Η αστική ευθύνη του κράτους από νόμιμες ενέργειες των οργάνων του μεταξύ «δικαιοκρατικού» και «κοινωνιοκρατικού» Συντάγματος
Κωνσταντίνος Σ. Ρέμελης, Καθηγητής Νομικής Σχολής Δ.Π.Θ.
Η αστική ευθύνη του κράτους ως στοιχείο του κράτους δικαίου[*]
Παρά τις προφανείς αστικολογικές του καταβολές, μετά από την ιστορική απόφαση Blanco[1], το δίκαιο της κρατικής αποζημιωτικής ευθύνης αυτονομήθηκε από το αστικό δίκαιο και άρχισε να διαμορφώνεται και να κινείται και σε δημοσιολογική τροχιά. Οι κανόνες μάλιστα αυτοί δεν εντάσσονται απλώς από συστηματική άποψη στο δημόσιο δίκαιο, αλλά αποκτούν σημαίνουσα θέση στην κανονιστική του ύλη και στη γενικότερη σχέση κράτους-πολίτη. Όπως δε γίνεται γενικώς δεκτό ο θεσμός της αστικής ευθύνης του κράτους μαζί με την αρχή της νομιμότητας αποτελούν τους δύο βασικούς και συμμετρικούς πυλώνες του κράτους δικαίου και του συνολικού συστήματος εγγυήσεων υπέρ του πολίτη[2]. Τούτο δε καθόσον η αποζημιωτική ευθύνη σ’ ένα κράτος δικαίου έρχεται να λειτουργήσει συμπληρωματικά προς την αρχή της νομιμότητας και να θεραπεύσει σε σημαντικό βαθμό τις βλάβες που μπορεί να προκληθούν από την παραβίαση της τελευταίας.
Η αναγνώριση πάντως και η αποδοχή του θεσμού της αστικής κρατικής ευθύνης δεν ήταν εξ υπαρχής αυτονόητη, καθόσον σύμφωνα με την αρχική και βασική νομολογιακή θέση το κράτος-νομοθέτης εθεωρείτο παντελώς ανεύθυνο[3]. Σε μια εποχή που η ευθύνη του κράτους δεν είχε ακόμη αναγνωριστεί πλήρως, η νομολογιακή αυτή προσέγγιση στηριζόταν πρωτίστως στον απρόσωπο και γενικό χαρακτήρα των νομοθετικών πράξεων και την απόλυτη κυριαρχία του νομοθέτη. Στη θεωρία, σύμφωνα με την κλασική προσέγγιση του Laferrière, που κυριάρχησε επί μακρόν, ο νόμος αποτελεί μια πράξη εκδήλωσης κυριαρχίας και η εξουσία που απορρέει από αυτή έγκειται στο να επιβάλλεται σε όλους ανεξαιρέτως και χωρίς να είναι δυνατή καταρχήν η αξίωση οποιασδήποτε αποζημίωσης από την τυχόν ζημιογόνο άσκησή της. Μόνο ο νομοθέτης μπορεί να αξιολογήσει, με βάση τη φύση και τη σοβαρότητα μιας ζημίας, ανάλογα με τις δημοσιονομικές ανάγκες και τους διαθέσιμους κρατικούς πόρους, αν πρέπει να καταβληθεί σχετική αποζημίωση. Τα δικαστήρια δεν μπορούν σε καμία περίπτωση να τον υποκαταστήσουν στην συγκεκριμένη αρμοδιότητα[4]. Αυτονόητα λοιπόν και a fortiori, σύμφωνα με την εν λόγω παραδοσιακή αντίληψη, εθεωρείτο αδιανόητη η αναγνώριση αστικής ευθύνης του κράτους στις περιπτώσεις που δεν διαπιστωνόταν παρανομία και πταίσμα από την πλευρά των οργάνων του. Η προσέγγιση όμως αυτή που ήταν έντονα επηρεασμένη από την κρατούσα στο αστικό δίκαιο αντίληψη περί παράνομης ζημίας[5], γνώρισε έντονη αμφισβήτηση στη γαλλική, αλλά και τη γερμανική θεωρία και νομολογία, ιδίως περί τα τέλη του 19ου αιώνα, όταν άρχισε να υποστηρίζεται σθεναρά ότι η αστική ευθύνη του κράτους δεν θα πρέπει απαραίτητα και σε κάθε περίπτωση να συναρτάται άμεσα και απόλυτα με την αρχή της υπαιτιότητας και την παρανομία από την πλευρά των κρατικών οργάνων. Με άλλα λόγια το γενικό συμφέρον ως απώτερος σκοπός κάθε διοικητικής ενέργειας δεν θα μπορούσε σε κάθε περίπτωση και a priori να οδηγεί σε πλήρη αποκλεισμό της ευθύνης της Διοικήσεως για αποκατάσταση μιας ασυνήθους και απρόσμενης ζημίας που προκλήθηκε από μια απολύτως νόμιμη ενέργεια των οργάνων του[6].
Η αστική ευθύνη του κράτους από νόμιμες ζημιογόνες ενέργειες των οργάνων του στην ελληνική έννομη τάξη
2.1. Η inabstracto αναγνώριση από τη νομολογία της κρατικής αστικής ευθύνης από σύννομες ενέργειες των πολιτειακών οργάνων
Σύμφωνα με τη γενικώς κρατούσα διαχρονικά άποψη στην ελληνική έννομη τάξη, το κράτος δεν ευθύνεται για ζημίες που προκαλούνται από τη νόμιμη δράση των οργάνων του, εκτός αν ειδικώς ο νόμος προβλέπει αποζημίωση[7]. Η άποψη αυτή ήταν βαθύτατα επηρεασμένη από την πρώιμη σχετική διδασκαλία περί του ανεύθυνου της κρατικής εξουσίας[8] που είχε υιοθετηθεί και από τη νομολογία[9] και τους μόνιμους φόβους για υπερβολική επιβάρυνση του δημόσιου ταμείου[10], που μπορούσε να οδηγήσει σε δημοσιονομικό εκτροχιασμό[11]. Όπως δε χαρακτηριστικά σημειώνεται αν γινόταν δεκτή η αναγνώριση κρατική ευθύνης προς αποζημίωση από νόμιμες ενέργειες των κρατικών οργάνων θα ματαίωνε ή τουλάχιστον θα εξασθένιζε σε σημαντικό βαθμό τον νόμιμο σκοπό των ενεργειών αυτών και θα δημιουργούσε έναν κίνδυνο παραλύσεως της εν γένει κρατικής δραστηριότητας[12].
Η υιοθέτηση της γαλλικής θεωρίας των εξαιρετικών περιστάσεων από το Συμβούλιο της Επικρατείας από τα πρώτα ήδη χρόνια λειτουργίας του ανέδειξε εξ αντικειμένου το ζήτημα της αποζημιωτικής κρατικής ευθύνης από νόμιμες κρατικές πράξεις. Τούτο δε καθόσον με βάση τη συγκεκριμένη νομολογιακής εμπνεύσεως θεωρία, ορισμένες διοικητικές πράξεις που εκδίδονται καταρχάς ως παράνομες[13] μεταλλάσσονται κάτω από συγκεκριμένες καταστάσεις ανάγκης σε νόμιμες[14]. Πράξεις δηλαδή, που σύμφωνα με τη νομολογία, ο κατεπείγων χαρακτήρας του ρυθμιζόμενου ζητήματος τις επικυρώνει και τις μετατρέπει σε νόμιμες ενώ θα ήταν μετά βεβαιότητας παράνομες αν εκδίδονταν σε περίοδο κανονικότητας[15]. Παρά την επιγενόμενη όμως νομιμότητά τους είναι εξαιρετικά αμφίβολο αν αυτός ο εκ των υστέρων νόμιμος χαρακτήρας τους και η νομικά παράδοξη μετάλλαξή τους αίρει αναγκαία και πάντοτε και την υποχρέωση αποζημίωσης για ατομικές ζημίες που προκαλούνται από την έκδοσή τους.
Το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο ήρθε για πρώτη φορά αντιμέτωπο με το συγκεκριμένο ζήτημα από τα πρώτα ήδη χρόνια λειτουργίας του, όταν με την ΣτΕ 636/1932 απέρριψε σχετική αίτηση ακυρώσεως επειδή η προσβαλλόμενη πράξη θεωρήθηκε νόμιμη με βάση τη θεωρία των εξαιρετικών περιστάσεων. Το Δικαστήριο, χωρίς να αντιμετωπίζει αίτημα καταβολής αποζημίωσης στη συγκεκριμένη υπόθεση, τόνισε in abstracto ότι ο ζημιούμενος από μια τέτοιου είδους και ιδιότυπα «νόμιμη πράξη» δικαιούται να επιδιώξει την ανόρθωση της περιουσιακής ζημίας που υπέστη. Ουσιαστικά δηλαδή έστω και σε θεωρητικό επίπεδο το Δικαστήριο διακηρύσσει για πρώτη φορά την αναγνώριση δικαιώματος αποζημίωσης από νόμιμες ζημιογόνες πράξεις κρατικών οργάνων.
Η έκδοση της απόφασης αυτής ευλόγως προκάλεσε περαιτέρω συζητήσεις ως προς το κατά πόσον πρέπει να αναγνωρισθεί κρατική υποχρέωση αποζημίωσης εξαιτίας ατομικής βλάβης που προκλήθηκε από μια τέτοιου είδους sui generis νόμιμη ζημιογόνο διοικητική πράξη. Η συγκεκριμένη γενική θέση του Δικαστηρίου που εκφράσθηκε έστω και σε θεωρητικό επίπεδο, αποτέλεσε αντικείμενο έντονης κριτικής, καθόσον θεωρήθηκε ότι η σχετική δικαιολογητική βάση είναι δογματικά ασύμβατη με την ελληνική έννομη τάξη[16]. Ειδικότερα, υποστηρίχθηκε ότι το Συμβούλιο Επικρατείας με τη συγκεκριμένη απόφασή υιοθέτησε τη θεωρία της «θεμιτής παρανομίας», αλλά παρείδε τα αντικειμενικά προς τούτο εμπόδια και αδιαφόρησε για την άρση τους[17]. Τούτο δε καθόσον, σύμφωνα με την άποψη αυτή, δεν νοείται καταρχάς τέτοιου είδους ευθύνη όταν συντρέχουν λόγοι γενικότερου δημόσιου συμφέροντος και, κατά δεύτερο, η αναγνώριση αποζημίωσης από μια νόμιμη διοικητική πράξη θα αποτελούσε προσθέτως και παράβαση του δεδικασμένου[18]. Ειδικότερα μια τέτοια νομολογιακή παραδοχή υποστηρίχθηκε ότι προσέκρουε στη ρητή πρόβλεψη του τότε ισχύοντος δικονομικού καθεστώτος (άρθρο 3 ν. 5468/1932), που όριζε ότι προσδίδεται ισχύς δεδικασμένου και στις απορριπτικές αποφάσεις. Το δεδικασμένο αυτό δεσμεύει αποθετικά και τις διοικητικές και τις δικαστικές αρχές ως προς το ζήτημα της παραδοχής της ευθύνης του Δημοσίου στις περιπτώσεις που η απόφαση δεν απορρίπτει το ένδικο βοήθημα για τυπικούς λόγους, αλλά αποφαίνεται κατ’ ουσία ως προς τη νομιμότητα της προσβαλλόμενης πράξης[19]. Με βάση δε τον κανόνα αυτό κάθε αναγνώριση αποζημιωτικής υποχρέωσης από το Δημόσιο για ζημία που προκλήθηκε από πράξη, η οποία κρίθηκε νόμιμη από το Συμβούλιο της Επικρατείας θα αποτελούσε πράξη κατ’ ουσία «χαριστική»[20]. Θα πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι και η ίδια η εν λόγω επικριτική άποψη καταλήγει τελικώς στη θέση ότι κάτω από τέτοιες συνθήκες, θεωρείται επιβεβλημένη η αναγραφή ρητής εξαίρεσης, ως προς το ζήτημα της αποζημιώσεως του προσφεύγοντος, στις σπάνιες μάλλον αποφάσεις, που απορρίπτουν την αίτηση ακυρώσεως κατ’ εφαρμογή της θεωρίας της «θεμιτής παρανομίας». Έτσι, προτείνεται εν προκειμένω, η σαφής νομολόγηση εξαιρέσεως στη δεσμευτική δύναμη του απορριπτικού δεδικασμένου[21].
Έκτοτε, η άποψη περί αστικής ευθύνης από νόμιμη πολιτειακή ενέργεια εμφανίζεται σε αρκετές αποφάσεις του Δικαστηρίου[22], στις οποίες γίνεται λόγος για κανόνα συνταγματικής περιωπής που απορρέει από την αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, όπως αυτή ρητά αποτυπώνεται στο άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος[23]. Υπό το συγκεκριμένο μάλιστα περιεχόμενό της η εν λόγω αρχή αποτελεί, κατά τη νομολογία, το κανονιστικό υπόβαθρο της αποζημιωτικής ευθύνης του κράτους, αδιακρίτως αν η ατομική ζημία προκύπτει από παράνομες ή σύννομες ενέργειες των οργάνων του. Ειδικότερα, όπως τονίζει χαρακτηριστικά το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο[24] το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος «έχει αναγάγει σε συνταγματικό κανόνα την ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών, συνιστά δε παράλληλα, και διάταξη στην οποία θεμελιώνεται η αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου από πράξεις των οργάνων του που προκαλούν ζημία, παράνομες (ΣτΕ 980/2002) ή νόμιμες (ΣτΕ 5504/2012). Τούτο, διότι η ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών επιτάσσει και την αποκατάσταση της ζημίας που κάποιος υφίσταται από τη δράση, χάριν του δημοσίου συμφέροντος, των οργάνων του Κράτους ή νπδδ, όταν η δράση αυτή δεν είναι σύννομη ή όταν είναι μεν νόμιμη αλλά προκαλεί βλάβη ιδιαίτερη και σπουδαία, σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα κατά το Σύνταγμα ανεκτά όρια προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος στον οποίο αποβλέπει η δράση αυτή, σύμφωνα με την οικεία νομοθεσία»[25].
Από την προσεκτική όμως ανάγνωση των αποφάσεων αυτών συνάγεται ότι και πάλι το Δικαστήριο ενστερνίζεται την αναγνώριση του δικαιώματος αποζημίωσης μόνο in abstracto και όχι στο πλαίσιο επίλυσης ad hoc αποζημιωτικής διαφοράς. Εξάλλου σύμφωνα με την πάγια νομολογία του η αποζημίωση συνιστά πάντοτε αυτοτελές ζήτημα, το οποίο κρίνεται από τον δικαστή της αποζημιώσεως και όχι από τον ακυρωτικό δικαστή[26].
2.2. Η ρητή αναγνώριση της κρατικής αστικής ευθύνης από σύννομες ενέργειες των πολιτειακών οργάνων
Μετά από την έκδοση της ΣτΕ 2387/2020 με την οποία κρίθηκαν σύμφωνες με το Σύνταγμα οι νομοθετικές διατάξεις που προβλέπουν τον υποχρεωτικό εμβολιασμό των νηπίων προκειμένου να εγγραφούν σε παιδικούς και βρεφονηπιακούς σταθμούς, το Δικαστήριο απασχόλησε πολύ πρόσφατα το ζήτημα της αποζημίωσης από μια τέτοια νόμιμη, αλλά ζημιογόνο πράξη υποχρεωτικού εμβολιασμού. Πιο συγκεκριμένα το Συμβούλιο της Επικρατείας κλήθηκε να κρίνει τη βασιμότητα αγωγής που είχε ως βάση το γεγονός ότι η υγεία νεαρής μαθήτριας, που αργότερα μάλιστα έχασε τη ζωή της, υπέστη σοβαρότατη βλάβη, λόγω της χορήγησης συγκεκριμένου τύπου εμβολίου.
2.2.1. Τα συνταγματικά θεμέλια της αποζημιωτικής ευθύνης του κράτους από νόμιμη ενέργεια των οργάνων του
Με δεδομένο λοιπόν τον, κατά τα ανωτέρω, νόμιμο χαρακτήρα της ζημιογόνου στη συγκεκριμένη υπόθεση πολιτειακής ενέργειας, δηλαδή του εμμέσως υποχρεωτικού εμβολιασμού, το Δικαστήριο αναζήτησε τα συνταγματικά θεμέλια στα οποία μπορούσε να στηρίξει την αστική ευθύνη του Δημοσίου.
2.2.1.1. Η ισότητα απέναντι στα δημόσια βάρη
Η πρώτη από τις συνταγματικές διατάξεις που επικαλείται το Δικαστήριο για τη θεμελίωση αυτού του εξαιρετικού είδους αστικής κρατικής ευθύνης είναι αυτή της παρ. 5 του άρθρου 4 στην οποία αποτυπώνεται ρητά η αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών. Τονίζεται καταρχάς ότι η διάταξη αυτή με την οποία ορίζεται ότι «οι Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις τους» συνιστά το συνταγματικό θεμέλιο της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου από ζημιογόνες πράξεις και εν γένει ενέργειες των οργάνων του[27]. Το Δικαστήριο θεωρεί καταρχάς ότι το κανονιστικό περιεχόμενο της συγκεκριμένης διάταξης, εκτός από την φορολογική ισότητα, επιτάσσει και την αποκατάσταση της υλικής και ηθικής ζημίας, που υφίσταται ο ιδιώτης από πράξη ή ενέργεια κρατικού οργάνου, η οποία λαμβάνει χώρα νομίμως και χάριν του δημόσιου συμφέροντος, όπως αυτό προσδιορίζεται εκάστοτε από τα αρμόδια όργανα της Πολιτείας. Η υποχρέωση δε αυτή προκύπτει στις περιπτώσεις που η επίμαχη ατομική ζημία είναι πέραν της συνήθους και μη αναμενόμενη, υπερβαίνει δε τα όρια της θυσίας, στην οποία είναι ανεκτό από την έννομη τάξη να υποβάλλονται οι πολίτες χάριν του δημόσιου συμφέροντος.
Με την επίκληση της συνταγματικής αυτής διάταξης το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο δέχεται προδήλως ότι η αποδοχή από την έννομη τάξη μιας ζημιογόνου κατάστασης, όπως η συγκεκριμένη, ως φυσιολογικής και η μη ενεργοποίηση μηχανισμών αποκατάστασης των δημιουργούμενων ανισορροπιών, μέσω της αναγνώρισης της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, θα παραβίαζε καταφανώς την αρχή της ισότητας[28]. Υπό την έννοια αυτή συνεπώς δεν θα πρέπει να θεωρείται ανεκτή από την συνταγματική μας τάξη η αποδοχή μιας ζημιογόνου κατάστασης ακόμη και αν η τελευταία αποτελεί προϊόν μιας νόμιμης ενέργειας κρατικού οργάνου. Είναι προφανές ότι διαφορετικά, ένα πρόσωπο ή ορισμένη ομάδα προσώπων θα ήταν υποχρεωμένα να υποστούν τις ζημιογόνες συνέπειες μιας συγκεκριμένης νόμιμης πολιτειακής ενέργειας από την οποία ωφελείται, τουλάχιστον καταρχάς, το κοινωνικό σύνολο. Επομένως, σύμφωνα με τη διαπίστωση του ίδιου του Δικαστηρίου, για πρώτη φορά γίνεται δεκτό ρητώς στη νομολογία του ότι η ισότητα ενώπιον των δημόσιων βαρών επιτάσσει την αποκατάσταση της ζημίας που προξενείται από την δράση των οργάνων του κράτους, όχι μόνο όταν η δράση αυτή δεν είναι σύννομη, αλλά και όταν είναι μεν νόμιμη, αλλά προκαλεί βλάβη ιδιαίτερα ασυνήθη και σοβαρή, σε βαθμό που να υπερβαίνει τα όρια, τα οποία είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο ειδικός σκοπός δημόσιου συμφέροντος τον οποίο στοχεύει η επίμαχη κρατική δραστηριότητα, σύμφωνα με την οικεία νομοθεσία.
Συνεπώς η συγκεκριμένη απόφαση ΣτΕ 622/2021, εκτός άλλων, είναι ιδιαίτερα σημαντική και για το γεγονός ότι δέχεται ρητώς ότι η έννοια των δημόσιων βαρών της παρ. 5 του άρθρου 4 Σ. ως ειδικής περίπτωσης εφαρμογής της αρχής της ισότητας δεν εξαντλείται στα φορολογικά βάρη, αλλά επεκτείνεται και σε βάρη, επιβαρύνσεις και υποχρεώσεις του πολίτη απέναντι στο κράτος που έχουν γενικότερο χαρακτήρα. Με άλλα λόγια, κρίνεται σαφώς για πρώτη φορά ότι η ως άνω συνταγματική διάταξη καταλαμβάνει κανονιστικά και κάθε βάρος, επιβάρυνση και υπέρμετρη θυσία, που επιβάλλεται και σε μη περιουσιακά αγαθά του ιδιώτη, όπως λ.χ. η υγεία και η ζωή.
Θα πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι η νεωτερική αυτή νομολογιακή θέση δεν έτυχε ομόφωνης αποδοχής από τη θεωρία. Υποστηρίζεται ότι η λύση που δόθηκε με την ΣτΕ 622/2021 δημιουργεί σκεπτικισμό ως προς την ορθότητά της[29] για δύο λόγους. Κατά πρώτον διότι διευρύνει με τρόπο προβληματικό και σε αντίθεση με την ιστορία και τον σκοπό της συγκεκριμένης διάταξης του άρθρου 4 παρ. 5 Σ. την έννοια των «δημόσιων βαρών» και σε υποχρεώσεις πέρα από τις δημοσιονομικές και οικονομικές (φόροι, τέλη, πρόστιμα κ.λπ.), περιλαμβάνοντας σε αυτή και μη περιουσιακά αγαθά (όπως λ.χ. η ζωή, η υγεία, η προσωπικότητα, η προσωπική ελευθερία κ.ά). Κατά δεύτερο δε διότι ευλόγως γεννά το ερώτημα πώς μπορεί να ευθύνεται το κράτος για πράξη του, που όχι μόνο είναι συνταγματική και νόμιμη, «αλλά τοσούτω μάλλον αποτελεί την από το Σύνταγμα και την ΕΣΔΑ εκπλήρωση του κρατικού καθήκοντός του να προστατέψει θεμελιώδη δικαιώματα της ζωής και της υγείας, αλλά και αποτελεί την υλοποίηση του κρατικού καθήκοντος να προστατέψει τα συνταγματικά δικαιώματα της ζωής και της υγείας»[30].
2.2.1.2. Η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης
Εκτός από την αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, πρόσθετο συνταγματικό έρεισμα αναζητεί το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο στη διάταξη του άρθρο 25 παρ. 4. στην οποία αποτυπώνεται η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης των πολιτών, ορίζοντας ότι «το Κράτος δικαιούται να αξιώνει από όλους τους πολίτες την εκπλήρωση του χρέους της κοινωνικής και εθνικής αλληλεγγύης».
Από το συνδυασμένη ερμηνεία της εν λόγω συνταγματικής διάταξης με την αντίστοιχη ως άνω του άρθρου 4 παρ. 5 το Δικαστήριο συνάγει ότι, σε περίπτωση που, συνεπεία της συνταγματικώς θεμιτής και νόμιμης πραγματοποίησης εμβολιασμού, επέλθει ευθέως βλάβη της υγείας προσώπου, δηλαδή βλάβη που δεν οφείλεται σε παρεμβαλλόμενη παράνομη πράξη ή παράλειψη (όπως π.χ. χορήγηση ελαττωματικού ή ακαταλλήλου σκευάσματος ή πλημμέλειες κατά την διενέργεια του εμβολιασμού), ανακύπτει ευθύνη του κράτους προς εύλογη αποκατάσταση της ζημίας του παθόντος. Τούτο, δε διότι, στις περιπτώσεις αυτές, η προκαλούμενη από την πραγματοποίηση του εμβολιασμού βλάβη συνιστά υπέρμετρη θυσία για τον παθόντα (βλάβη υγείας και προσβολή προσωπικότητας), την οποία υφίσταται χάριν του συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου[31].
Με άλλα λόγια το Δικαστήριο θεωρεί ότι η κρατική υποχρέωση αποζημίωσης γεννιέται εν προκειμένω από τις σοβαρότατες και βαρύτατες συνέπειες του εμβολιασμού, οι οποίες υπερβαίνουν τα όρια της θυσίας. Ήταν δε αποτέλεσμα νόμιμης πράξης, η οποία έλαβε χώρα για το κοινό καλό και το συμφέρον όλων. Έτσι, από τη μία πλευρά η έννοια της θυσίας τοποθετείται στο επίκεντρο της βασικής συλλογιστικής του Δικαστηρίου και συνδέεται άμεσα με τις ως άνω συνταγματικές διατάξεις των άρθρων 4 παρ. 5 και 25 παρ. 4. και από την άλλη τόσο η «συνεισφορά στα δημόσια βάρη» όσο και το «χρέος κοινωνικής αλληλεγγύης» συνθέτουν τις συναφείς έννοιες του καθήκοντος, του χρέους και της ευθύνης του πολίτη απέναντι στο κράτος και την κοινότητα[32]. Επομένως όταν ο πολίτης έχει επιτελέσει το κοινωνικό του καθήκον και μάλιστα υπό μορφή «υποχρεωτικότητας», δεν θα ήταν ούτε λογικό ούτε κοινωνικά δίκαιο, να μην αναλάβει και το κράτος την υποχρέωση αποζημίωσης, ή έστω να δώσει μια εγγύηση, έναντι αυτού του χρέους στις περιπτώσεις που η εκπλήρωσή του είχε ως αποτέλεσμα την πρόκληση μιας αφύσικης, ασυνήθους και σοβαρότατης ατομικής βλάβης. Έτσι, κατά το Δικαστήριο, είναι τέτοια η φύση, η ένταση και η ιδιαιτερότητα της συγκεκριμένης μορφής ζημίας που η κρατική υποχρέωση αποκατάστασής της δεν μπορεί να αρθεί από το γεγονός ότι προκλήθηκε από νόμιμη ενέργεια κρατικού οργάνου, που έλαβε χώρα στο πλαίσιο άσκησης μιας νόμιμης αρμοδιότητάς του.
Η αστική ευθύνη του κράτους από νόμιμη κρατική δράση ως μορφή «κοινωνικοποίησης των κινδύνων» και ως απάντηση στην κοινωνία της διακινδύνευσης
Στη σύγχρονη «κοινωνία της διακινδύνευσης»[33] είναι προφανές ότι όλο και περισσότεροι πολίτες είναι εκτεθειμένοι σε διάφορες μορφές κινδύνων. Η δημιουργία νέων εστιών κινδύνων και η ανάγκη αντιμετώπισης συνεχώς μεταβαλλόμενων και πολύμορφων σύγχρονων απειλών δημιουργούν αναπόφευκτα ένα γενικευμένο αίσθημα κοινωνικής ανασφάλειας. Αυτονόητα λοιπόν, ιδίως σε περιόδους κρίσεων και έκτακτων αναγκών, οι απαιτήσεις για κοινωνική ασφάλεια και κοινωνική αλληλεγγύη εντείνονται και ευλόγως έχουν ως φυσικό αποδέκτη το κράτος[34]. Έτσι, στη σύγχρονη συνταγματική θεωρία γίνεται πλέον ευρύτατα λόγος για ασφάλεια όχι μόνο στο πλαίσιο ενός δημοκρατικού κράτους δικαίου, αλλά στο ευρύτερο πλαίσιο ενός δημοκρατικού κοινωνικού κράτους δικαίου[35]. Το κράτος ευλόγως προβάλλει ως το έσχατο καταφύγιο του πολίτη και ο εξισορροπητικός παράγοντας αντιμετώπισης των εν λόγω κινδύνων. Στο πρόσωπό του ο πολίτης αξιώνει όχι μόνο προληπτική προστασία και ασφάλεια, αλλά και την ανάληψη του οικονομικού βάρους που συνεπάγεται η ύπαρξη των κινδύνων αυτών[36].
Όπως έχει τονισθεί με έμφαση από πολύ νωρίς στη θεωρία, ο θεσμός της αστικής ευθύνης του κράτους δεν μπορεί παρά να οικοδομηθεί πάνω στην ιδέα της «κοινωνικής ασφάλισης», που υποστηρίζεται από τους συλλογικούς πόρους, προς όφελος εκείνων που υπέστησαν ζημία από τη «λειτουργία των δημόσιων υπηρεσιών». Υπό την έννοια αυτή η «κοινωνική ασφάλιση» πρέπει να λειτουργεί υπέρ όλων και το κράτος οφείλει, έστω κατά κάποιο τρόπο, να αποτελεί τον «ασφαλιστή» αυτού που συχνά αποκαλείται ως «κοινωνικός κίνδυνος», δηλαδή του κινδύνου που προκύπτει από την κρατική παρεμβατικότητα. Η αστική ευθύνη του κράτους δεν μπορεί να ανακύπτει μόνο στις περιπτώσεις που η ζημία προκλήθηκε από παράνομη ενέργεια των οργάνων του. Το κράτος θα πρέπει να ευθύνεται αστικώς επίσης και για τον λόγο ότι ασφαλίζει τους πολίτες απέναντι στους κοινωνικούς κινδύνους[37].
Στο παραδοσιακό λοιπόν καθεστώς που αποδεχόταν μόνο την παράνομη διοικητική πράξη ή παράλειψη ως κριτήριο αναγνώρισης της κρατικής αστικής ευθύνης προστέθηκε εξελικτικά, όπως εκτενώς έχει αναφερθεί, εκείνο του κινδύνου και της ασυνήθους και ιδιότυπης ζημίας, που προκαλείται σε ορισμένους τομείς της κρατικής δραστηριότητας ακόμη και όταν η τελευταία ασκείται απολύτως νόμιμα και στο πλαίσιο επιδίωξης του γενικού συμφέροντος. Έκτοτε, βαθμηδόν, η υποχρέωση αποκατάστασης εξαιρετικής μορφής βλάβης από νόμιμη κρατική δραστηριότητα, όπως επίσης αναφέρθηκε, έχει επεκταθεί, κάτω από πολύ αυστηρές προϋποθέσεις, και σε άλλους σημαντικούς τομείς και προσαρμόζεται διαρκώς στη φύση και τις ιδιαιτερότητες σύγχρονων πηγών κινδύνου.
Όπως τονίζει με έμφαση το Conseil d’État στη σχετική Έκθεσή του, από την ιστορική εξέλιξη και τη διαχρονική διαμόρφωση του θεσμού της αστικής ευθύνης του κράτους από νόμιμες ενέργειες των οργάνων του, συνάγεται ότι η εξαιρετική αυτή μορφή ευθύνης προέκυψε ως καρπός μιας στοχαστικής νομολογίας, η οποία κινούμενη σε συγκεκριμένη δικαιοπολιτική και ιδεολογική τροχιά[38] επέδειξε αξιομνημόνευτη κοινωνική ευαισθησία, αξιοποιώντας με τον καλύτερο τρόπο τον διάλογο με τη θεωρία. Δεν χωρεί αμφιβολία ότι η νομολογία έχει διαδραματίσει έναν καθοριστικό ρόλο και έχει να επιδείξει αποφασιστική συμβολή στις σημαντικές εξελίξεις που έλαβαν χώρα διαχρονικά στο γενικότερο πεδίο της αστικής κρατικής ευθύνης, όπως και αυτής που προκύπτει ειδικότερα από νόμιμες κρατικές ενέργειες.
Για την υιοθέτηση δε της τελευταίας και προκειμένου να παρακάμψει τη διαχρονική εμμονή του νομοθέτη σε περιοριστικές αντιλήψεις, ο διοικητικός δικαστής ευλόγως ήταν αναγκασμένος να αναζητήσει το απαραίτητο συνταγματικό θεμέλιο και υπόβαθρο. Έτσι, το Conseil d’État κάνει λόγο για «κοινωνικοποίηση των κινδύνων», που απαιτεί ευρύτερη αλληλεγγύη και στηρίζεται στην «κεντρική ιδέα» ότι υπάρχουν κίνδυνοι των οποίων το βάρος θα ήταν άδικο να μην επιμερίζεται κοινωνικά. Πρόκειται για ειδικότερη ορολογία που χρησιμοποιείται από το Δικαστήριο, σύμφωνα με το οποίο «κοινωνικοποίηση των κινδύνων» υφίσταται όταν η αποζημίωση για τις επιζήμιες συνέπειες ενός κινδύνου δεν σχετίζεται με την ευθύνη ή όταν η χρηματοδότηση του κόστους αυτής της αποζημίωσης είναι, a priori ή a posteriori, αποσυνδεδεμένη από σχετικές ατομικές ασφαλιστικές εισφορές[39].
Είναι προφανές ότι η νέα sui generis αρχή αστικής ευθύνης από νόμιμες κρατικές ενέργειες δεν αποτελεί μια ex nihilo κατασκευή και κανονιστική αρχή. Παραμένει σε κάθε περίπτωση ειδική μορφή και εξαιρετική έκφανση του γενικότερου θεσμού της αστικής κρατικής ευθύνης. Ενσωματώνει απλώς όλο και περισσότερα νεωτερικά στοιχεία, τα οποία υπερβαίνουν κατά πολύ τα παραδοσιακά και δογματικά στερεότυπα. Με τα δεδομένα αυτά η αστική ευθύνη από νόμιμες κρατικές ενέργειες ευλόγως εμφανίζει πολλά κοινά στοιχεία με την κλασική μορφή κρατικής αστικής ευθύνης, αλλά και σημαντική διαφοροποίηση. Τα καθοριστικά εκείνα στοιχεία που διαφοροποιούν τελικώς το συγκεκριμένο νεωτερικό μοντέλο αστικής κρατικής ευθύνης είναι η αποσύνδεσή της από την αρχή της νομιμότητας και ο αφύσικος και ασυνήθης χαρακτήρας της προκαλούμενης βλάβης. Τούτο σημαίνει ότι το βασικό κριτήριο αναγνώρισης της μορφής αυτής ευθύνης απομακρύνεται παντελώς από τον νομικό χαρακτήρα της ζημιογόνου κρατικής ενέργειας και εστιάζεται, κατά βάση, στη φύση, την ένταση και την ιδιαιτερότητα της βλάβης.
Με την υιοθέτηση της άποψης περί «κοινωνικοποίησης των κινδύνων» ουδόλως επιδιώκεται λοιπόν η κατάργηση της κλασικής αστικής ευθύνης από παράνομη ενέργεια κρατικού οργάνου. Η νεωτερική δε αυτή ιδέα, όπως διευκρινίζεται, δεν έχει ως στόχο να εξοβελίσει από την έννομη τάξη ή να θέσει υπό αμφισβήτηση την παραδοσιακή θεώρηση της αστικής κρατικής ευθύνης. Με την αναγωγή της σε αρχή συνταγματικής περιωπής αναζητούνται πρωτίστως πρόσθετοι μηχανισμοί και διαδικασίες που θα μπορούσαν να συμβάλουν σε μια ευρύτερη, κατά το δυνατόν, «κοινωνικοποίηση» συγκεκριμένων ζημιών, που σχετίζονται με το περιεχόμενο και τις ιδιαιτερότητες εξαιρετικής και ασυνήθους μορφής κινδύνων[40]. Πρόκειται προφανώς για ένα νέο φάσμα πηγών κινδύνου και ατομικής ζημίας που παρακάμπτει και υπερβαίνει το κλασικό πλαίσιο αστικής κρατικής ευθύνης με έντονο κοινωνικό και ανθρωποκεντρικό χρωματισμό. Η παράνομη ενέργεια μπορεί να παραμένει στο επίκεντρο του νομικού συστήματος αστικής κρατικής ευθύνης, αλλά δεν αποτελεί το μοναδικό και αποκλειστικό κριτήριο για την αναγνώρισή της. Το παραδοσιακό κανονιστικό πλαίσιο αστικής ευθύνης του Δημοσίου διευρύνεται, αφού έρχεται να προστεθεί σε αυτό η αποζημιωτική ευθύνη χωρίς παρανομία πολιτειακού οργάνου, με κύριο βασικό συνταγματικό θεμέλιο την ισότητα ενώπιον των δημόσιων βαρών και την υποχρέωση υλοποίησης και ενίσχυσης της κοινωνικής αλληλεγγύης.
Με άλλα λόγια η αναγνώριση αυτού του ιδιότυπου είδους αποζημίωσης αποτελεί έναν πρόσθετο παράγοντα ισορροπίας στις σχέσεις μεταξύ κράτους και πολιτών, καθώς η έννομη τάξη δεν περιορίζεται στην παραδοσιακή προσέγγιση του δημόσιου συμφέροντος. Η έννοια του τελευταίου αποσυνδέεται από την έννοια της τυπικής νομιμότητας, αναζητώντας ένα νέο ουσιαστικό περιεχόμενο. Τελικά στο νέο αυτό περιεχόμενο, όπου κυριαρχεί η ιδέα της κοινωνικής δικαιοσύνης και της κοινωνικοποίησης ειδικών μορφών κινδύνων, η υποχρέωση αποκατάστασης εξαιρετικής περίπτωσης ατομικής ζημίας καθίσταται εν τέλει μια σημαντική νέα παράμετρος του δημόσιου συμφέροντος. H σπουδαιότητα μάλιστα της ειδικότερης αυτής αποζημιωτικής υποχρέωσης για την εν γένει κρατική λειτουργία έχει οδηγήσει πολλές έννομες τάξεις στην υιοθέτηση και την βαθμιαία επέκτασή της σε όλο και περισσότερους και σημαντικούς τομείς κρατικής δράσης.
Η διεύρυνση του κανονιστικού περιεχομένου της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών
Με τη γενέθλια ανωτέρω απόφαση ΣτΕ 622/2021, με την οποία αναγνωρίσθηκε ρητά η αποζημιωτική κρατική ευθύνη από νόμιμη ενέργεια των οργάνων του, όπως ήδη εκτέθηκε, το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο προσέδωσε ένα πρόσθετο κανονιστικό εύρος, αλλά και βάρος στην ισότητα ενώπιον των δημόσιων βαρών ως ειδικής έκφανσης της γενικής αρχής της ισότητας, ακολουθώντας μια διευρυμένη προσέγγιση της έννοιας «δημόσια βάρη» για την οποία κάνει λόγο το άρθρο 4 παρ. 5 Σ.
Όπως γίνεται ευρέως δεκτό στην ελληνική θεωρία, στη συνταγματική έννοια «δημόσια βάρη» περιλαμβάνονται, κατά κύριο λόγο, οι κάθε είδους υποχρεωτικές χωρίς ειδικό αντάλλαγμα οικονομικές και υλικές οριστικές παροχές των πολιτών προς το κράτος[41]. Έτσι, στο εννοιολογικό περιεχόμενο του «δημόσιου βάρους» περιλαμβάνονται πρωτίστως φόροι, τέλη, δασμοί, κοινωνικοί πόροι, εισφορές, εφόσον επιβάλλονται χωρίς ειδικό αντάλλαγμα υπέρ της βαρυνόµενης µε αυτά κατηγορίας πολιτών. Υποστηρίζεται όμως περαιτέρω ότι εξίσου ως «δημόσια βάρη», νοούνται επίσης και πάσης φύσεως υλικές υποχρεώσεις του πολίτη προς το κράτος (π.χ. επίταξη πραγμάτων), καθώς και οι λειτουργικής φύσεως συνεισφορές που προβλέπονται με τη μορφή υπηρεσιών (π.χ. επίταξη εργασίας και λοιπών προσωπικών υπηρεσιών)[42]. Κρατούσα πάντως στην ελληνική θεωρία φαίνεται να είναι η άποψη, σύμφωνα με την οποία η αναφορά της ως άνω συνταγματικής διάταξης του άρθρου 4 παρ. 5 Σ. στην ισότητα ενώπιον των δημόσιων βαρών αφορά κατά κύριο λόγο στη φορολογική ισότητα[43].
Μολονότι η έννοια των δημόσιων βαρών και της ισότητας ενώπιόν τους έχει απασχολήσει τη νομολογία σε πολύ μεγάλο αριθμό υποθέσεων, οι σχετικές νομολογιακές θέσεις δεν διακρίνονται από ιδιαίτερη συνέπεια και συστηματικότητα. Έτσι, σε σημαντικό αριθμό αποφάσεων το Συμβούλιο της Επικρατείας δείχνει να ενστερνίζεται την απόλυτη θέση, σύμφωνα με την οποία στην έννοια των δημόσιων βαρών του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος περιλαμβάνονται αποκλειστικά τα φορολογικά βάρη[44] και όχι άλλες επιβαρύνσεις δημοσιονομικού χαρακτήρα. Η άποψη όμως αυτή δεν φαίνεται να αποτελεί τελικά και την πάγια θέση του Δικαστηρίου. Τούτο δε καθόσον σε αρκετές αποφάσεις η έννοια των δημόσιων βαρών εκτείνεται και καταλαμβάνει ένα αρκετά ευρύ πλέγμα επιβαρύνσεων, περιορισμών και περικοπών[45]. Αξίζει δε να σημειωθεί ότι ειδικότερα στη νομολογία της οικονομικής κρίσης γίνεται εκτενώς λόγος από το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο για την έννοια του «βάρους της δημοσιονομικής προσαρμογής». Πιο συγκεκριμένα έχει κριθεί ότι σε περιόδους παρατεταμένης οικονομικής κρίσης, ο κοινός νομοθέτης, με σκοπό τον περιορισμό του δημόσιου ελλείμματος, μπορεί να θεσπίσει μέτρα περιστολής των δημόσιων δαπανών που συνεπάγονται σοβαρή οικονομική επιβάρυνση σε μισθούς και συντάξεις[46]. Η ευχέρεια όμως αυτή του νομοθέτη οριοθετείται, κατά το Δικαστήριο, από την υποχρέωση σεβασμού των λοιπών διατάξεων του Συντάγματος και, ιδίως, της αρχής της ισότητας των πολιτών κατά την συμμετοχή στα δημόσια βάρη ώστε να αξιώνεται από τους ασφαλισμένους και τους συνταξιούχους η τήρηση της υποχρεώσεως για κοινωνική αλληλεγγύη[47].
Η διασταλτική πάντως αυτή ερμηνεία της έννοιας των δημόσιων βαρών από τη νομολογία χαρακτηρίζεται ως προβληματική, καθόσον θεωρείται ότι μπορεί να οδηγήσει σε δογματικές συγχύσεις. Τούτο δε διότι, με τον τρόπο αυτό, όπως υποστηρίζεται, υπάρχει κίνδυνος να υπαχθούν τελικά στην συγκεκριμένη έννοια όλες οι υποχρεώσεις που επιβάλλονται από το κράτος με βάση κανόνες δημόσιου δικαίου. Μια τέτοια υπαγωγή θα είχε ως αποτέλεσμα να καθίσταται δυσχερής, αν όχι ανέφικτη, η διάκριση της ειδικής αυτής μορφής ισότητας από την γενική αρχή της ισότητας[48]. Προσθέτως δε σημειώνεται ότι μια υπέρμετρα διευρυμένη εννοιολογική προσέγγιση των δημόσιων βαρών ενέχει έντονα τον κίνδυνο να θέσει τα ατομικά, τα πολιτικά και τα κοινωνικά δικαιώματα υπό τη δαμόκλεια σπάθη μιας ιεραρχικά υπέρτερης υποχρέωσης δημόσιου δικαίου, η οποία δεσμεύει «λειτουργικά» και περιορίζει χωρίς όρια το κανονιστικό βεληνεκές των δικαιωμάτων, ως τα τελευταία να αποτελούν νομικό μέγεθος που είναι δεκτικό και ευεπίφορο σε ακραίες διακυμάνσεις ισχύος ανάλογα με τη συγκυρία[49]. Προβάλλεται ακόμη ότι οι μη χρηματικές υποχρεώσεις βρίσκουν έρεισμα σε άλλες ειδικές συνταγματικές διατάξεις και, συνεπώς, το θεμιτό ή μη της επιβολής τους σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση ευλόγως θα κρίνεται με βάση το περιεχόμενο των διατάξεων αυτών και σε συνδυασμό με τους γενικούς «περιορισμούς των περιορισμών» των συνταγματικών δικαιωμάτων[50].
Ανεξαρτήτως πάντως των ανωτέρω ενδοιασμών, δεν χωρεί αμφιβολία ότι με την διευρυμένη ερμηνεία της έννοιας των δημόσιων βαρών από το Συμβούλιο της Επικρατείας και την αναγωγή της ισότητας ενώπιον τους σε βασικό θεμέλιο της αστικής ευθύνης του κράτους από νόμιμες ενέργειες των οργάνων του, η ειδική αυτή έκφανση της αρχής της ισότητας αποκτά εξ αντικειμένου έντονα κοινωνικά χαρακτηριστικά. Τούτο δε καθόσον, ενώ από πρώτη ματιά, η ισότιμη συμμετοχή στα δημόσια βάρη φαίνεται να αποτελεί μια δικαϊκή αρχή που διέπει την επιβολή υποχρεώσεων από το κράτος στους πολίτες, με τη συγκεκριμένη νομολογιακή προσέγγιση η ισότητα αυτή εμφανίζει αντεστραμμένη όψη: συνιστά υποχρέωση του κράτους να αποκαταστήσει, υπό προϋποθέσεις, ασυνήθεις περιπτώσεις ατομικής ζημίας, ακόμη και αν αυτή προκλήθηκε από νόμιμες ενέργειες των οργάνων του. Έτσι, η παραβίαση της συγκεκριμένης ειδικής μορφής ισότητας δεν συναρτάται μόνο με την παραβίαση των κανόνων λειτουργίας μιας εύτακτης και δικαιοκρατούμενης έννομης τάξης[51], αλλά και με κρατικές ενέργειες με τις οποίες τα πολιτειακά όργανα ασκούν νόμιμα τις αρμοδιότητές τους, στοχεύοντας την ικανοποίηση του γενικού συμφέροντος. Συνεπώς η ειδική αυτή έκφανση της ισότητας δεν εξαντλείται στην τυπική ισότητα των πολιτών έναντι του νόμου ή και αντιστρόφως, αλλά εκτείνεται και στην «κοινωνικοποίηση», όπως ήδη εκτέθηκε, μορφών κινδύνων και ατομικών ζημιών που προέρχονται από νόμιμες κρατικές ενέργειες. Υπό την έννοια αυτή συνιστά μια μορφή πραγμάτωσης της αριστοτελικής ιδέας περί διανεμητικής δικαιοσύνης, καθώς η ισότητα υπό τη συγκεκριμένη ειδική κανονιστική έκφανσή της συναρτάται με τις υλικές και τις θεσμικές διαρθρώσεις και λειτουργίες μιας πολιτικής κοινότητας[52], η οποία κινούμενη μεταξύ δικαιοκρατικού και κοινωνιοκρατικού Συντάγματος είναι αυτή που τελικώς αναλαμβάνει το κόστος μιας sui generis νόμιμης, αλλά ασυνήθως ζημιογόνου κρατικής δράσης.
Η κανονιστική αναβάθμιση της αρχής της κοινωνικής αλληλεγγύης και η ενίσχυση της κανονιστικής αυτονομίας της
5.1. Η αστική ευθύνη από νόμιμη πολιτειακή ενέργεια ως κανονιστική αναβάθμιση της αρχής της κοινωνικής αλληλεγγύης
Έως πολύ πρόσφατα η επίκληση της συνταγματικής διάταξης του άρθρου 25 παρ. 4 από τη νομολογία δεν αποτελούσε ιδιαίτερα συχνό φαινόμενο. Η αναφορά σε αυτή ήταν κυριολεκτικά σποραδική και περιστασιακή και στόχευε κυρίως να δικαιολογήσει τη συμβατότητα με το Σύνταγμα συγκεκριμένων περιοριστικών διοικητικών και νομοθετικών επιλογών. Με άλλα λόγια, όπως επισημαίνεται, η «παρεμπίπτουσα» αυτή επίκληση, είχε τη μορφή πρόσθετου συνταγματικού θεμελίου και υποστηρικτικού επιχειρήματος κατά την ερμηνεία και εφαρμογή άλλων συνταγματικών διατάξεων και ιδίως εκείνων που αφορούν στα θεμελιώδη καθήκοντα των πολιτών[53].
Η αναφορά στην εν λόγω συνταγματική αρχή υπό την ανωτέρω έννοια συναντάται όλο και πιο συχνά στη νομολογία της οικονομικής κρίσης[54]. Πιο συγκεκριμένα η συνδυαστική επίκληση των συνταγματικών διατάξεων του άρθρου 25 παρ. 4 και του άρθρου 4 παρ. 5 καταγράφεται στη νομολογία της οικονομικής κρίσης ως το αποκλειστικό συνταγματικό θεμέλιο για την ίση κατανομή του βάρους της δημοσιονομικής προσαρμογής μεταξύ όλων των πολιτών[55]. Σύμφωνα με την εν λόγω νομολογιακή προσέγγιση, το κράτος θεωρείται ότι μπορεί να αξιώνει την αλληλεγγύη από τους πολίτες, δεσμεύοντας και περιορίζοντας πολλά από τα δικαιώματά τους στο πλαίσιο μιας αλληλέγγυας άσκησης[56]. Υπό την έννοια αυτή λοιπόν η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης λειτούργησε ως επί πλέον ενισχυτικό στοιχείο και ως πρόσθετο θεμέλιο δικαιολόγησης των σοβαρών περιορισμών που κρίνεται σκόπιμο να επιβληθούν στα συνταγματικά δικαιώματα σε περιόδους κρίσεων. Έτσι, λειτουργώντας ουσιαστικά ως «πολλαπλασιαστής» των κρίσιμων αυτών περιορισμών, συνέβαλε αποφασιστικά όχι μόνο στην ενίσχυση της νομιμοποίησής τους, αλλά και στην λειτουργική δέσμευση των δικαιωμάτων με ορατό σε κάθε περίπτωση τον κίνδυνο να οδηγήσει εν τέλει σε μια «παραμορφωτική» αποτύπωση της κανονιστικής ισχύος και εμβέλειας των περιοριζόμενων δικαιωμάτων. Είναι προφανές ότι οι σοβαροί περιορισμοί που επιβάλλονται σε περιόδους κρίσεων και έκτακτης ανάγκης εμφανίζονται κατά πολύ πιο δικαιολογημένοι και νομιμοποιημένοι όταν περιενδύονται με τον ομολογουμένως ευρύχωρο νομικό μανδύα της κοινωνικής αλληλεγγύης. H επίκληση μιας οφειλόμενης και κοινωνικά υπαγορευόμενης αλληλεγγύης ως ratio περιορισμών δικαιωμάτων σε περιόδους κρίσεων και έκτακτης ανάγκης ακόμη και με έντονα γενικό και αφηρημένο τρόπο, εμφανώς αλλάζει την γενική τους εικόνα. Τούτο δε καθόσον, τους αμβλύνει και τους ωραιοποιεί, με αποτέλεσμα να εμφανίζονται κατά πολύ περισσότερο ανάλογοι προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, από όσο πράγματι είναι. Έτσι, η κοινωνική αλληλεγγύη εκδηλώνεται εν προκειμένω με έντονα εργαλειακό χαρακτήρα, αφού αναδεικνύεται ως το πλέον πρόσφορο και το ιδανικότερο ίσως ερμηνευτικό μέσο στην υπηρεσία της αναλογικότητας. Παράλληλα δε ο περιορισμός ενός δικαιώματος μπορεί να συναρτάται ευκολότερα με τον περιορισμό ενός άλλου, προκειμένου να καταδειχθεί και να θεμελιωθεί η προϋπόθεση της αλληλεγγύης[57]. Μια τέτοια όμως ενισχυτική και νομιμοποιητική λειτουργία της αρχής της αλληλεγγύης εκτός από την, σε σημαντικό βαθμό, αποενοχοποίηση και υποβάθμιση των περιορισμών, ενισχύει εξ αντικειμένου και το ενδεχόμενο αδικαιολόγητης παράτασης ή και παγίωσής τους ακόμη και μετά από την λήξη μιας περιόδου έκτακτης ανάγκης που επέβαλε τη λήψη τους[58].
Η κατά τα ανωτέρω πάντως κανονιστική λειτουργία της αρχής της κοινωνικής αλληλεγγύης συνιστά την αποφατική της έκφανση και διάσταση, υπό την έννοια ότι το κράτος αξιώνει τη συμβολή των πολιτών στην επίτευξη των στόχων της συγκεκριμένης συνταγματικής αρχής, καθόσον ο καθένας οφείλει να συμβάλει στη φυσική επιβίωση, καθώς και στην ενίσχυση της αυθυπαρξίας και της βιοτικής αυτοτέλειας των άλλων. Ως αυθυπαρξία και βιοτική αυτοτέλεια νοείται η δυνατότητα του καθενός να διαθέτει μια ελάχιστη υλική βάση, που είναι αναγκαία όχι μόνο για την επιβίωσή του, αλλά και για τον κοινωνικό και πολιτικό αυτοκαθορισμό[59] και την αυτονομία του. Όπως δε χαρακτηριστικά επισημαίνεται η φυσική επιβίωση και η αυτονομία συνιστούν οικουμενικά χαρακτηριστικά και «βασικές ανάγκες» του κάθε πολίτη, καθόσον αποτελούν προϋπόθεση για κάθε ανθρώπινη δράση και για οτιδήποτε μπορεί να κάνει ο άνθρωπος[60] είτε σε συλλογικό είτε σε ατομικό επίπεδο.
Υπό την καταφατική διάστασή της η συγκεκριμένη αρχή εστιάζει στην αλληλεγγύη που οφείλει να επιδεικνύει εμπράκτως η πολιτεία, για την εδραίωση και την εμβάθυνση των θεσμών του ουσιαστικού κοινωνικού κράτους, καθόσον στο πλαίσιο της βασικής αυτής κρατικής αποστολής ο καθένας αξιώνει την ενεργοποίηση των σχετικών κρατικών μηχανισμών για την διασφάλιση της φυσικής του επιβίωσης και την ενίσχυση της βιοτικής του αυτοτέλειας και αυτονομίας.
Με βάση την ανωτέρω λοιπόν διττή διάσταση της αλληλεγγύης η πολιτεία αξιώνει μεν από τους πολίτες αλληλέγγυα στάση και συμπεριφορά στο πλαίσιο μιας αλληλέγγυας συνύπαρξης, αλλά ταυτόχρονα οφείλει να τους επιστρέφει και να τους παρέχει υπηρεσίες αλληλεγγύης. Έτσι, η αλληλέγγυα σχέση συνιστά έναν άμεσο δεσμό των πολιτών με το κράτος, αλλά και έναν έμμεσο δεσμό μεταξύ τους, καθόσον στην τελευταία περίπτωση η πολιτεία είναι αυτή που επιτελεί τον μεσολαβητικό και εγγυητικό ρόλο[61].
Έτσι, η γενέθλια απόφαση ΣτΕ 622/2021 συνιστά νομολογιακό novum και υπό την έννοια ότι το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο επικαλείται για πρώτη φορά την υποχρέωση κοινωνικής αλληλεγγύης όχι για να δικαιολογήσει περιορισμούς ατομικών δικαιωμάτων, όπως συνέβαινε στη νομολογία της οικονομικής κρίσης, αλλά προκειμένου να θεμελιώσει δικαίωμα αποζημίωσης και μάλιστα από νόμιμη πράξη κρατικού οργάνου. Έτσι, υπό το φως της συγκεκριμένης νομολογιακής προσέγγισης η κοινωνική αλληλεγγύη εμφανίζει ουσιαστικά διπλή όψη: αυτή του δικαιώματος, αλλά και της υποχρέωσης. Τούτο δε καθόσον, όπως προκύπτει από τα μόλις εκτεθέντα, αφενός λειτουργεί ως δικαίωμα ανόρθωσης ζημιών που μπορεί να προκύψουν ακόμη και από νόμιμες ενέργειες κρατικών οργάνων και αφετέρου ως υποχρέωση έμπρακτης συμμετοχής στην κάλυψη της απαιτούμενης κοινωνικής δαπάνης, όταν τη ζημία υφίστανται άλλοι πολίτες. Με άλλα λόγια το Κράτος αξιώνει στην περίπτωση αυτή τη συμβολή των πολιτών στην πραγμάτωση της κοινωνικής αλληλεγγύης, καθόσον ο καθένας οφείλει να συμβάλλει στην ενίσχυση της βιοτικής αυτοτέλειας των άλλων.
Με την υιοθέτηση της ιδέας της αστικής κρατικής ευθύνης από νόμιμες ενέργειες το Δικαστήριο αρνείται πλέον την πεισματική εμμονή στην παραβίαση της τυπικής νομιμότητας ως αποκλειστικού και μοναδικού θεμελίου αποζημιωτικής ευθύνης και την γενική επίκληση και αναφορά στην κοινωνική αλληλεγγύη ως αφηρημένου αξιακού και κοινωνικού ιδεώδους. Έτσι, στην κλασική έννοια της κοινωνικής αλληλεγγύης που αποτελεί τη ratio του συνόλου των συνταγματικών καθηκόντων του πολίτη[62] έρχεται να συμπεριληφθεί η κοινωνικοποίηση του οικονομικού βάρους, το οποίο προκύπτει σε εξαιρετικές περιπτώσεις ατομικών ζημιών που προκαλούνται από νόμιμες κρατικές ενέργειες ώστε το βάρος αυτό να μη βαρύνει τελικώς τον ζημιωθέντα, αλλά την ίδια την κοινότητα. Από τη στιγμή που θεωρία και νομολογία συγκλίνουν και συμφωνούν στην άποψη ότι από τους κανόνες και τις αρχές που διέπουν τη λειτουργία της έννομης τάξης απορρέει η υποχρέωση μετακύλισης και κοινωνικοποίησης ενός ασυνήθους είδους κινδύνου και ατομικής ζημίας, είναι προφανές ότι η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης δεν θα μπορούσε να μην αποτελεί το πλέον βασικό στοιχείο του σχετικού κανονιστικού θεμελίου.
Είναι όμως εξίσου προφανές ότι δεν ήταν πάντοτε προς τούτο αρκετό το εν πολλοίς αφηρημένο και ασαφές εννοιολογικό περιεχόμενο της συγκεκριμένης αρχής, στο οποίο κυριαρχούσαν διαχρονικά, στοιχεία με έντονο ιδεολογικό χρωματισμό και διακηρυκτικό, κατά βάση, χαρακτήρα. Συνεπώς, αυτή η ασαφής στην αρχική της σύλληψη αρχή, προκειμένου να υπηρετήσει τις ανωτέρω κανονιστικές ανάγκες έπρεπε να αποκτήσει ένα πολύ πιο συγκεκριμένο και αναβαθμισμένο κανονιστικό περιεχόμενο με τη δέουσα συνοχή, πυκνότητα και καθαρότητα. Έτσι, η εξελικτική διαμόρφωσή της και η αναβαθμισμένη προσέγγισή της από τη θεωρία και τη νομολογία αναμενόμενο ήταν να επηρεάσει και τον συντακτικό νομοθέτη, που άρχισε με τη σειρά του να συνειδητοποιεί την ανάγκη αναγωγής της σε αρχή συνταγματικής περιωπής.
Από τα όσα δε έχουν έως τώρα εκτεθεί συνάγεται ότι η συνταγματοποίηση της αρχής της κοινωνικής αλληλεγγύης και η αναβαθμισμένη εξελικτικά κανονιστική θέση της στο σύγχρονο συνταγματικό δίκαιο δεν συνιστά ελληνικό μόνο φαινόμενο, καθώς θεωρία και νομολογία σε πολλές πλέον έννομες τάξεις θεωρούν τη συγκεκριμένη αρχή ως ένα από τα δύο βασικά θεμέλια της ως άνω «κοινωνικοποίησης ειδικών μορφών κινδύνου».
Όπως δε σημειώνεται η εξέλιξη αυτή αποτέλεσε απόρροια της διαρκώς αυξανόμενης πολυπλοκότητας της σύγχρονης κοινωνίας, τα μέλη της οποίας της είναι όλο και λιγότερο σε θέση να αντιμετωπίσουν μόνα τους σύγχρονες μορφές κινδύνων. Η διαπίστωση αυτή, όπως είναι φυσικό, αναδεικνύει τις αναπόφευκτες και αμοιβαίες κοινωνικές αλληλεξαρτήσεις της προστασίας σημαντικών ατομικών αγαθών κάθε μέλους του κοινωνικού συνόλου, έτσι ώστε η κοινωνική αλληλεγγύη στη σύγχρονη κοινωνική ζωή, εκτός από έντονα πολιτική και ηθική, άρχισε να αποκτά και αξιομνημόνευτη νομική σημασία και βαρύτητα[63]. Έτσι, μια έννοια που το περιεχόμενό της αποτελούσε πρωτίστως αντικείμενο φιλοσοφικών και κοινωνιολογικών προσεγγίσεων αποκτά χαρακτηριστικά γενικής νομικής αρχής και, όπως σημειώνεται, αποτελεί πλέον γενική παραδοχή ότι γίνεται όλο και περισσότερο λόγος διεθνώς για την έντονη κανονιστική της παρουσία στο δημόσιο δίκαιο[64]. Μια έννοια που ενώ συνήθως κοσμούσε απλώς τη συνταγματική θεωρία και ρητορική, χρησιμοποιείται όλο και πιο συχνά από τον δικαστή και αποτελεί βασικό θεμέλιο κρίσιμων και ιδιαίτερα σημαντικών νομολογιακών θέσεων. Ειδικότερα δε, όπως υπογραμμίζεται, η έννοια της κοινωνικής αλληλεγγύης διευρύνεται και αναβαθμίζεται κανονιστικά, εισχωρώντας καθοριστικά στο πεδίο της αστικής ευθύνης του κράτους και διεκδικώντας εξελικτικά σημαντικότατο ρόλο στην ενίσχυση της κοινωνικής δικαιοσύνης.
Συνάγεται λοιπόν από τα ανωτέρω ότι η αναγνώριση και υιοθέτηση αυτού του sui generis είδους αστικής ευθύνης στοχεύει, εκτός άλλων, την ενίσχυση και την παγίωση ενός αισθήματος κοινωνικής αλληλεγγύης με βάση κυρίως τη λογική ότι θα ήταν άδικο και αφύσικο, τις συνέπειες μιας τέτοιου είδους ιδιόμορφης, ασυνήθους και άδικης ατομικής ζημίας να την υποστεί ο ζημιωθείς μόνος και αβοήθητος από το κράτος και το κοινωνικό σύνολο. Η τελευταία αυτή κοινωνικοηθική προσέγγιση ανατρέπει προφανώς το πρότυπο της κλασικής μορφής αστικής ευθύνης που βασίζεται στην παράνομη ενέργεια του κρατικού οργάνου, ανάγοντας την αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης σε σημαντικό στοιχείο της «κοινωνίας της ασφάλειας» ως μιας ελάχιστης απάντησης στην κοινωνία της διακινδύνευσης και τους κινδύνους που την συνοδεύουν[65]. Συνιστά με άλλα λόγια μια μορφή «κοινωνικής ασφάλειας» και κοινωνικής κατανομής των κινδύνων, μετατοπίζοντας το βάρος και τις συνέπειες ορισμένων από αυτούς στην κοινωνία, με κύριο στόχο την επίτευξη μιας νέας μορφής κοινωνικής ισορροπίας και συνοχής.
Πρόκειται δε σε κάθε περίπτωση για μια αντίληψη με προφανή αναδιανεμητικό, έστω και σε περιορισμένο βαθμό, χαρακτήρα και ένα συνδυασμό ασφάλειας και αλληλεγγύης, που κινείται κυρίως πάνω στους άξονες της «κοινωνικοποίησης των κινδύνων»[66] και της αξίωσης για άσκηση συγκεκριμένης οικονομικής και κοινωνικής κρατικής πολιτικής, που στοχεύει την ενίσχυση της κοινωνικής δικαιοσύνης[67].
Με άλλα λόγια, όπως πολύ χαρακτηριστικά σημειώνεται, η «μαγεία» αυτής της «κοινωνικοποίησης των κινδύνων» συνίσταται στο να μετατρέψει τον ατομικισμό του κάθε πολίτη και την αφηρημένη και ασαφή αλληλέγγυα στάση του, σε ουσιαστική και έμπρακτη κοινωνική αλληλεγγύη με συγκεκριμένο κανονιστικό περιεχόμενο και αντίκρισμα. Έτσι, η κοινωνία και η έννομη τάξη εξακολουθούν να βασίζονται μεν στην ατομική ελευθερία, αλλά η πολιτεία αποκτά νεωτερικά και αδιανόητα ως πρόσφατα χαρακτηριστικά, που συνιστούν σημαντικό μέρος των θεμελίων του κράτους πρόνοιας[68] και του κοινωνιοκρατικού Συντάγματος.
Εξάλλου η ενεργοποίηση όσων μπορούν να παράσχουν βοήθεια σε κινδυνεύοντες αποτελεί τo γενικότερο φιλοσοφικού και ηθικού χαρακτήρα «χρέος» και «καθήκον» που υπαγορεύει μια ατομική και κοινωνικά αναμενόμενη συμπεριφορά, η οποία μάλιστα σε συγκεκριμένες περιπτώσεις έκτακτων συμβάντων και καταστάσεων ανάγεται από την έννομη τάξη σε σαφή νομική υποχρέωση. Το άτομο λοιπόν θα πρέπει να αναδέχεται καθήκοντα έναντι των άλλων, όχι τόσο λόγω της κοινωνικής του φύσης, αλλά κυρίως λόγω της κοινωνικής του συνύπαρξης και συμβίωσης με άλλους στο πλαίσιο της συντεταγμένης πολιτείας[69].
5.2. Η ενίσχυση της κανονιστικής αυτονομίας της αρχής της κοινωνικής αλληλεγγύης
Από τις νομολογιακές θέσεις που παρατέθηκαν συνάγεται ευχερώς ότι η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης δεν μπορεί πλέον να απαξιώνεται κανονιστικά ούτε να αποτελεί απλό διακοσμητικό στοιχείο στο νομικό λεξιλόγιο, που υπηρετεί έναν αφηρημένο και αόριστο κοινωνικό στόχο. Δεν μπορεί πλέον να θεωρείται αυτοσκοπός, αφού ως γενική αρχή αποκτά έντονο κανονιστικό φορτίο με ιδιαίτερη ισχύ και αυτονομία. Έτσι, ανατρέπονται και αρκετές από τις παραδοσιακές αντιλήψεις, σύμφωνα με τις οποίες η κοινωνική αλληλεγγύη θα έπρεπε να θεωρείται ως έννοια που δεν θα πρέπει να βρίσκει χώρο στην έννομη τάξη[70] ή σε κάθε περίπτωση μια αρχή με αφηρημένο, εύθραυστο και ιδιαίτερα ασθενικό κανονιστικό περιεχόμενο. Μια αρχή που, όπως ήδη αναφέρθηκε, αν δεν εφαρμοζόταν συνδυαστικά με άλλη ή άλλες αρχές και ιδίως την αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, με την οποία διαχρονικά διατηρεί ιδιαίτερους δεσμούς, δεν θα ήταν αρκετή από μόνη της για να αποτελέσει θεμέλιο αναγνώρισης σημαντικών ατομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων.
Η σχέση βέβαια αυτή μεταξύ των αρχών της κοινωνικής αλληλεγγύης και της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών εμφανίζει ιστορικά αμφίδρομο χαρακτήρα. Τούτο δε καθόσον η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης έχει συμβάλει καθοριστικά στη μετάβαση από τη θεωρητική προσέγγιση της ιδέας της ισότητας στην ουσιαστική και πραγματική (de facto) ισότητα, καθώς και στην εξάλειψη ή άμβλυνση, κατά το δυνατόν, υφιστάμενων ανισοτήτων[71]. Από τη σύγχρονη ερμηνευτική προσέγγιση του κανονιστικού περιεχομένου της θεωρείται πλέον ότι απορρέει η ευθεία απαίτηση, σύμφωνα με την οποία νομοθέτης και δικαστής είναι υποχρεωμένοι να την λαμβάνουν υπόψη τους είτε αυτοτελώς είτε ως ένα βασικό εργαλείο και μέσο προκειμένου να διασφαλίζεται ουσιαστικά η αποτελεσματικότητα συγκεκριμένων συνταγματικών αρχών και δικαιωμάτων[72]. Μια απαίτηση που επιβάλλει την εφαρμογή διαφορετικών δημόσιων και κοινωνικών πολιτικών, αλλά και την υποχρέωση κοινωνικοποίησης πολλών μορφών «κοινωνικών κινδύνων»[73]. Τούτο σημαίνει ότι πέραν της αυτονομίας της ως βασικού στοιχείου του κανονιστικού περιεχομένου της αρχής παραμένει και αναδεικνύεται, εκτός άλλων, και ο μεσολαβητικός χαρακτήρας της, καθώς εξακολουθεί να χρησιμεύει ως μέσο για την ικανοποίηση άλλων δικαιωμάτων και την εν γένει επίτευξη άλλων στόχων. Πρόκειται ουσιαστικά για αρχές και δικαιώματα που συναρτώνται άμεσα με την αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης, καθώς η διασφάλιση και ικανοποίησή τους επιτυγχάνεται μόνο σε συνδυασμένη εφαρμογή με την υποχρέωση κοινωνικά αλληλέγγυας δράσης[74].
Συνεπώς, πρόκειται για μια αρχή που, μέσω της συνταγματικής νομολογίας, αποκτά σαφή κοινωνικό χαρακτήρα και μεταφέρεται ως ενεργό κανονιστικό στοιχείο στην νομική πραγματικότητα[75]. Η μεταφορά πάντως αυτή, όπως σημειώνεται, δεν είναι πάντοτε εύκολη υπόθεση, καθόσον στις περισσότερες περιπτώσεις αποτυπώνει και συμπυκνώνει μια περίπλοκη κανονιστική αντίληψη που, όπως ήδη έχει εκτεθεί, κινείται και περιηγείται σ’ έναν χώρο μεταξύ αυτονομίας και αλληλεξάρτησης με άλλους κανόνες και αρχές[76].
Έτσι, οι σημαντικές εξελίξεις στον τομέα της αστικής κρατικής ευθύνης κυριαρχούνται εμφανώς από μια τάση αποσύνδεσής της σε αρκετές περιπτώσεις από την κλασική σχέση της με την αρχή της νομιμότητας και μια ολοένα και πιο στενή σύνδεσή της με την αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης και την υποχρέωση κοινωνικοποίησης ειδικών μορφών κινδύνων. Όπως δε σημειώνεται χαρακτηριστικά, με βάση τις λειτουργίες που τον διακρίνουν, ο θεσμός της αποζημιωτικής κρατικής ευθύνης χωρίς παράνομη ενέργεια των οργάνων του εμφανίζεται να προσομοιάζει περισσότερο με έκφανση κοινωνικής αλληλεγγύης και λιγότερο με θεσμό αστικής κρατικής ευθύνης[77]. Τούτο δε καθόσον δεν αυτονομείται μεν πλήρως, αλλά αποσυνδέεται σε πολύ σημαντικό βαθμό από την αρχή της νομιμότητας με αποτέλεσμα να επιτελεί πρωτίστως κοινωνική λειτουργία. Έτσι, όπως επισημαίνεται, η αστική ευθύνη έχει καταστεί τα τελευταία χρόνια κάτι πολύ περισσότερο από μια απλή και τυπική νομική έννοια που παραμένει αποκλειστικά στο πεδίο του δικαιοκρατικού Συντάγματος: έχει αποκτήσει πλέον σαφή και έντονα κοινωνικά χαρακτηριστικά, που την καθιστούν μια σημαντική αρχή του κοινωνιοκρατικού Συντάγματος. Όταν δε σχετίζεται με την αστική ευθύνη από νόμιμες ενέργειες κρατικών οργάνων, όπως σημειώνεται, ευλόγως τα σχετικά ζητήματα δεν απασχολούν μόνο την έννομη τάξη και τη νομική κοινότητα, αλλά ολόκληρη την κοινωνία και την κοινή γνώμη[78].
Η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης ως κανονιστικό θεμέλιο της αστικής κρατικής ευθύνης που στοχεύει την αναδιανεμητική δικαιοσύνη
Υπό την έννοια που προεκτέθηκε, η κοινωνική αλληλεγγύη γίνεται περαιτέρω δεκτό ότι συνιστά εξ αντικειμένου και έκφανση αναδιανεμητικής λειτουργίας που έστω και περιορισμένα παρεμβαίνει διορθωτικά και αποκαταστατικά στην οικονομική και κοινωνική σφαίρα. Με βάση την πτυχή της αυτή αναδεικνύεται σε ένα νέο στοιχείο με έντονο κοινωνικό περιεχόμενο που ενισχύει κανονιστικά τον κοινωνικό χαρακτήρα του Συντάγματος και εντάσσεται στο «κοινωνικό συνταγματικό οικοδόμημα»[79].
Με δεδομένη λοιπόν τη συγκεκριμένη της λειτουργία, η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης, αποτελώντας ένα από τα βασικά κανονιστικά θεμέλια της αστικής ευθύνης από νόμιμες κρατικές ενέργειες, διαφοροποιεί την τελευταία από την παραδοσιακή αστική ευθύνη του κράτους και ως προς ένα επί πλέον στοιχείο: τους κοινωνικούς σκοπούς που καλείται να υπηρετήσει στο πλαίσιο του κράτους δικαίου και της συνολικής έννομης τάξης. Έτσι, όπως υποστηρίζεται, ενώ η παραδοσιακή μορφή αστικής κρατικής ευθύνης που επιδιώκει απλώς την αποκατάσταση της ζημίας που προκλήθηκε υπηρετεί την αντιμεταθετική δικαιοσύνη (justice commutative), η αποζημίωση από νόμιμες πράξεις, η οποία, εκτός από την ισότητα στα δημόσια βάρη, εμπνεόμενη σε σημαντικό βαθμό από την ιδέα της κοινωνικής αλληλεγγύης αποτελεί μια πτυχή της αναδιανεμητικής δικαιοσύνης (justice distributive)[80].
Καταληκτικές διαπιστώσεις
Με την αναγνώριση της αστικής ευθύνης από νόμιμη πολιτειακή ενέργεια, το σύγχρονο κράτος δικαίου υιοθετεί και διαμορφώνει νέα πεδία λειτουργίας της αποζημιωτικής κρατικής υποχρέωσης, προσδίδοντας σε αυτή μια νέα θεμελιώδη διάσταση που ήταν προηγουμένως όχι μόνο άγνωστη, αλλά και αδιανόητη. Το παραδοσιακό κανονιστικό πλαίσιο, μετά από μια ρηξικέλευθη δογματική επαναπροσέγγιση, διευρύνεται και επαναθεμελιώνεται σ’ ένα νέο πλέγμα διατάξεων και αρχών με έντονα ηθικοπολιτικά και κοινωνιστικά στοιχεία[81]. Η βασική ιδέα και το σημείο κλειδί της συνολικής λογικής που τη διατρέχει, προσδιορίζει σήμερα σε καθοριστικό βαθμό τις σχέσεις κράτους-πολίτη και αποτελεί ένα κομβικό στοιχείο αυτού που έχει χαρακτηρισθεί ως «μετασχηματισμένο δημόσιο δίκαιο»[82]. Η «οιονεί ελευθερία» των κρατικών οργάνων να προκαλούν ατομικές ζημίες στο πλαίσιο προστασίας του γενικού συμφέροντος, περιορίζεται πλέον από την υποχρέωση αποζημίωσης, η οποία βαρύνει το «συλλογικό ταμείο» και αποτελεί το τίμημα και το αντιστάθμισμα της εν λόγω «ελευθερίας»[83]. Με την αναγνώριση ενός τέτοιου είδους αστικής ευθύνης το κανονιστικό περιεχόμενο του θεμελιώδους για το δημόσιο δίκαιο θεσμού της αποζημιωτικής κρατικής υποχρέωσης φαίνεται να βρίσκει την απόλυτη πληρότητά του[84]. Η υιοθέτηση και λειτουργία της συμπυκνώνει αναντίρρητα και αντικατοπτρίζει, εκτός άλλων, μια συγκεκριμένη αντίληψη για τον κοινωνικό δεσμό και την κοινωνική συνοχή, καθώς και για την οργάνωση και ρύθμιση των ευρύτερων κοινωνικών σχέσεων. Υπό την έννοια δε αυτή τα νομικά και δικαιοπολιτικά θεμέλια της sui generis αυτής μορφής αστικής κρατικής ευθύνης δεν περιορίζονται αποκλειστικά στα όρια του «δικαιοκρατικού», αλλά εκτείνονται χωρίς αμφιβολία και στο πεδίο λειτουργίας του «κοινωνιοκρατικού Συντάγματος».
[*] Η παρούσα μελέτη αποτελεί προδημοσίεση της αντίστοιχης συμβολής του γράφοντος στον Τιμητικό Τόμο Γεωργίου Παναγιωτόπουλου.
[1] Trib. Confl. 8 févr. 1873, Rec. 1er suppl. p. 61 concl. David. Βλ. παρουσίαση της απόφασης αυτής από Μ. Στασινόπουλο, ΕΔΔΔ 1970, σ. 5 (9).
[2] Y. Gaudemet, Droit administratif, 18η έκδ., 2005, σ. 153.
[8] Χαρακτηριστική ήταν η άποψη του Β. Οικονομίδη, σύμφωνα με την οποία: «Η αποζημίωσις προϋποτίθησιν αδικίαν. Αλλ’ η νομοθετική εξουσία δεν αδικεί νομοθετούσα», σε: Εγχειρίδιον της Πολιτικής Δικονομίας, 1863, σ. 200. Για την παραπομπή βλ. Α. Κυπριανού, Η αρχή της συμμετοχής στα δημόσια βάρη ως πραγμάτωση της ιδέας της διανεμητικής δικαιοσύνης, σε: Τιμητικός Τόμος για τα πενήντα χρόνια των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων, σ. 769 επ. (773).
[13]A.Gelblat/L. Marguet, État d’urgence sanitaire : la doctrine dans tous ses états ?, σε: [https://doi.org/10.4000/revdh.9066], με περαιτέρω παραπομπές στη θεωρία.
[14] R. Chapus, Droit administratif générale, t. 1, 5η έκδοση, σ. 694.
[15] J. Robert, Les situations d’urgence en droit constitutionnel, σε: Revue internationale de droit comparé. Vol. 42 N°2, Avriljuin 1990. Etudes de droit contemporain, σ. 751 επ. (751).
[16] Φ. Βεγλερής, Η συμμόρφωσις της Διοικήσεως εις τας αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1934, σ. 55.
[17] Φ. Βεγλερής, Η συμμόρφωσις της Διοικήσεως, όπ.π., σ. 56.
[18] Φ. Βεγλερής, Η συμμόρφωσις της Διοικήσεως, όπ.π., σ. 54.
[19] Φ. Βεγλερής, Η συμμόρφωσις της Διοικήσεως, όπ.π., σ. 54.
[20] Φ. Βεγλερής, Η συμμόρφωσις της Διοικήσεως, όπ.π., σ. 54.
[21] Φ. Βεγλερής, Η συμμόρφωσις της Διοικήσεως, όπ.π., σ. 57.
[27] Με παραπομπή στο σημείο αυτό στην ΣτΕ 3783/2014.
[28] Π. Παυλόπουλος, H συνταγματική κατοχύρωση της αστικής ευθύνης του δημοσίου και οι συνέπειές της στην πράξη. Η απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας (Τμ. Α΄) 622/2021 για την αστική ευθύνη του Δημοσίου από βλάβη λόγω νόμιμου εμβολιασμού, σε: constitutionalism.gr.
[29] Χ. Τσιλιώτης, Από την ισότητα στα δημόσια βάρη και τη φορολογική δικαιοσύνη στα βάρη του Δημοσίου και των φορολογουμένων. Ένας νομολογιακός ακτιβισμός – Σχόλιο στην ΣτΕ 662/2021 (Α΄ Τμήμα) για την υποχρέωση του Δημοσίου να αποζημιώνει παθόντες εμβολιασμού, σε: [SYNTAGMA WAΤCH.GR], 12 Μαΐου 2021.
[30] Χ. Τσιλιώτης, Από την ισότητα στα δημόσια βάρη και τη φορολογική δικαιοσύνη στα βάρη του Δημοσίου και των φορολογουμένων, όπ.π.
[31] Με παραπομπή στο σημείο αυτό στην απόφαση του Bundesgerichtshof της 19.02.1953 III ZR 208/51, και του Corte costituzionale della Repubblica Italiana (αποφάσεις 118 έτους 1996, 27 έτους 1998, 107 έτους 2012 κ.ά.). Θα πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι το Γερμανικό Ακυρωτικό, με σχετικά πρόσφατη απόφαση του 2017 είχε ήδη μεταβάλει άποψη, θεωρώντας πλέον ότι η κρατική υποχρέωση αποζημίωσης από νόμιμες ενέργειες των οργάνων του δεν περιορίζεται μόνο στις περιπτώσεις βλάβης περιουσιακών δικαιωμάτων, αλλά μπορεί να προκύπτει ακόμη και όταν οι ατομικές ζημίες προξενούνται στα έννομα αγαθά της σωματικής ακεραιότητας και της υγείας εν γένει. Βλ. BGH, Urteil vom 7. September 2017 – III ZR 71/17, με την οποία επισημαίνεται ρητώς ότι το Δικαστήριο εγκαταλείπει την προηγούμενη νομολογία του (Aufgabe der früheren Senatsrechtsprechung, Urteil vom 13. Februar 1956 – III ZR 175/54, BGHZ 20, 61, 68 ff).
[32] Βλ. ΣτΕ 622/2021 Τμ. Α΄ [παρατ. Κ. Μποτόπουλος], Αστική ευθύνη Δημοσίου – Ηθική βλάβη από νόμιμη πράξη εμβολιασμού – Υπέρμετρη θυσία χάριν του δημοσίου συμφέροντος, Θεωρία & Πράξη Διοικητικού Δικαίου, τεύχος 6/2021, σ. 582.
[33] U. Beck, Risikogesellschaft – Auf dem Weg in eine andere Moderne, 1986, (passim), που θεωρείται και ο εμπνευστής του όρου της «κοινωνίας της διακινδύνευσης). Βλ. εκτενέστερα Χ. Ανθόπουλος/Ξ. Κοντιάδης/Θ. Παπαθεοδώρου (Επιμ.), Ασφάλεια και Δικαιώματα στην κοινωνία της διακινδύνευσης, 2005, passim.
[34] Conseil d’État, Rapp. public La socialisation des risques, La Doc. fr., 2005, 30 novembre 2004, Δημόσια Έκθεση δημοσιευμένη στην ιστοσελίδα του Δικαστηρίου [https://www.conseil-etat.fr/ressources/etudes-publications/rapports-etudes/etudes-annuelles/responsabilite-et-socialisation-du-risque-rapport-public-2005].
[42] Βλ. σχετ. Λ. Θεοχαρόπουλος, Η αρχή της ισότητος των πολιτών στα δημόσια βάρη και η αστική ευθύνη του Κράτους, 1988, σ. 9 επ. Πρβλ. Β. Αραβαντινός, Η αρχή της ισότητας ενώπιον των δημόσιων βαρών, 1993 (passim), Σ. Κοφίνης, Άρθρο 4 Σ, όπ.π., σ. 66, Θ. Ψήμμας, Τα θεμέλια της κοινωνικής ασφάλισης: Διανεμητική δικαιοσύνη, ισότητα, δημοκρατία, 2020, σ. 78.
[44] Βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 2148/2015 Ολομ, 2089/2015 Ολ. Βλ. σχετ. Σ. Κοφίνης, Άρθρο 4 Σ, όπ.π., σ. 80, Ι. Δημητρακόπουλος, Βασικές παράμετροι της αρχής της ισότητας ενώπιον των φορολογικών βαρών, στην πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Εισήγηση στο πλαίσιο Σεμιναρίου 3ου κύκλου Συνταγματικού Δικαίου Νομικής Σχολής ΑΠΘ (3/12/2015), σε: [http://www.humanrightscaselaw.gr/deltaetamu972sigmaiotaalpha-beta940rhoeta.html], με περαιτέρω εκτενείς αναφορές στη σχετική νομολογία.
[45] Έτσι, λ.χ. έχει κριθεί ότι στην συνταγματική έννοια των δημόσιων βαρών εμπίπτουν πολεοδομικά βάρη για την απόκτηση των κατάλληλων χώρων προς εξυπηρέτηση δημοτικών σκοπών κοινής ωφέλειας (ΣτΕ 2499/1992 ΝοΒ 1994, σ. 1255), καθώς και άλλες επιβαρύνσεις οικονομικού ή δημοσιονομικού χαρακτήρα, που επιβάλλονται προς αντιμετώπιση των δημόσιων δαπανών, είτε άμεσες (π.χ. ανταποδοτικά τέλη) είτε έμμεσες, δηλαδή επιβαρύνσεις που επιβάλλονται μέσω της περιστολής των δημόσιων δαπανών (ΣτΕ Ολ. 668/2012, ΝοΒ 2012, σ. 384, Αρμ 2012, σ. 624, Παρατ. Ι. Μαθιουδάκη), όπως η περικοπή εφάπαξ βοηθήματος ασφαλιστικών ταμείων (ΣτΕ 734/2016), το «κούρεμα» των ομολόγων ιδιωτών (ΣτΕ 1116/2014 Ολ., ΘΠΔΔ 2014, σ. 231), η μείωση των αποδοχών στρατιωτικών (ΣτΕ Ολ. 2193/2014), η μείωση των αποδοχών μελών ΔΕΠ (ΣτΕ 4741/2014 Ολ.) και οι περικοπές συνταξιοδοτικών παροχών (ΣτΕ 2287/2015 Ολ.). Βλ. σχετ. και Κοφίνης, Άρθρο 4 Σ, όπ.π., σ. 80.
[48] Κ. Χρυσόγονος/Σ. Βλαχόπουλος, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, όπ.π., σ. 186 επ., Χ. Τσιλιώτης, Από την ισότητα στα δημόσια βάρη και τη φορολογική δικαιοσύνη στα βάρη του Δημοσίου, όπ.π.
[56] Βλ. εκτενέστερα Ξ. Κοντιάδης/Α. Φωτιάδου, Πανδημία, Κράτος πρόληψης και ανθεκτικότητα του Συντάγματος. Κράτος και Σύνταγμα μπροστά στην υγειονομική κρίση, σε: Τόμος εις μνήμην Δ. Κοντόγιωργα – Θεοχαροπούλου, 2020, σ. 279 επ. (283).
[57] Βλ. Σ. Μήτας, Η αλληλεγγύη ως θεμελιώδης αρχή του δικαίου, 2016, passim. Βλ. επίσης Ξ. Κοντιάδης/Α. Φωτιάδου, Πανδημία, Κράτος πρόληψης και ανθεκτικότητα του Συντάγματος, όπ.π., σ. 284.
[58] Βλ. Χ. Ανθόπουλος, Το πρόβλημα της λειτουργικής δέσμευσης των θεμελιωδών δικαιωμάτων, 1993, passim. Βλ. επίσης Ξ. Κοντιάδης/Α. Φωτιάδου, Πανδημία, Κράτος πρόληψης και ανθεκτικότητα του Συντάγματος, όπ.π. σ. 283, Ξ. Κοντιάδης, Πανδημία, βιοπολιτική και δικαιώματα. Ο κόσμος μετά τον COVID-19, 2020, σ. 133 επ.
[59] Τούτο δε καθόσον η έλλειψη πόρων δεν καθιστά το άτομο απλώς άπορο, αλλά ανελεύθερο και άνισο, οπότε η αλληλεγγύη εμφανίζεται να λειτουργεί ως η «άλλη όψη της ίσης ελευθερίας» και την «υλική όψη της ίσης αυτονομίας». Βλ. σχετικά Σ. Μήτας, Η αλληλεγγύη ως θεμελιώδης αρχή του δικαίου, όπ.π., σ. 119 με περαιτέρω παραπομπές στη σχετική βιβλιογραφία.
[60] Βλ. Γ. Μολύβας, Ηδονές, προτιμήσεις και ανάγκες. Διακυβεύματα δικαιοσύνης και ισότητας, 2010, σ. 202 με παραπομπή σε L. Doyal, A Theory of Human Need, σε: G. Brock (επιμ.) Necessary Goods: Our Responsibilities to Meet Others’ Needs, 1998, σ. 157 επ.
[61] Βλ. Σ. Μήτας, Η αλληλεγγύη ως θεμελιώδης αρχή του δικαίου, όπ.π., σ. 121 που σημειώνει χαρακτηριστικά ότι: «Η αλληλέγγυα σχέση, ωστόσο, πρέπει να αποκατασταθεί στη δέουσα φορά: οργανώνει πολύ λιγότερο ένα δεσμό ανάμεσα σε άνθρωπο και πολιτεία, από όσο δένει ανθρώπους μεταξύ ανθρώπων σε μια οργανωμένη πολιτεία».
[63] H.-J. Große Kracht, Solidarität und Solidarismus, 2017, σ. 10 επ.
[64] Conseil d’État, Rapp. public La socialisation des risques, όπ. π.
[65] F. Ewald “Responsabilité – solidarité – sécurité. La crise de la responsabilité en France à la fin du XXè siècle”, Risques. Les cahiers de l’assurance, 10/1992, σ. 12. Βλ. επίσης D. Lochak, Réflexion sur les fonctions sociales de la responsabilité administrative. Les mutations du droit administratif, May 1993, σ. 275 (275).
[66] D. Lochak, Solidarité et responsabilité publique, μελέτη δημοσιευμένη σε: [https://hal.parisnanterre.fr/hal-01762098/document], σ. 3.
[68]M. Petitclerc, L’État-providence, la société du risque et les fondements de la communauté politique, D. Niget/M. Petitclerc (dir.), Pour une histoire du risque, 2012, σ. 193 επ., αριθ. περιθ. 9.
[69] Αξίζει να σημειωθεί ότι η παραβίαση της υποχρέωσης αυτής δεν στιγματίζεται απλώς ηθικά ως μορφή κοινωνικής απάθειας, αλλά αποδοκιμάζεται από τον ποινικό νομοθέτη και θεωρείται αξιόποινη πράξη Βλ. σχετ. Γ. Πανούσης, Η υποχρέωση παροχής βοήθειας στους κινδυνεύοντες, 1980, passim. Μ. Καϊάφα – Γκμπάντι, Κοινώς επικίνδυνα εγκλήματα, 3η έκδοση, 2005, σ. 598. Βλ. άρθρο 288 παρ. 2 ΠΚ σύμφωνα με το οποίο: «Όποιος σε περίπτωση δυστυχήματος ή κοινού κινδύνου ή κοινής ανάγκης δεν προσφέρει τη βοήθεια που του ζητήθηκε και που μπορούσε να προσφέρει, χωρίς ο ίδιος να διατρέξει ουσιώδη κίνδυνο, τιμωρείται με χρηματική ποινή ή παροχή κοινωφελούς εργασίας». Βλ. επίσης άρθρο 307 ΠΚ που ορίζει ότι: «Όποιος παραλείπει να σώσει άλλον από κίνδυνο ζωής, αν και μπορεί να το πράξει χωρίς κίνδυνο της δικής του ζωής ή υγείας, τιμωρείται με φυλάκιση έως ένα έτος ή χρηματική ποινή».
[70] Για τη γενικότερη προβληματική βλ. εκτενέστερα Σ. Μήτας, Η αλληλεγγύη ως θεμελιώδης αρχή δικαίου, 2013, σ. 51 επ., O. O’Neil, Towards justice and virtue. A constructive account of practical reasoning, 1996, σ. 193 επ.
[71] F. Melin-Soucramanien, Solidarité, égalité et constitutionnalité, σε: La solidarité en droit public, L’Harmattan, 2005, σ. 285 επ. (287).
[72] J.-P. Hounieu, La solidarité nationale en droit public français, 2003, microfichée, σ. 319. Βλ. και N. Jacquinot, La constitutionnalisation de la solidarité, μελέτη δημοσιευμένη σε: Perspectives juridiques Presses de l’Université de Toulouse 1 Capitole. Series “Actes de colloque” Toulouse, 2009, σ. 101 επ.
[73] N. Jacquinot, La constitutionnalisation de la solidarité, όπ.π. σ. 101 επ.
[74] Υποστηρίζεται πάντως ότι η αρχή της αλληλεγγύης κατά το άρθρο 25 § 4 Σ. «δεν αποτελεί έναν κανόνα νομικής παραγωγής «νέων» θεμελιωδών καθηκόντων, πέραν εκείνων που προβλέπονται στο ισχύον Σύνταγμα. Το στοιχείο αυτό διαφοροποιεί την κανονιστική εμβέλεια του άρθρου 25 § 4 Σ. από εκείνη των άρθρων 2 § 1, 5 § 1 και 25 § 1 εδ. α΄ Σ., τα οποία έχουν την ικανότητα υποδοχής νέων» θεμελιωδών δικαιωμάτων που δεν περιλαμβάνονται στις τυποποιήσεις του συνταγματικού καταλόγου», Χ. Ανθόπουλος, Άρθρο 25 Σ., όπ.π., σ. 709.
[75] J. Poumarede, Quelques gloses en forme de conclusion, σε: M. Heckard-Théron (Dir.), Solidarité(s), Perspectives Juridiques, 2009, σ. 365 (368).
[76] N. Jacquinot, La constitutionnalisation de la solidarité, όπ.π., αριθ. 21.
[77] D. Philipp, De la responsabilité à la solidarité des personnes publiques, RDP 1999, σ. 593 επ.
[79] Αξίζει να σημειωθεί ότι σε ειδικότερη γνώμη που διατυπώθηκε στην Γνωμοδότηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου επί του σχεδίου του νόμου «Ενιαίο σύστημα κοινωνικής ασφάλειας – Εθνικό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης» με αφορμή τη νομοθετική διατύπωση σύμφωνα με την οποία «οι κοινωνικές παροχές της Πολιτείας χορηγούνται με όρους «αναδιανομής», σημειώνεται ότι η αυτοτελής χρήση του όρου «αναδιανομή» από τον νομοθέτη που την τοποθετεί στο αυτό επίπεδο με τις συνταγματικές αρχές της ισότητας, της κοινωνικής δικαιοσύνης και της αλληλεγγύης γενεών, είναι περιττή και μπορεί να δημιουργήσει σύγχυση. Τούτο δε «διότι αφ’ ενός μεν η «αναδιανομή» ενυπάρχει στους όρους «κοινωνικής δικαιοσύνης» και «αλληλεγγύης γενεών» που χρησιμοποιούνται στη ρύθμιση, αφ’ ετέρου δε η «αναδιανομή» δεν αποτελεί αυτοτελή αρχή ή στόχο συνταγματικού επιπέδου της ελληνικής έννομης τάξης, ώστε να αποτελέσει θεμελιώδη όρο ενός συστήματος κοινωνικών παροχών» (βλ. ΕλΣυν Ολ Πρκτ 20/2016 της 1ης Ειδικής Συνεδρίασης της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνέδριου της 20ης Απρίλιου 2016).
[80] D. Lochak, Solidarité et responsabilité publique, όπ.π., σ. 14.
[82] M. Deguergue, Regard sur les transformations de la responsabilité administrative, σε: Revue française d’ administration publique, 2013/3 (N° 147), σ. 575 επ. (575).
[83] M. Hauriou, Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger, 1896, t. VI, σ. 51.
