Με τον ν.1622/1986[1] εισήχθη στη χώρα μας ο θεσμός του «δημοκρατικού προγραμματισμού» που καθιέρωνε την ενεργό συμμετοχή της Αυτοδιοίκησης στην κατάρτιση και την εφαρμογή προγραμμάτων περιφερειακής και τοπικής ανάπτυξης. Η εμβληματική αυτή μεταρρύθμιση της δεύτερης κυβέρνησης του ΠΑΣΟΚ (Χριστοφιλοπούλου 1998), στο μέτρο που προωθούσε τη συστημική συνεργασία διαφορετικών διοικητικών επιπέδων (Κεντρικής Διοίκησης – Περιφερειών – Δήμων) στον σχεδιασμό και την υλοποίηση πολιτικών περιφερειακής ανάπτυξης, αποτελούσε την πρώτη νομοθετική απόπειρα να εφαρμοστούν στη χώρα μας οι αρχές της λεγόμενης «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» στο κομβικό πεδίο του αναπτυξιακού προγραμματισμού (Μαΐστρος 2023, 79 επ.). Το πλαίσιο αυτό, που συνδυαζόταν με τη συστηματική αναοριοθέτηση των αρμοδιοτήτων όσων φορέων εμπλέκονταν στην άσκηση αναπτυξιακής πολιτικής, έτυχε, ωστόσο, περιορισμένης εφαρμογής, καθώς υποκαταστάθηκε στην πράξη από το κοινοτικό Σύστημα Διαχείρισης των συγχρηματοδοτούμενων προγραμμάτων, το οποίο ατυχώς απορρόφησε όλες τις κρίσιμες «λειτουργίες διακυβέρνησης» (προγραμματισμός, υλοποίηση, παρακολούθηση, αξιολόγηση), περιθωριοποιώντας πολιτικά και επιχειρησιακά τα Εθνικά Αναπτυξιακά Προγράμματα του «δημοκρατικού προγραμματισμού».
Α. Έλλειμμα «δημοκρατικού προγραμματισμού» και «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης»
Έκτοτε και παρά τις προσπάθειες εξορθολογισμού του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων –όπως πχ. με τον ν.4635/2019 (άρθρα 118–141) που καθιέρωνε Εθνικό Πρόγραμμα Ανάπτυξης, Τομεακά και Περιφερειακά Προγράμματα- δεν κατέστη εφικτό να διασφαλιστούν ούτε ο αποτελεσματικός συντονισμός των δημόσιων επενδύσεων ούτε η σύνδεσή τους με τον χωροταξικό σχεδιασμό ούτε, βεβαίως, ο εκδημοκρατισμός ή η ουσιαστική αποκέντρωση της αναπτυξιακής πολιτικής. Οι δομές και οι λειτουργίες της απλής διοικητικής ή τεχνικής «διαχείρισης» των έργων έχουν επιτύχει, εδώ και τρεις περίπου δεκαετίες, να εκτοπίσουν οριστικά αυτές του δομημένου και συμμετοχικού αναπτυξιακού προγραμματισμού, με πρώτο και μεγαλύτερο «θύμα» την Αυτοδιοίκηση. Είναι χαρακτηριστικό ότι τα έργα και οι δράσεις των Δήμων όχι μόνο δεν σχεδιάζονται ως αυτοτελή υποπρογράμματα με την ουσιαστική και παρεμβατική συμμετοχή των συλλογικών οργάνων τους (ΚΕΔΕ ή ΠΕΔ), συγκροτώντας ένα -έστω και υποτυπώδες- «Εθνικό Πρόγραμμα Τοπικής Ανάπτυξης», αλλά αποφασίζονται, συχνά απροσχημάτιστα, από την Κεντρική Διοίκηση με γνώμονα αφενός τη στατική «επιλεξιμότητα» των δαπανών και αφετέρου τις μεταβαλλόμενες προτεραιότητες της ενωσιακής γραφειοκρατίας[2].
Δεν είναι, επομένως, διόλου τυχαίο ότι η ΚΕΔΕ την τελευταία 15ετία προτείνει επίμονα την επικαιροποίηση του αρχικού πλαισίου για τον «δημοκρατικό προγραμματισμό», προβάλλοντας συστηματικά την ανάγκη μετασχηματισμού των «Τοπικών Αναπτυξιακών Προγραμμάτων» (ΤΑΠ) του ν.1622/1986 από απλές «τεχνικές» αναπτυξιακές μελέτες σε προγραμματικό θεμέλιο ενός ευρύτερου «τοπικού κοινωνικού συμβολαίου» για την προώθηση της ενδογενούς ανάπτυξης, το οποίο θα προκύπτει από τον δομημένο δημοκρατικό διάλογο με τους πολίτες και τους τοπικούς εταίρους και θα υποστηρίζεται στην εφαρμογή του από ένα σύνθετο πολιτικό και τεχνικό «δίκτυο» (Lerner, Hall 2007, 1 επ. και Μαΐστρος 2000, 117 επ.). Στο ίδιο πλαίσιο, εντάσσεται και η σημαντική (με παγκόσμια απήχηση) καινοτομία του «συμμετοχικού προϋπολογισμού» (Βελεγράκης, Μπεκριδάκη, Ανδρίτσος 2021, Cabanes 2004, 27 επ.) που έχει υιοθετηθεί από ορισμένους Δήμους, εισάγοντας νέες πρακτικές δημοκρατικής και συμπεριληπτικής συμμετοχής στον σχεδιασμό της τοπικής ανάπτυξης (Shah 2007).
Περαιτέρω, από τις ισχύουσες πρακτικές -ενωσιακής κατά βάση προέλευσης-, που ενσωματώνουν στοιχεία τοπικού αναπτυξιακού σχεδιασμού, αξίζει να σημειωθούν οι Κοινοτικές Πρωτοβουλίες “Leader” στον αγροτικό και “Urban” στον αστικό χώρο, όπως και οι «Ολοκληρωμένες Χωρικές Επενδύσεις» (ΟΧΕ) του ΕΣΠΑ, οι οποίες ωφέλησαν μεν τους ΟΤΑ, ως δικαιούχους κυρίως τεχνικών έργων, χωρίς, ωστόσο, να έχουν προκύψει μέσα από ουσιαστική διαβούλευση για την επιλογή και την εφαρμογή των χρηματοδοτούμενων δράσεων. Ενδιαφέρον παρουσιάζει και ο θεσμός των «Επιχειρησιακών Προγραμμάτων» των ΟΤΑ (Ε.Π.) που πήρε ιδιαίτερη ώθηση με τον «Καλλικράτη», ενώ επικαιροποιήθηκε και με πρόσφατα νομοθετήματα (2018 και 2020)[3], χωρίς ωστόσο να επιτύχει να θεραπεύσει δομικές ανεπάρκειες της Αυτοδιοίκησης, όπως η περιορισμένη επιχειρησιακή ικανότητα, η απουσία «προγραμματικής οργανωτικής κουλτούρας» (Τσέκος 2018) και νοοτροπίας τεκμηρίωσης (Αλεξόπουλος, Γρηγοριάδου, Μαραβά 2016), η υποστελέχωση σε ειδικευμένο προσωπικό ή η ελλιπής τεχνική υποστήριξη των λειτουργιών των ΟΤΑ από τα συναρμόδια Υπουργεία. Η βασική, ωστόσο, εγγενής αδυναμία των Ε.Π. αφορά την απολύτως ανεπαρκή σύνδεσή τους με τον σχεδιασμό των συγχρηματοδοτούμενων έργων σε περιφερειακό και τοπικό επίπεδο. Το γεγονός αυτό υπονομεύει δραστικά τη χρηματοδότηση των έργων που προτείνουν οι ΟΤΑ, την ίδια στιγμή που ματαιώνει την αναγκαία συμπληρωματική σχέση αναπτυξιακού προγραμματισμού και χωρικού σχεδιασμού αλλά και τη σύνδεση των τοπικών προτεραιοτήτων με τους εθνικούς και τους ευρωπαϊκούς αναπτυξιακούς στόχους.
Οι αδυναμίες αυτές ξαναφέρνουν, επίσης, στο φως μια άλλη διαχρονική ελληνική παθογένεια: αυτή του ελλειμματικού οριζόντιου – διυπουργικού συντονισμού (Σπανού 2018, 301 επ.), που εξουδετερώνει την όποια διορθωτική παρέμβαση του Κεντρικού Κράτους και ακυρώνει κάθε μορφή συστηματικής συνέργειας μεταξύ συναρμόδιων αλλά αυστηρά περιχαρακωμένων Υπουργείων–“silos” (ΥΠΕΣ – ΥΠΑΝΕ – ΥΠΕΝ). Στην πραγματικότητα, όσο δεν υποχωρούν οι πολιτικο-διοικητικοί ανταγωνισμοί και τα -γνωστά, πλην ανθεκτικά- φαινόμενα «φεουδοποίησης» στο εσωτερικό της Κεντρικής Κυβέρνησης, είναι πολύ δύσκολο να διασφαλιστεί σε δεύτερο βαθμό η «εταιρική σχέση» Υπουργείων – Περιφερειών – Δήμων, μέσα από αμοιβαίες δεσμεύσεις συνεργασίας και συντονισμού. Ενώ, όμως, ο πολυεπίπεδος αναπτυξιακός σχεδιασμός συναρτάται ευθέως με την αρχιτεκτονική της Κεντρικής Κυβέρνησης (Τσούντας, Τριανταφυλλοπούλου 2009), τα περιλάλητα νομοθετήματα για τον εξορθολογισμό της κυβερνητικής δομής (Επιτελικό Κράτος, Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση), δεν έχουν λάβει, παραδόξως, μέχρι σήμερα καμία σοβαρή μέριμνα για την αξιολόγηση των 23 χιλιάδων περίπου αρμοδιοτήτων των Υπουργείων (!!!), οι οποίες αποτελούν και το πραγματικό μέτρο των αυξημένων αναγκών του κυβερνητικού συντονισμού (Καρκατσούλης 2011, 590 επ.). Ούτε ως προς την κομβική αυτή αξιολόγηση ούτε ως προς τη στοιχειώδη αποσαφήνιση των σχέσεων Κεντρικού Κράτους-Αποκέντρωσης-Αυτοδιοίκησης, η αρχιτεκτονική της διακυβέρνησης περιλαμβάνει κάποια συγκεκριμένη διαρρύθμιση, με αποτέλεσμα να απουσιάζουν παντελώς από την ελληνική εκδοχή του «Επιτελικού Κράτους» τόσο η διάσταση της «περιφερειοποίησης των πολιτικών» όσο και η συστημική συσχέτιση των διαφορετικών επιπέδων διακυβέρνησης[4].
Β. Ο αναπτυξιακός σχεδιασμός ως προϊόν «εταιρικής σχέσης» Κράτους-Αυτοδιοίκησης
Η εταιρική σχέση των διοικητικών επιπέδων, ιδίως σε ότι αφορά τον αναπτυξιακό προγραμματισμό, δεν ιδρύεται, όμως, ούτε με ευχολόγια ούτε με μονομερείς νομοθετικές πρωτοβουλίες, κατά βάση του Υπουργείου Εσωτερικών, που θεωρεί ότι διαθέτει ως εκ του ρόλου του το προνόμιο του «τελευταίου λόγου» σε θέματα διακυβέρνησης. Προϋποθέτει, αντιθέτως, α) την ορθολογική θεσμοθέτηση σε περιφερειακό και εθνικό επίπεδο συλλογικών οργάνων με «μικτή σύνθεση» (εκπρόσωποι Κυβέρνησης και Αυτοδιοίκησης) για τον σχεδιασμό πολιτικών περιφερειακής ανάπτυξης[5] και τη σύνδεσή τους με τις εθνικές προτεραιότητες (Κείμενο Κοινών Θέσεων ΕΝΠΕ–ΚΕΔΕ, 2018[6]) β) την πρόβλεψη σταθερών θεσμών «διαβαθμιδικής συνεργασίας» των ΟΤΑ σε θέματα αναπτυξιακού προγραμματισμού και γ) την ισχυρή πολιτική εποπτεία της λειτουργίας των θεσμών αυτών στο υπερκείμενο επίπεδο, που δεν είναι άλλο από το εκάστοτε «Κέντρο Διακυβέρνησης» (Παπατόλιας 2019, 81 επ. και 124 επ.).
Ας ληφθεί, επίσης, υπόψη ότι ο αναπτυξιακός προγραμματισμός των ΟΤΑ δεν υποστηρίζεται στη χώρα μας από κάποια ενδογενή δυναμική του πολιτικο-διοικητικού συστήματος, αλλά υπακούει σε αμιγώς «εξωγενή κίνητρα», μεταξύ των οποίων κυριαρχεί η προσδοκία εξασφάλισης των κοινοτικών χρηματοδοτήσεων (Τσέκος 2021, 393 και Πασσάς, Τσέκος 2009, 93 επ.), που επιβάλλει με τη σειρά της συγκεκριμένες διαδικασίες τεκμηρίωσης των προτεινομένων δράσεων. Στο πλαίσιο αυτό, δεν είναι αβάσιμο να ελπίζουμε ότι με νέες και αναβαθμισμένες -πολιτικά και επιχειρησιακά- διαδικασίες «δημοκρατικού προγραμματισμού» οι σημερινές προγραμματικές λειτουργίες των ΟΤΑ θα μπορούσαν να μετατραπούν από ανούσια «φορμαλιστική υποχρέωση» (Σωτηρόπουλος 2021, 407) ή αναπόφευκτη «γραφειοκρατική αγγαρεία» σε γνήσια «σχέση εταιρικότητας» των διοικητικών επιπέδων (Ευρωπαϊκής Επιτροπής – Κεντρικής και Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Περιφερειών – Δήμων – πολιτών). Με τον τρόπο αυτό, θα μπορούσαν εξίσου να μετριαστούν και οι αυστηρά ιεραρχικές σχέσεις του κλασικού συγκεντρωτικού μοντέλου διοίκησης και να μετασχηματιστούν σε αυθεντικές «σχέσεις επικουρικότητας», που θα υποστηρίζονται σχεδιαστικά και επιχειρησιακά από τα μη ιεραρχικά δικτυακά σχήματα των σύγχρονων ΤΠΕ (Σαλπέα 2018, Cropf 2017 και Mieg, Töpfer 2013). Υπό την έννοια αυτή, είναι απολύτως εύστοχη η επισήμανση του Π. Μαΐστρου ότι «η Ψηφιακή Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση είναι ο καταλληλότερος υποδοχέας του Δημοκρατικού Προγραμματισμού[7]» (Μαίστρος 2023, 85).
Γ. Η αναγκαία αναδιαμόρφωση των ισορροπιών στο εσωτερικό της Αυτοδιοίκησης
Σε μια τέτοια κατεύθυνση συνεπούς εκδημοκρατισμού και αποκέντρωσης της αναπτυξιακής πολιτικής, θα μπορούσαν τέλος, να αναδιαμορφωθούν οι ισορροπίες και οι συσχετισμοί στο εσωτερικό της Αυτοδιοίκησης. Το περιβάλλον φαντάζει ευνοϊκό, καθώς η παλαιά ρητορική του Καλλικράτη περί δήθεν «συναλληλίας» των δύο βαθμίδων διαψεύδεται καθημερινά από τις ισχυρούς δεσμούς εξάρτησης και νεο-πελατειακής επιρροής που συνδέουν τους Δήμους με τις Περιφέρειες, οι οποίες ελέγχουν σε μεγάλο βαθμό τη ροή των χρηματοδοτήσεων προς τον πρώτο βαθμό, λειτουργώντας πρακτικά ως εξάρτημα του Κεντρικού Κράτους. Πλέον, οι σχέσεις Περιφερειών – Δήμων θυμίζουν σε μεγάλο βαθμό εκείνες μεταξύ Κρατικής Περιφέρειας και Αυτοδιοίκησης στις προ Καλλικράτη εποχές (Κατσούλης, Παπατόλιας, Χλέπας 2001, 147 επ.), που ενέπνευσαν το εμβληματικό αίτημα του αυτοδιοικητικού κινήματος για «ισχυρή και ακηδεμόνευτη Αυτοδιοίκηση» απέναντι στις κάθε λογής εξαρτήσεις από τους μηχανισμούς πολιτικής χειραγώγησης ενός συγκεντρωτικού, γραφειοκρατικού και κομματικά παρεμβατικού Κεντρικού Κράτους. Δεν είναι, όμως, υπερβολική η διαπίστωση ότι αυτή η πάλαι ποτέ ταυτοτική διεκδίκηση της Αυτοδιοίκησης έχει πρωτίστως εγκαταλειφθεί από το ίδιο το πολιτικό προσωπικό που την υπηρετεί, το οποίο δείχνει να έχει συμβιβαστεί -και μάλιστα απενοχοποιημένα- αφενός με την αναγκαιότητα της συγκεντρωτικής κρατικής διαχείρισης και αφετέρου με την πρωτοκαθεδρία της κομματικής πατρωνείας, στην οποία αναζητεί ολοένα και συχνότερα την πηγή της νομιμοποίησής του (Δουατζής 2023).
Η ανωτέρω επισήμανση αφορά κατά κύριο λόγο τις αιρετές Περιφέρειες, οι οποίες έχουν εγκλωβιστεί σε τέτοιο βαθμό στην απλή διαχείριση και διεκπεραίωση των πολιτικών των Υπουργείων, που δύσκολα διακρίνονται πλέον από την κεντρική κρατική γραφειοκρατία. Οι ίδιοι μάλιστα οι Περιφερειάρχες δείχνουν να απολαμβάνουν τον ρόλο τους ως συμπληρωματικού εξαρτήματος ενός άτυπου και εν τοις πράγμασι διευρυμένου «κυβερνητικού σχήματος», δίχως να επιδεικνύουν κάποιο ιδιαίτερο ενδιαφέρον στο σκέλος της «διαμόρφωσης πολιτικής», πολλώ δε μάλλον αναπτυξιακής.[8] Στον βαθμό που εξασφαλίζουν τη μακροημέρευση και εδραίωσή τους μέσα από τη διεύρυνση της θεσμικής επιρροής και της εκλογικής απήχησής τους, οι εν ενεργεία ηγέτες των Περιφερειών επενδύουν αναμενόμενα στη διατήρηση του ομφάλιου λώρου με την Κεντρική Κυβέρνηση, αντί για τα αβέβαια συνθήματα του παρελθόντος, όπως η «χειραφέτηση της Αυτοδιοίκησης», η «περιφερειακή διακυβέρνηση» ή η «ενίσχυση της τοπικής δημοκρατίας» (Κατσούλης 2019). Έτσι, αντί για τους 13 μικρούς Πρωθυπουργούς, που οραματίζονταν οι εμπνευστές του Καλλικράτη (Παπατόλιας 2010, 285 επ.), στην πράξη έχουν εγκατασταθεί 13 «άτυποι Υπουργοί» της εκάστοτε Κεντρικής Κυβέρνησης, υπερπρόθυμοι να εκπληρώσουν διαχειριστικές λειτουργίες για λογαριασμό της, επιφυλάσσοντας, παράλληλα, στους Δήμους τον ρόλο του «πτωχού και εξαρτώμενου συγγενή». Αυτός ο συσχετισμός, που βλάπτει σοβαρά τη δυναμική και τον εκδημοκρατισμό της περιφερειακής ανάπτυξης, δεν μπορεί να ανατραπεί παρά με μια γενναία μεταρρύθμιση της Αυτοδιοίκησης, με σαφή προσανατολισμό και ισχυρή κοινωνική γείωση. Η επιστροφή του «δημοκρατικού προγραμματισμού», υπό την ανανεωμένη «ψηφιακή» εκδοχή του, είναι το πρώτο και πιο ουσιαστικό βήμα προς την κατεύθυνση αυτή.
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ
Αλεξόπουλος Α., Δ. Γρηγοριάδου, Ν. Μαραβά, (2016), «Η εξέλιξη του αναπτυξιακού προγραμματισμού στην τοπική αυτοδιοίκηση, μέσα από τις αντιλήψεις των αιρετών και των στελεχών της», in Α. Γ. Πασσάς, Δ. Π. Σωτηρόπουλος, Α. Τριανταφυλλοπούλου, Θ. Ν. Τσέκος (επιμ.) Οι Θεσμοί στην Ελλάδα της Μεταπολίτευσης. Αποτίμηση μιας Αντιφατικής Περιόδου, Παπαζήσης, Αθήνα.
Κατσούλης, Δ. (2019), Τομές Δημοκρατίας στην Αυτοδιοίκηση, Δεδεμάδης, Αθήνα.
Κατσούλης, Δ. Παπατόλιας, Α., Χλέπας Ν. (2001), Μεταρρυθμίσεις στην Τοπική Αυτοδιοίκηση. Επιπτώσεις στη Διοίκηση και στο πολιτικό σύστημα ΙΣΤΑΜΕ, Αθήνα.
Lerner, J., Hall, J. (2007), “Participatory Budgeting: A new tool for democratic decision-making”, Transformation Journal, τ. 5, σ. 1-7.
Μαΐστρος, Π. (2023), Η µεταρρυθµιστική τεχνική μέσα από την ιστορική εξέλιξη των διοικητικών µεταρρυθµίσεων στο πεδίο της αποκέντρωσης και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα, ΕΕΤΑΑ – ΕΛΙΑΜΕΠ, Αθήνα
Μαΐστρος, Π. (2000), Οι Αναπτυξιακοί Θεσμοί της Αυτοδιοίκησης – Συμβολή στην Ιστορική Μνήμη, Λιβάνης, Αθήνα.
Mieg, H., Töpfer, K. (2013), Institutional and Social Innovation for Sustainable Urban Development, Taylor and Francis.
Παπατόλιας, A. (2023), Τεχνοκρατία και Δημοκρατία στη Σύγχρονη Διακυβέρνηση, Παπαζήσης, Αθήνα.
Παπατόλιας, A. (2021), Θεωρία και Πράξη του Επιτελικού Κράτους. Θεωρητικό θεμέλιο, Νομοθετική κατοχύρωση, Διοικητική πρακτική, Σάκκουλας, Αθήνα.
Παπατόλιας, Α. (2010), Πολιτική και Διοίκηση: Προκλήσεις και προοπτικές για την Ελλάδα του 21ου αιώνα, Παπαζήση, Αθήνα.
Πασσάς, Α., Τσέκος, Θ. (2009), Εθνική Διοίκηση και Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση. Η ελληνική εμπειρία, Παπαζήση, Αθήνα.
Σαλπέα, Κ. (2018), Ο Συμμετοχικός Προϋπολογισμός στην Τοπική Αυτοδιοίκηση – Καλές Πρακτικές στην Ευρώπη – Η συμβολή των ΤΠΕ στην ανάπτυξη και εφαρμογή του, Μεταπτυχιακή Εργασία στο Διαπανεπιστημιακό Διατμηματικό Πρόγραμμα Μεταπτυχιακών Σπουδών «Τοπική και Περιφερειακή Ανάπτυξη και Αυτοδιοίκηση», Αθήνα.
Shah, A. (2007), Participatory budgeting, World Bank, Washington.
Σπανού, Κ. (2018), Μεταρρυθμίσεις στη Δημόσια Διοίκηση στη διάρκεια της κρίσης. Επισκόπηση/περιγραφή/ αποτίμηση, Ερευνητικό Έργο ΕΛΙΑΜΕΠ, Παρατηρητήριο για την Κρίση, Αθήνα.
Σωτηρόπουλος, Δ. (2021), «Ελληνική δημόσια διοίκηση, οικονομική κρίση και πανδημία Covid-19» in Σωτηρόπουλος Δ.- Νταλάκου Β. (επιμ.), Το Σύγχρονο Διοικητικό Σύστημα στην Ελλάδα, Εκδόσεις ΕΑΠ, Πάτρας, σ. 402 επ.
Τσέκος, Θ. (2021), «Η ιστορική εξέλιξη, τα βασικά πολιτισμικά και δομο-λειτουργικά χαρακτηριστικά της δημόσιας διοίκησης και τα προβλήματα της διοικητικής μεταρρύθμισης στην Ελλάδα» in Σωτηρόπουλος Δ.- Νταλάκου Β (επιμ.), Το Σύγχρονο Διοικητικό Σύστημα στην Ελλάδα, Εκδόσεις ΕΑΠ, Πάτρα, σ. 375 επ
Τσέκος, Θ. (2018), «Προγραμματισμός και Αξιολόγηση στην ελληνική Διοίκηση: Μακροχρόνιες τάσεις και οι επιδράσεις της κρίσης», in Ευ. Μπιτσάνη, Κ. Μαυριάς, Δ. Σωτηρόπουλος, Θ. Τσέκος (επιμ.) Θεσμοί και πολιτικές τον καιρό της κρίσης. Διοίκηση, κοινωνία, υγεία και οι επιπτώσεις της κρίσης, Παπαζήση, Αθήνα, σ. 57 επ.
Τσούντας Κ., Τριανταφυλλοπούλου Α. (2009), Η Οργάνωση και οι Λειτουργίες της Κεντρικής Διοίκησης & της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Παπαζήσης, Αθήνα.
Vickers, G. (1983), The Art of Judgement, Harvey and Row,London.
Χριστοφιλοπούλου, Π. (1998), «ΠΑΣΟΚ και Τοπική Αυτοδιοίκηση: Οργανωτική Δομή και Πολιτικές, in ΠΑΣΟΚ – Κόμμα – Κράτος – Κοινωνία, Πατάκης, Αθήνα.
Ο Απόστολος Παπατόλιας είναι δρ. Δημοσίου Δικαίου (ParisX), πρώην Νομάρχης. Το τελευταίο του βιβλίο με τίτλο «Τεχνοκρατία και Δημοκρατία στη Σύγχρονη Διακυβέρνηση» θα κυκλοφορήσει τον Σεπτέμβριο από τις Εκδόσεις Παπαζήση.
[1] Μέρος Τέταρτο «Δημοκρατικός Προγραμματισμός» (άρθρα 70 έως 74) του ν.1622/1986.
[2] Πρβλ. τις αποφάσεις υπ’ αρ. 348/10.04.2019 και 367/23.07.2020 του Δ.Σ. της ΚΕΔΕ.
[3] Τα Επιχειρησιακά Προγράμματα των ΟΤΑ νομοθετήθηκαν το πρώτον με τα άρθρα 203–207 του ν.3463/2006 (Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων), τροποποιήθηκαν στη συνέχεια με τα άρθρα 266 και 268 του ν.3852/2010 (“Καλλικράτης”), ενώ ακολούθησαν οι τροποποιήσεις των άρθρων 175 του ν.4555/2018 («Κλεισθένης») και 7 του ν.4674/2020.
[4] Ο επαναπροσδιορισμός των ρόλων Κεντρικής Διοίκησης – Περιφερειών – Δήμων κρίνεται σήμερα απολύτως αναγκαίος υπό το φως των λειτουργικών αρχών της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης», βάσει των οποίων οργανώνεται η συστημική συνεργασία των πολλαπλών διοικητικών επιπέδων (Ε.Ε., Κεντρική Διοίκηση, Αποκέντρωση, Αυτοδιοίκηση), ώστε να εφαρμόζονται μακροπρόθεσμες στρατηγικές δημοσίου συμφέροντος. Η ιδέα αυτή, παρότι αλλοιώθηκε από το πρόσφατο υπερσυγκεντρωτικό και άτεχνο νομοθέτημα (ν.5013/2023), παραμένει στο οπλοστάσιο της σύγχρονης διακυβέρνησης, έχοντας ως σημείο αναφοράς τις ιδιαίτερα πρωτοποριακές αναπτύξεις της ΚΕΔΕ αλλά και τις πρόσφατες εκθέσεις των εμπειρογνωμόνων για τον προγραμματισμό και την υλοποίηση των δημόσιων πολιτικών σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο (Παπατόλιας 2023, 289 επ.). Σε γενικές γραμμές, οι προσεγγίσεις αυτές προκρίνουν μια Διοίκηση με λιτή δομή τριών επιπέδων (Κεντρική Διοίκηση, αποκεντρωμένες υπηρεσίες και Αυτοδιοίκηση Περιφερειακού και Δημοτικού επιπέδου), καθώς και πλήρως οριοθετημένη κατανομή των αρμοδιοτήτων κατά φορέα, με χρήση του κριτηρίου της αποτελεσματικότητας στην υλοποίηση των δημόσιων πολιτικών και σεβασμό των ακραίων ορίων που θέτει το Σύνταγμα για τις «πυρηνικές πολιτικές» της Αυτοδιοίκησης και τις πολιτικές που πρέπει να ανήκουν στο Κράτος. Ο σχεδιασμός, η παρακολούθηση και ο διορθωτικός έλεγχος των εθνικών δημόσιων πολιτικών ανήκουν κατά βάση στην Κεντρική Διοίκηση, χωρίς όμως αυτό να σημαίνει ότι αποξενώνονται από αυτές οι θεσμοί της Αυτοδιοίκησης, οι οποίοι (η Περιφερειακή, πρωτίστως, αλλά και η Δημοτική Αυτοδιοίκηση συμπληρωματικά) οφείλουν να αποκτήσουν κεντρικό ρόλο στην εξειδίκευση των εθνικών προτεραιοτήτων σε τοπικό επίπεδο, στο πλαίσιο πάντοτε των γενικών κατευθύνσεων της κυβερνητικής πολιτικής.
[5] Το παράδειγμα της προώθησης επενδύσεων σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο μας βοηθάει να δούμε το όλο θέμα στην πρακτική του διάσταση. Καθώς δεν υφίσταται στη χώρα μας κανένα πλαίσιο που να οργανώνει τη συμβολή της Αυτοδιοίκησης για την προώθηση των (ιδιωτικών) επενδύσεων στην ελληνική περιφέρεια, είναι αναγκαία η θεσμοθέτηση οργάνων και διαδικασιών που θα επιτρέπουν στους ΟΤΑ να προωθούν ανάλογες πρωτοβουλίες στα όριά τους. Στην κατεύθυνση αυτή, θα ήταν απολύτως σκόπιμη η κατάρτιση, με πρωτοβουλία της Αυτοδιοίκησης, συγκροτημένων «Περιφερειακών Αναπτυξιακών Σχεδίων» (Παπατόλιας 2011), τα οποία, υπερβαίνοντας τις γραφειοκρατικές και διαχειριστικές αγκυλώσεις των συγχρηματοδοτούμενων προγραμμάτων, θα μπορούσαν να επιταχύνουν άμεσα και συντεταγμένα την πραγματοποίηση επενδύσεων ανά Περιφέρεια, λαμβάνοντας υπόψη τις ειδικές συνθήκες της κάθε περιοχής, τα τοπικά συγκριτικά πλεονεκτήματα και τις κοινωνικές προσδοκίες των εγχώριων πληθυσμών για την ενίσχυση του βιοτικού τους επιπέδου. Τα Περιφερειακά Αναπτυξιακά Σχέδια θα μπορούσαν να λειτουργήσουν ως εργαλείο άμεσου αναπτυξιακού σχεδιασμού, ικανού να υπερβεί τα προβλήματα συντονισμού μεταξύ συναρμόδιων υπουργείων και να προσφέρει διέξοδο για τη διευθέτηση γραφειοκρατικών εμπλοκών που εμποδίζουν την πυροδότηση της περιφερειακής ανάπτυξης. Το πρώτο βήμα για την κατάρτισή τους θα ήταν η καταγραφή του επενδυτικού ενδιαφέροντος ανάλογα με το ύψος της επένδυσης και τις δημιουργούμενες νέες θέσεις εργασίας, ενώ θα ακολουθούσαν η ομαδοποίηση των επενδυτικών πρωτοβουλιών που σκάλωσαν στα γρανάζια γραφειοκρατικών ή άλλων εμποδίων, η προτεραιοποίησή τους ανά παραγωγικό τομέα, καθώς και ο προγραμματισμός των παρεμβάσεων (κανονιστικών, διοικητικών, επιχειρησιακών) που θα απαιτούσε η υλοποίησή τους. Τέλος, οι ώριμες προς υλοποίηση επενδυτικές πρωτοβουλίες θα εντάσσονταν σε ένα ενιαίο Περιφερειακό Αναπτυξιακό Σχέδιο (ένα για καθεμία από τις 13 Περιφέρειες), το οποίο θα κυρωνόταν νομοθετικά (για λόγους ασφάλειας δικαίου), ενσωματώνοντας τρεις συγκεκριμένους στόχους: α) ύψος επενδύσεων προς υλοποίηση (οικονομικό κατώτατο όριο) β) κατώτατο ποσοστό επιτάχυνσης του ρυθμού ανάπτυξης της κάθε Περιφέρειας και γ) κατώτατο αριθμό νέων θέσεων εργασίας ανά Περιφέρεια. Η δομή στήριξης των επενδύσεων με βάση τα Περιφερειακά Αναπτυξιακά Σχέδια θα είχε «μικτή σύνθεση», με τη συμμετοχή εκπροσώπων και των 3 επιπέδων διακυβέρνησης (Κράτος, Περιφέρεια, Δήμοι), θα αξιοποιούσε για τη στελέχωσή της δεξαμενές στελεχών τόσο του ιδιωτικού όσο και του δημόσιου τομέα, ενώ θα λειτουργούσε αποκεντρωμένα, υπό τη μορφή 13 περιφερειακών “super-markets” παροχής αναπτυξιακών υπηρεσιών, με δυνατότητα άμεσης πρόσβασης όλων των πιθανών επενδυτών.
[6]Στην πρόταση του «Κειμένου Κοινών Θέσεων ΕΝΠΕ–ΚΕΔΕ του Συνεδρίου 18 –19.04.2018» προβλέπονται τα εξής: «Θα χρειαστεί η νομοθέτηση μικτών συλλογικών οργάνων περιφερειακής ανάπτυξης σε περιφερειακό επίπεδο και σε εθνικό επίπεδο, τα οποία μπορούν να συμβάλλουν, γενικότερα, στον προγραμματισμό και την υλοποίηση των δημόσιων πολιτικών σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο και στον επαναπροσδιορισμό των ρόλων Κεντρικής Διοίκησης – Περιφερειών – Δήμων. Για το λόγο αυτό είναι αναγκαία (…) η θεσμοθέτηση οργάνων συνεργασίας των δυο βαθμών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (κοινού οργάνου Περιφέρειας – Περιφερειακής Ένωσης Δήμων και Εθνικού Συμβουλίου Περιφερειών και Δήμων)».
[7] Mέσα στον καταιγισμό των αχρείαστων καινοφανών ονομασιών, των ασυντόνιστων πρόσθετων αρμοδιοτήτων και των ασύνδετων νέων δομών, που εισάγει το πρόσφατο, εξόχως προβληματικό, σχετικό νομοθέτημα (ν.5013/23), κινδυνεύει να περάσει απαρατήρητη η ορθή πρόβλεψη για την ανάπτυξη και λειτουργία ενός Πληροφοριακού Συστήματος, που θα υποστηρίζει τη λειτουργία της Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης (Παπατόλιας 2023). Αξίζει να σημειωθούν, ωστόσο, οι κίνδυνοι που ενδέχεται να αντιμετωπίσει το Εθνικό Σύστημα Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης που θεσμοθετείται, εξαιτίας του χαμηλού βαθμού ψηφιοποίησης ορισμένων δημόσιων υπηρεσιών (πχ. των αυτοδιοικητικών μονάδων) και το αντίστροφο, λόγω της υπερ-ψηφιοποίησης ορισμένων άλλων, σε συνδυασμό με τον χαμηλό βαθμό ψηφιακού αλφαβητισμού του προσωπικού που αναλαμβάνει τη διεκπεραίωση των υποθέσεων.
[8] Σύμφωνα με την ιδιαίτερα διαδεδομένη κατηγοριοποίηση του Vickers (1983), η αποστολή της υπό ευρεία έννοια «κυβέρνησης», έγκειται στην «κανονιστική ρύθμιση των θεσμών», η οποία διακρίνεται σε δύο συνιστώσες: α) τη «διαμόρφωση πολιτικής», που καθορίζει το περιεχόμενο των κανόνων μια δημόσιας πολιτικής και β) την «εκτελεστική – τεχνική» συνιστώσα, που εξαντλείται στην εφαρμογή και τη διαχείριση μιας πολιτικής, αποσκοπώντας πρωτίστως στη «διατήρηση της λειτουργίας» των υφιστάμενων θεσμών. Το στάδιο της εκτέλεσης περιλαμβάνει, στο πλαίσιο αυτό,κυρίως «εργαλειακές» ή «τεχνικές» κρίσεις και όχι μείζονες πολιτικές αξιολογήσεις ή πρωτοβουλίες, που αναλαμβάνουν οι «διαμορφωτές πολιτικής» του πρώτου σταδίου. Οι Περιφερειάρχες, στο ισχύον σύστημα διακυβέρνησης, φαίνεται ότι όχι μόνο δεν τοποθετούνται από την πλευρά των «διαμορφωτών πολιτικής», αλλά ότι συμβάλλουν ενεργά στη διατήρηση και αναπαραγωγή του σχετικού μονοπωλίου της Κεντρικής Κυβέρνησης.
