Δυστύχημα των Τεμπών: τα “7  θανάσιμα αμαρτήματα” του ελληνικού κράτους. Η ακτινογραφία ενός αποτυχημένου μοντέλου διοίκησης.

Δρ. Απόστολος Ι. Παπατόλιας, Συντονιστής Κύκλου Δημόσιας Διοίκησης ΕΝΑ, Πρ. Νομάρχης, Πρ. Μέλος ΑΣΕΠ

Ας ξεκινήσουμε από τα αυτονόητα. Ότι στα στοιχειώδη καθήκοντα ενός σύγχρονου κράτους περιλαμβάνεται η προληπτική αξιοποίηση κάθε μέσου (τεχνικού, ψηφιακού, ανθρώπινου) για την αποτροπή μιας μετωπικής σύγκρουσης τρένων που κινούνται σε διπλή γραμμή και μπορούν και αναπτύσσουν ταχύτητα 200 km/h. Εξίσου στοιχειώδες και αυτονόητο φαντάζει ότι στην κορύφωση της ψηφιακής επανάστασης, αποτελεί ηθική πρωτίστως υποχρέωση της πολιτείας να μην εναποθέτει, χωρίς πανίσχυρες ασφαλιστικές δικλείδες, τη διαχείριση της σιδηροδρομικής κυκλοφορίας και τη συναφή ρύθμιση ζωτικών θεμάτων ασφαλείας αποκλειστικά στα χέρια ενός σταθμάρχη. Η αδιανόητη εξέλιξη στα Τέμπη δεν τραυματίζει απλώς την εικόνα μιας εκσυγχρονιστικής κυβέρνησης ή το αυτάρεσκο αφήγημα της “αυτοδύναμης Ελλάδας”, αλλά θρυμματίζει πλήρως το αίσθημα εμπιστοσύνης των πολιτών απέναντι στο οργανωμένο κράτος ως συλλογικού εγγυητή της ασφάλειας και της ζωής τους.

Άλλη μια προφανής διαπίστωση: η τραγωδία των Τεμπών αναδεικνύει τις αμέτρητες παθογένειες της κρατικής οργάνωσης στη χώρα μας, ενώ και το ίδιο το σύστημα διοίκησης των σιδηροδρομικών μεταφορών αντανακλά τις συνολικές στρεβλώσεις του εγχώριου πολιτικο-διοικητικού συστήματος. Αυτή τη φορά έλαχε ο κλήρος στον σιδηρόδρομο. Κανείς, όμως, δεν μπορεί να προβλέψει με βεβαιότητα ποιος τομέας του κράτους θα μας απασχολήσει δυσάρεστα την επόμενη φορά…

 Η εμμονή, ωστόσο, στην ανάδειξη, με έναν γενικό και αόριστο τρόπο,  των “διαχρονικών παθογενειών” του ελληνικού σιδηρόδρομου ή του νεο-ελληνικού κράτους, ακόμη και όταν δεν συνδέεται με μια εξόφθαλμη “στρατηγική αθώωσης” και αυτοαπαλλακτικής μετατόπισης ευθυνών από συγκεκριμένους δρώντες σε βολικά απρόσωπα “αίτια”, συσκοτίζει τους όρους κατανόησης του συμβάντος.

Διότι ναι μεν δομικοί παράγοντες και διαχρονικές κακοδαιμονίες στον τομέα της οργάνωσης, του σχεδιασμού και της επιχειρησιακής επάρκειας του Δημοσίου επηρεάζουν συνδυαστικά και προκαλούν εν τέλει την τραγωδία, πλην όμως η εξήγηση του φαινομένου απαιτεί μια πολύ πιο σύνθετη και απαιτητική προσέγγιση. Η εξαντλητική διάγνωση της αιτιακής αλυσίδας πρέπει να συνδυαστεί με την αξιολόγηση της βαρύτητας του κάθε αιτίου, ώστε αφενός να διευκρινιστεί η συμβολή του στη διαμόρφωση της τελικής εικόνας και αφετέρου να απλοποιηθεί η απόδοση συγκεκριμένων ευθυνών σε οργανωσιακό και πολιτικό επίπεδο.

Η επισήμανση των υστερήσεων του σημερινού αναχρονιστικού κράτους με το παρωχημένο και πολλαπλώς επιζήμιο μοντέλο λειτουργίας, πέραν του ότι έχει πολλάκις επιχειρηθεί στον δημόσιο χώρο από ακαδημαϊκούς, πολιτικούς και ερευνητές, θα παρέμενε ημιτελής και “αδιάφορη”, εάν δεν συνδυαζόταν με τη σκιαγράφηση μιας πρότασης για τη θεραπεία των παθογόνων εστιών Μιας πρότασης θεραπείας που θα συνδυάζεται με την ανάδειξη μιας σύγχρονης μεταρρυθμιστικής ατζέντας για το κράτος, η οποία θα έχει ως επίκεντρο άλλοτε την ανάταξη των βασικών κρατικών λειτουργιών (προσαυξητικό μοντέλο μεταρρυθμίσεων) άλλοτε τη ριζική αναμόρφωση του μοντέλου διακυβέρνησης της χώρας (ριζική μεταρρύθμιση).

Ειδικότερα, τα “7 αμαρτήματα” του ελληνικού κράτους, κατά κυριολεξία “θανατηφόρα”, μπορούν να κωδικοποιηθούν ως εξής στην περίπτωση των Τεμπών:

  1. Απουσία κεντρικού σχεδιασμού των πολιτικών ασφαλείας
  2. Απουσία κεντρικού ρυθμιστή στα θέματα ασφάλειας
  3. Αδυναμία συντονισμού και «ολοκλήρωσης» του συστήματος διοίκησης
  4. Προβληματική εσωτερική λειτουργία του συστήματος διοίκησης
  5. Απουσία αξιοκρατικών επιλογών και αξιολόγησης των στελεχών στις “κρίσιμες θέσεις”
  6. Αδιαφάνεια, αστοχίες και διαπλοκή στη διαχείριση των έργων
  7. Έλλειψη ιεράρχησης και κακή χρήση των κοινοτικών χρηματοδοτήσεων

 

  1. Απουσία κεντρικού σχεδιασμού των πολιτικών ασφαλείας

Δεν είναι λίγες οι φωνές που επισημαίνουν ότι οι δραματικές ελλείψεις και τα σημαντικά κενά στις υποδομές και τις λειτουργίες ασφαλείας των ελληνικών σιδηροδρόμων, συνδέονται με την απουσία ενιαίου κεντρικού σχεδιασμού των πολιτικών στον τομέα των σιδηροδρομικών μεταφορών. Πρόσφατες έρευνες (βλ. ενδεικτικά Strategy & PwC) αποδεικνύουν ότι οι ελλείψεις αυτές οφείλονται σε μεγάλο βαθμό στην απουσία ενοποιημένου συστήματος ασφαλείας, με κεντρικό ρυθμιστή και πολλαπλές δικλείδες ελέγχου. Οι ίδιες μελέτες διαπιστώνουν ότι  ο ρυθμιστικός και ελεγκτικός ρόλος του Δημοσίου στον τομέα της ασφάλειας αποκτά έναν ιδιαίτερα πολύπλοκο και απαιτητικό χαρακτήρα εξαιτίας του κατατεμαχισμού των σιδηροδρομικών αρμοδιοτήτων και της πολυδιάσπασης του “σιδηροδρομικού έργου” σε πλήρως ανεξάρτητες εταιρείες με απολύτως διακριτά αντικείμενα δραστηριοτήτων (συντήρηση-λειτουργία δικτύου, προκήρυξη-κατασκευή έργων, διαχείριση περιουσίας, εκτέλεση μεταφορικού έργου).  Όπως προκύπτει, επίσης, από τη συγκριτική παρατήρηση, η εφαρμογή αυτού του μοντέλου πολυδιάσπασης δεν αποτελούσε οργανωτικό μονόδρομο, αλλά προιόν έξωθεν επιβολής με τη σφραγίδα των εταίρων μας, τη στιγμή που άλλες σιδηροδρομικά προηγμένες χώρες της Ευρώπης (Γερμανία, Γαλλία, Ιταλία) απέφευγαν να διασπάσουν πλήρως τους κρατικούς ομίλους, διατηρώντας το μοντέλο “holding”.

Με την ισχύουσα θεσμική αρχιτεκτονική, υπό συνθήκες απουσίας ενός φορέα κεντρικού σχεδιασμού ή άλλου υπερκείμενου κρατικού ρυθμιστή των σιδηροδρομικών μεταφορών, μεταφέρεται αποκλειστικά στον κρατικό ΟΣΕ όλο το βάρος της διαχείρισης και της συντήρησης του σιδηροδρομικού δικτύου και κατά συνέπεια ο προγραμματισμός και η υλοποίηση του συνόλου των παρεμβάσεων για τη ρύθμιση των θεμάτων ασφαλείας. Η δεδηλωμένη αδυναμία του ΟΣΕ να αναλάβει πλήρως το οικονομικό κόστος όλων αυτών των εκτεταμένων παρεμβάσεων, στο πλαίσιο του διαθέσιμου προυπολογισμού του, αποτυπώνεται  στην προ διετίας αφοπλιστική διαπίστωση του Διευθύνοντος Συμβούλου του Οργανισμού ότι “η συντήρηση δεν είναι προληπτική, αλλά διορθωτική” δηλαδή “κατόπιν εορτής” και αφότου εκδηλωθεί το πρόβλημα.

Η πρώτη, επομένως, διαπίστωση είναι ότι οι βασικές δράσεις προληπτικής θωράκισης στο πεδίο της σιδηροδρομικής ασφάλειας δεν πρέπει επ΄ουδενί να συγχέονται με τις δραστηριότητες συνήθους συντήρησης της υποδομής, αλλά να προτεραιοποιούνται από το Κεντρικό Κράτος, ώστε να μην υπόκεινται στις διακυμάνσεις των εκτιμήσεων για το τι αποτελεί ή όχι “δημοσιονομικό κόστος”. Η ασφάλεια ως ανεπιφύλακτο δημόσιο αγαθό είναι αναγκαίο να θωρακίζεται με ιεραρχημένες παρεμβάσεις του Κεντρικού Κράτους, που θα υποστηρίζονται από έναν ανελαστικό δημοσιονομικό προγραμματισμό, δεν θα επηρεάζονται από την πολυδιάσπαση των φορέων και των αρμοδιοτήτων και δεν θα καταλείπουν περιθώρια για εκπτώσεις και πειραματισμούς.

Η ίδια ακριβώς παρατήρηση ισχύει και για την τελική ευθύνη της αξιολόγησης για το τι είναι επικίνδυνο, όπως και για τα αναγκαία μέτρα περιορισμού των κινδύνων και την επιχειρησιακή διαβάθμισή τους. Το Κεντρικό Κράτος θα έπρεπε, επομένως, να παρακολουθεί την πορεία υλοποίησης των έργων για την ασφάλεια του επιβατικού κοινού, βάσει ενός συγκεκριμένου σχεδιασμού, που θα περιλαμβάνει έναν σαφή “οδικό χάρτη”, με συγκεκριμένους δείκτες και χρονοδιαγράμματα, που θα του επιτρέπουν να αξιολογεί εάν τηρείται ο αρχικός προγραμματισμός, εάν γίνονται εμβαλωματικές παρεμβάσεις, καθώς και εάν απαιτούνται διορθωτικές κινήσεις ή εφαρμογή εναλλακτικών “μεταβατικών σχεδίων” (plan b) λόγω απρόοπτης μεταβολής των συνθηκών, όπως είναι οι περιπτώσεις φθορών, κλοπών ή βανδαλισμών των υφιατάμενων υποδομών και εγκαταστάσεων. Σε ένα τέτοιο σύστημα προγραμματισμού-παρακολούθησης-αξιολόγησης είναι μάλλον απίθανο να μην ενεργοποιούνται εγκαίρως οι αναγκαίες ασφαλιστικές δικλείδες σε περίπτωση αστοχιών, καθώς από παντού θα κτυπούν “καμπανάκια” για την υπέρβαση του χρονοδιαγράμματος, τα κενά στο σύστημα ασφαλείας ή τις δραματικές ελλείψεις στη στελέχωση και την εκπαίδευση του αρμόδιου προσωπικού.

Ειδικά, μάλιστα, η αξιολόγηση των κινδύνων της υποστελέχωσης στις κρίσιμες για την ασφάλεια διοικητικές επιχειρησιακές θέσεις εμπίπτει αδιαμφισβήτητα στους αυτοματισμούς ενός συστήματος «έγκαιρης προειδοποίησης» με βάση το τρίπτυχο “προγραμματισμός – παρακολούθηση – αξιολόγηση”. Είναι δε στοιχειώδες καθήκον του Κεντρικού Κράτους η διάγνωση ότι η αποψίλωση του προσωπικού ή η ανεπαρκής εκπαίδευσή του εγκυμονεί κινδύνους για την ασφάλεια των μεταφορών υπό την παρούσα κατάσταση του δικτύου και τις συγκεκριμένες συνθήκες εκτέλεσης του μεταφορικού έργου.

Παράλληλα, στην περίπτωση που δεν λειτουργούν οι βασικές εγκαταστάσεις ή εφαρμογές πληροφορικής για την προστασία της ασφάλειας, οι αρμόδιες κεντρικές υπηρεσίες έχουν την υποχρέωση να επεξεργαστούν ένα αξιόπιστο σχέδιο “τεχνολογικής μετάβασης” έως ότου ολοκληρωθούν τα έργα ανάταξης ή εγκατάστασης των σύγχρονων συστημάτων. Είναι, επίσης, αυτονόητο ότι ένα τέτοιο “μεταβατικό σχέδιο” δεν μπορεί να ισοδυναμεί με επιστροφή σε «πρωτόγονες λύσεις» που πολλαπλασιάζουν τους κινδύνους, όπως συνέβη με την ολική επαναφορά του αρχαϊκού χειροκίνητου συστήματος τοπικής διαχείρισης της κυκλοφορίας, το οποίο λειτουργούσε με αποκλειστική ευθύνη του σταθμάρχη και των κλειδούχων.

Οι “μεταβατικές λύσεις” απαιτούν συνδυασμό μεθόδων (μίξη παλαιών και νέων τεχνολογιών), ώστε να αξιοποιούνται τα τεχνολογικά κεκτημένα και να ελαχιστοποιούνται οι κίνδυνοι του “ανθρώπινου λάθους”. Στο πλαίσιο αυτό, δεν θα έπρεπε να αδρανεί το σύστημα ραδιοκάλυψης GSM-R, που είχε ήδη εγκατασταθεί σε σημαντικό μέρος του δικτύου, αλλά να γίνει συστηματική προσπάθεια για να καταστεί συνολικά λειτουργικό και να υποκαταστήσει το πεπαλαιωμένο αναλογικό υφιστάμενο δίκτυο επικοινωνιών (σταθερών και ασύρματων) του ΟΣΕ. Ένας ορθολογικός κεντρικός προγραμματισμός, εν όψει των καθυστερήσεων στην απόδοση των προηγμένων συστημάτων τηλεδιοίκησης, θα επικέντρωνε, επομένως, στην άμεση λειτουργία της ραδιοκάλυψης ως “ενδιάμεσης λύσης” και θα περιόριζε την πιθανότητα της ανθρώπινης αστοχίας.

Ας σημειωθεί εδώ ότι το “ανθρώπινο λάθος” αποτελεί και αυτό “μεταβλητή” που λαμβάνεται -στατιστικά και πιθανολογικά- υπόψη στον προγραμματισμό και αποτελεί “σχεδιαστική πρόβλεψη” ενταγμένη στο ίδιο το σύστημα λειτουργίας με την παράλληλη ενεργοποίηση των δικλείδων ασφαλείας για τη διόρθωσή του. Σε ένα απόλυτα ελεγχόμενο σύστημα μεταφορών, ακόμα και οι απρόβλεπτοι παράγοντες (φυσικά φαινόμενα, τυχαιότητα, λάθη, έκτακτες συνθήκες) εντάσσονται στον δημόσιο στρατηγικό σχεδιασμό με την πρόβλεψη των εγγυήσεων ανάσχεσής τους. Ο σχεδιασμός ενός “συγχωρητικού συστήματος ασφαλείας”, κατά την ορολογία των συγκοινωνιολόγων, που θα ελαχιστοποιούσε την πάντοτε πιθανή εκδήλωση του ανθρώπινου σφάλματος και θα μετρίαζε τις επιπτώσεις του, ανήκει, με άλλα λόγια, στον «σκληρό πυρήνα» της αποστολής ενός σύγχρονου Κράτους.

 

  1. Απουσία κεντρικού ρυθμιστή στα θέματα ασφάλειας

Τα ελλείμματα στον τομέα του σχεδιασμού υπογραμμίζουν τον κρίσιμο ρόλο της ΡΑΣ, ο οποίος είναι θεωρητικά “επιτελικός” στο μέτρο που τα κανονιστικά κείμενα του αναθέτουν το έργο α) της ρύθμισης της σιδηροδρομικής αγοράς υπό όρους ανταγωνισμού, β) της αδειοδότησης των επιχειρήσεων που εκμεταλλεύονται το δίκτυο, ενώ παράλληλα γ) ασκεί και τον κεντρικό ρόλο της “εποπτείας της ασφάλειας των σιδηροδρομικών μεταφορών”, καθώς έχει ορισθεί από το 2013 ως αρμόδια “Εθνική Αρχή Ασφάλειας Σιδηροδρομικών Μεταφορών”.

Η ίδια, ωστόσο, η επικεφαλής του φορέα μας καλεί να παραβλέψουμε τους βαρύγδουπους τίτλους για να εξετάσουμε προσεκτικά τις αρμοδιότητες της Αρχής, οι οποίες δεν εκτείνονται στον έλεγχο της πραγματικής κατάστασης του δικτύου, αλλά περιορίζονται στον έλεγχο της τήρησης των διαδικασιών, που καταγράφονται στα Συστήματα Διαχείρισης Ασφάλειας, τόσο από τον ΟΣΕ όσο και από τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις. Μέσω του ελέγχου αυτού διασφαλίζεται, όπως η ίδια η ΡΑΣ ανακοινώνει, “η τήρηση όλων των κανόνων και απαιτήσεων ασφαλείας”, ενώ παράλληλα επισημαίνεται ότι τα Συστήματα Διαχείρισης Ασφάλειας “αποτελούν τον οδηγό και το εργαλείο των σιδηροδρομικών φορέων, μέσω των οποίων αξιολογούν, ελέγχουν και προλαμβάνουν οποιοδήποτε κίνδυνο”.

Η ΡΑΣ, ως  αποκλειστικώς υπεύθυνος φορέας για τον έλεγχο της ασφάλειας των σιδηροδρόμων στη χώρα,  εκδίδει σε ετήσια βάση “έκθεση ασφαλείας” (τελευταία έκθεση το 2021), ενώ καταρτίζει “σχέδιο εποπτείας” στο οποίο επισημαίνεται εάν τηρούνται ορθά οι διαδικασίες ή εντοπίζονται πιθανοί κίνδυνοι από διάφορες πηγές στη σιδηροδρομική ασφάλεια. Ακόμη, όμως, κι αυτές όμως οι τυπικές αρμοδιότητες της Αρχής αδρανούν λόγω της υποστελέχωσής της. Ειδικότερα, λόγω περιορισμένου προσωπικού στη Διεύθυνση Ασφάλειας (4 μόλις άτομα), το ελεγκτικό έργο της επικεντρώνεται δειγματοληπτικά μόνο στους τομείς όπου πιθανολογείται η εμφάνιση κινδύνων, ενώ σε περίπτωση διαπίστωσης παραβάσεων ή παραλείψεων η ΡΑΣ υποχρεώνει τους φορείς να προβούν σε διορθωτικές ενέργειες σε συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα ή επιβάλλει πρόστιμα ανάλογα με τη βαρύτητα των παραλείψεων.

Ο ΟΣΕ στη “Δήλωση Δικτύου” που έχει υποβάλλει στη ΡΑΣ για το 2023, βάσει σχετικής υποχρέωσής του, την ενημερώνει για τα σημεία όπου δεν λειτουργεί το σύγχρονο σύστημα διαχείρισης κυκλοφορίας και ότι έχει τεθεί σε εφαρμογή το χειροκίνητο σύστημα τοπικού ελέγχου. Βάσει της ίδιας Δήλωσης Δικτύου, άλλωστε, η εταιρεία εκμετάλλευσης του δικτύου αιτείται την πρόσβαση σε αυτό, εφόσον διαθέτει το απαραίτητο “Πιστοποιητικό Ασφαλείας”. Τόσο όμως τα περίφημα “Πιστοποιητικά Ασφαλείας” όσο και η “Δήλωση Δικτύου” καταλήγουν να αποτελούν “κενό γράμμα” -σαν να πρόκειται για την εκπλήρωση κάποιων τυπικών και χωρίς πρακτικό αντίκρισμα υποχρεώσεων- από τη στιγμή που δεν υποστηρίζονται από διαδικασίες ουσιαστικού ελέγχου των όρων ασφαλείας, σύμφωνα με τα διεθνή πρότυπα και την ευρωπαϊκή Οδηγία για την ασφάλεια των σιδηροδρόμων.

Η Οδηγία προβλέπει ότι η ΡΑΣ ασκεί ουσιαστική εποπτεία στους διαχειριστές της υποδομής και τους φορείς εκμετάλλευσης, ενημερώνοντας σχετικά και τον Οργανισμό Σιδηροδρόμων της ΕΕ (ERA). Αυτή η εποπτεία, όμως, αποδεικνύεται εξόφθαλμα ελλιπής, όπως επισημαίνεται και από τα αρμόδια ενωσιακά όργανα, στο μέτρο που η Αρχή επωμίζεται δυσανάλογα μεγάλο βάρος στο όλο σύστημα ελέγχου, εάν ληφθούν υπόψη αφενός οι εγγενείς περιορισμοί στην ελεγκτική δράση της (έλεγχος διαδικασιών και όχι υποδομών) και αφετέρου τα πραγματικά μέσα που έχουν τεθεί στη διάθεσή της για την εκπλήρωση αυτής της αποστολής.

Έτσι, ναι μεν το “Ενιαίο Πιστοποιητικό Ασφαλείας” της Hellenic Train διαβεβαιώνει ότι υφίστανται τα εργαλεία διαχείρισης της ασφάλειας, πλην όμως το εάν αυτά χρησιμοποιούνται σωστά (π.χ. ως προς τη διαλειτουργικότητά τους) θα μπορούσε να πιστοποιηθεί μόνο από τη ΡΑΣ, στο πλαίσιο άσκησης της εποπτείας της, η οποία όμως, παραδόξως, δεν έχει ούτε την αρμοδιότητα ούτε τη δυνατότητα να διενεργεί αυτοψίες επί του πεδίου για μια τέτοιου τύπου πραγματική αξιολόγηση. Κατόπιν αυτού, αντιλαμβανόμαστε και για ποιους λόγους το σχέδιο δράσης της ΡΑΣ προς τα ευρωπαϊκά όργανα δεν περιλαμβάνει κάποια ειδική αναφορά στο θέμα της επικινδυνότητας της χειροκίνητης διαχείρισης. Διότι στην πραγματικότητα, οι έλεγχοι της Αρχής είναι απλώς έλεγχοι αντιστοίχισης διαδικασιών και συμφωνίας εγγράφων. Στην Έκθεση Ασφαλείας της Αρχής θα μπορούσε έτσι να διαπιστωθεί εάν τηρούνται οι διαδικασίες του Σχεδίου Διαχείρισης Ασφάλειας (άρα και ο τρόπος επικοινωνίας μεταξύ Σταθμάρχη και μηχανοδηγών), ενώ υπερέβαινε τον ρόλο της η αξιολόγηση ότι το συγκεκριμένο μεταβατικό σύστημα διαχείρισης εγκυμονούσε κινδύνους για την ασφάλεια, καθόσον κάτι τέτοιο θα απαιτούσε πραγματικό έλεγχο της κατάστασης και της λειτουργίας της σιδηροδρομική υποδομής.

Δεν είναι υπερβολική επομένως η διαπίστωση ότι η Ανεξάρτητη Αρχή, που ασκεί το ρόλο της Εθνικής Αρχής Ασφαλείας για λογαριασμό του Ελληνικού Κράτους παραμένει κατά βάση ανενεργή, καθώς  δεν είναι εξοπλισμένη με τις αρμοδιότητες, τα μέσα και τη στελέχωση για να ασκήσει την κομβική ελεγκτική και ρυθμιστική αποστολή της, γεγονός που καθιστά το όλο σύστημα παντελώς διάτρητο και τις ευρωπαϊκές προδιαγραφές ασφάλειας περιττές γραφειοκρατικές διατυπώσεις. 

Καθώς, όμως, η ΡΑΣ ελέγχει “διαδικασίες” και όχι την “πραγματική κατάσταση του δικτύου”, η ευθύνη για τον έλεγχο του εάν είναι συμβατή η ανάπτυξη υψηλής ταχύτητας των συρμών με τις απαιτούμενες προδιαγραφές ασφαλείας , εν όψει της υφιστάμενης κατάστασης του δικτύου, ανήκει στον ΟΣΕ αλλά και τους φορείς εκμετάλλευσης, έναντι των οποίων το Δημόσιο είχε αρχικά αναλάβει τη δέσμευση για ολοκλήρωση των έργων ασφαλείας μέσα στο 2020.

Η ασάφεια, ωστόσο, ως προς το αντικείμενο των πιστοποιήσεων στον ευαίσθητο τομέα της ασφάλειας (είτε πρόκειται για έλεγχο διαδικασιών είτε πραγματικό έλεγχο υποδομής) επιτείνει τη σύγχυση σχετικά με την ταυτότητα του τελικού εγγυητή και συντονιστή του όλου συστήματος διαχείρισης. Ποιος, για παράδειγμα, θα μπορούσε να ελέγξει, με την εγκυρότητα του “τελικού λόγου”, την ουσιαστική βασιμότητα του ισχυρισμού του αρμόδιου Υπουργείου ότι η πανδημία εμπόδισε την έγκαιρη ολοκλήρωση των έργων ασφάλειας στον σιδηρόδρομο; Ο ΟΣΕ ή η ΡΑΣ;

 

  1. Αδυναμία συντονισμού και «ολοκλήρωσης» του συστήματος διοίκησης

Από λειτουγική σκοπιά, στην έννοια του “Κεντρικού Κράτους” δεν ανήκουν μόνο τα Υπουργεία και υπηρεσίες τους, αλλά όλοι εκείνοι οι φορείς που ασκούν αρμοδιότητες και λειτουργίες ζωτικού χαρακτήρα για τη διαφύλαξη των δημόσιων αγαθών, όπως η ασφάλεια των πολιτών. Πρέπει, μάλιστα, να σημειωθεί ότι σε αντίθεση με τις θαλάσσιες και τις αεροπορικές μεταφορές, οι σιδηροδρομικές ρυθμίζονται κατά βάση με εθνικές στρατηγικές, χωρίς προδιαγεγραμμένες θεσμικές επιλογές και “προκάτ” ενωσιακούς κανόνες για όλα τα ζητήματα διαχείρισης των υποδομών. Σε συνθήκες, μάλιστα, διάσπασης του μοντέλου διοίκησης, όπου συνυπάρχουν διαφορά “ιδιωτικοποιημένα συστήματα” στην υλοποίηση του μεταφορικού έργου, είναι απολύτως αναγκαία, όπως επισημαίνει η έρευνα της Strategy & PwC, η ενεργοποίηση ενός τελικού “εγγυητή” ή “ολοκληρωτή” του συστήματος, που θα συντονίζει όλα τα εμπλεκόμενα μέρη μέσα από α) έναν κοινό “οδικό χάρτη” λειτουργίας, β) ενιαία “πρωτόκολλα” ενεργειών και γ) συγκεκριμένους μηχανισμούς επίλυσης συναρμοδιοτήτων και εξισορρόπησης συμφερόντων.

Η ανάγκη για ένα ενιαίο “κέντρο διακυβέρνησης” των σιδηροδρόμων προβάλλει πιο επιτακτική από ποτέ, υπό την έννοια που το θέτει ο καθηγητής Μακρυδημήτρης, “ως ένα αυστηρό σύστημα εποπτείας, ρυθμιστικών κανόνων και αρχών” των διάσπαρτων και ενίοτε αντικρουόμενων συμφερόντων, υπό την καθοδήγηση του κατάλληλου θεσμικού ενορχηστρωτή, είτε αυτός είναι ένας αμιγώς κυβερνητικός φορέας είτε μία Ανεξάρτητη Αρχή.

Το ζήτημα του συντονισμού των εμπλεκόμενων φορέων αναδεικνύεται σε κεντρικό και για έναν επιπλέον λόγο:  ο διαχωρισμός σιδηροδρομικών λειτουργιών σε συνδυασμό με τη γεωγραφική και κατά αντικείμενο κατάτμηση των έργων (διακριτές εργολαβίες για τα αντικείμενα της ραδιοκάλυψης, της ανάταξης της σηματοδότησης και της σύγχρονης τηλεδιοίκησης) γεννά πληθώρα επικαλύψεων και “γκρίζες ζώνες” ως προς τις αρμοδιότητες του κάθε μέρους στους τομείς α) του σχεδιασμού των έργων και της λειτουργίας του δικτύου και β) της πιστοποίησης της κατάστασης της υποδομής και των διαφορετικών συστημάτων διαχείρισης, είτε αυτά αφορούν τους υπόχρεους της συντήρησης είτε τους παρόχους μεταφορικών υπηρεσιών.

Η απουσία ενός τέτοιου συντονιστικού κέντρου έχει ως αποτέλεσμα να μην προκύπτει σήμερα με σαφήνεια ούτε καν το πώς πιστοποιείται σε τελικό βαθμό η πραγματική κατάσταση του δικτύου προκειμένου να κυκλοφορούν σε αυτό τρένα με 200 km/h. Ερμηνευτικά και μόνο συνάγεται ότι ο ΟΣΕ, ως αποκλειστικά αρμόδιος για τη συντήρηση και λειτουργία της υποδομής, έχει την τελική ευθύνη. Από αυτήν δεν απαλλάσσεται, ωστόσο, η εταιρεία εκμετάλλευσης, ιδίως όταν γνωρίζει “από πρώτο χέρι” την κατάσταση της υποδομής, αλλά αποφεύγει να αντιδράσει, επιστρατεύοντας το βολικό επιχείρημα ότι η ευθύνη της υποδομής ανήκει στον ΟΣΕ και ότι έχει εξαλειφθεί η αυτοτελής συμβατική υποχρέωσή του για υλοποίηση συγκεκριμένων έργων ασφαλείας.

Τα προβλήματα συντονισμού αφορούν, επίσης -ίσως κατά μείζονα λόγο-, στον επίμαχο τομέα του σχεδιασμού και της κατασκευής των έργων. Είναι πλέον κοινή η διαπίστωση ότι η αδυναμία κοινής και ενιαίας δράσης μεταξύ του ΟΣΕ, ως διαχειριστή της υποδομής και προγραμματιστή των έργων και της ΕΡΓΟΣΕ, ως φορέα υλοποίησής τους, ευθύνεται κατά βάση για τις καθυστερήσεις στα παραδοτέα, ήτοι για τις αλλεπάλληλες αναθεωρήσεις των αρχικών προδιαγραφών και τις συνεχείς παρατάσεις των συμβατικών χρόνων. Η έλλειψη συντονισμού είναι έκδηλη στην απουσία της αναγκαίας συστηματικής συνεργασίας μεταξύ ΟΣΕ- ΕΡΓΟΣΕ για τη σύνταξη των προδιαγραφών των έργων, προκειμένου να συνεκτιμώνται σε αυτές η υφιστάμενη κατάσταση των υποδομών και τα λειτουργικά προβλήματα που εμφανίζονται στην πράξη. Χαρακτηριστική περίπτωση ανορθολογικής προκήρυξης έργων και εξόφθαλμης μελετητικής αστοχίας είναι η σύνταξη τευχών δημοπράτησης, χωρίς να έχει ληφθεί υπόψη η πραγματική κατάσταση που δημιούργησαν στο δίκτυο οι κλοπές του υλικού και η αντικειμενική αδυναμία υποστήριξης των προκηρυσσόμενων συστημάτων από τους διαθέσιμους προμηθευτές (έλλειψη διαθέσιμων ανταλλακτικών). Εξίσου αποκαλυπτικό είναι ότι το 2018 η ΓΑΙΑΟΣΕ αναγκάστηκε να επαναπροκηρύξει το έργο αυτόματης τηλεδιοίκησης ETCS για να διασφαλίσει τη συμβατότητά του με το σύστημα γραμμής που είχε εν τω μεταξύ αλλάξει σε σχέση με την αρχική προκήρυξη.

Η αδυναμία διασταύρωσης των πραγματικών στοιχείων και το έλλειμμα ενιαίας πρόσβασης στην πληροφορία ενισχύονται από τις τάσεις “περιχαράκωσης” των δύο φορέων στα όρια των τυπικών αρμοδιοτήτων τους, καθώς και τον συνεχή ανταγωνισμό μεταξύ τους, με αποτέλεσμα να μην μπορούν να πιστοποιηθούν με τον ίδιο τρόπο ούτε απλά γεγονότα, όπως για παράδειγμα για το εάν πληρούνται οι προυποθέσεις της οριστικής ή της διοικητικής παραλαβής των έργων, για το ποιο είναι το ακριβές ποσοστό ολοκλήρωσής τους ή για τη λειτουργική ετοιμότητα των συστημάτων διαχείρισης, όπως πχ. για το  σύστημα τηλεδιοίκησης με αυτόματη χάραξη πορείας ή για τους λόγους της αδρανοποίησης του ολοκληρωμένου συστήματος ραδιοκάλυψης. Ακόμη και σήμερα δεν υπάρχει πειστική εξήγηση για τους λόγους που η σύμβαση για το έργο ραδιοκάλυψης (GSM-R) εμφανίζεται “ολοκληρωμένη” στην επίσημη ιστοσελίδα της ΕΡΓΟΣΕ, ενώ το σύστημα κινητής τηλεφωνίας δεν έχει ακόμη τεθεί σε λειτουργία από τον ΟΣΕ.

Η απουσία συντονισμού πλήττει, τέλος, όπως θα διαπιστωθεί και στην ενότητα για τη διαχείριση των συμβάσεων που ακολουθεί, και την ίδια την εσωτερική λειτουργία της ΕΡΓΟΣΕ. Εκδηλώνεται με τη μορφή της «λειτουργικής αυτονόμησης» των διαφορετικών μονάδων, που αναλαμβάνουν την εκτέλεση διαφορετικών συμβάσεων, συμπληρωματικών ή σε διεπαφή μεταξύ τους, και έχει ως αποτέλεσμα  την έλλειψη διαλειτουργικότητας των έργων και τις συνεχείς τροποποιήσεις στο αντικείμενο και τα χρονοδιαγράμματα των παραδοτέων.

 

  1. Η προβληματική εσωτερική λειτουργία του συστήματος διοίκησης

Το τέταρτο  “αμάρτημα” συνδέεται με το απολύτως επισφαλές και παρωχημένο μοντέλο “εσωτερικής λειτουργίας” του συστήματος διοίκησης των σιδηροδρομικών μεταφορών. Η προβληματική “εσωτερική λειτουργία” δεν αφορά τόσο τους αναχρονισμούς με την καταγραφή της κίνησης σε «τεφτέρια» αλλά πρωτίστως α) τις ελεγχόμενες βασικές παραδοχές για τις προϋποθέσεις ασφαλούς λειτουργίας του δικτύου, β) την απουσία τεκμηρίωσης των αποφάσεων με συγκεκριμένα δεδομένα και προκαθορισμένους στόχους και γ) την ανεπάρκεια των “πρωτοκόλλων λειτουργίας” και των συναφών διοικητικών αυτοματισμών.

Στην πραγματικότητα, η ασφαλής λειτουργία του χειροκίνητου μεταβατικού συστήματος διαχείρισης της κυκλοφορίας βασίζεται στη σωρευτική συνδρομή δύο προϋποθέσεων: α) την πιστή τήρηση των διαδικασιών που περιγράφει το Σχέδιο Διαχείρισης Ασφάλειας και β) τη στελέχωση των θέσεων σταθμαρχών και κλειδούχων από επαρκές και άρτια εκπαιδευμένο προσωπικό, με πιστοποιημένη προηγούμενη εμπειρία. Η πιστή τήρηση των διαδικασιών προϋποθέτει, ωστόσο, με τη σειρά της την εφαρμογή λεπτομερών “πρωτοκόλλων”, στα οποία πρέπει να αποτυπώνονται αναλυτικά τα διαδοχικά βήματα κάθε επιχειρησιακής λειτουργίας, καθώς και οι ασφαλιστικές δικλείδες και εγγυήσεις για την αποφυγή του “ανθρώπινου λάθους”, όπως εν προκειμένω η παρουσία δύο επιπλέον σταθμαρχών ή η λειτουργία δευτεροβάθμιου κέντρου ελέγχου, ως πρόσθετο “φίλτρο” των επιχειρησιακών αποφάσεων.

Ο τρόπος επικοινωνίας Σταθμάρχη-μηχανοδηγών θα έπρεπε να ρυθμίζεται εξαντλητικά σε ένα τέτοιο “πρωτόκολλο λειτουργίας”, εύληπτο και λεπτομερές, προς αποφυγή κάθε αμφιβολίας για μια εναλλακτική επιλογή (πχ. επιλογή της χειροκίνητης λειτουργίας ή χάραξη αυτόματης πορείας), όπως και για την ενδεδειγμένη στάση ως προς τον έλεγχο μιας εντολής (πχ. παροχή διευκρινίσεων σε τυχόν αλλαγή πορείας ή ύψωση “κόκκινης σημαίας” από μηχανοδηγούς). Η πρακτική εκπαίδευση μάλιστα του προσωπικού έπρεπε να επικεντρώνεται στην εξοικείωση των διαφορετικών συντελεστών της κυκλοφορίας με αυτόν τον “κώδικα επικοινωνίας”, ώστε να ενεργοποιούνται, με οιονεί “αυτόματο τρόπο”, αντισταθμιστικοί μηχανισμοί αυτοδιόρθωσης των σφαλμάτων, μέσω της ανταλλαγής πληροφοριών και εκτιμήσεων από σταθμάρχες και μηχανοδηγούς.

Η αναγκαία συνεχής εκπαίδευση του ανθρώπινου δυναμικού δεν θα έπρεπε, επομένως, να εξαντλείται στην απόκτηση θεωρητικών γνώσεων, αλλά να εμπλουτίζεται με την πρακτική εξάσκησή του επί του πεδίου για την μετάγγιση επαγγελματικής πείρας από πιο έμπειρα στελέχη. Μόνον έτσι θα μπορούσε να επιτευχθεί η πολύπλευρη εξοικείωση με τον χειρισμό πολύπλοκων καταστάσεων υπό συνθήκες πίεσης, ενώ ο επιχειρησιακός βαθμός ετοιμότητας των εκπαιδευόμενων θα έπρεπε να αξιολογείται και πριν από την ανάθεση συγκεκριμένων καθηκόντων.

Στην περίπτωση των Τεμπών, ωστόσο, αντί να τηρούνται απαρέγκλιτα και με αυξημένη αυστηρότητα οι αυστηρές αυτές προϋποθέσεις ασφαλείας, λόγω και του ότι δεν λειτουργούσαν τα σύγχρονα συστήματα σηματοδότησης και τηλεδιοίκησης, τα πρωτόκολλα επικοινωνίας παρέμεναν ασαφή και αόριστα, ενώ οι ασφαλιστικές δικλείδες είχαν είτε ατονήσει (διπλοβάρδιες σταθμαρχών) είτε απενεργοποιηθεί (διακοπή λειτουργίας δευτεροβάθμιου κέντρου). Όλα αυτά, τη στιγμή που η ιδιάζουσα μεταβατική φάση επέβαλε το ακριβώς αντίθετο: να ρυθμίζονται στην εντέλεια τα πάντα με πρόσθετες εγγυήσεις και να μην εγκαταλείπεται η διαχείριση της κυκλοφορίας στην ευσυνειδησία και τις ικανότητες των σταθμαρχών.

Εδώ πρέπει να επισημανθεί άλλη μία ιδιομορφία ως προς το καθεστώς εκπαίδευσης, αλλά και το “επαγγελματικό περίγραμμα” των καθηκόντων του σταθμάρχη. Σε αντίθεση με τους μηχανοδηγούς που ακολουθούν ειδικό πρόγραμμα εκπαίδευσης, το οποίο εποπτεύεται από τη ΡΑΣ και οδηγεί στην απόκτηση αρχικά της “ευρωπαϊκής άδειας οδήγησης” και αργότερα του πιστοποιητικού ασφαλείας τους, μετά από ειδίκευση στο συγκεκριμένο τροχαίο υλικό που θα χειριστούν, η εκπαίδευση των σταθμαρχών ανήκει στην αποκλειστική αρμοδιότητα του ΟΣΕ, ο οποίος εκδίδει και τα σχετικά πιστοποιητικά τους. Η έλλειψη ενός ενιαίου και συνολικού προγράμματος εκπαίδευσης των συντελεστών της κυκλοφορίας, με κοινό σύστημα εποπτείας, ενιαία κριτήρια και ενοποιημένες διαδικασίες αξιολόγησης, καταλείπει πολλές αμφιβολίες σχετικά με την αξιοπιστία των μορφών εκπαίδευσης και των πιστοποίησεων από την πλευρά του ΟΣΕ, εάν ληφθεί υπόψη η απουσία κάθε αντισταθμιστικού ή εποπτικού αντίβαρου σε αυτή τη δραστηριότητά του.

Τέλος, στοιχείο προβληματικής εσωτερικής λειτουργίας συνιστά και το γεγονός ότι τόσο τα έργα συντήρησης όσο και τα μέτρα διαχείρισης της υποδομής προγραμματίζονται και εκτελούνται με απολύτως ελλιπή και ανεπαρκή δεδομένα. Με άλλα λόγια, η ίδια κακοδαιμονία που υπονομεύει τη δημοπράττηση των έργων και τη διαμόρφωση των προδιαγραφών τους, πλήττει και το στάδιο υλοποίησης της συντήρησης και εγκατάστασης των συστημάτων ασφαλείας. Σημαντικές λύσεις μπορούν να προσφέρουν στο επίπεδο αυτό η δημιουργία γεωβάσης δεδομένων με τη χρήση συστημάτων GIS, η αξιοποίηση του Γραμμικού Συστήματος Αναφοράς (LRS), όπως και η χρήση του Μοντέλου Δομικών Πληροφοριών (ΒΙΜ), που θα συλλέγει πληροφορίες από αισθητήρες στην υποδομή, ώστε να παρέχεται η δυνατότητα επίβλεψης και πρόβλεψης της μελλοντικής κατάστασης της υποδομής. Μια τέτοια εξέλιξη θα λειτουργούσε υποστηρικτικά και για την επεξεργασία μιας “εθνικής στρατηγικής συντήρησης του δικτύου” που θα επέτρεπε την ιεράρχηση των σχετικών έργων και θα έδινε ασφαλείς πληροφορίες για την “εικόνα της στιγμής”.

 

  1. Απουσία αξιοκρατικών επιλογών και αξιολόγησης των στελεχών στις “κρίσιμες θέσεις”

Συναφές με τα παραπάνω, είναι το πέμπτο “αμάρτημα”, που αφορά τις συνθήκες περιορισμένης αξιοκρατίας και ελλιπούς αξιολόγησης στον τρόπο επιλογής και διαχείρισης του ανθρώπινου δυναμικού των σιδηροδρόμων.

Κατ’αρχάς, είναι προφανές ότι στο πλαίσιο μιας μεταβατικής περιόδου με κύριο χαρακτηριστικό τις σημαντικές ελλείψεις στον τομέα της ασφάλειας και τα προβλήματα τεχνολογικού εκσυγχρονισμού, η κατάλληλη στελέχωση των σχετικών “κρίσιμων θέσεων” αποκτά ιδιαίτερη βαρύτητα για την ομαλή λειτουργία του συστήματος διαχείρισης. Η συνεχής εκπαίδευση του ανθρώπινου δυναμικού, η αποτροπή της “γήρανσης”, η μεταφορά εμπειρίας και τεχνογνωσίας στο νέο προσωπικό πρέπει να συνδυάζονται σταθερά με αξιόπιστες διαδικασίες επιλογής των κατάλληλων προσώπων που αναλαμβάνουν ιδιαίτερα σοβαρές ευθύνες σε ένα ρευστό και απαιτητικό περιβάλλον. Οι αξιοκρατικές αξιολογήσεις οφείλουν, επομένως, να χαρακτηρίζουν όλα τα στάδια του κύκλου διαχείρισης του προσωπικού και στελέχωσης των θέσεων, από την επιλογή των κατάλληλων προσώπων έως την εκπαίδευση, την πιστοποίηση και την ανάθεση σε αυτά συγκεκριμένων καθηκόντων.

Πρώτα από όλα, ο προγραμματισμός της στελέχωσης θα έπρεπε να παρακολουθεί πιστά τις ανάγκες κάλυψης των “κρίσιμων θέσεων” ασφαλείας. Αυτές οι θέσεις δεν είναι νοητό να καλύπτονται ούτε με εσωτερικές μετατάξεις της τελευταίας στιγμής ούτε βέβαια με συγκυριακό εποχικό προσωπικό εξάμηνης διάρκειας μέσα από συμβάσεις έργου (“μπλοκάκι”). Οι ιδιαίτερες απαιτήσεις εκπαίδευσης και εμπειρίας δεν συνάδουν ούτε με έκτακτες διαδικασίες στελέχωσης ούτε με το νομικό καθεστώς του εξωτερικού συνεργάτη. Επειδή, όμως, η υποστελέχωση του ΟΣΕ, ως κατάλοιπο της μνημονιακής περιόδου, δεν αντιμετωπίστηκε με έναν στρατηγικό σχεδιασμό της σταδιακής κάλυψης των κρίσιμων θέσεων, οι έκτακτες συνθήκες της μεταβατικής περιόδου οδήγησαν σε μία άρον-άρον στελέχωση του Οργανισμού με κάθε μέσο, ακόμη και με έκπτωση στις προδιαγραφές και τα προσόντα (π.χ. αναγκαία ηλικιακά όρια) που ο ίδιος ο ΟΣΕ είχε θέσει ως προαπαιτούμενα απασχόλησης.

Τόσο η διαδικασία της εκπαίδευσης όσο και η παροχή των επαγγελματικών πιστοποιήσεων υπάκουαν σε αυτή την ανάγκη της έκτακτης στελέχωσης, με αποτέλεσμα να παραβλέπονται συστηματικά βασικές αρχές στην ανάπτυξη του ανθρώπινου δυναμικού, όπως πχ. ότι δεν αρκεί ένα 6μηνιαίο πρόγραμμα ειδικής εκπαίδευσης (με “χαλαρή” παρακολούθηση και αξιολόγηση) για την απόκτηση μιας τόσο κρίσιμης πιστοποίησης ή ότι δεν είναι λογικό να αναλαμβάνει κανείς καθήκοντα στο πιο απαιτητικό σημείο του δικτύου μόλις 30 ημέρες μετά από την ολοκλήρωση της εκπαίδευσής του.

Τέλος, είναι γνωστό ότι οι μορφές έκτακτης στελέχωσης στη χώρα μας συνδέονται συνήθως με την παρείσφρυση των ανθεκτικών πρακτικών του πελατειασμού και της κομματοκρατίας. Δεν θα κάνουμε ειδική αναφορά στην απουσία αξιοκρατικής στελέχωσης όσον αφορά τη διοικητική ηγεσία των φορέων του σιδηροδρόμου. Αρκεί μια ματιά στο διοικητικό συμβούλιο του ΟΣΕ, της ΕΡΓΟΣΕ και της ΓΑΙΑΟΣΕ για να αντιληφθεί κανείς την επιστροφή στις ευνοιοκρατικές πρακτικές του κομματισμού και της ημετεροκρατίας, τη στιγμή μάλιστα που έχουν «παγώσει» οι υπηρεσιακές κρίσεις και οι προϊστάμενοι των μονάδων τοποθετούνται με “απευθείας ανάθεση”, χωρίς καμία πρόσθετη αξιολογική διαδικασία.

 

  1. Αδιαφάνεια, αστοχίες και διαπλοκή στη διαχείριση των έργων

Το πέμπτο “θανάσιμο αμάρτημα” έγκειται στο καταστροφικό μείγμα αδιαφάνειας και αναποτελεσματικότητας σε όλα τα στάδια διαχείρισης των συμβάσεων των σιδηροδρομικών έργων (δημοπράτηση, υλοποίηση, αναθεώρηση), σε συνδυασμό με την αποτυχία των προληπτικών και των κατασταλτικών ελέγχων να αντιμετωπίσουν τις επιπτώσεις της κακοδιαχείρισης (καθυστερήσεις, υπερβάσεις, συνεχείς παρατάσεις).

Η ολοκλήρωση των σιδηροδρομικών έργων στη χώρα μας εξελίσσεται εδώ και 20 χρόνια περίπου σε μια δυσάρεστη υπόθεση αλλεπάλληλων διαγωνισμών ανάθεσης που είτε ανατρέπονται υπό το φως των νέων δεδομένων είτε παραμένουν μετέωροι λόγω μεταβολής των συνθηκών. Πρόκειται για ένα πεδίο όπου α) μαίνονται οι ανταγωνισμοί συμφερόντων εν όψει της διεκδίκησης περιζήτητων συμβάσεων συντήρησης αλλά και οι ενδοεταιρικές διενέξεις για την κατανομή των μεγάλων ωφελημάτων και β)  οι αναθεωρήσεις του αρχικού συμβατικού αντικειμένου, οι σημαντικές υπερβάσεις σε κόστος και χρονοδιάγραμμα  και οι συνεχείς παρατάσεις στα παραδοτέα αποτελούν τον κανόνα και όχι την εξαίρεση.

Κατά γενική εκτίμηση, η βασική συνθήκη της κακοδαιμονίας είναι οι κατατμήσεις των έργων και των συμβατικών αντικειμένων (απόρροια είτε κακού σχεδιασμού είτε διαπλοκής), που παράγουν το μεγάλο έλλειμμα συντονισμού αφενός μεταξύ ΟΣΕ και ΕΡΓΟΣΕ και αφετέρου μεταξύ των εσωτερικών μονάδων της τελευταίας. Το έλλειμμα αυτό εκδηλώνεται κυρίως με τις μελετητικές αστοχίες και τις ελλιπείς προδιαγραφές των έργων σε πρώτο στάδιο, καθώς και με τον κακό χρονικό προγραμματισμό της υλοποίησης των συμβάσεων, ο οποίος, σε συνδυασμό με την “περιορισμένη πληροφόρηση” (Πόρισμα ΕΑΔ 2021) για την κατάσταση του δικτύου, προκαλεί προβλήματα διαλειτουργικότητας των υποδομών και υπέρμετρες καθυστερήσεις για την ανάταξή τους.

Πέρα, όμως, από τα δομικά προβλήματα του κατακερματισμού των αρμοδιοτήτων και της σύγχυσης, μεταξύ ΟΣΕ και ΕΡΓΟΣΕ, των ρόλων του σχεδιασμού και της υλοποίησης στην κατασκευή των έργων, αξίζει να αναρωτηθούμε για τους λόγους που δεν λειτούργησαν ευεργετικά οι έλεγχοι, προληπτικοί και κατασταλτικοί, των εξωτερικών ελεγκτικών σωμάτων προκειμένου να διευθετηθούν οι αμφισβητήσεις και να αποφευχθούν οι καθυστερήσεις.

Κατ’ αρχάς, είναι γεγονός ότι οι έλεγχοι νομιμότητας από την πλευρά της δικαιοσύνης, αντί να συμβάλλουν στην εμπέδωση συνθηκών διαφάνειας και καλόπιστης στάσης των αναδόχων, συνέτειναν αντιθέτως στην έξαρση του πολέμου των συμφερόντων, που εξελίχθηκε σε “πόλεμο προσφυγών”. Οι μεγάλες μάλιστα καθυστερήσεις στη δικαστική επίλυση των υποθέσεων αξιοποιήθηκαν από τις εταιρείες ως διαπραγματευτικό ατού για την ενίσχυση της θέσης τους και την αποδοχή των απαιτήσεών τους, οι οποίες συνηθέστερα μεταφράζονταν σε υπέρβαση στο κόστος και το χρονοδιάγραμμα παράδοσης.

Ούτε όμως η Αστυνομία μπόρεσε να αποτρέψει την επαναλαμβανόμενη λεηλασία του δικτύου από τις γνωστές “συμμορίες του σκραπ”, με τις γνωστές διασυνδέσεις στο εσωτερικό του ΟΣΕ, με αποτέλεσμα την αδυναμία σύνδεσης παλαιών και νέων εργολαβιών και τις συχνές επαναπροκηρύξεις των έργων με νέες προδιαγραφές.

Εξίσου αναποτελεσματικές ήταν και οι παρεμβάσεις των αρχών οικονομικού ελέγχου, όπως η ΕΔΕΛ, η οποία στην περίπτωση της διαβόητης σύμβασης 717 με αντικείμενο την ανάταξη της σηματοδότησης άργησε να συντονιστεί με την αναθέτουσα αρχή για την από μέρους της τήρηση των όρων νομιμότητας, γεγονός που αποτέλεσε, άλλοτε προσσχηματυικά άλλοτε όχι, πηγή σημαντικών καθυστερήσεων. Γενικότερα, πάντως, πρέπει να αναγνωρίσουμε ότι οι κανόνες και οι διαδικασίες που έχουν θεσπιστεί χάριν της διαφάνειας και της χρηστής διαχείρισης “εργαλειοποιούνται” και αυτοί από τα πολλαπλά ιδιοτελή συμφέροντα, που τους αξιοποιούν επιλεκτικά σε ένα πολυσύνθετο πλαίσιο διαπραγμάτευσης ωφελημάτων.

Ούτε, όμως, το υπερπληθωρικό πλέγμα των Ανεξάρτητων Αρχών (ΕΑΔΗΣΥ, ΕΑΠΠ), που δραστηριοποιούνται στον τομέα του συμβατικού ελέγχου, ούτε καν οι Διαχειριστικές Αρχές των συγχρηματοδοτούμενων προγραμμάτων, κατόρθωσαν να ενεργοποιηθούν αποτελεσματικά για να προτείνουν ένα βιώσιμο σχέδιο απεμπλοκής των συμβάσεων, το οποίο θα απέτρεπε την εσκεμμένη διάλυση των εταιρικών σχημάτων και θα επέτρεπε τη συντονισμένη υλοποίησή τους.

Σε ένα τέτοιο περιβάλλον αποτυχίας των εσωτερικών και εξωτερικών ελεγκτικών μηχανισμών, καταφανούς αδυναμίας συντονισμού των φορέων του σιδηροδρόμου, έξαρσης των ατεκμηρίωτων αυτοσχεδιασμών και όξυνσης των επιχειρηματικών συγκρούσεων, το πρώτο θύμα ήταν η διαφάνεια στη διαχείριση των έργων προς όφελος της διαπλοκής μεταξύ αναδόχων, Δημοσίου και σιδηροδρομικών επιχειρήσεων.

Ας μη λησμονούμε ότι ο βασικός λόγος που η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρέπεμψε στα μέσα Φεβρουαρίου τη χώρα μας στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο ήταν η μη συμμόρφωσή της με τους κανόνες που διασφαλίζουν τη διαφάνεια των δαπανών για τη βελτίωση των υποδομών και την κατάρτιση συγκεκριμένης στοχοθεσίας για την πραγματοποίηση των έργων. Η δέσμευση για την τήρηση των κανόνων αυτών έπρεπε να αποτυπώνεται σε μία ειδική συμφωνία της αρμόδιας Εθνικής Αρχής Ασφαλείας (ΡΑΣ) με τον διαχειριστή της υποδομής (ΟΣΕ), στην οποία θα καταγράφονταν λεπτομερώς οι υποχρεώσεις του κάθε μέρους για την τήρηση των προδιαγραφών ασφαλείας του “ενιαίου σιδηροδρομικού χώρου”. Καθώς, όμως, έπρεπε να αναφέρεται στη συμφωνία και η λειτουργία των ολοκληρωμένων συστημάτων ασφαλείας (ETCS), τα οποία καρκινοβατούσαν και δύσκολα μπορούσαν να ενταχθούν σε ένα επίσημο κείμενο, το ελληνικό κράτος πλήρωσε με μια ακόμη παραπομπή τις σχεδιαστικές ανεπάρκειες και την αδιαφανή λειτουργία του.

Η έλλειψη διαφάνειας αποδεικνύεται και από τη “μειωμένη ευαισθησία” των Αρχών του σιδηροδρόμου στα διαδοχικά “σήματα κινδύνου” και την πληθώρα των εξωτερικών αντιδράσεων για θέματα προβληματικής διαχείρισης, στοιχείο που χαρακτηρίζει τα “μη περατά” και “κλειστά” συστήματα διοίκησης και διαχείρισης ωφελημάτων. Έτσι, ούτε τα πολλαπλά “επεισόδια” με επιβάτες ούτε η συχνότητα των μικρότερης εμβέλειας “ατυχημάτων” ούτε τα εξώδικα των εργαζομένων για μη τήρηση των κανόνων ασφαλείας ούτε η ερευνητική δημοσιογραφία (από το 2020 έρευνα του MIIR για την υψηλή επικινδυνότητα των συστημάτων ασφαλείας) ούτε  η “πανηγυρική” παραίτηση μελών διοίκησης της ΕΡΓΟΣΕ με συγκεκριμένες καταγγελίες για φαινόμενα κακοδιαχείρισης των συμβάσεων (μη τήρηση φυσικού αντικειμένου, αναίτια αποξήλωση υφιστάμενων συστημάτων, μη τήρηση προδιαγραφών ασφαλείας, υπέρβαση χρονοδιαγραμμάτων) ούτε καν οι επίσημες διαδικασίες κοινοβουλευτικού ελέγχου με τις απανωτές ερωτήσεις για τα ίδια θέματα  στάθηκε ικανή να προκαλέσει τις αναγκαίες διορθώσεις, με αποτέλεσμα η διαβόητη σύμβαση 717 να παρουσιάζει μέχρι σήμερα 7 παρατάσεις και υπερτριπλασιασμό του συμβατικού χρόνου παράδοσης.

Τα θέματα αυτά επαναφέρουν στο προσκήνιο τις “επικίνδυνες σχέσεις” του αμαρτωλού τριγώνου ΟΣΕ – ΕΡΓΟΣΕ – Ανάδοχοι, οι οποίες επηρέαζαν με έναν “δυναμικό” τρόπο τις προσωρινές και τις οριστικές παραλαβές των έργων, όπως και τις τελικές “διοικητικές παραλαβές” εκ μέρους του διαχειριστή της υποδομής, προκαλώντας πολλά ερωτηματικά για την αποικιοποίηση του σιδηροδρομικού χώρου από τα ανταγωνιστικά ιδιωτικά συμφέροντα.

Ενώ, όμως, τα θέματα της ασφάλειας αναδεικνύονταν από όλες τις πλευρές, είναι απορίας άξιο γιατί οι φορείς σχεδιασμού και υλοποίησης των έργων δεν προέβαλαν εμφατικά τον επείγοντα χαρακτήρα της ολοκλήρωσής τους, αλλά εγκλωβίστηκαν σε ατέρμονες διαπραγματεύσεις υπό την απειλή δικαστικών προσφυγών και νέων καθυστερήσεων. Δεν εντοπίζονται, άραγε, στο ισχύον κανονιστικό πλαίσιο, άραγε, έκτακτες λύσεις “express” διαδικασιών που αντιμετωπίζουν τη δυστοκία ολοκλήρωσης των έργων όταν υπάρχουν θέματα ασφαλείας ή έστω άλλα μέσα πίεσης στους αναδόχους για να ολοκληρώσουν το έργο τους; Ή μήπως υπάρχουν (όπως πχ. η κίνηση της διαδικασίας έκπτωσης για παραβίαση συμβατικών όρων ή η επιβολή υψηλών προστίμων) αλλά σπανίως ενεργοποιούνται λόγω της ασθενούς διαπραγματευτικής θέσης του Δημοσίου έναντι των εργολάβων; Μήπως η “ανοχή” και η “επιείκεια” έναντι της καταχρηστικής συμπεριφοράς των αναδόχων ή ακόμη και οι αναίτιες “αδράνειες” στην έναρξη υλοποίησης των έργων (προκλητικές σε ορισμένες πρόσφατες “συμπληρωματικές συμβάσεις”)  φανερώνουν μια βαθύτερη σχέση εξάρτησης, εάν όχι “ομηρίας”, μεταξύ παραγόντων του Δημοσίου και κέντρων ιδιωτικής ισχύος;

Αυτή η αναρώτηση καθιστά περισσότερο επίκαιρες από ποτέ τις προτάσεις του Συλλόγου Ελλήνων Συγκοινωνιολόγων που επιμένουν αφενός στη δημιουργία ενός σαφούς “Εθνικού Κανονιστικού Πλαισίου Τεχνικών” που θα διευκολύνει το έργο των ελεγκτικών υπηρεσιών και θα καθοδηγεί πλήρως τη μελετητική και κατασκευαστική δραστηριότητα και αφετέρου στην κατάρτιση ενός νέου “Εθνικού Πλαισίου Δημοπράτησης” που θα συμβάλλει στην εξοικονόμηση μελετητικού χρόνου, τον περιορισμό των αυθαίρετων εκτιμήσεων και την εξασφάλιση “αυτόματων επικαιροποιήσεων”, εξορθολογίζοντας σημαντικά τις συνθήκες δημοπράτησης και ολοκλήρωσης των έργων.

 

  1. Έλλειψη ιεράρχησης και κακή χρήση των κοινοτικών χρηματοδοτήσεων

Το “7ο αμάρτημα” αφορά τον προγραμματισμού του Δημοσίου για την αξιοποίηση των χρηματοδοτήσεων της ΕΕ που αφορούν την υλοποίηση των σιδηροδρομικών έργων.‘Όπως έχει ήδη επισημανθεί, ο λειτουργικός κατατεμαχισμός του σιδηροδρόμου έχει επηρεάσει αρνητικά τον ενιαίο προγραμματισμό των δράσεων και τη διαμόρφωση μιας ιεραρχημένης εθνικής στρατηγικής για την αξιοποίηση και την κατανομή των πόρων της ΕΕ.

Το γεγονός ότι την τελευταία 20ετία έχουν εισρεύσει στη χώρα μας περί τα 3 δισ. κοινοτικών χρηματοδοτήσεων για τον σιδηρόδρομο, χωρίς όμως η επένδυση αυτή να αξιολογείται ως αποδοτική ή να έχει επιφέρει τα αναμενόμενα αποτελέσματα, θέτει το μείζον ζήτημα του ορθολογικού σχεδιασμού των πολιτικών αξιοποίησης αυτών των πόρων. Παράλληλα,  καθίσταται απολύτως επίκαιρη η αναζήτηση και θέσπιση των κατάλληλων θεσμών ενός σύγχρονου “Αναπτυξιακού Κράτους” που θα είναι σε θέση να ιεραρχούν τις δημόσιες επενδύσεις ανά πεδίο και αντικείμενο και να συντονίζουν αποτελεσματικά την υλοποίησή τους. Το πιο σοβαρό ζήτημα αφορά τον τρόπο διάθεσης των πόρων σε ένα προκαθορισμένο πλαίσιο σαφών εθνικών προτεραιοτήτων. Σε ένα τέτοιο πλαίσιο, θα φάνταζε παράδοξο έως εξωφρενικό να προκηρύσσονται νέα έργα βελτίωσης ή επέκτασης των υποδομών μακροπρόθεσμης προτεραιότητας, όταν παραμένουν ανενεργά ή ημιτελή τα σύγχρονα συστήματα διαχείρισης της κυκλοφορίας και ανάθμισης του επιπέδου ασφάλειας των μεταφορών.

Το γεγονός ότι οι σιδηροδρομικές μεταφορές ρυθμίζονται κατά βάση με εθνικές και όχι με ευρωπαϊκές στρατηγικές, έχει επιτείνει τα φαινόμενα της έλλειψης σοβαρού προγραμματισμού και της έξαρσης του αυτοσχεδιασμού, ενίοτε έκδηλα πελατειακού, των εκάστοτε κυβερνώντων. Εξίσου προβληματικό και παράδοξο είναι και το ότι η ΕΕ, παρότι διαθέτει υπέρογκα ποσά για τις ελληνικές σιδηροδρομικές μεταφορές, δεν επιχειρεί να καλύψει, με έναν άτυπο έστω τρόπο, αυτό το έλλειμμα προγραμματισμού, προκειμένου να εξασφαλίσει την πραγματική απόδοση των δημοσίων επενδύσεων. Είναι χαρακτηριστικό ότι εμφανίζεται ιδιαίτερα διστακτική και ανεκτική τόσο απέναντι στις καθυστερήσεις υλοποίησης των συγχρηματοδοτούμενων έργων όσο και ως προς την τήρηση των προϋποθέσεων της Οδηγίας για τον Ενιαίο Σιδηροδρομικό Χώρο, εξαντλώντας την αυστηρότητά της σε ορισμένες απολύτως οριακές περιπτώσεις, όπως η μακρόχρονη άρνηση της χώρας μας να συμμορφωθεί με συγκεκριμένες τυπικές προϋποθέσεις της ισχύουσας ενωσιακής νομοθεσίας (σύναψη συμφωνίας Δημοσίου – ΟΣΕ).

Η στάση αυτή της ΕΕ σηματοδοτεί μία αντίφαση, καθώς από τη μία οι ενωσιακοί θεσμοί παρέχουν αφειδώς κονδύλια για υποδομές, ενώ από την άλλη στέκουν περίπου αδιάφοροι στην  μη ορθολογική αξιοποίηση αυτών των πόρων, είτε πρόκειται για το αναχρονιστικό μοντέλο διοίκησης ή για την πλήρη αποψίλωση του έμψυχου δυναμικού του ΟΣΕ που συντελέστηκε στα χρόνια των Μνημονίων με τις δικές τους οδηγίες και ευλογίες. Καθώς, όμως, η ΕΕ δεν δείχνει καμία διάθεση να καλύψει ή να αναδείξει τα ρυθμιστικά και ελεγκτικά κενά του ελληνικού συστήματος, η ευθύνη της ολοκληρωμένης προσέγγισης των σιδηροδρομικών μεταφορών ανήκει εξ ολοκλήρου στο εθνικό επίπεδο και τους θεσμούς του στρατηγικού σχεδιασμού ενός σύγχρονου Αναπτυξιακού Κράτους.

Τέλος, δεν είναι λίγοι όσοι υποστηρίζουν ότι στα Τέμπη δέχθηκε ισχυρό πλήγμα, μεταξύ άλλων, και η εικόνα της σύγχρονης “ψηφιακής Ελλάδας”. Η αδυναμία εφαρμογής  ακόμη καιτετριμμένων ψηφιακών συστημάτων για την ασφάλεια των πολιτών επαναφέρει έτσι στο προσκήνιο το ζήτημα της ουσιαστικής ιεράρχησης των δράσεων ψηφιακού εκσυγχρονισμού. Καθώς μάλιστα τα προγράμματα ψηφιοποίησης για την ενίσχυση της ασφάλειας είναι ιδιαίτερα δαπανηρά εν σχέσει με άλλες απλούστερες παρεμβάσεις βελτίωσης της καθημερινότητας των πολιτών, γεννάται εκ νέου το ζήτημα πώς τίθενται οι ψηφιακές προτεραιότητες σε μία χώρα ενόψει και της αβεβαιότητας για τον βαθμό αποδοτικότητας των εν λόγω ψηφιακών εφαρμογών.

Στην έκθεση της Strategy & PwC (2022) επισημαίνεται ότι η “ψηφιοποίηση των σιδηροδρόμων γίνεται με πρωτοβουλία του παρόχου υποδομής, που συνήθως είναι ευθυγραμμισμένος -σε μεγαλύτερο ή μικρότερο βαθμό- με την εθνική κυβέρνηση”. Μπορεί, όμως, αυτό να συμβεί σε μία χώρα σαν τη δική μας όπου πάροχος και Δημόσιο βρίσκονται ήδη σε δικαστική διαμάχη για την επίλυση των διαφορών τους, ενώ σύσσωμη η αντιπολίτευση ασκεί έντονη κριτική στην κυβέρνηση για “συμπαιγνία” με τον ανάδοχο λόγω της μη τήρησης των υποχρεώσεών του να προβεί σε συγκεκριμένου ύψους επενδύσεις στην υποδομή;

Από πολλές πλευρές υποστηρίζεται ότι οι αντικρουόμενες προτεραιότητες των εμπλεκομένων φορέων μπορούν να διευθετηθούν μόνο στο πλαίσιο ενός “ολοκληρωμένου σιδηροδρομικού συστήματος” με ενιαίο κεντρικό σχεδιασμό, κατά το πρότυπο της Ελβετίας, όπου οι κρατικοί “Ελβετικοί Ομοσπονδιακοί Σιδηρόδρομοι” ασκούν δημόσιο έλεγχο συγχρόνως στη σιδηροδρομική υποδομή, το τροχαίο υλικό και τη διαχείριση της κυκλοφορίας.

Επιστρέφουμε λοιπόν στην αρχική μας διαπίστωση: Σε ένα διασπασμένο σύστημα με ιδιωτικοποιημένες υπηρεσίες μεταφορικού έργου, τον ρόλο του “ολοκληρωτή” μπορούν να αναλάβουν μόνο οι κεντρικοί θεσμοί ενός Κράτους – Στρατηγείου που θα χαράσσουν την εθνική στρατηγική για τις επενδύσεις στον σιδηρόδρομο, θα προβαίνουν στην ιεράρχηση των χρηματοδοτήσεων, θα επεξεργάζονται τη συνολική στοχοθεσία για τον σιδηρόδρομο και θα εγγυώνται την ανταγωνιστική του παρουσία έναντι των άλλων μορφών μεταφορών.

Με ένα τέτοιο μοντέλο διοίκησης, μπορεί να μην πετύχουμε πότε τις κατά κεφαλήν δαπάνες των εξαιρετικά επιτυχημένων ελβετικών σιδηροδρόμων, θα έχουμε όμως ένα προγραμματισμένο, ορθολογικό και διαφανές σύστημα σιδηροδρομικών μεταφορών που θα εξασφαλίζει τα στοιχειώδη στους πολίτες και δεν θα καταλύει την εμπιστοσύνη τους στο πιο οικολογικό, άνετο και φιλικό προς αυτούς μέσο μεταφοράς.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

10 − 4 =