειρά χώρες θα ήταν συμβατή με τον Χάρτη.

Στις ως άνω «συστάσεις» του Κογκρέσου αναγνωρίζεται η ποικιλία των υφιστάμενων ρυθμίσεων στα κράτη-μέρη σχετικά με τον τρόπο εκλογής ή διορισμού του εκτελεστικού οργάνου, που αντανακλά τις ιστορικές συνθήκες και τις  θεσμικές πρακτικές κάθε κράτους-μέρους. Υπογραμμίζεται ότι  ο ίδιος ο Χάρτης δεν  προκρίνει συγκεκριμένη μέθοδο ανάδειξης του εκτελεστικού οργάνου μεταξύ των υφιστάμενων, δηλαδή α) εκλογής ή διορισμού από το αντιπροσωπευτικό σώμα, β) άμεσης εκλογής από τους τοπικούς εκλογείς, γ) διορισμού από την κεντρική ή περιφερειακή κυβέρνηση ή από ανεξάρτητη αρχή, και δ) άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων από το ίδιο το αντιπροσωπευτικό σώμα. Πάντως, άσχετα από τον τρόπο ανάδειξης του εκτελεστικού οργάνου, αυτό θα πρέπει να είναι «υπεύθυνο» ενώπιον του αντιπροσωπευτικού σώματος, προκειμένου να διασώζεται η διάταξη του άρθρου 3 παρ. 2 του Χάρτη. Επίσης, θα πρέπει να αναγνωρίζεται έμπρακτα η πρωτοκαθεδρία του αντιπροσωπευτικού σώματος για ζητήματα μείζονος σημασίας (όπως π.χ. ψήφιση του προϋπολογισμού, ζητήματα φορολογίας κ.τ.λ.).

Βέβαια, διευκρινίζεται ότι η «ευθύνη» του εκτελεστικού οργάνου έναντι του αντιπροσωπευτικού σώματος,  δεν φτάνει υποχρεωτικά στη δυνατότητα  του τελευταίου να το παύσει, ανακαλώντας την εμπιστοσύνη του (με εξαίρεση την περίπτωση εκτελεστικού οργάνου διορισμένου από την κεντρική ή περιφερειακή κυβέρνηση[10] ή από ανεξάρτητη αρχή), χωρίς πάντως να αποκλείεται μια τέτοια δυνατότητα, όταν ο νόμος την προβλέπει. Σε κάθε περίπτωση δεν προκύπτει παραβίαση του Χάρτη, αρκεί να είναι υπαρκτό ένα αποτελεσματικό σύστημα ελέγχου του εκτελεστικού οργάνου από το αντιπροσωπευτικό σώμα και να διασώζεται ένας πυρήνας αρμοδιοτήτων μείζονος σημασίας που δεν μπορούν να μεταβιβασθούν στο εκτελεστικό όργανο.

Ειδικά για τις περιπτώσεις άμεσα εκλεγμένου εκτελεστικού οργάνου, το οποίο συνεπώς έχει μια παράλληλη με αυτή του επίσης άμεσα εκλεγμένου αντιπροσωπευτικού σώματος δημοκρατική νομιμοποίηση, προτείνεται η εισαγωγή διαδικασιών προς άρση του αδιεξόδου (deadlock) και προς αποφυγή παράλυσης της αποτελεσματικής διοίκησης, ιδίως σε περιπτώσεις προγραμματικών διαφωνιών μεταξύ αντιπροσωπευτικού σώματος και εκτελεστικού οργάνου. Επιπρόσθετα, επισημαίνεται ότι πρέπει να είναι εγγυημένη στο αντιπροσωπευτικό σώμα η δυνατότητα να καλεί το εκτελεστικό όργανο σε λογοδοσία και σε περιπτώσεις που προβλέπεται η δυνατότητα ανάκλησης του τελευταίου, αυτή να επιδοκιμάζεται από τους εκλογείς (με ικανές εγγυήσεις αποτροπής καταχρηστικής εφαρμογής), οι οποίοι εξάλλου το εξέλεξαν.

Τέλος, στις περιπτώσεις διορισμού του εκτελεστικού οργάνου από την κεντρική ή περιφερειακή κυβέρνηση ή από ανεξάρτητη αρχή προτείνεται η παροχή δυνατότητας στο αντιπροσωπευτικό σώμα να καλεί σε λογοδοσία το εκτελεστικό όργανο, η οποία μπορεί να καταλήξει σε  δεσμευτική προς την αρχή που το διόρισε, απόφαση του αντιπροσωπευτικού σώματος για την  ανάκληση του εκτελεστικού οργάνου. Για τις περιπτώσεις αυτές, η μη πρόβλεψη τέτοιας δυνατότητας του αντιπροσωπευτικού οργάνου  δεν συμβαδίζει με την αξίωση  του Χάρτη για εκτελεστικό όργανο «υπεύθυνο» στο αντιπροσωπευτικό σώμα.

Στη χώρα μας ισχύει η άμεση εκλογή Δημάρχου/Περιφερειαρχη, με ανάδειξή του από εκλογές σε προκαθορισμένες ημερομηνίες. Δεν υπάρχει κοινοβουλευτικού τύπου εξάρτησή του από την εμπιστοσύνη του αντίστοιχου Συμβουλίου,  καθόσον το τελευταίο δεν μπορεί να τον ανακαλέσει, αποσύροντας την εμπιστοσύνη του και οδηγώντας τον ΟΤΑ σε εκλογές. Η ελληνική περίπτωση είναι ανεκτή από τις διατάξεις του ΕΧΤΑ, καθόσον η ευθύνη του εκτελεστικού οργάνου απέναντι στο Συμβούλιο είναι υπαρκτή, μέσω θεσμών αποτελεσματικού ελέγχου και λογοδοσίας.

   Β) Η αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου και η αναζήτηση ισορροπίας με τη  διοικητική αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ

Η βασική αφετηριακή αρχή που πρέπει να υπηρετείται από ένα εκλογικό σύστημα των ΟΤΑ είναι η αρχή της ισότητας της ψήφου, της οποίας η ισχύς ουδέποτε αμφισβητήθηκε ως θεμελιώδους συνιστώσας της δημοκρατικής αρχής[11], μολονότι ουδέποτε αποτυπώθηκε ρητά στα συνταγματικά μας κείμενα.   Η ισότητα της ψήφου, με πεδίο εφαρμογής είτε τις βουλευτικές είτε τις αυτοδιοικητικές εκλογές[12], παρά την έλλειψη ρητής συνταγματικής της κατοχύρωσής της, θεμελιώνεται στη δημοκρατική αρχή (άρθρο 1 Σ.). Επιπλέον, ο ΕΧΤΑ (άρθρο 3 παρ. 2, εδ. α’) απαιτεί τη δημοκρατική νομιμοποίηση των αρχών των ΟΤΑ, αξιώνοντας την εκλογή των  μελών των Συμβουλίων των ΟΤΑ με (ελεύθερη, μυστική, άμεση και καθολική, αλλά και επιπλέον)  «ίση ψηφοφορία».

Συναφώς, φορέας της λαϊκής κυριαρχίας δεν είναι μόνον ο λαός γενικά, αλλά και ο κάθε πολίτης χωριστά ως απολύτως ισότιμο κλάσμα της. Συνεπώς,  είναι  ισότητα μαθηματική, ισότητα κατ’ αριθμό, στον βαθμό που ο κάθε πολίτης/εκλογέας (δημότης, στις αυτοδιοικητικές εκλογές), υπό ένα δημοκρατικό πολίτευμα, έχει ίσο ποσοστό κυριαρχίας. Κάθε εκλογέας  έχει μία και μόνον ψήφο για κάθε εκλογή, η οποία προσμετράται μία και μόνη φορά. Αυτός ο κανόνας δεν επιδέχεται καμία απόκλιση ή εξαίρεση.

Πάντως, μόνιμα διαφιλονικούμενο ζήτημα είναι αυτό των κανονιστικών της συνεπειών στο πεδίο του εκλογικού συστήματος (και) για την εκλογή των αρχών των ΟΤΑ, δηλαδή οι συνταγματικά επιτρεπτές αποκλίσεις της ενόψει ενός συνταγματικά θεμιτού σκοπού δημοσίου συμφέροντος, όπως είναι η αρχή της αποτελεσματικότητας στη δράση των ΟΤΑ. Συνάγεται από τη δικαιοταξία μας ως στόχος η αποτελεσματικότητα στη δράση των ΟΤΑ, ώστε αυτός ο στόχος αποτελεί συνταγματικά θεμιτό σκοπό δημοσίου συμφέροντος, ο οποίος μπορεί να σχετικοποιεί/περιορίζει  τη δημοκρατική νομιμοποίηση των αρχών των ΟΤΑ, σε μία κύρια συνιστώσα της, που είναι η  αρχή της ισότητας/ισοδυναμίας της ψήφου;

Tα συνταγματικά ερείσματα του στόχου της διοικητικής αποτελεσματικότητας είναι οι διατάξεις που θεμελιώνουν την αρχή της εγγύτητας, η οποία εγγυάται και στοχεύει στη διοικητική αποτελεσματικότητα. Πράγματι, η εγγύτητα του οργάνου λήψης απόφασης με τον πολίτη στον οποίο η τελευταία αφορά, λειτουργεί εγγυητικά της αποτελεσματικής επίλυσης των σχετικών ζητημάτων. Η αρχή της εγγύτητας είναι παρούσα τόσο στη δράση της κρατικής διοίκησης («αποκεντρωτικό σύστημα» -άρθρο 101 Σ.-)[13] όσο και στη δράση των ΟΤΑ, που καλούνται ως αρχή εγγύτερη στους πολίτες να ασκήσουν όχι μόνο τοπικές αλλά και κρατικές υποθέσεις[14].

Επιπλέον,   οι κατοχυρωμένες στο Σύνταγμα (αλλά και στον ΕΧΤΑ) αρχές της διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας (άρθρο 102 παρ. 2, εδ. α’, καθώς και παρ. 4 και 5) στοχεύουν σε ΟΤΑ που δρουν κατά βάση αυτόβουλα και ελεύθερα, έχοντας ταυτόχρονα επάρκεια πόρων, προκειμένου να εκπληρώνουν με αποτελεσματικότητα τις υπηρεσίες που καλούνται να παράσχουν.

Τέλος, μια παράμετρος που εμπόδιζε τον στόχο της αποτελεσματικής διοίκησης ήταν το μέγεθος των ΟΤΑ, στο μέτρο που ο στόχος αυτός δεν μπορούσε να εκπληρωθεί με τις υπάρχουσες μικρές και θνησιγενείς κοινότητες. Αυτή ήταν η αιτία  που οδήγησε  τον κοινό νομοθέτη σε πρωτοβουλίες, στις οποίες με επίκληση της αποτελεσματικής διοίκησης συνηγόρησε η Δικαιοσύνη` κατ’ αρχάς για διακοινοτική συνεργασία, καθώς και για κατά βάση εθελοντικές συνενώσεις ΟΤΑ[15] ` περαιτέρω, στο πρώτο κύμα αναγκαστικών συνενώσεων (1998), που μείωσε κατά πολύ τον αριθμό των υφιστάμενων ΟΤΑ[16], και αργότερα στο δεύτερο κύμα αναγκαστικών συνενώσεων (2010) που οδήγησε σε ακόμη μεγαλύτερους δήμους και σε πλήρη κατάργηση των κοινοτήτων (ως προς το οποίο είχε ήδη συνηγορήσει ο αναθεωρητικός νομοθέτης του 2001), καθώς και στην ίδρυση Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης, ως δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης, αντί της καταργηθείσας Νομαρχιακής[17].

Υπό το φως των ανωτέρω: ενώ είναι αναμφισβήτητο κεκτημένο (είτε σε βουλευτικές είτε σε αυτοδιοικητικές εκλογές) ότι έχουν όλοι μία και μόνον ψήφο, η οποία προσμετράται μία και μόνη φορά, δεν είναι δεδομένο ότι η ψήφος θα έχει την ίδια δύναμη στο εκλογικό αποτέλεσμα (ισοδυναμία της ψήφου / ίδια αξία της ψήφου, κατ’ αποτέλεσμα). Αυτό λόγω της επίδρασης του εκλογικού συστήματος[18] που πρέπει να συνυπολογίζει και τη δυνατότητα αποτελεσματικής διοίκησης των ΟΤΑ.

Βέβαια, κατ’ αρχήν, συνέπεια της ισοδυναμίας της ψήφου είναι η ύπαρξη κατ’ αποτέλεσμα ίσης εκπροσώπησης κάθε εκλογέα/δημότη στο Συμβούλιο του ΟΤΑ, δηλαδή εκπροσώπησης κάθε συνδυασμού ανάλογης με τον αριθμό των (εγκύρων) ψήφων που έλαβε. Αυτό επιτυγχάνεται με το σύστημα της αναλογικής κατανομής των εδρών του Δημοτικού/Περιφερειακού Συμβουλίου, το οποίο επιτυγχάνει την καλύτερη δυνατή αναλογία μεταξύ (εγκύρων) ψήφων και εδρών.

Ο ημεδαπός συνταγματικός νομοθέτης διαχρονικά δεν θέλησε να δεσμεύσει τον κοινό νομοθέτη στην υιοθέτηση αναλογικού συστήματος εκλογής των Συμβουλίων των ΟΤΑ, προκειμένου ο τελευταίος να μπορεί να προσαρμόσει το εκλογικό σύστημα στις εκάστοτε πολιτικοκοινωνικές συνθήκες.   Μάλιστα, στην πρόσφατη συνταγματική αναθεώρηση, παρά την εκ μέρους του Προέδρου και βουλευτών του κυβερνητικού κόμματος (ΣΥΡΙΖΑ) πρόταση αναθεώρησης του άρθρου 102, παρ. 2 Σ., ώστε να δεσμεύει τον κοινό νομοθέτη «στην καθιέρωση αναλογικού εκλογικού συστήματος στις εκλογές για τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης», αυτή δεν ευδοκίμησε. Πάντως,  το γεγονός ότι ο συνταγματικός νομοθέτης δεν θέλησε να δεσμεύσει τον κοινό νομοθέτη στο αναλογικό σύστημα εκλογής των Συμβουλίων των ΟΤΑ, παρόλο που αυτό είναι συνεπέστερο στην αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου, δεν σημαίνει ότι κατά τη νομοθέτηση του εκλογικού συστήματος δεν υπάρχουν εκ του Συντάγματος  φραγμοί.

Εν τέλει: η αρχή της ισότητας υπό την εκδοχή της ισοδυναμίας της ψήφου επιτρέπει αποκλίσεις, προκειμένου να εξυπηρετηθεί συνταγματικά θεμιτός σκοπός δημοσίου συμφέροντος, όπως είναι η διασφάλιση εγγυήσεων αποτελεσματικής διοίκησης από τους ΟΤΑ. Αντίθετος ισχυρισμός, για υποχρέωση του κοινού νομοθέτη ως προς τη θέσπιση αμιγώς αναλογικού εκλογικού συστήματος για την εκλογή των Συμβουλίων των ΟΤΑ, δεν θα ήταν σωστός, καθόσον θα συνηγορούσε στην απόλυτη ισχύ της αρχής της ισοδυναμίας της ψήφου, θέτοντάς την υπεράνω του συνόλου των συνταγματικών διατάξεων.

Υπ’ αυτή την έννοια, η ισοδυναμία της ψήφου έχει μικρότερη ένταση και κανονιστική πυκνότητα από την άκαμπτη αριθμητική, τυπική ισότητα της ψήφου, αλλά πάντως αξιώνει ψηλά standards αντιπροσωπευτικότητας (και σε κάθε περίπτωση, ψηλότερα από την αναγωγή στην -επιτρέπουσα αναλογική ισότητα- γενική αρχή της ισότητας).  Συνακόλουθα, δεν προσιδιάζει για την ισότητα της ψήφου η μονοδιάστατη παραπομπή στη γενική αρχή της ισότητας (άρθρο 4, παρ. 1 Σ.), βάσει της οποίας   είναι επιτρεπτές (πάντως οι δικαιολογημένες και όχι οι αυθαίρετες) διαφοροποιήσεις, ενόψει του γενικού/δημόσιου συμφέροντος, που συνίσταται στο συνταγματικά θεμιτό σκοπό της όποιας διαφοροποιημένης μεταχείρισης.

Συναφώς, προκειμένου να συνυπολογίζεται και η διοικητική αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ, οι αποκλίσεις στην αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου, (με βάση  την αναγωγή στη δημοκρατική αρχή) πρέπει να μη συρρικνώνουν την ίδια αξία της ψήφου κατ’ αποτέλεσμα, π.χ. ενισχύοντας σε μη αναγκαία έκταση   την πλειοψηφούσα παράταξη/συνδυασμό με αριθμό εδρών στο Συμβούλιο ή θέτοντας ψηλό «κατώφλι» για την αντιπροσώπευση συνδυασμού με συνέπεια την έμπρακτη αδυναμία νέων σχηματισμών να εισέλθουν στην τοπική πολιτική ζωή ή διασφαλίζοντας ex lege μονοπαραταξιακή πλειοψηφία στο Συμβούλιο του πρώτου σε ψήφους συνδυασμού, άσχετα από το εκλογικό του ποσοστό.  Διαφορετικά, η ισότητα της ψήφου ως έκφραση της δημοκρατικής αρχής θα απέβαινε μια θεωρητική κατασκευή, ατελέσφορη ως προς τις απώτερες συνέπειές της.  Σε κάθε περίπτωση, οι εκλογικές ρυθμίσεις δεν πρέπει να υιοθετούν, ως προς τη   μεταχείριση συνδυασμών, διαφοροποιήσεις που δεν βασίζονται σε   αντικειμενικά και γενικά κριτήρια, είναι αδικαιολόγητες και μη εύλογες (αυθαίρετες και δυσανάλογες), μη ανεκτές ακόμη και υπό την επίκληση της γενικής αρχής της ισότητας[19].

Εν τέλει, στον κοινό νομοθέτη εναπόκειται η υιοθέτηση είτε αναλογικού εκλογικού συστήματος για την εκλογή των Συμβουλίων των ΟΤΑ (με επακόλουθο την αναζήτηση συγκλίσεων, προκειμένου να υπάρξει στο Συμβούλιο διοικούσα πλειοψηφία) είτε  ενός συστήματος ενίσχυσης του πλειοψηφούντος συνδυασμού,  με περισσότερες έδρες σε σχέση με αυτές που του αναλογούν βάσει των (εγκύρων) ψήφων που έλαβε (σε περίπτωση που οι συγκλίσεις λόγω των πολιτικοκοινωνικών συνθηκών είναι δυσεύρετες).  Στην τελευταία, όμως, περίπτωση η ενίσχυση  αυτή δεν μπορεί να είναι χωρίς περιορισμούς και προϋποθέσεις.

Κατά συνέπεια, δεν μας βρίσκουν σύμφωνους απόψεις που κατ’ αποτέλεσμα υποστηρίζουν (όχι απλά την πολιτική διαφωνία, αλλά και) την αντισυνταγματικότητα του αναλογικού συστήματος, επιχειρηματολογώντας υπέρ της υπεραντιπροσώπευσης στα Δημοτικά/Περιφερειακά Συμβούλια του νικήσαντος συνδυασμού, και θεωρώντας την  «απόκλιση από το αναλογικό σύστημα … όχι απλώς συνταγματικώς ανεκτή, αλλά συνταγματικώς επιβεβλημένη»[20], επιβαλλόμενη από την ανάγκη διοικητικής αποτελεσματικότητας.

ΙΙ) Τα εκλογικά συστήματα των ΟΤΑ προ της ψήφισης της αναλογικής (ν. 4555/2018) και η συμφωνία της νομολογίας στις συνταγματικά αμφιλεγόμενες αποκλίσεις της ισοδυναμίας της ψήφου

1) Οι εκλογικές ρυθμίσεις

    Α) προ της δικτατορίας

Στη διάρκεια του 19ου αιώνα,  τα εκλογικά συστήματα  που ίσχυσαν για τους δήμους (του μοναδικού τύπου τοπικής αυτοδιοίκησης μέχρι το 1912[21]), ήταν πλειοψηφικά για την κατανομή των εδρών στο Δημοτικό Συμβούλιο, με ανύπαρκτο ή –έστω- ισχνό το προγραμματικό στοιχείο. Προσφερόταν γι’ αυτό η εκλογή με ενιαίο ψηφοδέλτιο (όχι συνδυασμού) και μεταγενέστερα (από το 1864) η εκλογή «δια σφαιριδίων»[22].

Δηλαδή, υπό την ισχύ αυτών των εκλογικών συστημάτων ψηφίζονταν πρόσωπα και όχι πρόσωπα ενταγμένα σε συνδυασμούς.  Οι συνδυασμοί υποψηφίων  (Δημάρχου και δημοτικών συμβούλων) που υποδηλώνουν –με επίσημο και πανηγυρικό τρόπο δημοσιοποιημένες- προγραμματικές συμπράξεις, ήταν τότε έννοια άγνωστη.   Βέβαια, προφανώς και σχηματοποιούνταν τοπικές πολιτικές συμμαχίες που μπορούσαν κατ’ αποτέλεσμα να ευνοήσουν τους υποψηφίους τους. Αυτό θα μπορούσε να συμβεί, εφόσον και στην έκταση που οι εκλογείς συγκεκριμένου (άτυπου, μη θεσμικού, πάντως) σχήματος ψήφιζαν «κορδόνι» τους υποψηφίους του, δηλ. χωρίς να παρεμβάλλεται θετική ψήφος σε μη ανήκοντες στο σχήμα αυτό υποψηφίους.  Η έκφραση αποδίδεται στον Θ.Δηλιγιάννη (με αιχμή τις εθνικές εκλογές, όπου ίσχυε παρόμοιο εκλογικό σύστημα), εξού και το κόμμα του αποκαλούνταν «κορδονικόν»[23].

Σε κάθε περίπτωση βέβαια δεν πρέπει να παραγνωρίζεται ότι μέχρι το 1864, οπότε σταμάτησαν οι κρατικές παρεμβάσεις στην επιλογή Δημάρχου, ο (προικισμένος με αποφασιστικές αρμοδιότητες, αντί του Δημοτικού Συμβουλίου) Δήμαρχος στην πράξη διοριζόταν, καλούμενος συνεπώς να εκτελέσει τη θέληση του κράτους και όχι του άμεσα νομιμοποιημένου από το εκλογικό σώμα Δημοτικού Συμβουλίου[24]. Δεν πρέπει, επίσης, να παραβλέπεται ότι μέχρι το 1877 (οπότε άρθηκαν οι τελευταίοι περιορισμοί του εκλογικού δικαιώματος στις δημοτικές εκλογές) δεν υπήρχε στην πράξη καθολική ψηφοφορία (έστω, μόνον αρρένων)  για την ανάδειξη των δημοτικών αρχών (παρά την  πρόβλεψη του δημοκρατικού Σ. 1864)[25]  και συνεπώς η  αρχή της ισότητας της ψήφου ήταν εξ αυτού και μόνο υπονομευμένη.

Υπό την ισχύ του ν.ΔΝΖ’/1912, που αναγνώρισε όχι μόνο δήμους αλλά και κοινότητες, εξακολούθησαν να μην υφίστανται επισήμως «συνδυασμοί υποψηφίων». Επανήλθε το ενιαίο (όχι συνδυασμού) ψηφοδέλτιο[26] και συνεπώς η εκλογή εξακολούθησε να επικεντρώνεται σε πρόσωπα και όχι σε προγραμματικές θέσεις, τις οποίες θα καλούνταν να υλοποιήσουν οι εκλεγμένες δημοτικές/κοινοτικές αρχές.

Συνακόλουθα, συνέχιζε να μην είναι ζητούμενη η παραταξιακή/προγραμματική ομοιογένεια μεταξύ των Συμβουλίων (Δημοτικών/Κοινοτικών) και των εκτελεστικών τους οργάνων (Δημάρχων/Προέδρων κοινοτήτων).   Αυτό ίσχυε ασχέτως του τρόπου εκλογής των τελευταίων, δηλαδή είτε έμμεσα από τα Συμβούλια (Πρόεδροι κοινοτήτων) είτε άμεσα από το εκλογικό σώμα (Δήμαρχοι).    Βέβαια, υπό την ισχύ του ως άνω νόμου, υπήρξε η μέριμνα προκειμένου στα Δημοτικά/Κοινοτικά Συμβούλια να υπάρχουν και αντιπρόσωποι της μειοψηφίας, αφού ο εκλογέας μπορούσε να ψηφίσει μέρος μόνο του συνολικού αριθμού των συμβούλων (άρθρο 147). Πάντως, η μειοψηφία (όπως και η πλειοψηφία) νοούνταν όχι ως (προϋπάρχουσα της εκλογικής διαδικασίας) προγραμματικά διαφοροποιημένη παράταξη, όπως θα συνέβαινε αργότερα με την επίσημη υιοθέτηση των συνδυασμών υποψηφίων.

H υπεροχή, στις αυτοδιοικητικές εκλογές, του προγραμματικού/παραταξιακού στοιχείου, σε βάρος του προσωπικού, επήλθε  μεταπολεμικά. Ως προς αυτό, χρειάσθηκε να φτάσουμε στις εκλογές της 21-11-1954, οι οποίες διεξήχθησαν υπό ένα εκλογικό σύστημα, το  οποίο (για πρώτη φορά) απαγόρευσε την υποβολή μεμονωμένων υποψηφιοτήτων  και υποχρέωσε τη συγκρότηση «συνδυασμών υποψηφίων» (άρθρα 46, 56 και 57 του Ν.Δ. 2888/1954). Έκτοτε  (συνεχώς και αδιαλείπτως μέχρι σήμερα) οι υποψήφιοι θα συγκροτούν συνδυασμούς, γεγονός που μεταφράζεται σε συμπράξεις κατά κύριο λόγο προγραμματικές, οι οποίες συνιστούν κάτι διαφορετικό, σε σχέση με τις (υπό την ισχύ προγενέστερων εκλογικών συστημάτων) σε μεγάλο βαθμό ad hoc ευκαιριακές συμμαχίες στο επίπεδο και μόνον των Συμβουλίων. Αυταπόδεικτα, οι προγραμματικές συμπράξεις που υπό μορφή συνδυασμών εκτίθεντο στις εκλογές, σηματοδοτούσαν το ξεκίνημα μιας σταθερότερης σχέσης των υποψηφίων (εντός συνδυασμών) με τα τμήματα του εκλογικού σώματος που τους επέλεγαν.

Από τη στιγμή της υιοθέτησης των συνδυασμών η νομοθετική πρόνοια για παραταξιακή/προγραμματική ομοιογένεια ανάμεσα στα Συμβούλια και στα εκτελεστικά τους όργανα υπήρξε σταθερή και συνεχίσθηκε και στη μεταπολίτευση (με μεμονωμένη εξαίρεση τις ρυθμίσεις των εκλογών της 5-4-1959). Αυτό επιτυγχάνονταν με την ενίσχυση του αριθμού των εδρών του  συνδυασμού που εξέλεγε Δήμαρχο/Πρόεδρο κοινότητας, με συνεπακόλουθο κόστος στην αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου. Ο στόχος ήταν προφανής:   τα εκτελεστικά όργανα των ΟΤΑ  (είτε εκλέγονταν άμεσα από το τοπικό εκλογικό σώμα είτε έμμεσα από το οικείο  Συμβούλιο) να εφαρμόζουν/εκτελούν (χωρίς παραλυτικές για την αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ συγκρούσεις) τις επιλογές των Συμβουλίων, τα οποία πάντα είχαν άμεση νομιμοποίηση από το εκλογικό σώμα.

Μοναδική εξαίρεση (χωρίς όμως συνέχεια) στα ισχύσαντα μέχρι τότε  ήταν το εκλογικό σύστημα που ίσχυσε στις αυτοδιοικητικές εκλογές της 5-4-1959, αφού στα Συμβούλια (Δημοτικά/Κοινοτικά) οι έδρες κατανέμονταν ανάλογα με την εκλογική δύναμη των συνδυασμών (άρθρο 7 ν. 3938/21-2-1959). Και πάλι όμως η διάσταση μεταξύ των Συμβουλίων και των εκτελεστικών τους οργάνων δεν ήταν πιθανή, στον βαθμό που τόσο τους Δημάρχους, όσο και τους Προέδρους των κοινοτήτων (υπό το εκλογικό σύστημα αυτών των εκλογών) τους επέλεγαν (μεταξύ των μελών τους) τα αντίστοιχα Συμβούλια, χωρίς συνεπώς τα εκτελεστικά όργανα να διαθέτουν μια πρωτογενή, απευθείας από το εκλογικό σώμα, νομιμοποίηση.  Στις περιπτώσεις που η εκλογική απήχηση του πρώτου συνδυασμού ήταν κάτω του ποσοστού των 50% των εγκύρων ψήφων, υπό την ισχύ της αναλογικής απαιτούνταν προφανώς (τουλάχιστον μετεκλογικές) συνεργασίες συνδυασμών, προκειμένου να εκλεγεί Δήμαρχος/Πρόεδρος κοινότητας και να διοικηθεί ο αντίστοιχος ΟΤΑ.

Πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι η υιοθέτηση της  αναλογικής στις συγκεκριμένες εκλογές (του 1959) δεν είχε κίνητρο μια αυτοδιοικητική στρατηγική υπέρ των τοπικών συνεργασιών και των προγραμματικών συνθέσεων, αλλά την «χρησιμοποίηση» της τοπικής  αυτοδιοίκησης στη στρατηγική αναπαραγωγής του κυβερνητικού κόμματος, γεγονός βέβαια κάθε άλλο παρά ασυνήθιστο στην εγχώρια πολιτική σκηνή. Βέβαια, έτσι κι αλλιώς, τοπικές προγραμματικές συνεργασίες θα ήταν δυσεύρετες λόγω του έντονα πολωτικού κλίματος (που καθόριζε και τις αυτοδιοικητικές εκλογές) μεταξύ Δεξιάς και Αριστεράς. Εξαιτίας της πόλωσης και υπό τον κίνδυνο συσπείρωσης κοινωνικών δυνάμεων υπέρ της Ε.Δ.Α. (που είχε αναδειχθεί αξιωματική αντιπολίτευση μετά τις βουλευτικές εκλογές του 1958) η αναλογική αναμενόταν να λειτουργήσει στην κατεύθυνση μείωσης της υπαρκτής πόλωσης[27].

Γενικότερα, χαρακτηριστικό των εκλογικών συστημάτων των ΟΤΑ, προ της δικτατορίας, ήταν  η έλλειψη σχετικά σταθερών διατάξεων με  χρονική διάρκεια. Οι συχνές αλλαγές (ιδίως μεταπολεμικά) υπερέβαιναν κατά πολύ την εύλογη ανάγκη προσαρμογής του εκλογικού συστήματος στις μεταβαλλόμενες συνθήκες.  Πράγματι οι εκλογικές ρυθμίσεις  τροποποιούνταν ενόψει των εκάστοτε  αυτοδιοικητικών εκλογών και μάλιστα λίγο χρόνο προ της διεξαγωγής τους. Προφανώς, στον βαθμό που οι ΟΤΑ ήταν (πρωτίστως) σημαντικοί θεσμοί πολιτικής πίεσης,  η εκάστοτε κυβερνητική πλειοψηφία, τροποποιώντας κάθε φορά το εκλογικό τους σύστημα, έτεινε να «χρησιμοποιεί» τις αυτοδιοικητικές εκλογές στη βραχυπρόθεσμη προοπτική της δικής της αναπαραγωγής και όχι σε έναν μακροπρόθεσμο σχεδιασμό προαγωγής της τοπικής αυτοδιοίκησης.

 

    Β) της μεταπολίτευσης

Σε αντίθεση με τις συνεχώς μεταβαλλόμενες εκλογικές ρυθμίσεις προ της δικτατορίας, στη μεταπολίτευση το εκλογικό σύστημα των ΟΤΑ παρέμεινε σχετικά σταθερό, έχοντας αποκρυσταλλώσει τις βασικές του παραμέτρους.   Σ’ αυτήν την περίοδο, τα εκλογικά συστήματα των ΟΤΑ  χαρακτηρίζονται από τη σταθερή πρόνοια του νομοθέτη για παραταξιακή ομοιογένεια μεταξύ  των Συμβουλίων και των εκτελεστικών τους οργάνων.

Το εκτελεστικό όργανο, εκλέγεται  άμεσα από τους εκλογείς (όπως και το Συμβούλιο) και προικοδοτεί τον συνδυασμό του οποίου είναι επικεφαλής, με αυξημένο ποσοστό συμβούλων. Η άμεση εκλογή θα πραγματοποιούνταν ενδεχομένως σε δύο εκλογικούς γύρους («επαναληπτικές εκλογές»), αν ο πρώτος συνδυασμός δεν ξεπερνούσε την απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψήφων στον πρώτο «γύρο».   Όμως, στις κοινότητες (εφόσον έχουν κάτω από 5.000 κατοίκους) η άμεση εκλογή θα πραγματοποιούνταν  σε έναν πάντα εκλογικό «γύρο», στις δε κοινότητες άνω των 5.000 κατοίκων ενδεχομένως σε δύο γύρους («επαναληπτικές εκλογές»), αν ο πρώτος συνδυασμός δεν ξεπερνούσε την απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψήφων στον πρώτο «γύρο» (όπως δηλ. στους δήμους).

Από τις  αυτοδιοικητικές εκλογές της 17-10-1982 (υπό την ισχύ του ν. 1270/10-8-1982) και εντεύθεν το σύστημα κατανομής των εδρών στο Δημοτικό Συμβούλιο έγινε μεν αναλογικότερο, αλλά ο επιτυχών συνδυασμός συνέχιζε να υπεραντιπροσωπεύεται. Συγκεκριμένα, ο επιτυχών συνδυασμός λάμβανε τα 3/5 των εδρών του Δημοτικού Συμβουλίου (και όχι πλέον τα 2/3), ενώ στους λοιπούς συνδυασμούς (και όχι πλέον μόνον στον πρώτο επιλαχόντα) διανέμονταν αναλογικά τα 2/5 των εδρών, αρκεί να κάλυπταν το εκλογικό μέτρο.

Η λογική των ρυθμίσεων συνίστατο στο να είναι διασφαλισμένη (και όχι αναζητούμενη μέσω συγκλίσεων) η προγραμματική/παραταξιακή ομοιογένεια μεταξύ (της πλειοψηφίας των μελών) των Συμβουλίων και των εκτελεστικών τους οργάνων, τα οποία καλούνταν να εκτελέσουν τις επιλογές των πρώτων.   Βέβαια, η υπεραντιπροσώπευση του νικήσαντος συνδυασμού έχει ως τίμημα την απόκλιση από την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου. Και αυτό στον βωμό της αποτελεσματικής διοίκησης από τους ΟΤΑ.  Πράγματι,  υπό το πρίσμα του κοινού νομοθέτη, τα εκτελεστικά όργανα των ΟΤΑ θα έπρεπε να διαθέτουν εκ του νόμου μια -ομοιογενή προς αυτά- παραταξιακή/προγραμματική πλειοψηφία στα Συμβούλια, ώστε  να μην εμποδίζονται στην υλοποίηση του τοπικού προγράμματος` με άλλα λόγια, να διοικούν αποτελεσματικά.

Αυτή η πρόνοια συναντάται στην πρωτοβάθμια αυτοδιοίκηση, δηλαδή στους δήμους και στις κοινότητες, οι οποίες έπαψαν να υφίστανται το 2010. Επίσης, συναντάται και στη δευτεροβάθμια αυτοδιοίκηση, τόσο με τη μορφή της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης (από τις εκλογές του Οκτωβρίου 1994 μέχρι το 2010) όσο και με τη μορφή της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης (από το 2010 και εντεύθεν). Κοινό  χαρακτηριστικό των μεταπολιτευτικών εκλογικών συστημάτων μέχρι την εισαγωγή της αναλογικής είναι η απόκλιση από την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου, η οποία τίθεται υπό την προκρούστεια κλίνη της διοικητικής αποτελεσματικότητας.

Η δυσαναλογία του αριθμού των εδρών που καταλάμβανε εκ του νόμου ο επιτυχών συνδυασμός, σε σχέση με την εκλογική του απήχηση,    έγινε ακόμη μεγαλύτερη μετά τις ρυθμίσεις του άρθρου 2 του ν. 3434/7-2-2006 (σε σχέση με τους δήμους) και του άρθρου 3 του ν. 3434/7-2-2006 (σε σχέση με τις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις). Βάσει αυτών τροποποιήθηκε η σχετική διάταξη που απαιτούσε στους δήμους και  στις Ν.Α. απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψήφων στον πρώτο γύρο ώστε να θεωρείται ένας συνδυασμός επιτυχών. Αρκούσε να διαθέτει ο πλειοψηφήσας συνδυασμός  ποσοστό τουλάχιστον  42%  των εγκύρων ψήφων.  Οι ρυθμίσεις αυτές  ίσχυσαν μόνο για τις αυτοδιοικητικές εκλογές της 15-10-2006.

Υπό την ισχύ του ν. 3852/2010 (που κατάργησε τις Ν.Α. ως δευτεροβάθμιους ΟΤΑ, ιδρύοντας τις Π.Α.) θα απαιτούνταν και πάλι η απόλυτη πλειοψηφία (50% + 1 ψήφο) των εγκύρων ψήφων (σε έναν ή δύο γύρους) για τον επιτυχόντα συνδυασμό, που εκλέγει Δήμαρχο/ Περιφερειάρχη και προικίζεται με υπερενισχυμένο αριθμό εδρών στο αντίστοιχο Συμβούλιο, ήτοι με τα 3/5 του συνόλου των εδρών. Οι επιλαχόντες συνδυασμοί θα μοιράζονταν αναλογικά (με τη μέθοδο των αχρησιμοποίητων υπολοίπων) τα 2/5 των εδρών, χωρίς να αποκλείεται ο συνδυασμός που δεν είχε καλύψει το εκλογικό μέτρο.

2) Η νομολογία

Οι προδικτατορικές εκλογικές ρυθμίσεις ενίσχυσης του νικήσαντος συνδυασμού δεν απασχόλησαν ιδιαίτερα τη θεωρία και τη Δικαιοσύνη, ως προς την απόκλισή τους από την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου.

Στη μεταπολίτευση, παρά τις μόνιμες κριτικές της θεωρίας για τη δυσανάλογη σε σχέση με την εκλογική του απήχηση ισχύ του νικήσαντος συνδυασμού στον βωμό της διοικητικής αποτελεσματικότητας[28], ζήτημα αντισυνταγματικότητας εγέρθηκε μόνο σε μια ακραία  περίπτωση, όπου υπήρξε απόκλιση από την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου μεγαλύτερης (σε σχέση με τις μέχρι τότε μεταπολιτευτικές εκλογικές ρυθμίσεις) έκτασης: επρόκειτο για τη ρύθμιση που καταργούσε την απαίτηση απόλυτης πλειοψηφίας (έστω και σε δεύτερο γύρο) για τον νικήσαντα συνδυασμό, η οποία ίσχυσε για τις αυτοδιοικητικές εκλογές της 15-10-2006.

Ούτε όμως τη ρύθμιση αυτή, που ίσχυσε για τους δήμους και τις Ν.Α., τόλμησε να κρίνει ως αντισυνταγματική το ΣτΕ, κρίνοντας ως ανεκτή τη συγκεκριμένη απόκλιση από την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου ενόψει του δημοσίου συμφέροντος σκοπού της αποτελεσματικής αυτοδιοίκησης.

Συγκεκριμένα: η ratio της περαιτέρω αποδυνάμωσης της δημοκρατικής νομιμοποίησης των Δημοτικών/Νομαρχιακών Συμβουλίων μέσω των ως άνω ρυθμίσεων, σε ένα κομβικό της στοιχείο, δηλαδή την ισοδυναμία της ψήφου, επιχειρήθηκε να εξηγηθεί στην αιτιολογική έκθεση  του σχεδίου νόμου. Σε γενικές γραμμές προβλήθηκε το επιχείρημα ότι μέσω αυτών των ρυθμίσεων, θα ισχυροποιούνταν οι δήμοι και οι Ν.Α., καθόσον εξάλλου η ενδυνάμωσή τους ήταν αναγκαία λόγω του αναβαθμισμένου τους ρόλου στη διαχείριση του Δ’ Κοινοτικού Πλαίσιου Στήριξης. Η ισχυροποίηση και η εξ αυτής διοικητική αποτελεσματικότητα θα επερχόταν λόγω της διευκόλυνσης ανάδειξης των αρχών τους από τον πρώτο γύρο, χωρίς να υπάρχει ανάγκη προσφυγής στον δεύτερο γύρο, με τις παρατηρούμενες σ΄ αυτόν ευκαιριακές συνεργασίες χωρίς προγραμματικό υπόβαθρο.  Δευτερευόντως, προβαλλόταν η ανάγκη μείωσης του εκλογικού κόστους, καθώς και η αποφυγή ταλαιπωρίας των εκλογέων, καθόσον θα μειώνονταν οι περιπτώσεις που θα απαιτούνταν επαναληπτικές εκλογές. Τέλος, υποστηρίχθηκε ότι με τις ρυθμίσεις αυτές δεν μειώνεται η δημοκρατική νομιμοποίηση των αρχών των δήμων/Ν.Α., αφού εξάλλου μια (προφανώς αντιμετωπίζουσα μεγαλύτερα διακυβεύματα) κυβέρνηση μπορεί να στηριχτεί στη Βουλή από κόμμα που έλαβε και μικρότερο του 42% ποσοστό (λόγω του εκλογικού συστήματος για την εκλογή βουλευτών)[29].

Το ζήτημα της αντισυνταγματικότητας των ως άνω διατάξεων έφτασε στην Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας. Κατ’ αρχάς, το ζήτημα τέθηκε σε πρώτο βαθμό στα κατά τόπο αρμόδια διοικητικά πρωτοδικεία, τα οποία επιλαμβανόμενα επί σχετικών ενστάσεων αποφάνθηκαν υπέρ της συνταγματικότητας των επίμαχων διατάξεων (απ. 81/2007 ΔιοικΠρΑθηνών, 76/2007 ΔιοικΠρΒόλου, 852/2007 ΔιοικΠρΠατρών και 85/2007 ΔιοικΠρΑθηνών). Ακολούθως, επιλήφθηκε, επί αιτήσεων αναίρεσης κατά των ως άνω αποφάσεων, το Γ’ Τμ. του ΣτΕ με τις αποφάσεις 117/2008[30], 118/2008[31], 119/2008 και 120/2008, αντίστοιχα, οι οποίες έκριναν υπέρ της συνταγματικότητας (με μειοψηφίες), εκτός της δεύτερης εξ αυτών, η οποία έκρινε ως αντισυνταγματικές τις ως άνω διατάξεις (με μειοψηφία). Οι υποθέσεις παραπέμφθηκαν, «λόγω σπουδαιότητας», στην Ολομέλεια του ΣτΕ, το οποίο με τις όμοιες αποφάσεις 3684/2009[32], 3685/2009, 3686/2009 και 3687/2009, αντίστοιχα, αποφάνθηκε υπέρ της συνταγματικότητας (με μειοψηφίες).

Οι αποφάσεις της Ολομέλειας, μολονότι αναφέρονται στο σύνολο των σχετικών συνταγματικών διατάξεων, προκειμένου να θεμελιώσουν την κρίση τους (δηλαδή στα άρθρα 1 παρ. 2 και 3, 4 παρ. 1, 5 παρ. 1, 52 και 102 Σ.), εντούτοις είναι προφανές, από την τελική κρίση τους, ότι επιλέγουν όχι την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου, που θεμελιώνεται στη δημοκρατική αρχή (άρθρο 1 παρ. 2 και 3 Σ.), αλλά την αναλογική ισότητα του άρθρου 4 παρ. 1 Σ..  Ακολουθείται, έτσι, μια παράδοση εδραιωμένη στις κρίσεις περί συνταγματικότητας νόμων που αφορούσαν το εκλογικό σύστημα των βουλευτικών εκλογών. Εξάλλου, οι ως άνω αποφάσεις της Ολομέλειας του ΣτΕ παραπέμπουν ρητά σ’ αυτές τις αποφάσεις (ΑΕΔ 35/1985, 36/1990, 13/1997), υπαινισσόμενες την αδιαφοροποίητη εφαρμογή τους και στο εκλογικό σύστημα των ΟΤΑ.

Οι ως άνω αποφάσεις έκριναν ότι οι υπό κρίση διατάξεις προβλέφθηκαν «για σκοπό που είναι, κατ’ αρχήν, συνταγματικά θεμιτός, δεδομένου ότι ο νομοθέτης με την ρύθμιση αυτή επεδίωξε την εξασφάλιση της εύρυθμης και αποδοτικής λειτουργίας των οργάνων διοικήσεως των δήμων και, για τον λόγο αυτό, προέκρινε εκλογικό σύστημα, κατά το οποίο ο συνδυασμός που ανακηρύσσεται επιτυχών να μην στηρίζεται σε προεκλογικές ευκαιριακές συμμαχίες και μάλιστα μεταξύ των δύο γύρων των εκλογών, αλλά να έχει ενιαίο προγραμματικό λόγο για την αποτελεσματική αντιμετώπιση των ζητημάτων τοπικού ενδιαφέροντος (βλ. τις αιτιολογικές εκθέσεις των νόμων …)». Συναφώς, οι ως άνω διατάξεις  δεν αντιβαίνουν «στις συνταγματικές αρχές ούτε της ισότητας του εκλογικού δικαιώματος και της ευρύτερης δυνατής λαϊκής εκπροσώπησης, ούτε της αναλογικότητας, αφού η εν λόγω ρύθμιση δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι ακατάλληλη για την επίτευξη του ως άνω, συνταγματικώς θεμιτού, σκοπού ούτε, τέλος, υπερακοντίζει το σκοπό αυτό» (σκέψη 10, της ΣτΕ 3684/2009).

Το ότι οι ως άνω διατάξεις αντιβαίνουν την αρχή της «ευρύτερης δυνατής λαϊκής εκπροσώπησης»  στα Δημοτικά/Νομαρχιακά Συμβούλια,  την οποία εγγυάται μόνο η αναλογική εκλογή, είναι αυταπόδεικτο. Δηλαδή, είναι αυταπόδεικτο ότι οι αποφάσεις, παρά την επίκληση της «ευρύτερης δυνατής λαϊκής εκπροσώπησης» στα Συμβούλια, δεν υιοθετούν την (απαιτούμενη για μια τέτοια εκπροσώπηση) αριθμητική ισότητα και κατ’ αποτέλεσμα παραπέμπουν στην αναλογική ισότητα του άρθρου 4 παρ. 1 Σ. Και υπό το πρίσμα της τελευταίας, όμως,  ναι μεν επιτρέπονται διαφοροποιήσεις, αλλά απαιτείται αυτές  να είναι δικαιολογημένες και εύλογες ενόψει ενός συνταγματικά θεμιτού σκοπού δημοσίου συμφέροντος.

Εν προκειμένω, ο σκοπός που επικαλούνται οι αποφάσεις του ΣτΕ, προκειμένου να δικαιολογηθούν οι διαφοροποιήσεις στην ισοδυναμία της ψήφου, είναι η αποτελεσματική διοίκηση μέσω της προγραμματικής/παραταξιακής ομοιογένειας  (της πλειοψηφίας) του (Δημοτικού/Νομαρχιακού) Συμβουλίου και του εκτελεστικού του οργάνου (Δημάρχου/Νομάρχη). Αυτό όμως ίσχυε και υπό τις προγενέστερες ρυθμίσεις, δηλαδή ίσχυε η εκ του νόμου (ex lege) υπερενίσχυση στο Συμβούλιο του νικήσαντος/επιτυχόντος συνδυασμού, του οποίου η επιτυχία συναρτούνταν, όπως υπό τις προηγούμενες έτσι και υπό τις νέες ρυθμίσεις, από την εκλογή του εκτελεστικού του οργάνου. Συνεπώς, σωστά αντέτεινε η γνώμη της μειοψηφίας, ότι οι συγκεκριμένες ρυθμίσεις αντιβαίνουν την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου, έστω νοούμενη ως αναλογική και όχι αριθμητική, στον βαθμό που υπερβαίνουν «το αναγκαίο μέτρο και, επομένως, τη συνταγματική αρχή της αναλογικότητας», καθόσον «ο θεμιτός αυτός σκοπός [της διασφάλισης της αποτελεσματικής διοίκησης] εξυπηρετείτο πλήρως με την ισχύουσα από το 1975 ρύθμιση [της υπερενίσχυσης του επιτυχόντος συνδυασμού]».

Εν τέλει, ο μοναδικός θεμελιωτικός λόγος της μείωσης του απαιτούμενου ποσοστού των εγκύρων ψήφων (από 50% +1 των εγκύρων ψήφων, σε 42%) προκειμένου να εκλεγεί το εκτελεστικό όργανο του ΟΤΑ (του οποίου ο συνδυασμός εκ του νόμου υπερενισχύεται στο Συμβούλιο), καταλήγει να είναι η  αποφυγή  «προεκλογικών ευκαιριακών συμμαχιών και μάλιστα μεταξύ των δύο γύρων των εκλογών». Και επ’ αυτού, σωστά αντέτεινε η μειοψηφούσα γνώμη, ότι οι ρυθμίσεις δεν μπορεί να θεωρηθούν ότι επιδιώκουν «θεμιτό σκοπό, ικανό να δικαιολογήσει απόκλιση, και μάλιστα σε τόση έκταση, από τις συνταγματικές αρχές της ισότητας του εκλογικού δικαιώματος και της ευρύτερης δυνατής λαϊκής εκπροσωπήσεως. Τούτο δε διότι στα δημοκρατικά πολιτεύματα η συνεργασία των πολιτικών φορέων που διεκδικούν την ψήφο των πολιτών (και ο συνακόλουθος συγκερασμός των προγραμμάτων τους) δεν μπορεί να θεωρηθεί, άνευ ετέρου, κίνδυνος που η έννομη τάξη οφείλει οπωσδήποτε να αποτρέψει».

Τέλος,  η μειοψηφούσα γνώμη επισήμανε το αυθαίρετο κριτήριο της περαιτέρω απόκλισης από την ισοδυναμία της ψήφου: «ακόμη και υπό την εκδοχή ότι οι σκοποί που αναφέρονται στην εισηγητική έκθεση για την επίμαχη ρύθμιση δικαιολογούν απόκλιση από τις ανωτέρω συνταγματικές αρχές, η εν προκειμένω διαφορά κατά οκτώ ποσοστιαίες μονάδες (50-42) από το ποσοστό 50% συν μία ψήφο, δηλαδή από την αρχή της πλειοψηφίας, … δεν ευρίσκεται εντός των συνταγματικώς ανεκτών ορίων, λαμβανομένου μάλιστα υπόψη ότι δεν υπάρχει ένδειξη στο νόμο ή στις προπαρασκευαστικές του εργασίες, ως προς τα κριτήρια, βάσει των οποίων προσδιορίστηκε το ποσοστό αυτό (42%)».

Βέβαια, στην αιτιολογική έκθεση των ρυθμίσεων υποστηρίχθηκε ότι μ’ αυτές δεν μειώνεται η δημοκρατική νομιμοποίηση των αρχών των δήμων/Ν.Α., αφού εξάλλου μπορεί να αναδειχθεί κυβέρνηση και με μικρότερο του 42% εκλογικό ποσοστό. Όμως, οι ισορροπίες ενός κοινοβουλευτικού συστήματος είναι εντελώς διαφορετικές απ’ αυτές που ισχύουν στους δικούς μας ΟΤΑ, με αποτέλεσμα να μην υπάρχουν (ανάλογα με την κεντρική διακυβέρνηση) αντίβαρα στη διοίκηση των ΟΤΑ, σε περίπτωση μειωμένης δημοκρατικής νομιμοποίησής τους.

Συγκεκριμένα, οι βουλευτές εκλέγονται άμεσα από το εκλογικό σώμα (άρθρο 51, παρ. 3 Σ.) και η Κυβέρνηση/Πρωθυπουργός προκύπτει έμμεσα με τη δεδηλωμένη εμπιστοσύνη της πλειοψηφίας αυτών (άρθρο 37, παρ. 2 και 84 Σ.). Συναφώς, ούτε ο αριθμός των βουλευτών που θα συγκροτήσει την κυβερνητική πλειοψηφία είναι δεδομένος, αλλά και η  Κυβέρνηση τελεί υπό τη συνεχή δοκιμασία της κυβερνητικής πλειοψηφίας, η οποία μπορεί ανά πάσα στιγμή να άρει την εμπιστοσύνη της, προκαλώντας εκλογές (άρθρο 38 και 84 Σ.).  Αντίθετα, υπό το ισχύον σύστημα των δικών μας ΟΤΑ, ο επιτυχών συνδυασμός αναδεικνύεται άμεσα από το εκλογικό σώμα, δηλαδή αναδεικνύονται άμεσα όχι μόνο τα μέλη του Συμβουλίου καταλαμβάνοντας την αυξημένη πλειοψηφία των 3/5 των εδρών σ’ αυτό, αλλά  και το εκτελεστικό του όργανο. Η άσκηση της διοίκησης από το εκτελεστικό όργανο,  πέραν του ότι διαθέτει (ασχέτως εκλογικού ποσοστού) αυξημένη πλειοψηφία στο Συμβούλιο, είναι αδιατάρακτη σε όλη τη διάρκεια της θητείας του, καθώς δεν εξαρτάται από την εμπιστοσύνη του Συμβουλίου.

Επιπλέον, δεν αντέχει στην κριτική το προβαλλόμενο, έστω επικουρικά, επιχείρημα της αιτιολογικής έκθεσης ότι μέσω των ρυθμίσεων καλύπτεται η ανάγκη μείωσης του εκλογικού κόστους, καθώς και η αποφυγή ταλαιπωρίας των εκλογέων, λόγω αποφυγής στις περισσότερες περιπτώσεις των επαναληπτικών εκλογών. Αυτό, καθόσον δεν νοείται περιορισμός μιας τόσο σημαντικής συνιστώσας της δημοκρατικής αρχής με τη γενική και αόριστη επίκληση  «κόστους» και «ταλαιπωρίας».

Εν τέλει, κατά τη γνώμη μας, εφόσον ο κοινός νομοθέτης δεν επιλέγει το αναλογικό εκλογικό σύστημα, αλλά ένα σύστημα ενίσχυσης σε αριθμό εδρών στο Συμβούλιο του νικήσαντος συνδυασμού, με σκοπό τη διοικητική αποτελεσματικότητα, οι προϋποθέσεις αυτής της ενίσχυσης έχουν όρια. Αυτό είναι η απαίτηση για συγκέντρωση της  απόλυτης πλειοψηφίας από τον επιτυχόντα συνδυασμό, εν όψει του ότι η βάσει αυτής ανάδειξή του συνεπάγεται την εκλογή του μονοπρόσωπου εκτελεστικού οργάνου και την κατάληψη των 3/5 των εδρών του  συμβουλίου[33].

Εν πάση περιπτώσει, οι ρυθμίσεις αυτές (με το απαιτούμενο εκλογικό ποσοστό του 42%  για τον πλειοψηφούντα συνδυασμό, προκειμένου να θεωρηθεί επιτυχών) για τις δημοτικές και νομαρχιακές εκλογές ίσχυσαν  μόνο για τις αυτοδιοικητικές εκλογές της 15-10-2006. Εξάλλου, το μοναδικό τους επίτευγμα ήταν, κατ’ αποτέλεσμα, η υποταγή των αυτοδιοικητικών αρχών στα μεγάλα κόμματα και η συμπίεση του τοπικού εκλογικού πλουραλισμού. Αυτό, στον βαθμό που οι ρυθμίσεις αυτές αφαίρεσαν από το τοπικό πολιτικό/αυτοδιοικητικό προσωπικό την ανάγκη αναζήτησης ευρύτερης εκλογικής στήριξης[34].

ΙΙΙ) Το αναλογικό σύστημα του ν. 4555/2018 (και 4604/2019) και οι εκ των υστέρων «διορθώσεις» του (ν. 4623/2019 και ν. 4625/2019)

1) Το αναλογικό σύστημα του ν. 4555/2018 (και 4604/2019)

Α) Οι τομές

Το εκλογικό σύστημα που εισήχθη με τον ν. 4555/19-7-2018, όπως τροποποιήθηκε από τον ν. 4604/26-3-2019, ήταν  επιλογή  της κυβέρνησης του ΣΥΡΙΖΑ και των «Ανεξαρτήτων Ελλήνων».  Η κύρια τομή[35] του εγχειρήματος, η οποία συνιστά ρήξη με το παρελθόν, υπήρξε  ο   αναλογικός τρόπο κατανομής των εδρών μεταξύ των συνδυασμών στα Συμβούλια των ΟΤΑ. Προφανώς, αυτή η επιλογή ανταποκρίνεται συνεπέστερα στην αρχή της ισότητας/ισοδυναμίας της ψήφου, σε σχέση με τα προγενέστερα συστήματα υπερενίσχυσης του νικήσαντος συνδυασμού του Δημάρχου/Περιφερειάρχη.

Συγκεκριμένα: υπό τις ρυθμίσεις του ν. 4555/2018, ο οποίος τροποποίησε τις ρυθμίσεις του ν. 3852/2010 (ο οποίος υπερενίσχυε τον επιτυχόντα συνδυασμό που εξέλεγε Δήμαρχο/Περιφερειάρχη, αποδίδοντάς του εκ του νόμου τα 3/5 των εδρών στο Συμβούλιο) η  κατανομή των εδρών στα Δημοτικά/Περιφερειακά Συμβούλια γίνεται αναλογικά με βάση τα αποτελέσματα του πρώτου γύρου.

Έτσι, στους  συνδυασμούς κατανέμονται  οι έδρες «ανάλογα με τον αριθμό των εγκύρων ψηφοδελτίων που έλαβαν στον Α’ γύρο». Η μέθοδος που χρησιμοποιείται είναι αυτή των «αχρησιμοποίητων υπολοίπων» και μάλιστα χωρίς τον αποκλεισμό του συνδυασμού που δεν έχει καλύψει το εκλογικό μέτρο (άρθρα 28 και 56 ν. 4555/2018, που αντικαθιστούν τα άρθρα 32 και 138, αντίστοιχα, του ν. 3852/2010). Δηλαδή, η κατανομή γίνεται όπως ακριβώς υπό την ισχύ του ν. 3852/2010 για τις έδρες που διατίθεντο στον πρώτο γύρο (αν κανείς συνδυασμός δεν είχε λάβει σ’ αυτόν άνω του 50% συν 1 των εγκύρων ψήφων).

Ταυτόχρονα, διατηρείται η άμεση εκλογή Δημάρχου/Περιφερειάρχη με τη συγκέντρωση του 50% συν 1 των εγκύρων ψήφων, σε δεύτερο γύρο μεταξύ των υποψηφίων των δύο συνδυασμών που έλαβαν τις περισσότερες ψήφους,  αν δεν έχει επιτευχθεί σε έναν γύρο (άρθρα 29 και 57  ν. 4555/2018, που αντικαθιστούν τα άρθρα 33 και 139, αντίστοιχα, του ν. 3852/2010).  Προφανώς, η εκλογή Δημάρχου/Περιφερειάρχη δεν επηρεάζει την αναλογική κατανομή των εδρών του Δημοτικού/Περιφερειακού συμβουλίου, η οποία εξαντλείται στον πρώτο γύρο.

Κατ’ αποτέλεσμα, ο Δήμαρχος/Περιφερειάρχης δεν είναι εκ του νόμου εξοπλισμένος με την (προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενή) αυξημένη πλειοψηφία των 3/5 των μελών στο Συμβούλιο, συνήθως δεν  διαθέτει  ούτε την απόλυτη πλειοψηφία (όπως  συμβαίνει, αν έχουμε επαναληπτικές εκλογές δεύτερου γύρου), ενδεχομένως δε δεν διαθέτει ούτε καν τη σχετική πλειοψηφία (όπως  συμβαίνει, αν ο δεύτερος σε ψήφους συνδυασμός  στον πρώτο γύρο εκλέξει Δήμαρχο/Περιφερειάρχη στον δεύτερο γύρο).

Περαιτέρω, υπό τη λογική ενός απόλυτα αναλογικού εκλογικού συστήματος,   αναλογική των συσχετισμών των παρατάξεων στο Συμβούλιο θα έπρεπε να είναι και η σύνθεση των Επιτροπών και των διοικήσεων των νομικών προσώπων του ΟΤΑ.  Όμως, ο νομοθέτης, προσβλέποντας προφανώς στην αποτελεσματική διοίκηση, ενδυνάμωσε τον συνδυασμό του Δημάρχου/Περιφερειάρχη στη σύνθεση τους.  Κατ’ αποτέλεσμα, απέκλινε από την ανάλογη του συσχετισμού των παρατάξεων στο Συμβούλιο εκπροσώπηση  στις Επιτροπές και στις διοικήσεις των νομικών προσώπων, χωρίς όμως -και πάλι- να διασφαλίζεται σε κάθε περίπτωση η πλειοψηφία του εκτελεστικού οργάνου  στη σύνθεσή τους.

Συγκεκριμένα: υπό τον ν. 3852/2010 το εκτελεστικό όργανο ενός ΟΤΑ είχε προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενή προς αυτό πλειοψηφία τόσο στο Συμβούλιο όσο και στους εκτελεστικούς βραχίονες του δήμου/Π.Α., ώστε θεσμικά να είναι ανεμπόδιστη η εφαρμογή του προγράμματος του νικήσαντος συνδυασμού.

Υπό τις ρυθμίσεις του ν. 4555/2018, ο Δήμαρχος (αν δεν είχε επιτύχει την απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψήφων στον πρώτο γύρο) δεν θα είχε διασφαλισμένη μια προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενή με αυτόν πλειοψηφία στην Οικονομική Επιτροπή, στην Επιτροπή Ποιότητας Ζωής και στις διοικήσεις των νομικών προσώπων του δήμου. Το ίδιο και ο Περιφερειάρχης, όσον αφορά στη σύνθεση της Οικονομικής Επιτροπής και στις διοικήσεις των νομικών προσώπων της Π.Α.

Και αυτό, παρόλο που ο νομοθέτης, προσβλέποντας στην αποτελεσματική διοίκηση ενδυνάμωσε τον συνδυασμό του Δημάρχου/Περιφερειάρχη στη σύνθεση των ως άνω οργάνων, κάμπτοντας κατ’ αποτέλεσμα την απόλυτα αναλογική της δύναμης των παρατάξεων στο Συμβούλιο  σύνθεσή τους. Αυτό,   προκειμένου να  «ενισχυθεί … η σύνδεση ανάμεσα στο κυρίαρχο και αποφασιστικό όργανο του δήμου [περιφέρειας], το δημοτικό [περιφερειακό] συμβούλιο και τα εκτελεστικά όργανα του δήμου [περιφέρειας]»[36].   Όμως, και πάλι, η ενδυνάμωση του εκτελεστικού οργάνου δεν ήταν τέτοιας έκτασης, ώστε να διασφαλίζει, σε όλες τις περιπτώσεις, μια παραταξιακά/προγραμματικά ομοιογενή  προς αυτό πλειοψηφία στα ως άνω όργανα[37].

Συγκεκριμένα: οι 3 έδρες στην Οικονομική Επιτροπή και στην Επιτροπή Ποιότητας Ζωής (κυμαινόμενες εν συνόλω από 6 μέχρι 45, ανάλογα με τον αριθμό των μελών του Δημοτικού Συμβουλίου), θα καταλαμβάνονταν από τον Δήμαρχο (ή τον οριζόμενο απ’ αυτόν αντιδήμαρχο) και δύο ακόμη αντιδημάρχους ως μέλη (οριζόμενους από τον Δήμαρχο). Οι υπόλοιπες έδρες στις ως άνω Επιτροπές   θα  κατανέμονταν «ανάλογα με τον αριθμό ψήφων που λαμβάνουν» σε εκλογή από και μεταξύ των μελών του Δημοτικού Συμβουλίου ύστερα από κατάρτιση ψηφοδελτίων από τις δημοτικές παρατάξεις (άρθρο 76 ν. 4555/2018 που αντικαθιστά το άρθρο 74 ν. 3852/2010). Περαιτέρω, δεν ήταν διασφαλισμένη η προγραμματική ομοιογένεια με τον Δήμαρχο, της πλειοψηφίας των μελών των διοικητικών συμβουλίων των νομικών προσώπων των δήμων (άρθρο 91 ν. 4555/2018).

Καθ’ όμοιο τρόπο δεν ήταν διασφαλισμένη σε όλες τις περιπτώσεις, η προγραμματική ομοιογένεια με τον Περιφερειάρχη της πλειοψηφίας της Οικονομικής Επιτροπής της Π.Α. (άρθρο 103 του ν. 4555/2018, που αντικαθιστά το άρθρο 175 ν. 3852/2010), καθώς επίσης και των διοικητικών συμβουλίων  των νομικών προσώπων της Π.Α. (άρθρο 106 του ν. 4555/2018).

   Β) Η κύρια συνέχεια: διατήρηση της άμεσης εκλογής Δημάρχων/Περιφερειαρχών και κατ’ αποτέλεσμα συνέχιση της ευθυγράμμισης με τα ισχύοντα πλέον στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες 

H κύρια συνέχεια   του ν. 4555/2018   είναι  η   διατήρηση της άμεσης εκλογής από το τοπικό εκλογικό σώμα  των εκτελεστικών οργάνων των ΟΤΑ (Δημάρχων/Περιφερειαρχών).  Ακολουθήθηκε η –τουλάχιστον από τη μεταπολίτευση και εντεύθεν- παράδοση,  και αποφεύχθηκε  η (επίσης  ανεκτή  από το Σύνταγμα και τον ΕΧΤΑ) έμμεση εκλογή των Δημάρχων/Περιφερειαρχών από τα οικεία Συμβούλια, μολονότι αυτό προσιδιάζει στην αναλογική κατανομή των εδρών σ’ αυτά. Υπό την ισχύ της έμμεσης εκλογής, ο Δήμαρχος/Περιφερειάρχης θα ήταν υπεύθυνος απέναντι στο Συμβούλιο, εξαρτώμενος από τη δεδηλωμένη εμπιστοσύνη του.   Τέτοια ρύθμιση, με ταυτόχρονη αναλογική εκλογή για τα Συμβούλια, συναντάται στις νομοθεσίες αρκετών ευρωπαϊκών  χωρών.

Έμμεση εκλογή εκτελεστικού οργάνου με αναλογική εκλογή για τα Συμβούλια ισχύει π.χ. σε τρία (συγκεκριμένα στα Niederösterreich, Steiermark και Wien), από τα εννιά κρατίδια της Αυστρίας, στην οποία γενικά ισχύει αναλογική για τα Συμβούλια, στην Ισπανία (για τους ΟΤΑ άνω των 250 κατοίκων, που αποτελούν την πλειονότητα), στην Ολλανδία (όπου ισχύει διορισμός Δημάρχου από την κυβέρνηση ύστερα από απόφαση του Συμβουλίου, δηλαδή στην πράξη έμμεση εκλογή), στη Σουηδία,  στη Φινλανδία, κ.ά.[38] Υπό ένα τέτοιο καθεστώς διακυβέρνησης  το εκτελεστικό όργανο είναι αναγκασμένο να κάνει συμβιβασμούς και υποχωρήσεις απέναντι στο άμεσα εκλεγμένο Συμβούλιο, προκειμένου να διοικηθεί αποτελεσματικά ο ΟΤΑ. Προϋποθέτει, συνεπώς,  έναν «συναινετικό πολιτικό πολιτισμό». Βέβαια, και με τα χαρακτηριστικά ενός «πλειοψηφικού πολιτικού πολιτισμού» συναντάμε έμμεση εκλογή του εκτελεστικού οργάνου από και μεταξύ των συμβούλων του αντιπροσωπευτικού σώματος (Συμβουλίου), όπου όμως λόγω της εκ του νόμου ενίσχυσης της επικρατούσας παράταξης/συνδυασμού δεν υφίσταται ανάγκη διαπαραταξιακής συναίνεσης στο Συμβούλιο (Γαλλία)[39].

Στον ευρωπαϊκό χώρο, κυρίως από τη δεκαετία του `90 και εντεύθεν, εμφανής είναι η τάση  ενίσχυσης των εκτελεστικών οργάνων των ΟΤΑ μέσω της άμεσης εκλογής τους. Στο αίτημα αυτό, ως τμήμα γενικότερων νεωτερισμών με επίκεντρο την αμεσότερη πολιτική συμμετοχή,  πρωτοστάτησαν οι πρώην «κομμουνιστικές» χώρες, μετά την πτώση του μονοκομματικού (εχθρικού στην τοπική αυτοδιοίκηση και συγκεντρωτικού) καθεστώτος τους. Έτσι ευθύς εξαρχής υιοθετήθηκε η άμεση εκλογή Δημάρχου στις Σλοβακία, Ρουμανία, Βουλγαρία, Ουκρανία, Αλβανία, Σλοβενία, Μολδαβία και Αρμενία. Ακολούθησε η Ουγγαρία (η οποία επέκτεινε, το 1994, και στους μεγαλύτερους –άνω των 10.000- ΟΤΑ την άμεση εκλογή, που για τους μικρότερους ΟΤΑ ίσχυσε από το 1990) και η Βόρεια Μακεδονία (1995)[40].

Μετά την ενοποίηση της (με ομοσπονδιακή δομή) Γερμανίας, όπου η νομοθετική αρμοδιότητα για την τοπική αυτοδιοίκηση ανήκει στα κρατίδια (Ländern), υιοθετήθηκε  η άμεση εκλογή εκτελεστικών οργάνων των ΟΤΑ (καθώς και η πρόβλεψη για  τοπικά δημοψηφίσματα) στα νέα ομόσπονδα κρατίδια της πρώην Ανατ. Γερμανίας (DDR), και συγκεκριμένα στα Brandenburg (1993), Sachsen (1994), Sachsen-Anhalt (1994), Thüringen (1994), Mecklenburg-Vorpommern (1998). Ο κύριος λόγος της υιοθέτησης της άμεσης εκλογής στα κρατίδια αυτά ήταν η αναβάθμιση της ιδέας της άμεσης δημοκρατίας, μετά την μακρόχρονη κατάργηση στοιχειωδών αυτοδιοικητικών θεσμών[41].

Ταυτόχρονα, παρόμοιες ρυθμίσεις ακολούθησαν τα κρατίδια της πρώην Δυτικής Γερμανίας, όπου η άμεση εκλογή Δημάρχου/Κοινοτάρχη (που ήταν ανεξάρτητη της εκλογής για τα Συμβούλια και με διαφορετική χρονική θητεία) παραδοσιακά ίσχυε μόνον σ’ αυτά του Bayern και του Baden-Würrtenberg. Πάντως,  με εξαίρεση τα κρατίδια του Bayern και του Baden-Würrtenberg, στην ισχυρή θέση του άμεσα εκλεγμένου εκτελεστικού οργάνου των ΟΤΑ (όχι μόνο πρωτοβάθμιων, αλλά και των δευτεροβάθμιων -kreis-)  υπάρχει ως αντίβαρο η δυνατότητα ανάκλησής του με τοπικό δημοψήφισμα, κατόπιν πρότασης,  είτε με αυξημένης πλειοψηφίας απόφαση του Συμβουλίου είτε με αίτημα συγκεκριμένου ποσοστού δημοτών (σε κάποια κρατίδια)[42].

H Ιταλία, επίσης, υιοθέτησε την άμεση εκλογή των εκτελεστικών οργάνων των ΟΤΑ (αμφοτέρων των βαθμών αυτοδιοίκησης), το 1993 (Legge 25-3-1993, n. 81: Gli organi del Commune e de la Provincia). Με τον ως άνω νόμο αντικαταστάθηκε ένα εκλογικό σύστημα και σύστημα διακυβέρνησης με χαρακτηριστικό του την έμμεση εκλογή των εκτελεστικών οργάνων των ΟΤΑ από τα  άμεσα εκλεγμένα Συμβούλια, στα οποία οι έδρες μεταξύ των δημοτικών παρατάξεων διανέμονταν με το αναλογικό σύστημα. Το σύστημα που καταργήθηκε, αντιμετώπιζε την μομφή της αστάθειας (λόγω της συχνής απόσυρσης της εμπιστοσύνης των Συμβουλίων από τα εκτελεστικά όργανα), της «κομματοκρατίας» και της διαφθοράς και εντεύθεν της αναποτελεσματικότητας. Υπό το νέο καθεστώς, ο ισχυρά νομιμοποιημένος λόγω της άμεσης εκλογής Δήμαρχος, επιπρόσθετα, διαθέτει (συνήθως) και μια παραταξιακά ομοιογενή πλειοψηφία στο Συμβούλιο, καθώς επίσης έχει την αρμοδιότητα να επιλέγει το ευρύτερο εκτελεστικό όργανο, ακόμη και με μέλη που δεν ανήκουν στο Συμβούλιο. Κατ’ αποτέλεσμα, οι μεταρρυθμίσεις έγειραν την πλάστιγγα υπέρ του εκτελεστικού οργάνου και σε βάρος του Συμβουλίου. Ως αντίβαρο υπάρχει η δυνατότητα απόσυρσης της εμπιστοσύνης του Συμβουλίου από τον Δήμαρχο, οπότε  διαλύεται το Συμβούλιο και διεξάγονται νέες (πρόωρες) εκλογές[43].

Στο Ηνωμένο Βασίλειο, η άμεση εκλογή του Δημάρχου στην ευρύτερη περιοχή του Λονδίνου ήταν προγραμματική δέσμευση του Εργατικού κόμματος, που υλοποιήθηκε (Greater London Authority Act, 1999), όταν αυτό έγινε κυβέρνηση (T.Blair). Ακολούθως, η άμεση εκλογή Δημάρχου υιοθετήθηκε και σε άλλους δήμους, σε εθελοντική βάση.  Η επιλογή αυτή, σε κάθε δήμο,  έγινε ύστερα από τοπικό δημοψήφισμα  (με πρωτοβουλία είτε της κυβέρνησης είτε του δημοτικού συμβουλίου είτε πολιτών του) ή μόνο με απόφαση του δημοτικού συμβουλίου. Κατ’ αποτέλεσμα, μέχρι το τέλος του 2019, άμεσα εκλεγμένο Δήμαρχο (σε ξεχωριστή εκλογική διαδικασία σε σχέση με αυτή του επίσης άμεσα εκλεγόμενου δημοτικού συμβουλίου) έχουν 24 δήμοι της Αγγλίας, καθόσον η σχετική νομοθεσία δεν είχε συμπεριλάβει τη Σκωτία και τη Β.Ιρλανδία, ενώ στην Ουαλία που είχε συμπεριληφθεί, έγινε ένα μόνο δημοψήφισμα το οποίο ήταν αρνητικό ως προς την αλλαγή του συστήματος στον συγκεκριμένο δήμο[44].

Ως μέρος της παρατηρούμενης (με ιδιαίτερη πάντως ένταση στις πρώην «κομμουνιστικές» χώρες) τάσης στην Ευρώπη για ενίσχυση των εκτελεστικών οργάνων των ΟΤΑ πρέπει να ιδωθεί η περίπτωση της Πολωνίας, η οποία υιοθέτησε το 2002 την άμεση εκλογή Δημάρχων (όχι όμως και των εκτελεστικών οργάνων της δευτεροβάθμιας και της –ισχύουσας εκεί- τριτοβάθμιας αυτοδιοίκησης). Έτσι, αντικαταστάθηκε ένα εκλογικό σύστημα και σύστημα διακυβέρνησης, που ίσχυε από το 1990 και εντεύθεν και είχε ισχυρές αναφορές στο  εκλογικό σύστημα των πολωνικών ΟΤΑ προ της εισβολής της ναζιστικής Γερμανίας και της Σοβιετικής Ένωσης. Χαρακτηριστικό του ήταν η ύπαρξη συλλογικού εκτελεστικού οργάνου, ορισμένου (και ανακαλούμενου) από το (άμεσα εκλεγμένο και με αναλογική) Συμβούλιο. Το σύστημα αυτό έγινε αντικείμενο κριτικής για αστάθεια και αναποτελεσματικότητα. Μετά τη μεταρρύθμιση, ναι μεν ο Δήμαρχος  είναι ενδυναμωμένος, και λόγω της άμεσης εκλογής του  και  λόγω των ισχυρών αρμοδιοτήτων του, όμως απέναντί του υπάρχει ως αντίβαρο ένα Συμβούλιο, εκλεγμένο σε ανεξάρτητη εκλογή, η πλειοψηφία του οποίου δεν είναι  εγγυημένα  προγραμματικά ομοιογενής μ’ αυτόν. Συνεπώς, είναι αναγκασμένος σε συμβιβασμούς. Περαιτέρω, υφίσταται η δυνατότητα ανάκλησής του με δημοψήφισμα, στο οποίο είναι εγγυημένοι οι φραγμοί αποτροπής καταχρηστικής εφαρμογής του[45].

Από τις πρώην «κομμουνιστικές» χώρες, σ’ αυτή την τάση ευθυγραμμίσθηκε η Κροατία (2009) και η Γεωργία, η οποία είχε εισάγει αρχικά την άμεση εκλογή, για να επανέλθει στην έμμεση και να καταλήξει στην άμεση (2014). Εν τέλει, προς ώρας,  απ’ αυτές τις χώρες λίγες έχουν πλέον απομείνει με σύστημα έμμεσης εκλογής των εκτελεστικών  οργάνων των ΟΤΑ από τα Συμβούλια. Αυτές είναι η Τσεχία, η Σερβία, η  Εσθονία, η Λετονία, η Λιθουανία και το Μαυροβούνιο (το οποίο πάντως πειραματίστηκε σε δύο εκλογικές αναμετρήσεις, από το 2003, με το σύστημα της άμεσης εκλογής)[46].

Σε γενικές γραμμές, χωρίς να παραγνωρίζονται οι ιδιαίτερες συνθήκες κάθε χώρας, οι αιτίες αυτών των μεταρρυθμίσεων, σε μεγάλο αριθμό ευρωπαϊκών χωρών, ήταν η στόχευση να λειτουργήσει η άμεση εκλογή ενισχυτικά της πολιτικής συμμετοχής των πολιτών στις αυτοδιοικητικές εκλογές, δηλαδή ως αντίδοτο στα ολοένα ψηλότερα ποσοστά  αποχής.  Επίσης, οι μεταρρυθμίσεις αποσκοπούσαν στην ενίσχυση της διαφάνειας στην εκλογή των εκτελεστικών οργάνων (από τα ολιγάριθμα σώματα των Συμβουλίων, απευθείας στην τοπική κοινωνία)  και στη  συγκεκριμενοποίηση  της λογοδοσίας έναντι της τοπικής κοινωνίας σε ένα πρόσωπο, παράγοντες που θα ενίσχυαν το ενδιαφέρον των πολιτών και εντεύθεν την πολιτική συμμετοχή τους. Ο ενδυναμωμένος, μέσω της άμεσης εκλογής και των αυξημένων αρμοδιοτήτων, Δήμαρχος αναμένεται να είναι σε θέση να αναλάβει (χωρίς την παρατηρούμενη διάχυση ευθυνών μιας έμμεσης εκλογής του) αδιαμεσολάβητα την κινητοποίηση των δημοτικών μηχανισμών και της κοινωνίας, καθώς και τη διαπραγμάτευση με τρίτους δρώντες, προκειμένου να εφαρμοσθεί αποτελεσματικότερα το πολιτικό του πρόγραμμα.

Ωστόσο, διατυπώνεται σκεπτικισμός σε σχέση με την επέλαση ενός «οιονεί προεδρικού»/δημαρχοκεντρικού συστήματος, που  οδηγεί στην υποβάθμιση  των Συμβουλίων και  εν τέλει της ουσίας της πολιτικής, στον βαθμό που τα τελευταία, παρά την τυπική υπεροχή τους ως αποφασιστικά όργανα,  στην πράξη περιορίζονται στην κριτική και έλεγχο των αποφάσεων των εκτελεστικών οργάνων[47].  Τέλος, με αναφορά στη Γερμανία, χαρακτηρίζεται ως «ψευδοεκδημοκρατισμός» η μεγάλης έκτασης ρωγμή στην τοπική αντιπροσωπευτική δημοκρατία, μέσω της απερίσκεπτης χρήσης δημοψηφισμάτων, λόγω των κινδύνων κωλυσιεργίας από μειοψηφίες.  Ως αντίβαρο σ’ αυτούς τους κινδύνους λειτουργεί η αξίωση να συνοδεύονται από ικανό ελάχιστο ποσοστό συμμετοχής, προκειμένου να είναι έγκυρα[48].

Σε σχέση με τους ως άνω προβληματισμούς, απόρροια της  τάσης για την υιοθέτηση της άμεσης εκλογής εκτελεστικού οργάνου σε ολοένα και αυξανόμενο αριθμό ευρωπαϊκών χωρών, το Κογκρέσο Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών  αποσαφήνισε τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες αυτοί οι νεωτερισμοί θα ήταν συμβατοί με τον ΕΧΤΑ. Σχετικές είναι οι «συστάσεις» 113 (2002) και 151 (2004)[49].

Ειδικότερα, η δεύτερη εξ αυτών, καταγράφει όχι μόνο τα (ως άνω αναφερθέντα από τους υποστηρικτές της άμεσης εκλογής εκτελεστικού οργάνου) «πλεονεκτήματα», αλλά και τα «μειονεκτήματα» μιας τέτοιας επιλογής. Ως κυριότερο εξ αυτών προβάλλεται το αδιέξοδο και η διοικητική δυσλειτουργία που πιθανότατα θα προέκυπτε στην περίπτωση που το άμεσα εκλεγμένο εκτελεστικό όργανο εμφορούνταν από διαφορετικές προγραμματικές θέσεις σε σχέση με αυτές του (επίσης άμεσα εκλεγμένου) Συμβουλίου. Επιπρόσθετα, η συγκέντρωση εξουσίας στο πρόσωπο του άμεσα εκλεγμένου εκτελεστικού οργάνου θα έχει ως ανεπιθύμητες συνέπειες την υποβάθμιση των Συμβουλίων, την πόλωση στη διαδικασία λήψης αποφάσεων, την προσωποποίηση της εξουσίας και τη δημιουργία δικτύων πελατείας, την αποδυνάμωση των παρατάξεων και του πολιτικού στοιχείου στον τοπικό ανταγωνισμό. Ακόμη, αναφέρονται ως ανεπιθύμητες παρενέργειες οι κίνδυνοι λαϊκισμού και ανάδειξης προσώπων με όρους επικοινωνίας μέσω των μέσων μαζικής επικοινωνίας κ.τ.λ. Συναφώς, το Κογκρέσο καλούσε τα κράτη-μέρη, εφόσον υιοθετούν την άμεση εκλογή του εκτελεστικού οργάνου, «να προσέξουν ιδιαίτερα στο σύστημα ελέγχων και ισορροπιών» (to pay due attention to the system of checks and balances)  μεταξύ αυτού και του αντιπροσωπευτικού σώματος. Αλλιώς, ελλοχεύει ο κίνδυνος υπερίσχυσης του εκτελεστικού οργάνου έναντι του αντιπροσωπευτικού, ιδιαίτερα αν το έλλειμμα συστήματος ελέγχων/ισορροπιών συνοδεύεται από κουλτούρα πολιτικής απάθειας/μη συμμετοχής μεταξύ των πολιτών ή από έλλειμμα ισχυρής κοινής γνώμης.

Εν πάση περιπτώσει, κατ’ αποτέλεσμα η χώρα μας, ως προς τον τρόπο εκλογής των εκτελεστικών οργάνων των ΟΤΑ, έχει βρεθεί να είναι ευθυγραμμισμένη με τα ισχύοντα στις περισσότερες πλέον χώρες της Ευρώπης. Ο ν. 4555/2018 δεν ξέφυγε, ως προς αυτό, από την πεπατημένη των προγενέστερων (τουλάχιστον στην μεταπολίτευση) ρυθμίσεων. Οι εμπνευστές των ρυθμίσεων του ν. 4555/2018 καλούνταν να μεταρρυθμίσουν ένα εκλογικό σύστημα και συνακόλουθα ένα σύστημα διακυβέρνησης με χαρακτηριστικό του ένα ιδιαίτερα ισχυρό εκτελεστικό όργανο, όχι μόνο λόγω της άμεσης εκλογής του αλλά και λόγω του ότι  είχε εκ του νόμου μια προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενή σ’ αυτό αυξημένη πλειοψηφία στο Συμβούλιο, χωρίς τα υπάρχοντα σε άλλες χώρες αντίβαρα. Τέτοιο αντίβαρο θα συνιστούσε η δυνατότητα απομάκρυνσής του προ της λήξης της θητείας του, όπως ισχύει σε άλλες χώρες με επίσης άμεση εκλογή εκτελεστικού οργάνου: π.χ. στα περισσότερα κρατίδια της Γερμανίας και στην Πολωνία (όπου ανακαλείται με τοπικό δημοψήφισμα), στην Ιταλία (όπου η άρση της εμπιστοσύνης του Συμβουλίου οδηγεί σε διάλυσή του και προκήρυξη πρόωρων εκλογών).

Όμως, οι εμπνευστές του ν. 4555/2018 οδήγησαν τις θεσμικές ισορροπίες διοίκησης των ΟΤΑ στο άλλο άκρο, με ενδεχόμενη την αδυναμία διοίκησης,   σε περίπτωση που δεν εξασφαλισθεί στο Συμβούλιο πλειοψηφία  (μονοπαραταξιακά ή με διαπαραταξιακή συναίνεση), προγραμματικά σύμφωνη με το άμεσα εκλεγμένο εκτελεστικό όργανο. Κατ’ αποτέλεσμα, όπως θα δούμε αμέσως παρακάτω, οι ισορροπίες του  συστήματος υπ’ αυτόν τον νόμο είναι δυνατόν να αποβούν προβληματικές, στον βαθμό που ο συνυπολογισμός της διοικητικής αποτελεσματικότητας είναι ελλιπής,  έστω και αν είναι δύσκολο να υποστηριχθεί η άποψη για  αντισυνταγματικότητά του.

   Γ) Συνολική νομικοπολιτική αξιολόγηση

Ο νομοθέτης του ν. 4555/2018 άλλαξε τον τρόπο κατανομής των εδρών στα Συμβούλια  σε αμιγώς αναλογικό, διατηρώντας τόσο την άμεση εκλογή του εκτελεστικού οργάνου όσο και τη μη δυνατότητα απομάκρυνσής του πριν τη λήξη της θητείας του.  Πώς αναμένεται να λειτουργήσει στην πράξη το σύστημα αυτό στη χώρα μας, η οποία παραδοσιακά χαρακτηρίζεται από έναν «πλειοψηφικό πολιτικό πολιτισμό», υπό τις ρυθμίσεις αυτού του νόμου, δηλαδή με ένα άμεσα εκλεγμένο εκτελεστικό όργανο, χωρίς το τελευταίο να έχει διασφαλισμένη μια προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενή σ’ αυτό πλειοψηφία στο Συμβούλιο  και σε καίριους βραχίονες άσκησης πολιτικής (παρά την απόκλιση από την αμιγώς αναλογική σύνθεσή τους), χωρίς να υπάρχει ως αντίβαρο σε περίπτωση αδιεξόδου είτε η δυνατότητα απομάκρυνσής του είτε η προκήρυξη πρόωρων εκλογών;

Τούτων δοθέντων, η αναζήτηση συναινέσεων μεταξύ των συνδυασμών, καθίσταται προφανής. Η διοικητική αποτελεσματικότητα δεν απειλείται υπό την προϋπόθεση ότι θα υπάρξουν στα Συμβούλια (Δημοτικά/Περιφερειακά) εθελούσιες συναινέσεις μεταξύ των συνδυασμών, προκειμένου να διαμορφωθεί μια πλειοψηφία  προγραμματικά σύμφωνη με το εκτελεστικό τους όργανο, το οποίο διαθέτει μια αυτοτελή εκλογική νομιμοποίηση. Υπ’ αυτόν τον στόχο, στον ν. 4555/2018 αναφέρεται η διαδικασία συνένωσης υφιστάμενων παρατάξεων προς σχηματισμό νέας. Η συνένωση επιτυγχάνεται με γραπτή δήλωση στο προεδρείο του Δημοτικού/Περιφερειακού Συμβουλίου, η οποία υπογράφεται από το σύνολο των μελών των συνενούμενων παρατάξεων (άρθρα 73 παρ. 7 και 101 παρ. 12 ν. 4555/2018). Συνεπώς, η υπό τις ρυθμίσεις του ν. 4555/2018 ευθυγράμμιση του κοινού νομοθέτη στην αρχή της ισότητας/ισοδυναμίας της ψήφου για την κατανομή των εδρών στα Συμβούλια δεν ακυρώνει, αυτή καθαυτή, τη διοικητική αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ.

Το ζήτημα είναι, όμως, ότι δεν είναι δεδομένες, σε όλες τις περιπτώσεις, οι προγραμματικές συγκλίσεις μεταξύ των συνδυασμών. Και το κυριότερο: δεν υπάρχει η ασφαλιστική δικλείδα της προσφυγής σε εκλογές (διαφορετικά από τα ισχύοντα στη σχέση Βουλής/Κυβέρνησης) σε περιπτώσεις που η συναίνεση σε έναν ΟΤΑ αποβαίνει, είτε ευθύς εξαρχής είτε στη διάρκεια της θητείας, ανέφικτη. Το ενδεχόμενο αυτό αναμένεται κάθε άλλο παρά απίθανο,  λόγω του ισχύοντος για πολλά χρόνια στη χώρα μας «πλειοψηφικού/ανταγωνιστικού πολιτικού πολιτισμού». Συνεπώς, σ’ αυτές τις περιπτώσεις ο σκοπός της αποτελεσματικής διοίκησης από τους ΟΤΑ ακυρώνεται.

Υπό τις ως άνω συνθήκες, επώδυνη θα είναι και μια «εξαναγκασμένη» συναίνεση, δηλαδή μια συναίνεση χωρίς προγραμματικό υπόβαθρο υπό τον κίνδυνο της αδυναμίας διαμόρφωσης διοικούσας πλειοψηφίας. Προφανώς, στις περιπτώσεις αυτές, το κίνητρο της συναλλαγής για τη νομή της τοπικής εξουσίας προβάλλει απειλητικά. Θα ελλοχεύει ο κίνδυνος όχι μόνο  της αναξιοπιστίας της τοπικής πολιτικής ζωής (λόγω εκμηδένισης των προγραμματικών διαφορών), αλλά της διοικητικής αναποτελεσματικότητας, αυτής καθαυτήν.  Ιδιαίτερα δε σε περιπτώσεις που προσφερθεί και κληθεί (λόγω ανυπαρξίας άλλης «προσφοράς») προς συνδιοίκηση συνδυασμός που εμφανώς αποδοκιμάσθηκε εκλογικά, στους ως άνω κινδύνους προστίθεται και η αποστασιοποίηση της διαμορφωθείσας συν-διοίκησης από την εντολή της τοπικής κοινωνίας, με περαιτέρω παρενέργεια την αίσθηση αδυναμίας στην τελευταία για  έμπρακτη αλλαγή προσανατολισμού στη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων.

Εν πάση περιπτώσει, προκειμένου ο νομοθέτης να διευκολύνει την έμπρακτη συνδιοίκηση από περισσότερους συνδυασμούς, άλλαξε τη ρύθμιση σχετικά με τον ορισμό αντιδημάρχων. Υπό τη νέα ρύθμιση οι αντιδήμαρχοι δεν προέρχονται αποκλειστικά από τον επιτυχόντα συνδυασμό του Δημάρχου, αλλά ορίζονται από τον Δήμαρχο ασχέτως συνδυασμού με την προϋπόθεση ότι ο ορισμός ενός συμβούλου ως αντιδημάρχου εγκρίνεται «από την πλειοψηφία των συμβούλων της παράταξης στην οποία ανήκει ο σύμβουλος αυτός» (άρθρο 68 ν. 4555/2018 που αντικαθιστά το άρθρο 59 του ν. 3852/2010). Ανάλογη ρύθμιση ισχύει, σε αντίθεση με τα μέχρι τότε ισχύοντα, και για τους αντιπεριφερειάρχες (άρθρο 93 ν. 4555/2018 που αντικαθιστά το άρθρο 160 ν. 3852/2010).

Η αναγκαία αυτή ρύθμιση, προκειμένου να αποτυπωθεί η συνδιοίκηση από περισσότερες δημοτικές/περιφερειακές παρατάξεις, έχει πάντως ως παρενέργεια την ανάμιξη του Δημάρχου/Περιφερειάρχη στο εσωτερικό τους, σε ενδεχόμενη διαφωνία για το πρόσωπο του αντιδημάρχου/αντιπεριφερειάρχη, το οποίο  ναι μεν εγκρίνει ως τέτοιο η παράταξή του, όμως το ορίζει πρώτα ο Δήμαρχος/Περιφερειάρχης.

Επίσης, στην κατεύθυνση διαμόρφωσης  διοικούσας πλειοψηφίας στα Συμβούλια θα μπορούσε να συμβάλουν ρυθμίσεις του ν. 4555/2018 που προβλέπουν τη δυνατότητα προσχώρησης συμβούλου σε άλλη παράταξη (άρα και σ’ αυτή του Δημάρχου/Περιφερειάρχη), σε αντίθεση με τα μέχρι την ψήφιση του νόμου αυτού ισχύοντα.

Συγκεκριμένα, υπό την ισχύ του ν. 3852/2010 ναι μεν προβλεπόταν η δυνατότητα ανεξαρτητοποίησης δημοτικού/περιφερειακού συμβούλου από τη δημοτική παράταξη με την οποία είχε εκλεγεί, όμως απαγορευόταν η ένταξη σε άλλη παράταξη  (άρθρο 66 παρ. 4 και 6, καθώς και άρθρο 168 παρ. 8 και 9 του ν. 3852/2010)[50]. Η απαγόρευση ένταξης συμβούλου σε άλλη παράταξη ήταν συμβατή με μια λογική προγραμματικής/πολιτικής εντολής στα μέλη των Συμβουλίων, τα οποία πέτυχαν την εκλογή  τους (όχι πρωτίστως ή όχι μόνον ως πρόσωπα, αλλά) ως μέλη συνδυασμών[51], δηλαδή συμπράξεων με προγραμματικό/πολιτικό φορτίο.  Περαιτέρω, οι ως άνω ρυθμίσεις υπάκουαν στη λογική της μη αλλοίωσης του συναγόμενου από το εκλογικό αποτέλεσμα συσχετισμού των δυνάμεων των συνδυασμών στα Συμβούλια, γιατί αλλιώς θα μπορούσε να διαταραχθεί η προβλεπόμενη αναλογία των παρατάξεων.

Βέβαια,  παρέμενε η δυνατότητα ανεξαρτητοποίησης συμβούλου ως έσχατη εγγύηση μη υποταγής του στο συνδυασμό με τον οποίο εκλέχτηκε, στην περίπτωση που ο συνδυασμός (σε έκταση μη ανεκτή συνειδησιακά για τον ανεξαρτοποιούμενο) απέκλινε  από την προγραμματική εντολή. Συναφώς, ο σύμβουλος είχε «απεριόριστο το δικαίωμα της γνώμης και της ψήφου κατά συνείδηση» (άρθρο 94 παρ. 1, καθώς και άρθρο 98 παρ. 2 του ν. 3463/2006). Σημειωτέον ότι με την ανεξαρτητοποίησή του δεν θα μπορούσε να εξακολουθήσει να είναι  μέλος του Προεδρείου, των Επιτροπών ή να παραμείνει ή να ορισθεί αντιδήμαρχος/αντιπεριφερειάρχης, καθόσον στις θέσεις αυτές είχε εκλεγεί ή οριστεί ως μέλος της παράταξης από την οποία ανεξαρτητοποιήθηκε[52].

Σε αντίθεση με όσα ίσχυαν, ο ν. 4555/2018 επέτρεψε όχι μόνο την ανεξαρτητοποίηση των συμβούλων, αλλά και τη δυνατότητα προσχώρησης σε άλλη παράταξη. Η προσχώρηση[53] γίνεται «με γραπτή δήλωση που υποβάλλεται στο προεδρείο του δημοτικού [ή περιφερειακού] συμβουλίου και υπογράφεται από τον ίδιο και τα 2/3 των μελών της παράταξης στην οποία προσχωρεί, εφόσον αυτή έχει τουλάχιστον τρία (3) μέλη, ή από όλα τα μέλη της παράταξης στην οποία προσχωρεί, εφόσον αυτή έχει λιγότερα από τρία (3) μέλη» (άρθρο 73 –που αντικαθιστά το άρθρο 66 ν. 3852/2010-, παρ. 6 και άρθρο 101 –που αντικαθιστά το άρθρο 168 ν. 3852/2010- παρ. 11, του ν. 4555/2018).

Εν προκειμένω, ναι μεν η ρύθμιση αυτή μπορεί να συμβάλει στη  διαμόρφωση  διοικούσας πλειοψηφίας στα Συμβούλια, όμως έχει παράπλευρο τίμημα. Αυτό συνίσταται στο ότι θεσμοθετείται η δυνατότητα  «αποστασίας», που εμπράκτως καταργεί την προγραμματική/πολιτική εντολή στους εκλεγμένους μέσω συνδυασμών δημοτικούς/περιφερειακούς συμβούλους, καθώς επίσης και  αλλοιώνει το συναγόμενο από το εκλογικό αποτέλεσμα συσχετισμό των δυνάμεων των συνδυασμών στα Συμβούλια. Προφανώς, η ως άνω ρύθμιση  υπερβαίνει το δικαίωμα της κατά συνείδηση  γνώμης και  ψήφου των συμβούλων.  Περαιτέρω, ελλοχεύει ο κίνδυνος της συναλλαγής με αυτοσκοπό τη νομή της τοπικής εξουσίας, ιδίως σε περιπτώσεις προσχώρησης στη διοικούσα πλειοψηφία του Συμβουλίου.

Εν κατακλείδι: ο ν. 4555/2018 εναποθέτει τη διοικητική αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ στην αυτορρυθμιστική ικανότητα των αυτοδιοικητικών παρατάξεων, οι οποίες καλούνται να δημιουργήσουν εντός των Συμβουλίων συνθήκες προγραμματικής συναίνεσης. Αναδομεί δε όλο το σύστημα διακυβέρνησης των ΟΤΑ σ’ αυτή τη βάση, μολονότι δεν λείπουν  ρυθμίσεις προβληματικές ως προς τη δημοκρατική αρχή και με δυσανάλογα ως προς τον σκοπό τους κόστη, όπως π.χ. η δυνατότητα συμβούλου να προσχωρεί σε άλλη παράταξη.  Το πρόβλημα, όμως, είναι ότι η αυτορρυθμιστική ικανότητα των παρατάξεων προς τη δημιουργία προγραμματικών συναινέσεων είναι  ζητούμενη, επιδιωκόμενη, αλλά δεν αναμένεται να είναι και δεδομένη σε μικρό ή μεγάλο αριθμό ΟΤΑ. Γι’ αυτές τις περιπτώσεις δεν υπάρχει καμιά απάντηση ως προς τη διοικητική αποτελεσματικότητα, καθόσον λείπουν   ασφαλιστικές δικλείδες προς άρση ενός αδιεξόδου. Τέτοια θα μπορούσε να είναι  οι πρόωρες εκλογές, οι οποίες όμως ανέκαθεν δεν  προβλέπονταν  στη χώρα μας, χωρίς βέβαια  αυτό να συνιστά ελληνική ιδιαιτερότητα αλλά τον κανόνα στις νομοθεσίες των ευρωπαϊκών χωρών (με εξαίρεση  την Ιταλία)` επίσης,  η πρόωρη απομάκρυνση του εκτελεστικού οργάνου με –υπό οργανωτικές προϋποθέσεις- τοπικό δημοψήφισμα, όπως ισχύει στα περισσότερα κρατίδια της Γερμανίας, στην Πολωνία και αλλού.

Βέβαια, στην αιτιολογική έκθεση γίνεται απόπειρα να απαντηθεί το ζήτημα της ακύρωσης της διοικητικής αποτελεσματικότητας σε περιπτώσεις που δεν επιτευχθεί η επιδιωκόμενη συναίνεση ή μάλλον προεξοφλείται η πάση θυσία επίτευξή της με το ακόλουθο επιχείρημα: «η αναλογική συγκρότηση των δημοτικών και περιφερειακών συμβουλίων αναμένεται να λειτουργήσει παιδευτικά για το σύνολο των παρατάξεων που θα μετέχουν σ’ αυτά, καταργώντας στην ουσία την έννοια συμπολιτευόμενων και αντιπολιτευόμενων συμβούλων. Έτσι, αφενός οι δημοτικές και περιφερειακές αρχές θα υποχρεωθούν να μπουν στη βάσανο του δημοκρατικού διαλόγου και της αναζήτησης προγραμματικών συμβιβασμών και συνθέσεων, … ενώ αφετέρου θα αυξηθεί συνολικά το αίσθημα ευθύνης και η άσκηση ουσιαστικής και εποικοδομητικής κριτικής από το σύνολο των δημοτικών και περιφερειακών συμβούλων, καθώς πια δεν θα υφίσταται η ασφαλής και η απαλλαγμένη από την υποχρέωση της κατάθεσης συγκεκριμένων προτάσεων θέση της αντιπολίτευσης»[54].

Κατ’ αρχάς, η αισιόδοξη θέση για τον παιδευτικό ως προς τη δημιουργία συναινέσεων χαρακτήρα της αναλογικής, ακόμη και αν γίνει αποδεκτή, είναι μακροχρόνιας στόχευσης. Εντωμεταξύ, θα παραμένει ζητούμενο ως προς τη διοίκηση των ΟΤΑ  το τι γίνεται (λόγω της έλλειψης της δυνατότητας «πρόωρων» εκλογών)  αν δεν επιτευχθεί (πραγματικά ή και προσχηματικά) προγραμματική συναίνεση, ενδεχόμενο όχι σπάνιο και εξαιρετικό.

Περαιτέρω, η αναζήτηση μιας πάση θυσία, επί ποινή ακυβερνησίας των ΟΤΑ, συναίνεσης εκμηδενίζει (όχι απλώς υποβαθμίζει) την αναγκαιότητα προγραμματικών διαφορών ως διεγερτικό στοιχείο της τοπικής δημοκρατικής εξέλιξης. Έτσι όμως ο νομοθέτης του ν. 4555/2018 φαίνεται να υπαινίσσεται την αποπολιτικοποίηση των διαφορών μεταξύ των παρατάξεων εντός των Συμβουλίων και την εντεύθεν αναγκαιότητα προγραμματικής αντιπολίτευσης[55]. Είναι χαρακτηριστικός ως προς αυτό ο ισχυρισμός της αιτιολογικής έκθεσης για «κατάργηση στην ουσία της έννοιας των συμπολιτευόμενων και αντιπολιτευόμενων συμβούλων». Εν τοιαύτη περιπτώσει, όμως, συνεπής θα ήταν η πλήρης κατάργηση και των συνδυασμών και η υιοθέτηση της ενιαίας λίστας συμβούλων ως τρόπου εκλογής τους, δηλαδή ο ανταγωνισμός   μόνο προσώπων αντί της ανάγκης θεμελίωσης  προγραμματικών θέσεων μέσω συνδυασμών, επιστρέφοντας επί της ουσίας στα εκλογικά συστήματα του 19ου και του πρώτου μισού του 20ου αιώνα[56].

2) Oι εκ των υστέρων «διορθώσεις» (ν. 4623/2019 και 4625/2019)

Το εκλογικό σύστημα και το σύστημα διακυβέρνησης υπό τον ν. 4555/2018 είχαν συγκεντρώσει τα πυρά της ΚΕΔΕ και της ΕΝΠΕ, τόσο κατά το στάδιο της επίσημης αναγγελίας των προθέσεων της τότε κυβέρνησης όσο και μετά την ψήφιση του νόμου.  Η κύρια εναντίωσή τους αναφερόταν στη μη διασφάλιση της διοικητικής αποτελεσματικότητας  εκ μέρους των ΟΤΑ, της «κυβερνησιμότητάς» τους, όπως χαρακτηριστικά ανέφεραν, δανειζόμενοι  έναν όρο της κεντρικής πολιτικής σκηνής. Με άλλα λόγια, επέσειαν τον κίνδυνο να προκύψουν φαινόμενα δυσλειτουργίας (λόγω των ξεχωριστών νομιμοποιήσεων των Συμβουλίων με τα εκτελεστικά τους όργανα και της προγραμματικής ανομοιογένειάς τους, σε πολλές περιπτώσεις)  για τις αυτοδιοικητικές αρχές που εκλέχτηκαν στις 26-5/2-6/2019 και καλούνταν να διαχειρισθούν τα  ζητήματα της αρμοδιότητάς τους από τις 1/9/2019.

Οι ενστάσεις του κόμματος της «Νέας Δημοκρατίας», που άλλωστε είχαν εκφραστεί και κατά την ψήφιση του ως άνω νόμου, καλούνταν να μεταφραστούν σε  πράξη μετά την εκλογική της νίκη στις εθνικές εκλογές της 7ης Ιουλίου 2019.  Η κυβέρνηση δεν ακολούθησε την οδό της αλλαγής των εκλογικών ρυθμίσεων των ν. 4555/2018 και 4604/2019, που κυρίως μεμφόταν. Αυτό αφέθηκε για αργότερα και θα αφορούσε στην εκλογική αποτύπωση  συσχετισμών των επόμενων αυτοδιοικητικών εκλογών, βάσει νέων ρυθμίσεων. Επειγόταν να παρέμβει άμεσα, προκειμένου να αποκαταστήσει τη διοικητική αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ, η οποία είχε τρωθεί, κατά τους ισχυρισμούς της και συνεπώς «η νομοθετική παρέμβαση [ήταν] απολύτως επιβεβλημένη για την προστασία του δημοσίου συμφέροντος»[57] Η επείγουσα παρέμβαση θα αφορούσε στη κατά το δυνατόν αποκατάσταση της αποτελεσματικής λειτουργίας των ήδη εκλεγμένων διοικήσεων των ΟΤΑ, των οποίων όμως ο συσχετισμός είχε ήδη προκύψει με την αναλογική και συνεπώς δεν μπορούσε να αλλάξει[58].

Η άμεση παρέμβαση της κυβέρνησης πραγματοποιήθηκε με την ψήφιση δύο νόμων, λίγο πριν την εγκατάσταση των νεοεκλεγέντων αυτοδιοικητικών αρχών. Συγκεκριμένα, οι σχετικές αλλαγές ενθυλακώθηκαν  στον ν. 4623/9-8-2019 (ΦΕΚ  Α’ 134), καθώς και στον ν. 4625/31-8-2019 (ΦΕΚ Α’ 139).  Υπό την ως άνω λογική οι νομοθετικές παρεμβάσεις του κυβερνητικού πλέον κόμματος της «Νέας Δημοκρατίας» στόχευσαν στην ενδυνάμωση της παράταξης του Δημάρχου/Περιφερειάρχη[59].

  1. A) Διασφάλιση απόλυτης πλειοψηφίας στην παράταξη του Δημάρχου/Περιφερειάρχη σε καίριους βραχίονες άσκησης πολιτικής

Υπό τον ν. 4555/2018, ο Δήμαρχος (αν δεν έχει επιτύχει την απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψήφων στον πρώτο γύρο) δεν θα είχε διασφαλισμένη, σε κάθε περίπτωση, μια προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενή με αυτόν πλειοψηφία σε βασικούς  βραχίονες άσκησης πολιτικής (όπως η Οικονομική Επιτροπή, η Επιτροπή Ποιότητας Ζωής και τα διοικητικά συμβούλια των νομικών προσώπων του δήμου). Το ίδιο και ο Περιφερειάρχης στην Οικονομική Επιτροπή, καθώς και στις διοικήσεις των νομικών προσώπων της περιφέρειας. Και αυτό, παρόλο που η σύνθεση των ως άνω οργάνων δεν ήταν αμιγώς αναλογική της δύναμης των παρατάξεων στα Συμβούλια, αλλά υπήρχε ένας αριθμός μελών διορισμένος από τον Δήμαρχο/Περιφερειάρχη, που εκ των πραγμάτων τον ενίσχυε, χωρίς όμως αυτός ο αριθμός να του εξασφαλίζει απόλυτη πλειοψηφία σε κάθε περίπτωση[60].  Κατ’ αποτέλεσμα, για τις περιπτώσεις που δεν θα επιτυγχανόταν συναίνεση μεταξύ των παρατάξεων, θα δημιουργούνταν προβλήματα ως προς τη διοικητική αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ.

Στόχος των παρεμβάσεων  είναι η «ενίσχυση της “κυβερνησιμότητας”, αλλά και της χάραξης και υλοποίησης της πολιτικής για την οποία εξελέγη ο Δήμαρχος ή ο Περιφερειάρχης … [Συναφώς] ορίζεται ότι η πλειοψηφία των μελών [αυτών των οργάνων] προέρχεται από τον συνδυασμό με τον οποίο εξελέγη ο Δήμαρχος ή ο Περιφερειάρχης …»[61].

Η μεγαλύτερη (σε σχέση με αυτή υπό τον ν. 4555/2018) ενίσχυση της παράταξης του Δημάρχου/Περιφερειάρχη  διασώζει τη δυνατότητα αποτελεσματικής διοίκησης για εκείνες τις περιπτώσεις όπου η συναίνεση των παρατάξεων δεν ευδοκιμήσει. Συνεπώς, αυτή καθεαυτή η πρόβλεψη της ενίσχυσης  της παράταξης του Δημάρχου/Περιφερειάρχη στη σύνθεση των οργάνων αυτών και άρα η μεγαλύτερης έκτασης απόκλιση από την αναλογικότητα προς διασφάλιση της απόλυτης πλειοψηφίας δεν γεννά προβλήματα ασυμφωνίας με το Σύνταγμα[62]. Αυτό, καθόσον οι προηγούμενες ρυθμίσεις δεν διασφάλιζαν  σε όλες τις περιπτώσεις την απόλυτη πλειοψηφία της παράταξης του Δημάρχου/Περιφερειάρχη στα όργανα αυτά και συνεπώς τη δυνατότητα αποτελεσματικής διοίκησης (αν βέβαια δεν είχε προκύψει συναίνεση). Αυτό επιτυγχάνεται με τις παρεμβάσεις διά του άρθρου 2, καθώς και άρθρου 6 παρ. 1 του ν. 4623/2019, όπως το τελευταίο αντικαταστάθηκε από το άρθρο 177 παρ. 3 ν. 4635/2019.

Επιπλέον, ο ΕΧΤΑ για τα εκτελεστικά όργανα των ΟΤΑ (τέτοια είναι και οι Οικονομικές Επιτροπές)  δεν αξιώνει καν να είναι αιρετά.  Όσο και αν φαίνεται ξένο στις δικές μας παραστάσεις, τέτοια συλλογικά εκτελεστικά όργανα είναι ανεκτό να στελεχώνονται ακόμη και με μόνιμα, με θητεία ή μετακλητά υπηρεσιακά στελέχη της δημοτικής διοίκησης. Η αξίωση του Χάρτη συνίσταται στην ανάγκη   λογοδοσίας αυτών των οργάνων στο Συμβούλιο (άρθρο 3 παρ. 2, εδ. α’)[63]. Περαιτέρω, δεν είναι σπάνιες οι περιπτώσεις, όπου βοηθητικά του Δημάρχου εκτελεστικά όργανα ορίζονται απ’ αυτόν, ερήμην του Συμβουλίου, όπως π.χ. στην Ιταλία[64]. Συνεπώς, δύσκολα θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι αντιβαίνει στον Χάρτη η αποκλίνουσα (λίγο ή πολύ) από την αναλογική της δύναμης των παρατάξεων συγκρότησή τους.

  1. B) Aνασύνθεση αρμοδιοτήτων στις Οικονομικές Επιτροπές των δήμων και των Περιφερειακών Αυτοδιοικήσεων (Π.Α.)

Επιπλέον, ο ν. 4623/2019 (άρθρο 3, που αντικαθιστά τα άρθρα 72 και 176 ν. 3852/2010) παρενέβη στις αρμοδιότητες των Οικονομικών Επιτροπών, τόσο των δήμων όσο και των Περιφερειακών Αυτοδιοικήσεων (Π.Α.). Σημειωτέον ότι ο ν. 4555/2018, κατά βάση, δεν είχε αγγίξει τις αρμοδιότητες αυτών των Επιτροπών και κατά συνέπεια το καθεστώς των αρμοδιοτήτων τους, με ελάχιστες εξαιρέσεις, ήταν αυτό που καθόρισε ο ν. 3852/2010.

Συγκεκριμένα, ο ν. 4623/2019 μετέφερε  αποφασιστικές αρμοδιότητες από το Δημοτικό Συμβούλιο στην Οικονομική Επιτροπή. Επίσης, μετέφερε αντίστοιχες, αποφασιστικές αρμοδιότητες, από το Περιφερειακό Συμβούλιο στην Περιφερειακή Επιτροπή (άρθρο 3, παρ. 2 ν. 4623/2019, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 10 παρ. 10 ν. 4625/2019, που αντικαθιστούν το άρθρο 176 ν. 3852/2010, όπως αυτό είχε αντικατασταθεί με το άρθρο 5 ν. 4071/2012).

Η ανασύνθεση των αρμοδιοτήτων δεν επιχειρήθηκε από τους εμπνευστές του νόμου να συνδεθεί με τη διοικητική αποτελεσματικότητα, αυτή καθεαυτή, παρόλο που αυτός ήταν ο γενικότερος στόχος των παρεμβάσεων του ν. 4623/2019. Εξάλλου, με το άρθρο 2 του νόμου είχε εξασφαλιστεί η προέλευση της απόλυτης πλειοψηφίας των μελών σ’ αυτές τις Επιτροπές από την παράταξη του Δημάρχου/Περιφερειάρχη και συνακόλουθα είχε θεραπευθεί η αδυναμία «κυβερνησιμότητας» για τις περιπτώσεις που δεν επιτυγχανόταν συναίνεση. Κατά την αιτιολογική έκθεση,  ο στόχος της συγκεκριμένης παρέμβασης συνίσταται στην «άμεση λήψη αποφάσεων, αλλά και την αποσυμφόρηση των συνεδριάσεων των δημοτικών και περιφερειακών συμβουλίων από ήσσονος σημασίας θέματα, χωρίς ωστόσο να αποψιλώνονται τα οικεία συμβούλια. Η μεταφορά κρίνεται σκόπιμη γιατί συμβάλλει αποφασιστικά στην εύρυθμη λειτουργία των δήμων και των περιφερειών, στην ταχύτητα λήψης αποφάσεων και εξασφαλίζει παράλληλα πως τα συμβούλια θα ασχολούνται με θέματα μείζονος σημασίας για τη διοίκηση των δήμων και των περιφερειών»[65].

Εν πάση περιπτώσει, ακόμη και αν η συγκεκριμένη μεταφορά αρμοδιοτήτων συνεισφέρει στον θεμιτό σκοπό της αποσυμφόρησης των συνεδριάσεων των Συμβουλίων και στην ταχύτητα λήψης αποφάσεων  από τους ΟΤΑ, το κρίσιμο ζήτημα, κατά τη γνώμη μας, είναι το εξής: παραλείπεται από τα άρθρα 72 και 176 του ν. 3852/2010, όπως αυτά διαμορφώθηκαν μετά τις παρεμβάσεις δια του ν. 4623/2019 και ν. 4625/2019, η αρχική (προ των παρεμβάσεων)  διάταξη της παρ. 3 αυτών, η οποία όριζε ότι «το δημοτικό [περιφερειακό] συμβούλιο μπορεί, για θέματα ιδιαίτερα σοβαρά, με ειδική αιτιολογία, και με απόλυτη πλειοψηφία του συνόλου των μελών του να αποφασίσει ότι θα ασκήσει το ίδιο αρμοδιότητες των προηγούμενων παραγράφων», δηλαδή όλες τις  αρμοδιότητες της Οικονομικής Επιτροπής, του δήμου ή της Π.Α.

Η ως άνω καταργηθείσα (δια της παραλείψεως) διάταξη συνηγορούσε στην υπεροχή των αποφασιζόντων οργάνων, δηλαδή των Συμβουλίων, έναντι των εκτελεστικών τους οργάνων. Τέτοια, δηλ. εκτελεστικά, όργανα είναι οι Οικονομικές Επιτροπές των δήμων/Π.Α. κατά την άσκηση των αποφασιστικών αρμοδιοτήτων τους,  βάσει των οποίων  λαμβάνουν άμεσα εκτελεστές αποφάσεις. Συναφώς, κατά την άσκηση αυτών των αρμοδιοτήτων συνδέονται, ως εκτελεστικά όργανα, με τον Δήμαρχο/ Περιφερειάρχη, εκτελώντας τις αποφάσεις των Συμβουλίων[66].

Κατ’ αποτέλεσμα, η διά του ν. 4623/2019 κατάργηση της επιφύλαξης άσκησης από τα Συμβούλια αποφασιστικών αρμοδιοτήτων (ακόμη και μείζονος σπουδαιότητας, όπως σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού) ανατεθειμένων από τον νόμο στις Οικονομικές Επιτροπές  εγείρει ζητήματα συμφωνίας με  τον ΕΧΤΑ[67]. Συγκεκριμένα, στο άρθρο 3 παρ. 2, εδ. α’ αυτού, ορίζεται ότι το δικαίωμα τοπικής αυτονομίας [ενν. αυτοδιοίκησης]  «ασκείται από συμβούλια ή συνελεύσεις που αποτελούνται από μέλη εκλεγόμενα με ελεύθερη, μυστική, ίση, άμεση και καθολική ψηφοφορία και που μπορούν να έχουν υπεύθυνα ενώπιόν τους εκτελεστικά όργανα».

Χαρακτηριστική είναι η ερμηνεία που συστήνει το Κογκρέσο Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών, ως προς την ως άνω διάταξη. Στη «σύσταση» με αρ. 113 (2002) τονίζεται ότι, άσχετα από τον τρόπο εκλογής του/ων εκτελεστικού/ών οργάνου/ων, πρέπει να διασφαλίζεται η εισαγωγή ενός συστήματος αποτελεσματικής εποπτείας αυτού/ών από το Συμβούλιο, το οποίο είναι κατά βάση το αποφασίζον όργανο, με τυπικό προβάδισμα στη λήψη των αποφάσεων.  Στο τελευταίο θα πρέπει να επιτρέπεται  ο τακτικός έλεγχος των δραστηριοτήτων του/ων εκτελεστικού/ών οργάνου/ων.   Βέβαια, ο νόμος μπορεί να προβλέπει την ανάθεση αποφασιστικών αρμοδιοτήτων και στο/α εκτελεστικό/ά όργανο/α, για λόγους αποσυμφόρησης των συνεδριάσεων του Συμβουλίου, χωρίς όμως να μπορούν   να ανατεθούν στο/α εκτελεστικό/ά όργανο/α αρμοδιότητες μείζονος σημασίας, όπως π.χ. ζητήματα σχετικά με την ψήφιση και εκτέλεση του προϋπολογισμού, την επιβολή τοπικών φόρων και τελών, την υιοθέτηση σχεδίων αστικής ανάπτυξης  κ.τ.λ.[68]

Εν τέλει, μολονότι για λόγους ταχύτητας λήψης αποφάσεων και αποσυμφόρησης των Δημοτικών/Περιφερειακών Συμβουλίων είναι δυνατόν να μεταβιβάζονται εκ του νόμου ή με απόφασή των Συμβουλίων (άρθρο 72 ν. 4555/2018 που αντικαθιστά το άρθρο 65 παρ. 6 ν. 3852/2010) αποφασιστικές αρμοδιότητες στις Οικονομικές Επιτροπές, εντούτοις λειτουργεί εγγυητικά για το «τυπικό προβάδισμα» των Συμβουλίων η διατήρηση του δικαιώματος στα τελευταία να αποφασίζουν ότι θα τις ασκήσουν τα ίδια, όπως οριζόταν υπό τον ν. 3852/2010.

Συναφώς, τίθεται το ερώτημα αν ο νομοθέτης έχει απεριόριστο δικαίωμα να αναθέτει αποφασιστικές/εκτελεστικές αρμοδιότητες αντί των Συμβουλίων στις Οικονομικές Επιτροπές (αλλά και τις λοιπές προβλεπόμενες Επιτροπές, π.χ. Επιτροπή Ποιότητας Ζωής)` με άλλα λόγια, αν υπάρχει ένας απαραβίαστος πυρήνας αρμοδιοτήτων για τα Συμβούλια.

Ως προς αυτό: στον νόμο ορίζεται ότι τα Δημοτικά Συμβούλια αποφασίζουν «για όλα τα θέματα που αφορούν το δήμο, εκτός από εκείνα που ανήκουν εκ του νόμου στην αρμοδιότητα του δημάρχου ή άλλου οργάνου του δήμου ή το ίδιο το δημοτικό συμβούλιο μεταβίβασε σε επιτροπή του» (άρθρο 65 παρ. 1 ν. 3852/2010). Δηλαδή ορίζεται μεν η γενική αποφασιστική αρμοδιότητα των Δημοτικών Συμβουλίων, αλλά ο νομοθέτης ενδεχόμενα θα μπορούσε (υπό τον στόχο της «ταχύτητας λήψης αποφάσεων και αποσυμφόρησης των Συμβουλίων») με ανάθεση αρμοδιοτήτων στον Δήμαρχο ή σε άλλα όργανα  του δήμου να απομειώνει ουσιωδώς τις αρμοδιότητες του Συμβουλίου κατά τρόπο απαράδεκτο για όργανα με πρωτοκαθεδρία στη λήψη αποφάσεων. Συνεπώς, εξ αυτού του λόγου το τεκμήριο της γενικής αποφασιστικής αρμοδιότητας των Δημοτικών Συμβουλίων είναι σχετικοποιημένο.

Γι’ αυτό, de lege ferenda θα ήταν σκόπιμο να ορίζει ο νόμος έναν απαραβίαστο πυρήνα αρμοδιοτήτων στα Δημοτικά/Περιφερειακά Συμβούλια.  Από εκεί και πέρα, να προσφέρεται στα Συμβούλια η δυνατότητα να μεταβιβάζουν τα ίδια στις Επιτροπές και αποφασιστικές αρμοδιότητες (άρθρο 65 παρ. 6 ν. 3852/2010, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 72 ν. 4555/2018, και άρθρο 163 εδ. α’ ν. 3852/2010), οι οποίες προφανώς δεν ανήκουν στον σκληρό πυρήνα των υποχρεωτικά ασκούμενων αρμοδιοτήτων τους,  για λόγους ταχύτητας και  αποσυμφόρησης, διατηρώντας στην περίπτωση αυτή την πρωτοκαθεδρία ως αποφασίζοντα όργανα.

   Γ) Συνταγματικά προβλήματα και εύλογοι προβληματισμοί λόγω του χρόνου ψήφισης και θέσης σε ισχύ των νομοθετικών παρεμβάσεων

Aσχέτως, όμως, της νομικοπολιτικής αξιολόγησης, αυτών καθεαυτές, των ως άνω  παρεμβάσεων, τίθεται εύλογα το ερώτημα μήπως αυτές προσκρούουν ως εκ του χρόνου και του τρόπου της εκδήλωσής τους, σε θεμελιώδεις αρχές, οι οποίες κατοχυρώνονται τόσο στο Σύνταγμα (άρθρο 52 ως έκφραση της δημοκρατικής αρχής –άρθρο 1 παρ. 1 και 2) όσο και ενδεχομένως στις υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις της ΕΣΔΑ και συγκεκριμένα στο άρθρο 3 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου αυτής (υποχρέωση των μερών για τη διενέργεια, σε λογικά διαστήματα, ελεύθερων μυστικών εκλογών, σε συνθήκες που επιτρέπουν την ελεύθερη έκφραση της λαϊκής θέλησης ως προς την εκλογή του νομοθετικού σώματος)[69].

Σε πρακτικό επίπεδο,  το ερώτημα τελικά συγκεκριμενοποιείται ως εξής: αν αντιβαίνουν στο Σύνταγμα ή ενδεχομένως στο άρθρο 3 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ  οι τροποποιηθείσες, λίγο πριν την έναρξη της θητείας των αυτοδιοικητικών αρχών και πάντως μετά την εκλογή τους, διατάξεις που στόχευσαν στην ενδυνάμωση της παράταξης του Δημάρχου/Περιφερειάρχη, στο όνομα της διοικητικής αποτελεσματικότητας των ΟΤΑ, ως λόγου  δημοσίου συμφέροντος. Με άλλα λόγια, αν με τις νομοθετικές αυτές παρεμβάσεις, χωρίς τη θεμελίωσή τους σε κάποια επιτακτική ανάγκη, παραβιάσθηκε η προστατευμένη εμπιστοσύνη τόσο των αιρετών όσο και των εκλογέων, οι οποίοι είχαν προσβλέψει σε άλλους κανόνες κατά την εκλογή[70].

Όντως, θα μειώναμε το κανονιστικό βεληνεκές της διάταξης του άρθρου 52 Σ., στη σύνδεσή του με τη δημοκρατική αρχή, αν θεωρούσαμε ότι οι «λειτουργοί της Πολιτείας» (και εν προκειμένω ο κοινός νομοθέτης) δεν υποχρεούνται να διασφαλίζουν τη «λαϊκή θέληση» και πέραν της περιόδου του εκλογικού αγώνα` δηλαδή, «τουλάχιστον στο βραχύ χρονικό διάστημα από την οριστικοποίηση της λαϊκής ετυμηγορίας έως τη σύγκληση του αντιπροσωπευτικού σώματος». Υπ’ αυτή την προσέγγιση, στο προστατευτικό πεδίο του άρθρου 52 Σ. εμπίπτουν και «μεταβολές … οι οποίες μπορούν να επιδράσουν ευθέως στον συσχετισμό των πολιτικών δυνάμεων ή να επανακαθορίζουν τη σύνθεση των εμμέσων οργάνων, όταν τα μέλη τους δεν ορίζονται ex officio, αλλά εκλέγονται»[71].

Το ζήτημα είναι ποιάς έκτασης και βαρύτητας μεταβολές μετά την οριστικοποίηση της λαϊκής ετυμηγορίας  μπορούν να χαρακτηρισθούν ως «νόθευση της λαϊκής θέλησης» και συνεπώς υποχρεώνουν σε αυτοσυγκράτηση τον κοινό νομοθέτη. Με άλλα λόγια,  η επίκληση και η δικαιολόγηση μιας συμβατής με τη δημοκρατική τάξη επιτακτικής ανάγκης είναι η «λυδία λίθος» για το θεμιτό μιας παρέμβασης, η οποία θα μετέβαλε «εκ των υστέρων» τους κανόνες στους οποίους είχαν προσβλέψει τόσο οι υποψήφιοι όσο και οι εκλογείς.

Βάσιμα υποστηρίζεται ότι η ανάγκη διοικητικής αποτελεσματικότητας («κυβερνησιμότητας») για το σύνολο των ΟΤΑ είναι μεν θεμιτή για τη δημοκρατική τάξη,  όμως   «για να διαπιστωθεί [αν συντρέχουν επιτακτικοί λόγοι για τη δημοκρατική τάξη] πρέπει να αξιολογηθούν οι όποιοι εκ των υστέρων περιορισμοί  υπό το πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας. Κάτι τέτοιο όμως στη συγκεκριμένη περίπτωση ουδόλως ήταν εφικτό, δεδομένου ότι το σύστημα του ν. 4555/2018 δεν αφέθηκε καν να λειτουργήσει ολοκληρωμένα, ώστε να αναδειχθούν στην πράξη τα όποια προβλήματα  τυχόν θα μπορούσαν να ανακύψουν –αν βέβαια μπορούσαν να ανακύψουν- ως προς την προστασία της ‘’δημοκρατικής τάξης”. Ως εκ τούτου, οι κρίσιμες νομοθετικές παρεμβάσεις παραβιάζουν, εν τέλει, και την αρχή της αναλογικότητας, καθώς δεν άφησαν καν περιθώριο για την εφαρμογή της»[72].

Τις ενστάσεις αυτές για τη μετά την εξαγωγή των εκλογικών αποτελεσμάτων αλλαγή των κανόνων στους οποίους είχαν προσβλέψει οι αιρετοί και οι εκλογείς,  συμμερίζεται, κατ’ αρχάς, και το ΣτΕ, το οποίο σε πρόσφατη απόφασή του (2037/2021 του Γ’ Τμ.)[73] δέχεται ότι  με την -ψηφισθείσα μετά τις εκλογές- διάταξη του ν. 4623/9-8-2019 (άρθρο 5 παρ. 2, περ. στ’) νοθεύτηκε η εκφρασθείσα θέληση των  εκλογέων  κατά παράβαση συνταγματικών διατάξεων (άρθρα 1 παρ. 1 και 2, 52, 102 κ.ά.), χωρίς να υπάρχει επιτακτικός λόγος δημοσίου συμφέροντος που να υπαγόρευσε την ψήφισή της. Συγκεκριμένα, πρόκειται για τη διάταξη του ν. 4623/2019  που στη δημοτική κοινότητα που εκτείνεται στην περιφέρεια ενός νησιού επιβάλει  τον ορισμό ως αντιδημάρχου δημοτικού συμβούλου υποχρεωτικά εκ της πλειοψηφίας (σε αντίθεση με τη ρύθμιση του ν. 4555/2018), ο οποίος έχει εκλεγεί  στην εκλογική περιφέρεια όπου ανήκει η νησιώτικη δημοτική κοινότητα και σε περίπτωση που δεν υπάρχει στην πλησιέστερη εκλογική περιφέρεια.

ΙV) H EΠΙΣΤΡΟΦΗ ΣΕ ΜΙΑ ΔΟΚΙΜΑΣΜΕΝΗ ΣΥΝΤΑΓΗ ΤΟΥ ΠΛΕΙΟΨΗΦΙΚΟΥ ΓΙΑ ΤΙΣ ΕΠΟΜΕΝΕΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΕΚΛΟΓΕΣ (Ν. 4804/2021)

  1. «Εμπρός πίσω»: Αλλαγές με το βλέμμα στο παρελθόν

Η κατάργηση της αναλογικής ήταν διακηρυγμένος στόχος της κυβέρνησης της «Νέας Δημοκρατίας». Ο Υπουργός Εσωτερικών (Π.Θεοδωρικάκος), ήδη στις αρχές του 2020 δήλωνε: «θα καταργήσουμε την απλή αναλογική, η οποία δημιούργησε τρομακτικά προβλήματα στην αυτοδιοίκηση και μας υποχρέωσε το καλοκαίρι [του 2019], αμέσως μετά την ανάληψη της εξουσίας, να φέρουμε ένα νόμο που αποκατέστησε την κυβερνησιμότητα στους Δήμους και στις Περιφέρειες»[74].

Τον  παραπάνω στόχο έμελε να πραγματοποιήσει, καθυστερημένα σε σχέση με τον αρχικό χρονικό προγραμματισμό λόγω της πανδημίας που εντωμεταξύ ενέσκηψε,  ο νέος Υπουργός Εσωτερικών (Μ.Βορίδης), δια του ν. 4804/5-6-2021. Ο νόμος αυτός αφήνει σε γενικές γραμμές ανέπαφες τις διατάξεις για το σύστημα διακυβέρνησης των ΟΤΑ και τις αρμοδιότητές τους (παρά τις αρχικές διακηρύξεις) και περιορίζεται μόνο σε αλλαγές του συστήματος εκλογής των αρχών τους για τις επόμενες αυτοδιοικητικές εκλογές, οι οποίες ορίζονται για τις 8-10-2023 (άρθρο 5 παρ. 5 και 118).

Με τον παραπάνω νόμο επέρχονται αρκετές (μικρής ή μεγαλύτερης σημασίας) αλλαγές[75], αλλά κεντρικό στοιχείο του αποτελεί η προαναγγελθείσα κατάργηση για τις επόμενες εκλογές του αναλογικού  συστήματος κατανομής των εδρών στα Συμβούλια, το οποίο αποτυπώνεται στους σημερινούς συσχετισμούς των δήμων και των Π.Α. Επαναφέρεται, ελαφρά τροποποιημένο, το εκλογικό σύστημα που ίσχυσε στις αυτοδιοικητικές εκλογές του 2006 (για τους δήμους και τις Ν.Α.) και το οποίο καταργήθηκε με τον ν. 3852/2010.

Υπό τις νέες ρυθμίσεις   δεν θα χρειάζεται πλέον η απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψηφοδελτίων (50% + 1)   σε έναν ή δύο εκλογικούς γύρους, προκειμένου να εκλεγεί Δήμαρχος/Περιφερειάρχης. Αρκεί ο πλειοψηφών συνδυασμός να συγκεντρώσει στον πρώτο γύρο ποσοστό μεγαλύτερο του   το 43% + 1 του συνόλου των εγκύρων ψηφοδελτίων (ποσοστό ελαφρά τροποποιημένο  ως προς το απαιτούμενο ποσοστό του 42% + 1 ψήφο   στις αυτοδιοικητικές εκλογές του 2006), προκειμένου να εκλέξει Δήμαρχο/Περιφερειάρχη (άρθρο 24 και άρθρο 57).  Μόνο αν δεν συγκεντρωθεί το ποσοστό αυτό, διεξάγεται δεύτερος εκλογικός γύρος μεταξύ των υποψηφίων Δημάρχων/Περιφερειαρχών των δύο συνδυασμών με τις περισσότερες ψήφους, οπότε εκλέγεται αυτός που συγκεντρώνει  την απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψηφοδελτίων (άρθρο 26 και άρθρο 59).

Ο συνδυασμός που εκλέγει Δήμαρχο/Περιφερειάρχη θα προικίζεται τουλάχιστον με τα 3/5 των εδρών του Συμβουλίου[76], ενώ στους επιλαχόντες συνδυασμούς θα διανέμονται τα υπόλοιπα 2/5 των εδρών, αναλογικά με τη μέθοδο των αχρησιμοποίητων υπολοίπων, υπό την προϋπόθεση ότι ένας συνδυασμός, προκειμένου να μετάσχει της διανομής και να λάβει έδρα, θα συγκεντρώσει στον πρώτο εκλογικό γύρο ποσοστό τουλάχιστον 3% του συνολικού αριθμού των εγκύρων ψήφων (άρθρο 26 και άρθρο 59). Η τελευταία προϋπόθεση δεν υπήρχε στις ρυθμίσεις που ίσχυσαν στις αυτοδιοικητικές εκλογές του 2006, όπου δεν αποκλειόταν ακόμη και ο συνδυασμός που δεν είχε καλύψει το εκλογικό μέτρο.

Περαιτέρω,  ο Δήμαρχος, εφόσον υπερενισχύεται τουλάχιστον  με τα 3/5 των εδρών στο Συμβούλιο, θα έχει διασφαλισμένη, σε κάθε περίπτωση, μια προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενή με αυτόν απόλυτη πλειοψηφία σε βασικούς  βραχίονες άσκησης πολιτικής (όπως η Οικονομική Επιτροπή, η Επιτροπή Ποιότητας Ζωής και τα διοικητικά συμβούλια των νομικών προσώπων του δήμου). Το ίδιο και ο Περιφερειάρχης στην Οικονομική Επιτροπή, καθώς και στις διοικήσεις των νομικών προσώπων της περιφέρειας. Έτσι κι αλλιώς, με τη «διορθωτική» παρέμβαση του ν.4623/2019 (την οποία δεν «άγγιξε» ο ν. 4804/2021) είχε διασφαλιστεί ότι η πλειοψηφία αυτών των οργάνων προέρχεται από τον συνδυασμό με τον οποίο εκλέχτηκε ο Δήμαρχος/Περιφερειάρχης, ακόμη δηλαδή και αν (υπό το καθεστώς της αναλογικής) ο τελευταίος δεν είχε απόλυτη πλειοψηφία ή ούτε καν σχετική στο Συμβούλιο[77].

  1. Συνολική νομικοπολιτική αξιολόγηση: ισχυρό εκτελεστικό όργανο με μειωμένη δημοκρατική νομιμοποίηση, χωρίς αντίβαρα

Η λογική του ν. 4804/2021 συνίσταται στο να είναι διασφαλισμένη (και όχι αναζητούμενη μέσω συγκλίσεων) η προγραμματική/παραταξιακή ομοιογένεια μεταξύ (της πλειοψηφίας των μελών) των Συμβουλίων και των εκτελεστικών τους οργάνων, τα οποία καλούνται να εκτελέσουν τις επιλογές των πρώτων.  Και αυτό με  στόχο την αποτελεσματική διοίκηση από τους ΟΤΑ. Βέβαια, η υπεραντιπροσώπευση του νικήσαντος συνδυασμού  έχει ως τίμημα την απόκλιση από την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου.

Σε χώρες χωρίς συναινετικό (προγραμματικό) πολιτισμό, όπως η δική μας, είναι, κατ’ αρχάς, θεμιτή η ενίσχυση του εκτελεστικού οργάνου με περισσότερες (σε σχέση με την αναλογική κατανομή)  έδρες στο Συμβούλιο. Όμως,  οι προϋποθέσεις αυτής της ενίσχυσης έχουν όρια. Αυτό είναι η απαίτηση για συγκέντρωση της  απόλυτης πλειοψηφίας από τον επιτυχόντα συνδυασμό (έστω σε δεύτερο εκλογικό γύρο), εν όψει του ότι η βάσει αυτής ανάδειξή του συνεπάγεται την εκλογή του μονοπρόσωπου εκτελεστικού οργάνου και την κατάληψη των 3/5 των εδρών του  Συμβουλίου.

Συνεπώς, η μειωμένη νομιμοποίηση του νικήσαντος συνδυασμού, με το αυθαίρετο ποσοστό του 43% +1 ψήφο, κατ’ απόκλιση από την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου,  δεν δικαιολογείται από κανέναν  θεμιτό λόγο δημοσίου συμφέροντος, δεδομένου ότι ο επιτυχών συνδυασμός του Δημάρχου/Περιφερειάρχη καταλάμβανε τα 3/5 των εδρών στο Συμβούλιο και υπό το προϊσχύσαν σύστημα της απόλυτης πλειοψηφίας. Συναφώς, πλήττεται  η ίδια η συνταγματικότητα της ρύθμισης[78].    Σωστά επισημαίνεται ότι «ο ορισμός του ορίου 50% + 1 [έστω στην επαναληπτική εκλογή] είναι απολύτως αναγκαίο αντίβαρο για τη δημοκρατική νομιμοποίηση του συστήματος της ενισχυμένης πλειοψηφίας. Αντίθετα, η επιλογή του 42 ή 43% + 1 ψήφος αποδυναμώνει τη ‘’νομιμοποίηση’’ της ‘’δοτής υπερ-πλειοψηφίας’’ και ικανοποιεί … επιλογές κομματικής σκοπιμότητας …»[79].

Η απαίτηση για συγκέντρωση της απόλυτης πλειοψηφίας των εγκύρων ψήφων για την εκλογή εκτελεστικού οργάνου των ΟΤΑ συναντάται στη συντριπτική πλειονότητα των ευρωπαϊκών χωρών. Η περίπτωση της Γερμανίας[80], όπου η νομοθετική αρμοδιότητα για την τοπική αυτοδιοίκηση ανήκει στα κατ’ ιδίαν κρατίδια (Ländern), είναι αποκαλυτπική.  Στους ΟΤΑ δέκα κρατιδίων (Bayern, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordheim-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland,  Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thüringen) απαιτείται, για την εκλογή, η απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψήφων είτε στον πρώτο εκλογικό γύρο είτε σε δεύτερο μεταξύ των δύο πρώτων σε αριθμό ψήφων υποψηφίων δημάρχων.  Στους ΟΤΑ δύο κρατιδίων (Baden-Württemberg και  Sachsen) απαιτείται, για την εκλογή, η απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψήφων  στον πρώτο εκλογικό γύρο και σε περίπτωση που αυτό δεν επιτευχθεί, διεξάγεται δεύτερος γύρος, μεταξύ  υποψηφίων, χωρίς περιορισμούς συμμετοχής, όπου για την εκλογή αρκεί και η σχετική πλειοψηφία. Και μόνον στους ΟΤΑ του κρατιδίου Niedersachsen αρκεί, για την εκλογή, και η σχετική πλειοψηφία στον πρώτο γύρο. Όμως, οι εξαιρέσεις στον κανόνα της απόλυτης πλειοψηφίας για την εκλογή δεν πρέπει να παραπλανούν, καθώς εκεί οι θεσμικές ισορροπίες είναι διαφορετικές. Στη Γερμανία η άμεση εκλογή δημάρχου είναι ανεξάρτητη της εκλογής για το Συμβούλιο και με διαφορετική χρονική θητεία. Συναφώς, σε αντίθεση με το εκλογικό σύστημα του ν. 4804/2021,  ο συσχετισμός των παρατάξεων στο Συμβούλιο δεν έχει καμία σχέση με το εκτελεστικό του όργανο. Το τελευταίο δεν ενισχύει με την εκλογή του καμιά παράταξη/συνδυασμό.

Γενικότερα, ο ν. 4804/2021 συνεχίζει την παράδοση (τουλάχιστον της μεταπολίτευσης) του άμεσα εκλεγμένου εκτελεστικού οργάνου και, κατ’ αποτέλεσμα η χώρα μας, ως προς αυτό, συνεχίζει  να είναι ευθυγραμμισμένη με τα ισχύοντα στις περισσότερες πλέον χώρες της Ευρώπης.  Καταργώντας την αναλογική εκλογή στα Συμβούλια, το εκτελεστικό όργανο των ΟΤΑ ξαναγίνεται  ιδιαίτερα ισχυρό, όχι μόνο λόγω της άμεσης εκλογής του αλλά και λόγω του ότι  θα έχει εκ του νόμου μια προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενή σ’ αυτό αυξημένη πλειοψηφία (τουλάχιστον) των 3/5 στο Συμβούλιο.  Περαιτέρω, από τον επιτυχόντα συνδυασμό του Δημάρχου/Περιφερειάρχη θα προέρχεται η πλειοψηφία των μελών των έμμεσα αιρετών εκτελεστικών οργάνων (Επιτροπές, διοικητικά συμβούλια των νομικών προσώπων του ΟΤΑ), μέσω των οποίων ασκείται η διοίκηση του ΟΤΑ.

Ένας άλλος συντελεστής ισχυροποίησης του  εκτελεστικού οργάνου είναι το γεγονός ότι  σε μας, ίσχυε και ισχύει το σύστημα της «κλειστής λίστας», κατά το οποίο οι εκλογείς επιλέγουν για συμβούλους μόνον από τα προτεινόμενα πρόσωπα από το ψηφοδέλτιο ενός συνδυασμού («κλειστή»). Διαφορετικά απ’ ότι σε μας, π.χ. στα περισσότερα κρατίδια της Γερμανίας έχει εισαχθεί η δυνατότητα υπερψήφισης συμβούλων από διαφορετικές λίστες υποψηφίων (panaschieren), που μειώνει την εξάρτηση των συμβούλων από τις ηγεσίες των δημοτικών παρατάξεων[81].

Απέναντι σε ένα τέτοιο ισχυρό εκτελεστικό όργανο δεν υπάρχουν αντίβαρα. Όπως αναφέρθηκε παραπάνω, τέτοιο αντίβαρο θα συνιστούσε η δυνατότητα απομάκρυνσής του προ της λήξης της θητείας του, όπως ισχύει σε άλλες χώρες με επίσης άμεση εκλογή εκτελεστικού οργάνου: π.χ. στα περισσότερα κρατίδια της Γερμανίας και στην Πολωνία (όπου ανακαλείται με τοπικό δημοψήφισμα υπό αυστηρές πάντως διαδικαστικές προϋποθέσεις), στην Ιταλία (όπου η άρση της εμπιστοσύνης του Συμβουλίου οδηγεί σε διάλυσή του και προκήρυξη πρόωρων εκλογών)[82].

Να θυμηθούμε εν προκειμένω τη «σύσταση» 151 (2004) του Κογκρέσου Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών που καλούσε τα κράτη-μέρη, εφόσον υιοθετούν την άμεση εκλογή του εκτελεστικού οργάνου, «να προσέξουν ιδιαίτερα στο σύστημα ελέγχων και ισορροπιών» (to pay due attention to the system of checks and balances)  μεταξύ αυτού και του αντιπροσωπευτικού σώματος. Αλλιώς, ελλοχεύει ο κίνδυνος υπερίσχυσης του εκτελεστικού οργάνου έναντι του αντιπροσωπευτικού, ιδιαίτερα αν το έλλειμμα συστήματος ελέγχων/ισορροπιών συνοδεύεται από κουλτούρα πολιτικής απάθειας/μη συμμετοχής μεταξύ των πολιτών ή από έλλειμμα ισχυρής κοινής γνώμης[83].

ΕΠΙΛΟΓΟΣ

Το εκλογικό σύστημα των ελληνικών ΟΤΑ, καθώς και το σύστημα διακυβέρνησής τους με το οποίο συνέχεται,  αλλά και γενικότερα το θεσμικό τους πλαίσιο  είναι αποσπασματικό και διάσπαρτο σε διάφορα νομοθετήματα, με κόστος στην ασφάλεια και βεβαιότητα του δικαίου. Κατ’ αποτέλεσμα, η γνώση του τι ακριβώς ισχύει είναι εξαιρετικά δυσχερής, ακόμη και σε νομικούς και αιρετούς, πολύ περισσότερο δε σε απλούς πολίτες οι οποίοι καλούνται να συμμετέχουν ενεργά στη λήψη αποφάσεων στο κατ’ εξοχήν πεδίο πραγμάτωσης μιας «βιωματικής» δημοκρατίας (λόγω της εγγύτητας των οργάνων λήψης αποφάσεων με αυτούς).

Περαιτέρω, στο ισχύον Σύνταγμα δεν υπάρχει (αντίστοιχη των εθνικών εκλογών –άρθρο 54 παρ. 1 Σ.1975/86/01-) ρύθμιση για ισχύ του εκλογικού συστήματος των ΟΤΑ από τις μεθεπόμενες εκλογές, με δυνατότητα άμεσης ισχύος μόνον αν ψηφισθεί με αυξημένη πλειοψηφία του όλου αριθμού των βουλευτών[84]. Μέχρι ένα βαθμό αυτή η διαφοροποίηση, σε σχέση με τα ισχύοντα στις εθνικές εκλογές, ενδεχομένως προσδίδει ευελιξία στον κοινό νομοθέτη σε αναγκαίες, εν πολλοίς τεχνικές, τροποποιήσεις άμεσης ισχύος σε μια τεράστια ρυθμιστέα ύλη (δεδομένου μάλιστα ότι το εκλογικό σύστημα συνέχεται με το σύστημα διακυβέρνησης των ΟΤΑ).  Αυτό βέβαια δεν σημαίνει ότι συνιστά «καλή νομοθέτηση» η ψήφιση και η θέση σε ισχύ διατάξεων εκλογικού δικαίου (αλλά όχι μόνο) στο «παρά πέντε» προ των αυτοδιοικητικών εκλογών (όπως συνέβη με τον ν. 4604/26-3-2019), ακόμη και μετά απ’ αυτές ως προς το σύστημα διακυβέρνησης, όπως συνέβη με τους νόμους 4623/2019 και 4625/2019.

Το Σύνταγμα σωστά δεν δεσμεύει τον κοινό νομοθέτη στην υιοθέτηση συγκεκριμένου εκλογικού συστήματος και συστήματος διακυβέρνησης των ΟΤΑ, αφήνοντάς του μεγάλα περιθώρια επιλογής του προσφορότερου. Βέβαια, υπό τον απαράβατο όρο ότι θα επιτυγχάνει, δεδομένων των κοινωνικοπολιτικών συνθηκών, την πραγμάτωση των αρχών επί των οποίων εδράζεται η  δημοκρατική νομιμοποίηση των ΟΤΑ (με κομβικό σημείο την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου), συνυπολογίζοντας πάντως και τη δυνατότητα αποτελεσματικής αυτοδιοίκησής τους.

Σε κάθε περίπτωση, η  επιλογή του εκλογικού συστήματος δεν πρέπει να είναι αποτέλεσμα μιας δογματικής προειλημμένης απόφασης των κυβερνώντων, όπως συνέβη με τις νομοθετικές πρωτοβουλίες των τελευταίων χρόνων. Στο σημείο αυτό τεράστια είναι η ευθύνη των ίδιων των θεσμικών οργάνων της αυτοδιοίκησης (Κ.Ε.Δ.Ε. και ΕΝ.ΠΕ.)[85], τα οποία σε μεγάλο βαθμό περιορίζονται στον σχολιασμό των εκάστοτε κυβερνητικών πρωτοβουλιών, αδυνατώντας να συμφωνήσουν, διαπαραταξιακά, σε βασικά ζητήματα. Και αυτό, παρόλο που η ενεργός τους ανάμιξη προβλέπεται από τον ίδιο τον ΕΧΤΑ  (άρθρο 4 παρ. 6: «οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να διατυπώνουν τη γνώμη τους, κατά το δυνατόν, έγκαιρα και με τον προσήκοντα τρόπο, κατά τη διάρκεια των διαδικασιών προγραμματισμού και λήψεως αποφάσεως για όλα τα θέματα που τους αφορούν άμεσα»).

Είναι αναγκαίο να συμφωνηθεί ένα συνολικό μεταρρυθμιστικό πλαίσιο, μέρος του οποίου θα είναι το εκλογικό σύστημα και σύστημα διακυβέρνησης των ΟΤΑ. Συναφώς, πρέπει να αποφευχθούν αποσπασματικές επιλογές χωρίς συνοχή,  συνολικό σχεδιασμό και στρατηγική, υπό τον στόχο υπέρβασης του συγκεντρωτισμού που συνεχίζει να χαρακτηρίζει τη χώρα μας[86]. Πρωτίστως το εκλογικό σύστημα (και το σύστημα διακυβέρνησης των ΟΤΑ) είναι σκόπιμο  να αποκτήσει και μια σχετική σταθερότητα, η οποία έχει αυταξία, στον  βαθμό που η ενεργοποίηση των πολιτών θα γίνεται με σαφείς και προκαθορισμένους θεσμούς, στους οποίους οι τελευταίοι νιώθουν εξοικειωμένοι. Ασφαλώς, η ανάγκη αλλαγών σε επουσιώδη ζητήματα που η πράξη αναδεικνύει, θα είναι υπαρκτή, αλλά όμως αυτές δεν θα είναι, κάθε φορά, ανατρεπτικές όλου του συστήματος, χωρίς αυτό να επιβάλλεται από μεταβολές της κοινωνικοπολιτικής πραγματικότητας.

Τελικά, το στοίχημα  είναι η ενεργοποίηση και συμμετοχή των πολιτών. Ως προς αυτό, η Τοπική Αυτοδιοίκηση προσφέρεται ως εγγύτερο προς αυτούς και γι’ αυτό καταλληλότερο επίπεδο. Η πλήρης δημοκρατική νομιμοποίηση των αρχών τους προφανώς δημιουργεί ευνοϊκότερες συνθήκες συμμετοχής και ανάληψης ευθύνης. Όμως, η αδυναμία επίλυσης των αναφυόμενων προβλημάτων σίγουρα θα αποθαρρύνει τις όποιες διαθέσεις συμμετοχής. Ο καταλληλότερος συνδυασμός μεταξύ πλήρους δημοκρατικής νομιμοποίησης και διοικητικής αποτελεσματικότητας είναι πάντα το ζητούμενο, προκειμένου οι  ενεργές δυνάμεις των τοπικών κοινωνιών να δώσουν σάρκα και οστά στο οργανωτικό κέλυφος των σχετικών ρυθμίσεων, βελτιώνοντας την καθημερινότητα των συμπολιτών τους.

 

[1] Βλ. Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, Ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας – Διαμόρφωση και εφαρμογή μιας διεθνούς συνθήκης για την τοπική αυτοδιοίκηση, εκδ. Παπαζήση, Αθήνα, 2020,  ιδίως σ. 69 επ., 79 επ., 94 επ., 373 επ., καθώς και C.HIMSWORTH, The European Charter of Local Self-Government – A Treaty for Local Democracy, Edinburg University Press, 2015, σ. 7 επ., 84 επ., ιδίως 95 και 122 επ., 129 επ.

[2] Βλ. Ν.ΑΛΙΒΙΖΑΤΟ, Το Σύνταγμα και οι εχθροί του στη νεοελληνική ιστορία, 1800-2010, εκδ. ΠΟΛΙΣ, Αθήνα, 2011, σ. 370 επ.

[3] Κριτικά στην απόφαση του Δ’ Τμ. βλ. Κ.ΧΡΥΣΟΓΟΝΟ, Το «δίκαιο του αίματος» και η πολιτική συμμετοχή των αλλοδαπών στην τοπική αυτοδιοίκηση. Παρατηρήσεις στη ΣτΕ 350/2011, ΘΠΔΔ 1/2011, σ. 103-113, 108 επ.

[4] Πρβλ. Α.ΤΑΧΟ, Ο «Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας». Ερμηνευτική προσπάθεια, ΕΕΕυρΔ 3/1991, σ. 607-626, 611-612, καθώς και Δ.ΦΙΛΙΠΠΟΥ, Ο Ευρωπαϊκός Χάρτης τοπικής αυτονομίας και η σημασία του για τους Ελληνικούς ΟΤΑ, ΔιΔικ 7/1995, σ. 285-297,  288.

[5] Πρβλ. Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, Ο Δήμαρχος, εκδ. Παπαζήση, Αθήνα, 2005, σ. 192-193 και 199.

[6] Πρβλ. Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, ό.π. σημ. 5, σ. 198-199.

[7] Βλ.  C.HIMSWORTH, ό.π. σημ. 1, σ. 39 επ.

[8] Recommendation 113 (2002)   «on relations between the public, the local assembly and the executive in local democracy (the institutional framework of local democracy)»,  σε: www.coe.int.congress

[9] Recommendation 151 (2004)   «on the advantages and disadvantages of a directly elected local executive in the light of the principles of the European Charter of Local Self-Government)»,  σε: www.coe.int.congress

[10] Τέτοια ήταν η περίπτωση της Ολλανδίας για την οποία οι «συστάσεις» 55 (1999) και 352 (2014) του Κογκρέσου έθεσαν τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες ένα τέτοιο μοντέλο είναι συμβατό με τον Χάρτη.

[11] Βλ. Α.ΜΑΝΕΣΗ, Αι εγγυήσεις τηρήσεως του Συντάγματος, ΙΙ, εκδ. Αφοι Π.Σάκκουλα, 1965, σ. 250-251, Α.ΣΒΩΛΟ, Το νέον Σύνταγμα και αι βάσεις του πολιτεύματος, Αθήνα, 1928, σ. 271 επ.

[12] Βλ. Γ.ΠΑΠΑΔΗΜΗΤΡΙΟΥ, Το εκλογικό σύστημα των δημοτικών λειτουργών και το Σύνταγμα, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, 1986, σ. 32 επ.

[13] Βλ. Δ.ΦΙΛΙΠΠΟΥ, Η εξέλιξη και η λειτουργία του θεσμού της διοικητικής αποκέντρωσης και η διαμόρφωσή του στα πλαίσια του σύγχρονου ελληνικού κράτους, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, 1994, σ. 82 επ., ιδίως 89 επ., καθώς και Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, Η τοπική διοίκηση στην Ελλάδα. Ο διαλεκτικός ανταγωνισμός της αποκέντρωσης με την αυτοδιοίκηση, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, σ. 27 επ.

[14] Στην ανέκαθεν ισχύουσα  πρακτική άσκησης από τους ΟΤΑ και κρατικών υποθέσεων ο αναθεωρητικός συνταγματικός νομοθέτης του 2001 έδωσε αυξημένη τυπική ισχύ (άρθρο 102 παρ. 1, εδ. δ’: «με νόμο μπορεί να ανατίθεται στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους»). Βλ. σχετικά Ε.ΒΕΝΙΖΕΛΟ, Το αναθεωρητικό κεκτημένο. Το συνταγματικό φαινόμενο στον 21ο αιώνα και η εισφορά της αναθεώρησης του 2001, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, 2002, σ.  381-382.

[15] Βλ.  Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, ό.π. σημ. 13, σ. 308 επ.

[16] Βλ. Χ.ΧΡΥΣΑΝΘΑΚΗ, Η θεσμική μεταρρύθμιση της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης. Το σχέδιο «Ιωάννης Καποδίστριας», εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλας, Αθήνα – Κομοτηνή, 1998.  Για τις αναγκαστικές συνενώσεις ήδη είχε ανάψει το «πράσινο φως» από τη νομολογία του ΣτΕ  (βλ. ΣτΕ 3194/1990).  Και μετά την ψήφιση του ν. 2539/1997 το ΣτΕ επιβεβαίωσε τη θέση για συνταγματικότητα των αναγκαστικών συνενώσεων (βλ. ΣτΕ Τμ. Στ’, 1515/1999, ΣτΕ Τμ. Γ’ 1333/2000, ΣτΕ Τμ. Γ’ 119/2001. Σχετικά βλ. Μ.ΠΙΚΡΑΜΕΝΟ, Τα όρια της αυτοδιοίκησης και των ΟΤΑ και ο Νομοθέτης, σε: www.constitutionalism.gr, ημ. καταχ. 12-3-2012, ιδίως σ. 2-3).

[17] Βλ. Ν.ΜΑΥΡΙΚΑ, Εισαγωγική παρουσίαση [του ν. 3852/2010], σε: Χ.Χρυσανθάκης (επιμ.), ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ. Ο νέος νόμος για την αυτοδιοίκηση & την αποκεντρωμένη κρατική διοίκηση, Νομική Βιβλιοθήκη, 2010, σ. 1-58. Επιδοκιμαστικά στις αναγκαστικές συνενώσεις του «Καλλικράτη» βλ. ΣτΕ Ολ.  38/2013, ΣτΕ Ολ. 40/2013 (σχετικά βλ.  Μ.ΠΙΚΡΑΜΕΝΟ, ό.π. σημ. 16, σ. 2-3).

[18] Βλ. γενικά Κ.ΧΡΥΣΟΓΟΝΟ, Εκλογικό σύστημα και Σύνταγμα, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, 1996, σ. 191 επ., καθώς και Χ.ΑΝΘΟΠΟΥΛΟ, Εκλογικά συστήματα και συνταγματικές δεσμεύσεις. Μία συγκριτική ανάλυση μεταξύ Ελλάδας και Ιταλίας, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 2016, σ. 51 επ. και 117 επ.

[19] Πρβλ. (για τις βουλευτικές εκλογές) Α.ΜΑΝΕΣΗ, ό.π. σημ.  11 , σ. 266 επ.

[20] Βλ. Ξ.ΚΟΝΤΙΑΔΗ – Κ.ΠΑΠΑΝΙΚΟΛΑΟΥ,  Συνταγματικοί περιορισμοί του εκλογικού συστήματος των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, ΕφημΔΔ 2/2018, σ. 130-147,   143 επ., ιδίως 147.

[21] Βλ. σχετικά Α.ΜΑΚΡΥΔΗΜΗΤΡΗ, «Κοινότητες, ήτοι Δήμοι» – Μια σελίδα από τη διοικητική ιστορία της Ελλάδος, σε: Α.Μακρυδημήτρης (επιμ.), Αυτοδιοίκηση και κράτος στο πλαίσιο της παγκοσμιοποίησης, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, 2003, σ. 133-149.

[22] Βλ. Χ.ΠΑΠΑΝΔΡΕΟΥ, Συστήματα εκλογής αρχών τοπικής αυτοδιοικήσεως από της τουρκοκρατίας μέχρι σήμερον, ΕΤΑ, 1969, σ. 2147-2166.

[23] Βλ. Γ.ΣΩΤΗΡΕΛΗ, Σύνταγμα και Εκλογές στην Ελλάδα 1864-1909. Ιδεολογία και πράξη της καθολικής ψηφοφορίας, εκδ. Θεμέλιο, 1991, σ. 232.

[24] Βλ. Χ.ΚΛΕΙΩΣΗ, Ιστορία της τοπικής αυτοδιοικήσεως, Αθήναι, 1977, σ. 383.

[25] Βλ. Χ.ΚΛΕΙΩΣΗ, ό.π. σημ. 24, σ. 397.

[26] Βλ. Χ.ΠΑΠΑΝΔΡΕΟΥ, ό.π. σημ. 22, σ. 2157 επ.

[27]  Βλ. σχετικά Η.ΝΙΚΟΛΑΚΟΠΟΥΛΟ, Η καχεκτική δημοκρατία. Κόμματα και εκλογές, 1946-1967, εκδ. Πατάκη, Αθήνα, 2001, σ. 257 επ.

[28] Βλ. Βλ. Χ.ΚΛΕΙΩΣΗ, Η συνταγματική κατοχύρωσις της τοπικής αυτοδιοικήσεως, Αθήναι, 1981, σ. 25 και 45,  Γ.ΜΕΝΤΗ, Το νέο εκλογικό σύστημα των δημοτικών και κοινοτικών εκλογών, ΕΕΝ, 1983, σ. 90-104, ιδίως 98 επ., Γ.ΠΑΠΑΔΗΜΗΤΡΙΟΥ, ό.π. σημ. 12, σ. 34, 36 επ., 38 επ., Δ.ΚΑΤΣΟΥΛΗ, Οι βασικές νομικοπολιτικές συνιστώσες του εκλογικού συστήματος, 1990, σε: Δ.Κατσούλης, Η ανεκπλήρωτη αυτοδιοίκηση, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, 1993, σ. 25-37, 34 επ., Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, ό.π. σημ. 13, σ.  235-236.  Contra η Ε.ΜΠΕΣΙΛΑ-ΒΗΚΑ, Το Συνταγματικό πλαίσιο του θεσμού της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, εκδ. Αφοί Π.Σάκκουλα, Αθήνα, 1995, σ. 151.

[29] Βλ. Θ.ΞΗΡΟ, Επιτυχών και επιλαχόντες συνδυασμοί στις δημοτικές και Νομαρχιακές εκλογές, ΕφαρμΔΔ ΙΙ (2007), σε: Θ.Ξηρός, Ζητήματα εκλογικού δικαίου, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, 2007, σ. 135-164, 138 επ.

[30] Βλ σε: ΕΔΔΔΔ 1/2008, σ. 133-147, καθώς και ΤοΣ 2/2008, σ. 458-470.

[31] Βλ σε: ΘΠΔΔ 3/2008, σ. 300-306, με «Παρατηρήσεις» της Χ.ΔΙΒΑΝΗ (σ. 306-308).

[32] Βλ σε: ΘΠΔΔ 2/2011, σ. 129-135, με «Παρατηρήσεις» του Θ.ΞΗΡΟΥ (σ. 135-142).

[33] Βλ. Γ.ΣΩΤΗΡΕΛΗ, Ζητήματα συνταγματικότητας του άρθρου 1 του ν. 3434/2006 (42% και λευκά ψηφοδέλτια), γνωμ., Αθήνα, 3-1-2007, σε: www.constitutionalism.gr, ημ. καταχ. 5-11-2010, όπου και μια συνολική κριτική της απόφασης.

[34] Πρβλ. Θ.ΧΑΤΖΗΠΑΝΤΕΛΗ, Κομματικός-κυβερνητικός βραχίονας το 42%, εφημ. Έθνος, 31-8-2005.

[35] Επιπλέον, σημαντική τομή του ν. 4555/2018 ήταν η (σε αντίθεση με το παρελθόν των καποδιστριακών και καλλικρατικών δήμων) δυνατότητα αυτόνομης συγκρότησης συνδυασμών υποψηφίων για τους θεσμούς ενδοδημοτικής αποκέντρωσης, δηλαδή η συγκρότηση συνδυασμών ξέχωρα από τους συνδυασμούς του ενιαίου δήμου και η εκλογή τους σε χωριστή κάλπη. Όμως, η διαπραγμάτευση αυτού του νεωτερισμού θα ξεπερνούσε την έκταση που επιβάλλει η συγκεκριμένη παρουσίαση.

[36] ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ (επί του νόμου 4555/2018), σε: www.hellenicparlament.gr,  σ. 26.

[37] Πρβλ. Δ.ΚΑΤΣΟΥΛΗ, Τομές δημοκρατίας στην αυτοδιοίκηση, εκδ. Δεδεμάδη, Αθήνα, 2019, σ. 174 επ., 178, καθώς και 204 επ.

[38] Βλ. Ν.-Κ. ΧΛΕΠΑ, ό.π. σημ. 5, σ. 150, 153, καθώς επίσης H.WOLLMANN, The rise of the directly elected mayor in European local government in West and East, 2008, σε: www.amor.cms.hu-berlin.de,  σ. 6 επ. και 13 επ. Επίσης βλ. τη μελέτη του ΙΝΣΤΙΤΟΥΤΟΥ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ (Ι.Τ.Α.), Εκλογικά συστήματα της τοπικής αυτοδιοίκησης και τοπικά δημοψηφίσματα: διεθνής εμπειρία και Ελλάδα, Σεπτέμβριος 2017, σ. 56 επ., 71 επ.

[39] Βλ. H.WOLLMANN, ό.π. σημ. 38, σ.7 επ.

[40] P.SWIANIEWICZ, Cities in transition. From Statism to Democracy, σε: M.Haus / H.Heinelt / M.Stewart (ed.), Urban Governance and Democracy. Leadership and Community involvement, Routledge, London and New York, 2005, σ. 102-128, ιδίως σ. 111 επ.

[41] Βλ. σχετικά H.FABER, Οι εξελικτικές τάσεις των συστημάτων διακυβέρνησης των ΟΤΑ, σε: Ν.-Κ.Χλέπας (επιμ.) Προοπτικές της τοπικής δημοκρατίας. Ένας ελληνογερμανικός διάλογος για την τοπική αυτοδιοίκηση, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 1998, σ. 23-41, 30 επ.

[42] Βλ. H.WOLLMANN, Recent Democratic and Administrative Reforms in Germany’s Local Government: Persistence and Change, σε: J.Caufield – H.Larsen (ed.), Local Government at the Millenium, Springer Fachmedien Wiesbaden, 2002, σ. 62-89, 80, καθώς και D.GEHNE, Bürgermeister – Führungskraft zwischen Bürgerschaft, Rat und Verwaltung, Zentralen für politische Bildung, R.Boorberg Verlag, 2012, σ. 65 επ.

[43] Βλ. H.LARSEN, Directly Elected Mayors – Demokratik Renewal or Constitutional Confusion?, σε: J.Caufield – H.Larsen (ed.),  ό.π. σημ. 42, σ. 90-133, 122 επ.,   καθώς επίσης H.WOLLMANN, ό.π. σημ. 38, σ. 11 επ.

[44] Βλ. M.SANDFORD, Directly-elected mayors, House of Commons Library, Briefing Paper, Number 05000, 7-5-2019.

[45] Βλ. εκτενώς A.GENDZWITT – P.SWIANIEWICZ, Breeding grounds for local independents, bonus for incumbents: directly elected mayors in Poland, σε:  D.Sweeting (ed.), Directly elected mayors in urban governance. Impact and practice, Bristol University Press, Policy Press, 2017, σ. 179-199.

[46] Βλ. A.GENDZWITT – P.SWIANIEWICZ, ό.π. σημ. 45, σ. 180.

[47] Πρβλ. H.LARSEN, ό.π. σημ. 43, σ. 130 επ.

[48] Πρβλ. H.FABER, ό.π. σημ. 41, σ. 35-36.

[49] Βλ. γι’ αυτές παραπάνω, υπό Ι, 2Α.

[50] Παρόμοια, προγενέστερη του ν. 3852/2010,  ρύθμιση (για τους δημοτικούς συμβούλους) υπάρχει στο άρθρο 94 του  ν. 3463/2006 («Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας»),  όπου για πρώτη φορά εισήχθη ο θεσμός των δημοτικών παρατάξεων, ενώ μέχρι τότε υπήρχε πρόβλεψη  γενικά για πλειοψηφία και μειοψηφία εντός του Δημοτικού Συμβουλίου (βλ. Π.ΖΥΓΟΥΡΗ, Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας, Ερμηνεία – Νομολογία – Νομοθεσία, τομ. Α’, Αθήνα, 2008, σ. 494).

[51] Πρβλ. σχετικά με το είδος της εντολής στους βουλευτές Α.ΜΑΝΕΣΗ, ό.π. σημ. 11 , σ. 200 επ.

[52] Τα ίδια ίσχυαν και σε περίπτωση διαγραφής συμβούλου από την παράταξή του. Η διαγραφή σε αντίθεση με την (εθελούσια) ανεξαρτητοποίηση είναι η με απόφαση της παράταξης  αποβολή ενός συμβούλου από τις τάξεις της, προφανώς για λόγους που σχετίζονται με τη διαφύλαξη της δικής της ταυτότητας από πράξεις και ενέργειες του διαγραφέντος συμβούλου. Επειδή η διαγραφή δεν πρέπει να είναι αυθαίρετη και προσχηματική, εγγυητική ως προς αυτό ήταν η απαίτηση του νόμου για τη λήψη της σχετικής απόφασης από τα 2/3 (των εκλεγμένων μελών) της παράταξης καθώς και για αιτιολόγησή της (άρθρα 66 παρ. 5 και 6, καθώς και  168 παρ. 9 του ν. 3852/2010). Συναφώς, δεν μας βρίσκει σύμφωνους η επιχειρηματολογία της απόφασης 78/2015 ΣτΕ (σκέψη 6η) ότι η διαγραφή συμβούλου από την παράταξή του αποτελεί «μια πολιτική κατ’ ουσίαν απόφαση … δηλαδή για εσωτερικό της ζήτημα, που αφορά στις σχέσεις της με τα μέλη της και, τελικά, την εσωτερική της λειτουργία».

[53] Όχι μόνο του συμβούλου που έχει ανεξαρτητοποιηθεί, αλλά και αυτού που έχει διαγραφεί. Ως προς τις προϋποθέσεις της διαγραφής παρέμειναν οι ρυθμίσεις του ν. 3852/2010 (βλ. σημ. 52).

[54] ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ (επί του ν. 4555/2018), σε: www.hellenicparlament.gr,  σ. 8.

[55] Πρβλ. Δ.ΚΑΤΣΟΥΛΗ, ό.π. σημ. 37, σ. 128 επ. και 147 επ., καθώς και Π.ΜΑΪΣΤΡΟ, Το τριπολικό εκλογικό σύστημα της Αυτοδιοίκησης, 18-6-2019, σε: http://metarithmisi.gr

[56] Βλ. παραπάνω, υπό ΙΙ, 1Α.

[57] ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ (επί του ν. 4623/9-8-2019), σε:  www.hellenicparlament.gr,  σ. 1-2.

[58] Βάσει των εκλογικών αποτελεσμάτων, από το σύνολο των 332 δήμων, μόνο στους 101 υπήρχε στα Συμβούλια τους απόλυτη πλειοψηφία προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενής με τον Δήμαρχο. Από τους υπόλοιπους 231 δήμους, όπου και καθίστατο αναγκαία η ανεύρεση συναίνεσης, σε 69 δήμους η παράταξη του Δημάρχου δεν διέθετε ούτε καν την τη σχετική πλειοψηφία στο Συμβούλιο  [βλ. ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ (επί του ν. 4623/9-8-2019),   σ.  1].

[59] Θα αναφερθούμε στις κυριότερες –κατά τη γνώμη μας- παρεμβάσεις, καθόσον η έκταση της παρούσας μελέτης δεν επιτρέπει την εξέταση όλων των αλλαγών που επιχειρήθηκαν με τους ως άνω νόμους προς ενδυνάμωση της παράταξης του Δημάρχου/Περιφερειάρχη και τα νομικά ζητήματα που εγείρουν (όπως η απαγόρευση της ελεύθερης συνένωσης των παρατάξεων στα Συμβούλια, αν μία εξ αυτών δεν είναι η παράταξη του Δημάρχου/Περιφερειάρχη, η έμμεση εκλογή Δημάρχου/Περιφερειάρχη από και μεταξύ των συμβούλων της παράταξης του άμεσα εκλεγέντος, του οποίου η θέση έχει μείνει κενή, κ.ά). Συναφώς, βλ. και παρακάτω, υπό ΙΙΙ, 2Γ  (προς το τέλος).

[60] Βλ. παραπάνω, υπό ΙΙΙ, 1Α.

[61] ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ (επί του ν. 4623/9-8-2019),   σ. 3, καθώς και σ. 6.

[62] Contra o Θ.ΞΗΡΟΣ, Η ανάδειξη των λειτουργών της τοπικής αυτοδιοίκησης. Αντιπροσώπευση, εκλογικό σύστημα, «κυβερνησιμότητα», σε:  Μ.Πικραμένος (επιστ. επιμ.), Τοπική Αυτοδιοίκηση – Οργάνωση και λειτουργία, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα, 2020,  σ. 69-111, 107.

[63] Πρβλ. Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, ό.π. σημ. 1, σ. 179 επ. Επίσης βλ. παραπάνω, υπό Ι, 2Α.

[64] Βλ. Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, ό.π. σημ. 5, σ. 150 και 153 επ. Επίσης βλ. παραπάνω, υπό ΙΙΙ, 1Β.

[65] ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ (επί του ν. 4623/9-8-2019),   σ. 3.

[66] Δεν ισχύει το ίδιο για τις εισηγητικές/ελεγκτικές προς τα Συμβούλια αρμοδιότητες των Οικονομικών Επιτροπών. Ως προς αυτές τις αρμοδιότητες, συνδέονται με τα Συμβούλια, στον βαθμό που επεξεργάζονται θέματα τα οποία εισηγούνται για να ληφθούν αποφάσεις από τα τελευταία (βλ. σχετικά με τον «διφυή» χαρακτήρα των Οικονομικών Επιτροπών,  Δ.ΚΑΤΣΟΥΛΗ, ό.π. σημ. 37, σ. 166 επ. και 204 επ.).

[67] Βλ.  Θ.ΞΗΡΟ, ό.π. σημ. 62, σ. 98-99 και 107-108.

[68] Βλ. Recommendation 113 (2002), Appendix, παρ. 3e, i,  σε: www.coe.int.congress. Για το «τυπικό προβάδισμα» των Συμβουλίων με βάση τον ΕΧΤΑ βλ. επίσης Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, ό.π. σημ. 5 , σ. 191 επ.

[69] Βλ. την απόφαση του ΕΔΔΑ στην υπόθεση «Λυκουρέζος κατά Ελλάδας» της 15ης Ιουνίου 2006 (ΤοΣ 3/2006, σ. 893-896), που έκρινε αντίθετη στο άρθρο 3 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ (όχι τη συνταγματική διάταξη που καθιέρωνε το απόλυτο επαγγελματικό ασυμβίβαστο, αλλά) τη μεταβατική –επίσης συνταγματική- διάταξη για τον χρόνο ισχύος της, που είχε ως αποτέλεσμα να εκπέσει από το βουλευτικό αξίωμα ο προσφεύγων, ο οποίος είχε εκλεγεί πριν την ψήφισή της, κατά παράβαση της αρχής της προστατευμένης εμπιστοσύνης, στον βαθμό που η επίδικη διάταξη αιφνιδίασε τόσο τον προσφεύγοντα όσο και τους εκλογείς του.  Και αυτό συνέβη,  χωρίς να γίνει επίκληση από την Κυβέρνηση κάποιας επιτακτικής ανάγκης για την άμεση εφαρμογή του επαγγελματικού ασυμβίβαστου (βλ. σχετικά Π.ΠΕΤΡΟΠΟΥΛΟ, Το επαγγελματικό ασυμβίβαστο των βουλευτών ενώπιον του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, ΤοΣ, 3/2006, σ. 896-907).

[70] Το ζήτημα αναδεικνύουν οι  Γ.ΣΩΤΗΡΕΛΗΣ – Θ.ΞΗΡΟΣ (Η εκ των υστέρων νομοθετική αλλοίωση της αντιπροσώπευσης στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης  υπό το πρίσμα του Συντάγματος, της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας, εκδ. Παπαζήση, Αθήνα, 2021, ιδίως σ. 45 επ.).

[71] Γ.ΣΩΤΗΡΕΛΗΣ – Θ.ΞΗΡΟΣ, ό.π. σημ. 70, σ. 47 επ.

[72] Γ.ΣΩΤΗΡΕΛΗΣ – Θ.ΞΗΡΟΣ, ό.π. σημ. 70, σ. 75.

[73] Η υπόθεση έχει παραπεμφθεί στην Ολομέλεια του ΣτΕ.

[74] Βλ. το κείμενο από την τηλεοπτική συνέντευξη του Π.ΘΕΟΔΩΡΙΚΑΚΟΥ, Μέχρι τέλος Ιουνίου [2020]  ο εκλογικός νόμος των ΟΤΑ – Τι αλλάζει με τις αρμοδιότητες, 18-1-2020, σε: www.aftodioikisi.gr

[75] Μία αλλαγή που αποτέλεσε πεδίο διαφωνίας από το «δίκτυο κοινοτήτων», είναι η επαναφορά  (άρθρο 15, καθώς και άρθρα 29 και 30)  του προγενέστερου καθεστώτος που κατάργησε ο  ν. 4555/2018 (βλ. σημ. 35), του ανεπίτρεπτου  της δυνατότητας αυτόνομης συγκρότησης συνδυασμών υποψηφίων για τους θεσμούς ενδοδημοτικής αποκέντρωσης, δηλαδή της συγκρότησης συνδυασμών ξέχωρα από τους συνδυασμούς του ενιαίου δήμου και της εκλογής τους σε χωριστή κάλπη.

[76] Αν το ποσοστό που θα λάβει ο επιτυχών συνδυασμός κατά τον πρώτο εκλογικό γύρο είναι μεγαλύτερο του 60% + 1 ψήφο του συνόλου των εγκύρων ψηφοδελτίων, οι έδρες κάθε συνδυασμού θα διανέμονται αναλογικά (άρθρο 26 παρ. 5 και άρθρο 59 παρ. 5) και συνεπώς ο επιτυχών συνδυασμός θα μπορεί να λάβει και περισσότερες των 3/5 έδρες στο Συμβούλιο. Εν προκειμένω επαναφέρονται ρυθμίσεις προ του ν. 4555/2018, υπό τη λογική ότι με το ποσοστό αυτό, ακόμη και με αναλογική κατανομή, είναι διασφαλισμένη η παραταξιακή ομοιογένεια της πλειοψηφίας του Συμβουλίου με το εκτελεστικό του όργανο.

[77] Βλ. παραπάνω, υπό ΙΙΙ, 2Α.

[78] Βλ. Γ.ΣΩΤΗΡΕΛΗ, Συναθροίσεις, Πανεπιστήμια και Αυτοδιοικητικές Εκλογές. Τρία πεδία δοκιμασίας των συνταγματικών δικαιωμάτων,  σε: www.constitutionalism.gr, ημ. καταχ. 9-3-2021, σ. 3-4 (επίσης δημοσιευμένο και σε ΘΠΔΔ, 1/2021, σ. 6 επ.). Βλ. και την άποψη της ισχυρής μειοψηφίας στην απ. 3684/2009 του ΣτΕ, σχετικά με την κρίση για τη συνταγματικότητα του 42% (υπό ΙΙ, 2).

[79] Δ.ΚΑΤΣΟΥΛΗΣ, Αλλαγή του εκλογικού συστήματος των Ο.Τ.Α.: Επιστροφή στα παλιά …, σε: http://tetradioaftodioikisis, ημ. καταχ. 7-2-2021, σ. 2.

[80] Βλ. αναλυτικά D.GEHNE, ό.π. σημ. 42, σ. 45 και 145-146.

[81] Βλ. σχετικά H.G.WEHLING, Kommunale Direktwahl zwischen Persönlichkeitswahl und Parteientscheidung, Konrad-Adenauer-Stiftung, 1999,  σ. 9 επ.

[82] Βλ. υπό ΙΙΙ, 1Β.

[83] Βλ. υπό ΙΙΙ, 1Β (προς το τέλος).

[84] Στα πλαίσια μέλλουσας αναθεώρησης, ο Γ.ΣΩΤΗΡΕΛΗΣ (Προτάσεις αναθεώρησης συνταγματικών διατάξεων για την αναβάθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, σε: www.constitutionalism.gr, ημερ. καταχ. 6-4-2014, σ. 32) είχε προτείνει την ψήφιση παρόμοιας ρύθμισης για το εκλογικό σύστημα των ΟΤΑ, προκειμένου «να αποτραπούν τα φαινόμενα μικροκομματικών υστεροβουλιών και μεθοδεύσεων».

[85] Στα πλαίσια μέλλουσας αναθεώρησης, ο Γ.ΣΩΤΗΡΕΛΗΣ (ό.π. σημ. 84, σ. 16 επ.) είχε προτείνει  την «καθιέρωση ενός Συμβουλίου Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ως επίσημου κοινού εκπροσώπου του χώρου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης απέναντι στην εκτελεστική εξουσία και την κεντρική διοίκηση, με [διασφαλισμένη τη] θεσμική οργάνωση και λειτουργία …». Αυτό θα λειτουργούσε «στο πλαίσιο και υπό την εποπτεία ενός Επιστημονικού Ινστιτούτου [Τοπικής Αυτοδιοίκησης] με αυστηρές επιστημονικές προδιαγραφές ως προς τη στελέχωση και τη λειτουργία του».

[86] Βλ. σχετικά Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, Η Τοπική Αυτοδιοίκηση Στη Μετα-κορωνοϊό Εποχή, διαΝΕΟσις, Ιαν. 2021.

Ηβη Μαυρομούστακου. Σύγχρονες Μορφές Διοίκησης. Μια θεωρητική και εμπειρική προσέγγιση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών: η ελληνική περίπτωση. Πρόλογος Θεοδώρα Δ. Αντωνίου. (Εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη 2021)

Το βιβλίο «Σύγχρονες Μορφές Διοίκησης. Μια θεωρητική και εμπειρική προσέγγιση των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών: η ελληνική περίπτωση» παρουσιάζει με πληρότητα την ευρύτερη προβληματική της ένταξης του θεσμού των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών στο σύγχρονο διοικητικό δίκαιο, προσεγγίζοντας ταυτόχρονα συγκριτικά αντίστοιχους θεσμούς στο δίκαιο άλλων χωρών, καθώς και στο δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στο παρόν βιβλίο οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές αναλύονται ως μορφές οργάνωσης της Δημόσιας Διοίκησης τόσο σε θεωρητικό όσο και σε εμπειρικό επίπεδο. Η ταχεία ανάπτυξη του θεσμού των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών συνιστά μια αμετάκλητη εξέλιξη κατά τα τελευταία χρόνια όχι μόνο σε ευρωπαϊκό, αλλά και σε διεθνές επίπεδο, βέβαια με διαφορετικούς ρυθμούς και περιεχόμενο στα επιμέρους κράτη. Αναφέρεται διεξοδικά η περίπτωση της Γαλλίας ως προσφορότερης χώρας για συγκριτική μελέτη, στην οποία σήμερα καταγράφονται τουλάχιστον δέκα επτά ανεξάρτητες διοικητικές αρχές και ακόμη οκτώ ανεξάρτητες δημόσιες αρχές που υπόκεινται και αυτές στο ίδιο (γενικό) νομικό καθεστώς. Από  τα κοινά κριτήρια ανεξαρτησίας των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών, το βιβλίο «Σύγχρονες Μορφές Διοίκησης» δίνει έμφαση στις εγγυήσεις προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας των εν λόγω οργάνων, αφού διαμέσου αυτών διερευνάται κυρίως ο βαθμός ανεξαρτησίας τους και διαπιστώνεται στην ελληνική περίπτωση σύγκλιση των δύο κατηγοριών ανεξάρτητων διοικητικών αρχών, των δικαιωμάτων και της οικονομικής ρύθμισης. Επιπλέον, το βιβλίο «Σύγχρονες Μορφές Διοίκησης» επικεντρώνεται στην ανάλυση της εγχώριας θεωρίας που αφορά στη διαδικασία πρόσληψης και αποδοχής των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών ως διοικητικών οργάνων με αφετηρία την ίδρυση της πρώτης εξ αυτών, του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης το 1989. Στο πλαίσιο αυτό προβάλλονται οι αντιμαχόμενες απόψεις που αναδείχθηκαν στην ακαδημαϊκή διαμάχη, η οποία συνόδεψε την ένταξη των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών στο ελληνικό νομικό σύστημα. Τέλος, στο βιβλίο «Σύγχρονες Μορφές Διοίκησης» διερευνάται με ποια εργαλεία μπορεί να διασφαλιστεί η υπαγωγή των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών σε ένα δημοκρατικά νομιμοποιημένο σύστημα λογοδοσίας, όπως και το ζήτημα της περαιτέρω ενίσχυσης των εγγυήσεων ανεξαρτησίας τους.

 

Καταχώρηση: 05-01-2022     Κατηγορία: ΒΙΒΛΙΑ    

Προκόπη Παυλόπουλου: Μελέτες για τα πρόσωπα και τα γεγονότα της Επανάστασης του 1821, με τίτλο «Ανάλεκτα για την Εθνεγερσία του 1821» (εκδ. Ι. Σιδέρης, 2021)

Αθήνα, 30.12.2021

Ακριβώς στο τέλος του 2021, επετειακού έτους για τα 200 χρόνια από την Εθνεγερσία του 1821, κυκλοφόρησε το νέο βιβλίο του τέως Προέδρου της Δημοκρατίας και Επίτιμου Καθηγητή της Νομικής Σχολής του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών κ. Προκοπίου Παυλοπούλου, από τις εκδόσεις «Ι. Σιδέρης» που ανέλαβαν και την όλη επιμέλεια της έκδοσης.  Πρόκειται για την συλλογή του συνόλου των μελετών που συνέγραψε, μέσα στο 2021, ο κ. Προκόπιος Παυλόπουλος για τα πρόσωπα και τα γεγονότα της Εθνεγερσίας του 1821, και φέρει τον τίτλο: «Ανάλεκτα για την Εθνεγερσία του 1821». Το βιβλίο διαιρείται σε τέσσερα μέρη.

Το Πρώτο Μέρος, με τίτλο «Περί Ιδεών και Εθνικών Ιδανικών», περιλαμβάνει πέντε μελέτες. Μελέτες οι οποίες επικεντρώνονται στην ανάλυση, διαδοχικώς, του νοήματος της Εθνεγερσίας του 1821, της πορείας του Ελληνικού Έθνους -μ’ έμφαση στις ρίζες του και στις προοπτικές του- και της βιωματικής σχέσης των Ελλήνων με την Ελευθερία. Στην μελέτη αυτή ο συγγραφέας εξετάζει και το πώς οι θεωρητικές καταβολές της Ελευθερίας, ακόμη και υπό στην σύγχρονη έννοιά της, ανάγονται κατ’ εξοχήν στην φιλοσοφική σκέψη των Αρχαίων Ελλήνων.

Το Δεύτερο Μέρος, με τίτλο «Περί Πολιτειακής Συγκρότησης», περιλαμβάνει δύο μελέτες. Η πρώτη είναι αφιερωμένη στο «χρονικό» σύνταξης και στο περιεχόμενο του πρώτου οριστικού Συντάγματος της Ελλάδας, του Συντάγματος της Τροιζήνας του 1827, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πολιτικόν Σύνταγμα της Ελλάδος».  Σε αυτή την μελέτη υπάρχουν εκτενείς αναφορές στον Ιωάννη Καποδίστρια και στους λόγους, οι οποίοι κατέστησαν σχεδόν αδύνατη, αντικειμενικώς, την εφαρμογή του Συντάγματος τούτου στην πράξη.  Και η δεύτερη μελέτη, με τίτλο «Το Πολιτικόν Σύνταγμα της Ελλάδας του 1827 και η συμβολή του Γεωργίου Σισίνη στην κατάρτισή του», περιγράφει ειδικότερες πτυχές της κατάρτισης του Συντάγματος αυτού, μ’ επίκεντρο την προσωπικότητα και την θεσμική και πολιτική δράση του Γεωργίου Σισίνη.  Ο οποίος διαδραμάτισε καθοριστικό ρόλο κυρίως ως πρόεδρος, κατ’ επανάληψη, της τότε Εθνοσυνέλευσης ως προς την διαμόρφωση του περιεχομένου και ως προς την τελική διατύπωση αρκετών διατάξεών του.

Το Τρίτο Μέρος, με τίτλο «Τοπόσημα ιστορίας και Αγώνα», συντίθεται από τρεις μελέτες, οι οποίες αναδεικνύουν συγκεκριμένους «σταθμούς» της Εθνεγερσίας του 1821.  Ειδικότερα δε την απελευθέρωση της Καλαμάτας και την εκεί εγκατάσταση των πρώτων πολιτειακών και πολιτικών αρχών του Αγώνα, την Σφαγή της Χίου, όπου πέρ’ από την τουρκική βαρβαρότητα εκτίθεται και το πώς η φρίκη της βαρβαρότητας αυτής «γέννησε» και τις πρώτες «εστίες» Φιλελληνισμού στην Ευρώπη και, τέλος, τα επαναστατικά γεγονότα στην Κύπρο (Μάχη της Αγίας Νάπας).

Το Τέταρτο και τελευταίο Μέρος, με τίτλο «Από τον Αγώνα στο Κράτος: Τα Μαρτυρικά Πρόσωπα», περιλαμβάνει τρεις μελέτες, αναφερόμενες κατά σειρά: Στους εμβληματικούς Ντρέδες και στους αγώνες τους ιδίως κατά του Ιμπραήμ, στην θυσία του Εθνομάρτυρα της Εθνεγερσίας Αθανασίου Διάκου και στην ιστορική διαδρομή του Ιωάννη Καποδίστρια.  Ας σημειωθεί ότι σε αυτή την τελευταία μελέτη ο συγγραφέας τεκμηριώνει την άποψη ότι αν δεν είχε δολοφονηθεί ο «Πρώτος Κυβερνήτης», μάλλον η Ελλάδα δεν θα βρισκόταν μετέπειτα στην ανάγκη αναζήτησης Βασιλέως.  Και, επομένως, η εν γένει πολιτειακή της συγκρότηση θα είχε σαφώς πιο δημοκρατική -και όχι μοναρχική- δομή και προοπτική, με το αντίστοιχο πολιτικό προσωπικό να έλκει την καταγωγή του από την Ελλάδα.

 

Καταχώρηση: 04-01-2022     Κατηγορία: ΒΙΒΛΙΑ