Διάλογος με το Δάσκαλο Αντώνη Μανιτάκη. Επί του άρθρου του «Η συνταγματική απαγόρευση της ίδρυσης από ιδιώτες σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης υπό το φως των οικονομικών και ακαδημαϊκών ελευθεριών του Δικαίου της Ένωσης»

1. Κάθε επιστήμη τρέφεται από το διάλογο, αλλά το συνταγματικό δίκαιο ίσως περισσότερο από όλες. Καθώς οι έννοιες, οι αποχρώσεις και οι συνέπειες της επιστήμης μας τίθενται εγγενώς, και διαρκώς, στη δοκιμασία της ερμηνείας, και της αμφισβήτησης, τίποτα –πλην της στήριξης της Δημοκρατίας υπό την ουσιαστική της έννοια (που κι αυτή, φυσικά, η έννοια, ίσως πάνω απ’ όλες, υπόκειται σε ερμηνεία)- δεν είναι δεδομένο: το «δίκιο», ή το «άδικο», κάθε άποψης στηρίζεται αποκλειστικά και μόνο στη δύναμη της επιχειρηματολογίας. Ένας διάλογος επιστημονικός, με το βλέμμα όχι μόνο στη θεωρία αλλά και στην πράξη των θεσμών, απροκατάληπτος, αλλά με αίσθηση συνεπειών και πρακτικών αποτελεσμάτων, αποτελεί όχι μόνο στοιχείο ζωντάνιας αλλά και προϋπόθεση λειτουργίας του Συνταγματικού Δικαίου. Έναν τέτοιο διάλογο, μέσα από σύντομα σημειώματα που παίρνουν αφορμή από δημοσιευμένα στην παρούσα φιλόξενη ιστοσελίδα κείμενα ομότεχνων δασκάλων, συναδέλφων και φίλων εγκαινιάζω, χωρίς άλλη υπόσχεση πέρα από τη διατήρηση των οριζόντων ανοιχτών.

2. Νιώθω χαρά και τιμή που αυτά τα εγκαίνια γίνονται επ’ αφορμή ενός εξαιρετικά ερεθιστικού άρθρου-γνωμοδότησης του Δασκάλου όλων μας, Αντώνη Μανιτάκη (ΑΜ), που έχει θέμα σύγχρονο, πρωτότυπο, θεωρητικά ενδιαφέρον και πολιτικά φορτισμένο: την απαγόρευση που θέτει το ισχύον Σύνταγμα για τη λειτουργία «ιδιωτικών πανεπιστημίων» υπό το φως του δικαίου και των εξελίξεων στην Ευρωπαϊκή Ένωση, καθώς και της «διερεύνησης» της πρόσφατα (επαν)εκλεγμένης ελληνικής κυβέρνησης για το ενδεχόμενο «παράκαμψης» αυτής της απαγόρευσης μέσω σύναψης διακρατικών συμφωνιών για εγκατάσταση στην Ελλάδα «παραρτημάτων» ιδιωτικών πανεπιστημιακών ιδρυμάτων με έδρα άλλη χώρα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Δυο ζητήματα τίθενται, συνδεόμενα αλλά διακριτά, όπως, εξάλλου, τα συνδέει και τα διακρίνει ο ΑΜ: αφενός αν υπάρχει δυνατότητα για τέτοιες συμφωνίες και τι αποτελέσματα θα επιφέρουν και αφετέρου αν είναι δυνατή η δι’ αυτού του τρόπου «παράκαμψη» του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 του Συντάγματος (ο ΑΜ χρησιμοποιεί τη λέξη «παράκαμψη» εκτός εισαγωγικών, αλλά εγώ τη βάζω εντός, γιατί θεωρώ, όπως θα φανεί αμέσως πιο κάτω, ότι δεν χωρεί, υφ’ οιοδήποτε τρόπο, παράκαμψη ρητών διατάξεων του Συντάγματος).

3. Ο ΑΜ παραθέτει τις επίμαχες παραγράφους 5 και 8 του άρθρου 16 και διαπιστώνει, ορθά, ότι συγκροτούν «μια γενική και απόλυτη συνταγματική απαγόρευση ίδρυσης στην ελληνική επικράτεια πανεπιστημιακών Σχολών ανώτατης εκπαίδευσης ιδιωτικού χαρακτήρα». Ωστόσο, μόλις τρεις παραγράφους πιο κάτω, προβαίνει σε μια άλλη διαπίστωση, την οποία αναγορεύει, σε όλο το υπόλοιπο κείμενο, σε θεμέλιο της επιχειρηματολογίας του: ότι από τις διατάξεις του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 «προκύπτει ερμηνευτική αμφιβολία ως προς το νόημά τους». Δυοίν θάττερον: ή μια διάταξη θέτει έναν ρητό, ευθέως προκύπτοντα και σαφή κανόνα –στην προκείμενη περίπτωση: μια ρητή, ευθέως προκύπτουσα και σαφή απαγόρευση- και επομένως δεν θα αφήνει περιθώρια για ερμηνευτικές αμφιβολίες, ή καταλείπεται ερμηνευτική αμφιβολία, οπότε, όμως, δεν θα πρόκειται για «γενική και απόλυτη συνταγματική απαγόρευση». Στην προκείμενη περίπτωση συμβαίνει το πρώτο, όπως παραδέχεται και ο ίδιος ο ΑΜ, δηλαδή το Σύνταγμα «ξέρει τι θέλει» -τον αποκλεισμό της δυνατότητας ίδρυσης ανώτατων σχολών στην Ελλάδα, υπό κάθε μορφή, από ιδιώτες- και το «λέει» σε δύο μάλιστα παραγράφους του ίδιου άρθρου, ώστε να μην καταλείπεται η παραμικρή αμφιβολία. Επί σαφούς και ρητής, επομένως, διάταξης δεν χωρεί ερμηνεία νοήματος, πόσο μάλλον δεν καταλείπεται περιθώριο «παράκαμψης».

4. Χρησιμοποιώντας το παράδειγμα των «κολεγίων» -που δεν «παρακάμπτουν», ωστόσο, τη συνταγματική απαγόρευση του άρθρων 16 παρ. 5 και 8, γιατί δεν αποτελούν «πανεπιστήμια»/ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα, αλλά ιδρύματα άλλου είδους, των οποίων τα πτυχία αναγνωρίζονται «για λόγους διευκόλυνσης της (ακώλυτης, κατά το ευρωπαϊκό δίκαιο) άσκησης ενός επαγγέλματος και πρόσβασης στην αγορά εργασίας»- και αξιοποιώντας τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου περί ελευθερίας εγκατάστασης, περί αναγνώρισης πτυχίων και περί οικονομικής/επιχειρηματικής ελευθερίας, ο ΑΜ καταλήγει στο συμπέρασμα ότι εγκατάσταση στην Ελλάδα παραρτήματος αλλοδαπού πανεπιστημιακού ιδρύματος, υπό τη νομοθεσία της χώρας προέλευσης, είναι νόμιμη και δυνατή. Καμία αντίρρηση, μόνο που δεν θα πρόκειται για «ελληνικά πανεπιστήμια» και τα πτυχία δεν θα είναι «ελληνικά»: θα πρόκειται όχι για ελληνικά πανεπιστήμια, αλλά για γαλλικά –ας πάρουμε αυτό το παράδειγμα- πανεπιστήμια υπό γαλλικό δίκαιο και γαλλικό εκπαιδευτικό σύστημα, που θα δίνουν «γαλλικό πτυχίο» (αναγνωριζόμενο στην Ελλάδα, όπως αναγνωρίστηκε το πτυχίο που έχω εγώ από το Πανεπιστήμιο της Σορβόννης) και με έδρα –του παραρτήματος- κάπου στην Ελλάδα (κάτι που απλώς θα διευκολύνει τους Έλληνες ενδιαφερόμενους να παρακολουθήσουν «γαλλικό πανεπιστήμιο» στην Ελλάδα). Ούτε τα «κολέγια», συνεπώς, δημιουργούν ένα «προηγούμενο» για να επιτραπεί η ίδρυση «ιδιωτικών πανεπιστημίων», ούτε η εγκατάσταση «παραρτημάτων στην Ελλάδα αλλοδαπών πανεπιστημίων» συνιστά τέτοια (απαγορευόμενη από το ελληνικό Σύνταγμα) ίδρυση. Ούτε μάλιστα, ειρήσθω εν παρόδω, απαιτείται αναγκαστικά ο «βαρύς» μανδύας της διακρατικής σύμβασης, αφού «εγκατάσταση παραρτήματος» θα μπορούσε άνετα να γίνει και χωρίς διακρατική σύμβαση.

5. Στη συνέχεια, βάσει της επιχειρηματολογίας που στηρίζεται στην ελευθερία εγκατάστασης και στην οικονομική/επιχειρηματική ελευθερία εκ του ενωσιακού δικαίου, ο ΑΜ κάνει ένα, κατά τη γνώμη μου, λογικό άλμα: θεωρεί ότι «η γενική και απόλυτη απαγόρευση εγκατάστασης ιδιωτικών πανεπιστημιακών σχολών από το άρθρο 16 του Συντάγματος πρέπει να θεωρηθεί ασύμβατη με το ενωσιακό δίκαιο και άρα ανεφάρμοστη». Αυτό το άλμα σκοντάφτει στα ακόλουθα ανυπέρβλητα, στα μάτια μου, νομικά εμπόδια:

α) το άρθρο 16 παρ. 5 και 8 του Συντάγματος δεν απαγορεύει την «εγκατάσταση» αλλά την ίδρυση, με οποιοδήποτε τρόπο, ιδιωτικών πανεπιστημιακών σχολών, υπό ελληνικό δίκαιο και καθεστώς. Εγκατάσταση αλλοδαπών σχολών, που αυτή και μόνο θα ήταν ασύμβατη με το ενωσιακό δίκαιο, δεν απαγορεύεται –δεν ασχολείται καν το (θεσπισμένο πριν από την ένταξη της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Ένωση) Σύνταγμα με αυτήν,

β) το άρθρο 28 παρ.1 του Συντάγματος δεν μπορεί να λειτουργήσει ως γέφυρα για αυτό το άλμα. Και τούτο γιατί οι διεθνείς «συμβάσεις» (έννοια γένους, η οποία γνωρίζει τις υποδιαιρέσεις-παραλλαγές «συνθήκη ή συμφωνία», στην παρ. 2 του άρθρου 28, και σκέτη «συνθήκη», στο άρθρο 36 του Συντάγματος) υπερισχύουν, από την επικύρωση τους με νόμο και τη θέση τους σε εφαρμογή, «από κάθε άλλη αντίθετη διάταξη νόμου», όχι όμως από διατάξεις του Συντάγματος –πόσο μάλλον όταν μια συνταγματική διάταξη είναι ρητή και ειδική, όπως στην περίπτωση της απαγόρευσης ίδρυσης «ιδιωτικών πανεπιστημίων»,

γ) ακόμα και αν με διεθνή συμφωνία «εναρμονιζόταν» ερμηνευτικά, μέσω χρήσης του ενωσιακού δικαίου, μια άλλη συνταγματική διάταξη –πράγμα που δεν ισχύει στην προκείμενη περίπτωση, καθώς δεν υπάρχει άλλη σχετική με την ανώτατη εκπαίδευση διάταξη στο ελληνικό Σύνταγμα- και πάλι αυτή η ερμηνευτική «διόρθωση» δεν θα ήταν δυνατό να «παραμερίσει» καμία συνταγματική διάταξη. Και τούτο γιατί στο ελληνικό συνταγματικό σύστημα, όλες οι διατάξεις, και όλα τα εξ αυτών απορρέοντα δικαιώματα και υποχρεώσεις, έχουν ίση ισχύ, βρίσκονται στο ίδιο ιεραρχικό επίπεδο: δεν υπάρχουν διατάξεις και δικαιώματα που υπερισχύουν ή καταργούν άλλες διατάξεις και άλλα δικαιώματα, και άρα, σε περίπτωση σύγκρουσης –που κι αυτή δεν υφίσταται στην προκείμενη περίπτωση- θα ίσχυε ο κανόνας υπερίσχυσης της ειδικότερης έναντι της γενικότερης ρύθμισης και όχι της εκ διεθνούς σύμβασης ρύθμισης έναντι της απευθείας εκ του Συντάγματος,

δ) δεν υφίσταται «περιορισμός στην άσκηση δικαιώματος και ελευθερίας εκ του ενωσιακού δικαίου», στο βαθμό που το εξεταζόμενο στη συγκεκριμένη περίπτωση δικαίωμα ίδρυσης «ιδιωτικών πανεπιστημίων», εξαρχής και έναντι όλων, όχι απλώς δεν αναγνωρίζεται, αλλά ρητά αποκλείεται, από το ελληνικό Σύνταγμα. Η σημαντική πράγματι απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης «Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ουγγαρίας» του 2020, που επικαλείται ο ΑΜ, δεν αλλάζει αυτό το δεδομένο: και τούτο γιατί άλλο η νομοθεσία, και το Σύνταγμα, του κράτους-μέλους στο οποίο ένα πανεπιστημιακό ίδρυμα έχει την καταστατική έδρα του (στην κρινόμενη από το δικαστήριο περίπτωση η Ουγγαρία, στην υποθετική δική μας η Γαλλία) και άλλο η νομοθεσία, και το Σύνταγμα, στη χώρα στην οποία το πανεπιστημιακό ίδρυμα προορίζεται να εγκατασταθεί. Η Ουγγαρία δεν περιέχει στο Σύνταγμά της απαγόρευση ιδιωτικών πανεπιστημίων, η Ελλάδα περιέχει, στο άρθρο 16 παρ. 5 και 8. Εξάλλου, σύμφωνα με το άρθρο περ. 3 της Χάρτας (και όχι «του Χάρτη») Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ένωσης, το οποίο αναφέρει ο ΑΜ, «η ελευθερία ίδρυσης εκπαιδευτικών ιδρυμάτων» ασκείται «σύμφωνα με τις εθνικές νομοθεσίες που διέπουν την άσκηση της» -δηλαδή, στην ελληνική περίπτωση, πρώτα και πάνω απ’ όλα σύμφωνα με το άρθρο 16 παρ. 5 και 8 του Συντάγματος,

ε) ανεφάρμοστη ή «υπό παραμερισμό» (ο ΑΜ θεωρεί μάλιστα ότι η απαγόρευση του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 του Συντάγματος όχι απλώς μπορεί αλλά «πρέπει» να παραμεριστεί) συνταγματική διάταξη δεν νοείται: όλες οι συνταγματικές διατάξεις, συχνά ή σπανιότερα χρησιμοποιούμενες, είτε κρίνονται, από τη θεωρία και κυρίως στη δοκιμασία της πράξης, επιτυχείς ή λιγότερο επιτυχείς, όσο ισχύουν –μέχρι δηλαδή ενδεχομένως να μεταρρυθμιστούν- εφαρμόζονται υποχρεωτικά και απαρέγκλιτα (αρχή της νομιμότητας, με συνταγματικές υποδοχές στα άρθρα 1 παρ. 2 και 3, 25, 87 παρ. 2, 120 παρ. 2) και δεν μπορούν να «παραμεριστούν» επειδή άλλαξε η συγκυρία, οι επιλογές, ακόμα και οι ανάγκες. Πόσο μάλλον όταν, όπως συμβαίνει στην περίπτωση που μας απασχολεί, οι «υπό παραμερισμό» διατάξεις είναι ρητές και σαφείς σε βαθμό που δεν χρήζουν ερμηνείας και έχουν, επιπλέον, εφαρμοστεί επί πολλές δεκαετίες και υποστεί ενδελεχή και επανειλημμένη νομολογιακή επεξεργασία.

6. Μένει το τελευταίο επιχείρημα-έκκληση του σεβαστού Δάσκαλου: για λόγους εναρμόνισης με τα ευρωπαϊκώς ισχύοντα αλλά και, όπως φαντάζομαι ότι υπονοεί, χάριν βελτίωσης/αναβάθμισης της ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα, η απαγόρευση ίδρυσης «ιδιωτικών πανεπιστημίων» να «παραμείνει ανενεργή μέχρι την αναθεώρηση της». Το αντίθετο, κατά την ταπεινή μου γνώμη, ισχύει: αν η ανάγκη υφίσταται και είναι τόσο επείγουσα –πράγμα για το οποίο, προσωπικά, έχω τις αμφιβολίες μου, αλλά ο λόγος ως προς αυτό ανήκει στην κυβέρνηση και στη Βουλή- θα έπρεπε να επισπευσθεί η συνταγματική αλλαγή, όχι να προταχθεί ο «παραμερισμός» ισχύουσας διάταξης. Η αναθεώρηση του άρθρου 16 είναι αυτή που μπορεί, αν το θελήσει η πολιτική πλειοψηφία και βρεθεί και η αναθεωρητική, κατ’ άρθρο 110 του Συντάγματος, πλειοψηφία, να «αποτυπώσει ρητά την ερμηνευτική διεργασία» στην οποία έχει υποβάλει (και) το άρθρο 16 η συμμετοχή της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Ένωση (Ε. Βενιζέλος, «Τα ιδιωτικά ΑΕΙ, το εκλογικό όριο και το Σύνταγμα», στην Καθημερινή, 9 Ιουλίου 2023). Ο «παραμερισμός» του Συντάγματος εν αναμονή ενδεχόμενης αναθεώρησης δεν αποτελεί «λύση», ούτε καν δυνατότητα. Πόσο μάλλον που, όπως έγραψα σε σχετικό κείμενο μου, «Η οδός της συνταγματικής αναθεώρησης του άρθρου 16, η μόνη νομικά ορθόδοξη και πολιτικά καθαρή, κάθε άλλο παρά έχει αποκλειστεί: ήδη κατά τη συζήτηση επί των προγραμματικών δηλώσεων, ο πρόεδρος του ΠΑΣΟΚ δεν απέκλεισε σύμπραξη του κόμματός του, επιφυλασσόμενος, φυσικά, και απολύτως εύλογα, για ικανοποιητικές ασφαλιστικές δικλίδες. Θα πρόσθετα: παρά τις πασιφανείς αδυναμίες της ανώτατης εκπαίδευσης στην Ελλάδα, η στροφή στην “ιδιωτικοποίηση” όχι μόνο δεν αποτελεί πανάκεια, δεν είναι καν προτεραιότητα» («Ο ελέφαντας στο αμφιθέατρο», στα Νέα, 10 Ιουλίου 2023). Όλοι οι συνταγματολόγοι στηρίζουμε, το πιστεύω ακράδαντα, τις νομικά/συνταγματικά ορθόδοξες και πολιτικά καθαρές λύσεις για έναν απλό λόγο: επειδή μόνον αυτές ενισχύουν τη δημοκρατία.