ΒΙΒΛΙΟΚΡΙΤΙΚΗ: Απόστολος Παπατόλιας, Η αξιοκρατία ως αρχή και ως δικαίωμα. Θεωρητικές καταβολές, συνταγματική θεμελίωση και θεσμική πρακτική Εκδόσεις Παπαζήση (2019)

Ο Απόστολος Παπατόλιας, διδάκτωρ Δημοσίου Δικαίου του Πανεπιστημίου Paris X-Nanterre και Σύμβουλος του ΑΣΕΠ, επικεντρώνει το επιστημονικό του ενδιαφέρον στην πραγμάτευση της αξιοκρατίας, δηλαδή σε ένα ζήτημα που μας απασχολεί αδιαλείπτως από τη θεμελίωση του ελληνικού κράτους μέχρι τις ημέρες μας. Πολλές μελέτες επιστημόνων διαφορετικών κλάδων (νομικής, κοινωνιολογίας, πολιτικής και διοικητικής επιστήμης, πολιτικής και συνταγματικής ιστορίας) έχουν ασχοληθεί με τις πελατειακές σχέσεις μεταξύ πολιτικών και ψηφοφόρων που επηρέασαν αποφασιστικά την οικοδόμηση του κρατικού μηχανισμού στη χώρα μας και ουσιαστικά ακύρωναν επί δεκαετίες την εφαρμογή της αξιοκρατίας τόσο στην είσοδο όσο και στην εξέλιξη των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων, με ιδιαιτέρως αρνητικές συνέπειες στη συγκρότηση του δημοσίου χώρου στην Ελλάδα. Έτσι, ενώ η χώρα έμοιαζε να υιοθετεί και να ενσωματώνει αρχές και κανόνες της φιλελεύθερης δημοκρατίας στα κατά καιρούς ισχύσαντα Συντάγματα και τη νομοθεσία, η πολιτική και κοινωνική πραγματικότητα έδειχνε να κινείται προς την αντίθετη κατεύθυνση, δηλαδή προς ένα παραδοσιακό τρόπο άσκησης της εξουσίας που θυμίζει προαστικού τύπου κοινωνίες.
Ο Α. Παπατόλιας προσεγγίζει το θέμα του βιβλίου αξιοποιώντας αφενός τον επιστημονικό του οπλισμό και αφετέρου την εμπειρία του ως κρατικός λειτουργός που υπηρετεί στην ανεξάρτητη αρχή η οποία έχει ως αποστολή την εφαρμογή της αρχής της αξιοκρατίας στη στελέχωση του κράτους. Ο συγγραφέας διερευνά στο πρώτο μέρος του βιβλίου την αξιοκρατία από τη σκοπιά της πολιτικής φιλοσοφίας και της κοινωνικής θεωρίας, ενώ στο δεύτερο μέρος αναλύει τη συνταγματική της διάσταση όπως αυτή αποτυπώνεται αφενός στη θεωρία και τη νομολογία και αφετέρου στο επίπεδο των νομοθετικών, διοικητικών και πολιτικών πρακτικών. Όπως άλλωστε και ο συγγραφέας επισημαίνει το θέμα της μελέτης συλλαμβάνεται στο πλαίσιο της αδιάσπαστης ενότητας μεταξύ συνταγματικής θεωρίας και πράξης.
Στα τέσσερα κεφάλαια που συναπαρτίζουν το πρώτο μέρος της μελέτης, η αξιοκρατία προσεγγίζεται ως αρχή σε σχέση με τη δικαιοσύνη, την ισότητα, τη δημοκρατία και τη διοικητική αποτελεσματικότητα και έτσι συγκροτείται ένα στέρεο πολιτικό-φιλοσοφικό-κοινωνιολογικό πλαίσιο στο οποίο αποτυπώνεται η εξέλιξη των εν λόγω αρχών από την αρχαιότητα έως τη νεωτερική δημοκρατία. Πρόκειται για σημαντική συμβολή του συγγραφέα στη σχετική συζήτηση διότι αποκαλύπτει στον αναγνώστη μια τοιχογραφία βασικών ιδεών και αρχών σε θεμελιώδη ζητήματα που έχουν αναδειχθεί και γίνει αντικείμενο επεξεργασίας στην πορεία της ιστορίας του ανθρώπινου πνεύματος. Στα κεφάλαια περί δικαιοσύνης και ισότητας ο Α. Παπατόλιας με ευσύνοπτο τρόπο παρουσιάζει τις φιλοσοφικές αντιλήψεις από τον Πλάτωνα και τον Αριστοτέλη και από τον Μάρξ μέχρι τον Dworkin και τον Rawls, αναδεικνύοντας τις διαφορετικές οπτικές που χαρακτηρίζουν τη σκέψη τους. Ιδιαίτερα ενδιαφέρουσα είναι η παρουσίαση της προσέγγισης της αρχής της δικαιοσύνης από τον Dworkin που βασίζεται στην κεφαλαιώδη διάκριση μεταξύ “επιλογής και τύχης” ή “προσώπου και περιστάσεων”, διακρίνοντας με τον τρόπο αυτό τους παράγοντες που ανάγονται στη φύση, την αρχική κοινωνική θέση ή την τυχαιότητα ( χαρίσματα, αναπηρία) από εκείνους που ανάγονται στην επιλογή και τη φιλοδοξία καθενός, με σκοπό τη θεμελίωση μιας γνήσιας θεωρίας “αναδιανεμητικής δικαιοσύνης” όπου η αξία του ανθρώπου προσδιορίζεται όχι με αφηρημένο τρόπο αλλά σε συνάρτηση με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της εκκίνησής του στο στίβο της ζωής.
Ο συγγραφέας πολύ ορθά επιλέγει να αναφερθεί, κατά την πραγμάτευση της αρχής της ισότητας, στο ρόλο του σχολείου και να επισημάνει με πολύ γλαφυρό τρόπο, με αναφορά σε γάλλους θεωρητικούς, ότι το όραμα ενός σχολείου που εξουδετερώνει την κοινωνική ιεραρχία εκπληρώνοντας το ιδεώδες της ίσης αφετηρίας και της ισότητας ευκαιριών που αδυνατούν να υπηρετήσουν η οικογένεια και το κοινωνικό περιβάλλον, εκφράζει το θρίαμβο της αξιοκρατίας στο ευρύτερο κοινωνικό σύστημα. Ακολουθεί η διερεύνηση της σχέσης δημοκρατίας και αξιοκρατίας που διακρίνεται από ένταση εφόσον φαίνεται να συγκρούεται η δημοκρατική ομοιομορφία με την αξιοκρατική διαφορετικότητα τόσο στην αρχαία ελληνική σκέψη όσο και στη νεωτερική δημοκρατία. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον εμφανίζει στην ενότητα αυτή η πραγμάτευση της γραφειοκρατίας και της αξιοκρατίας στη δημοκρατική διακυβέρνηση, με ειδική αναφορά στο έργο του Max Weber, η θεώρηση του οποίου είναι το θεμέλιο των διοικητικών συστημάτων στην αντιπροσωπευτική δημοκρατία. Ο συγγραφέας τονίζει ότι οι κεντρικές προϋποθέσεις του βεμπεριανού ιδεότυπου, επί των οποίων συγκροτείται η ορθολογική αντικειμενικότητα της γραφειοκρατίας, είναι η αυστηρή τυπικότητα της οργάνωσης και η απροσωποποιημένη δομή καθώς και η διασύνδεσή της με την εξειδικευμένη τεχνική και διαδικαστική γνώση που διαδραματίζει καθοριστικό ρόλο στις σύγχρονες κοινωνίες. Στη βεμπεριανή αντίληψη της γραφειοκρατίας ο ορισμός των δημοσίων υπαλλήλων και λειτουργών γίνεται με βάση τα προσόντα και τις ικανότητές τους που σταδιοδρομούν στην ιεραρχία ενός σώματος το οποίο στελεχώνει τον διοικητικό μηχανισμό του κράτους. Ο συγγραφέας θέτει το κλασικό ερώτημα κατά πόσο ένα μόνιμο επαγγελματικό σώμα διοικητικών στελεχών χωρίς καμία δημοκρατική νομιμοποίηση, μπορεί να υπηρετεί αποτελεσματικά τις δημοκρατικές αξίες. Η απάντηση στηρίζεται στον τεχνικό χαρακτήρα της διακυβέρνησης καθότι τα αξιοκρατικά επιλεγμένα επαγγελματικά στελέχη της διοίκησης υπηρετούν αποδοτικότερα τη λειτουργία της δημοκρατίας από ότι οι πολιτικοί, είναι οι υπηρέτες του δημοσίου συμφέροντος που εκφράζουν το δημοκρατικό ήθος, την προσήλωση στη νομιμότητα και το κράτος δικαίου. Με άλλα λόγια η ιδιαίτερη συμβολή της δημοσιοϋπαλληλίας στην αποδοτική λειτουργία της δημοκρατίας, σε σχέση με το πολιτικό προσωπικό που είναι αιρετό, έγκειται στο ότι διασφαλίζει την αρχή της συνέχειας και την πιστή τήρηση της νομιμότητας μακράν πολιτικών και κομματικών σκοπιμοτήτων. Ο Α. Παπατόλιας δεν παραλείπει βέβαια να σημειώσει ότι ο επαγγελματισμός της γραφειοκρατίας μπορεί να μετατραπεί σε απειλή για τη δημοκρατία λόγω της αυξανόμενης ισχύος της σε συνδυασμό με την προϊούσα ανεξαρτησία της και τις εγγενείς παθολογίες του γραφειοκρατικού μοντέλου, για να προσθέσει, με αναφορά στους σχετικούς θεωρητικούς, ότι επιβάλλεται η θέσπιση εγγυήσεων, όπως οι διαδικασίες πολιτικού ελέγχου και πολιτικής λογοδοσίας καθώς και ο λελογισμένος εκδημοκρατισμός της διοίκησης μέσα από τη διεύρυνση των πρακτικών της συμμετοχής.
Το πρώτο μέρος του βιβλίου ολοκληρώνεται με την πραγμάτευση της σχέσης αξιοκρατίας και διοικητικής αποτελεσματικότητας, ενότητα που βρίσκεται σε στενή συνάφεια με το αμέσως προηγούμενο κεφάλαιο στο οποίο παρουσιάστηκε, στις βασικές του γραμμές, το βεμπεριανό μοντέλο οργάνωσης του διοικητικού συστήματος. Αυτή η στενή σύνδεση προκύπτει από την εισαγωγή ήδη του κεφαλαίου 4 όπου σημειώνεται ότι ο επαγγελματικός χαρακτήρας της διοίκησης θέτει στο περιθώριο πρακτικές ευνοιοκρατικής-κομματοκρατικής στελέχωσής της και είναι η μόνη λύση για να ανταποκριθεί το κράτος στις απαιτήσεις του καταμερισμού εργασίας της σύγχρονης εποχής. Στο σημείο αυτό ο συγγραφέας προσεγγίζει το κρίσιμο ζήτημα των απαιτουμένων προσόντων και της διαδικασίας επιλογής των διοικητικών στελεχών, τονίζοντας ότι η εισαγωγή ενός νέου μοντέλου οργάνωσης με χαρακτηριστικό γνώρισμα ότι η διοίκηση ανατίθεται σε ομάδες εξειδικευμένων στελεχών που αλληλοελέγχονται, με αποτέλεσμα να αναιρούνται οι παραδοσιακές ιεραρχίες και να μεταφέρεται η ευθύνη στις ομάδες που συγκροτούν την “τεχνοδομή”, δημιουργεί περιβάλλον συλλογικής λειτουργίας που μειώνει τη σημασία της εξαιρετικού ταλέντου σε ατομικό επίπεδο και δίνει βάρος στις ικανότητες στελεχών που μπορούν να αποδώσουν στο πλαίσιο των ομάδων προσφέροντας ο καθένας τις γνώσεις και τις δεξιότητές του. Η νέα μορφή οργάνωσης επιδρά στις μεθόδους εισαγωγής στη δημόσια διοίκηση οι οποίες μετατίθενται από τους απαιτητικούς διαγωνισμούς και τα εξειδικευμένα τεστ, σε γραπτές και ομοιόμορφες δοκιμασίες με προτεραιότητα στην αξιολόγηση των γενικών γνώσεων και μοριοδότηση των τυπικών προσόντων, δηλαδή σε στοιχεία που προσιδιάζουν στον μέσο όρο της κοινωνίας. Ο συγγραφέας με τη θέση του αυτή επαναφέρει το μείζον ζήτημα των προσόντων που αξιολογούνται κατά την είσοδο των στελεχών στη δημόσια διοίκηση και ειδικότερα τη σχέση τυπικών και ουσιαστικών, δεδομένου ότι η διοίκηση χρειάζεται πρόσωπα με γνώσεις και δεξιότητες που δεν εγγυώνται μόνο ποιοτική και ποσοτική απόδοση στο πλαίσιο της ομάδας αλλά επιπλέον ηγετικές ικανότητες και ανάληψη πρωτοβουλιών, προσόντα αναγκαία για κάθε σύστημα οργάνωσης. Ακολούθως, ο Α. Παπατόλιας εστιάζει πολύ εύστοχα στο θέμα της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων και επισημαίνει ότι με το Σύνταγμα του 1911 καθιερώθηκε η μονιμότητα και εμμέσως οι αρχές της αξιοκρατίας και της πολιτικής ουδετερότητας στο χώρο της δημόσιας διοίκησης. Η επιχειρούμενη σύνδεση τοποθετεί το ζήτημα στην ορθή του βάση καθώς ανάγεται στο βεμπεριανό μοντέλο που περιλαμβάνει την μονιμότητα, την αξιοκρατία, το σύστημα σταδιοδρομίας, τα αντικειμενικά κριτήρια εισόδου και εξέλιξης, τα οποία συνθέτουν συστατικά στοιχεία μιας δημόσιας διοίκησης με ανεξαρτησία και αποτελεσματικότητα , περαιτέρω δε ο συγγραφέας επιλέγει σοφά να μην δαπανήσει σκέψεις προς απόκρουση διαφόρων προτάσεων που ακούγονται κατά καιρούς περί καταργήσεως ή περιορισμού της μονιμότητας.
Η ενασχόληση με τη διοικητική αποτελεσματικότητα σε συνάρτηση με την αξιοκρατία, δεν θα ήταν πλήρης αν δεν περιλάμβανε και το πάντα επίκαιρο ζήτημα της “αποπολιτικοποίησης” της διοίκησης, το οποίο ο συγγραφέας σε ένα πρώτο επίπεδο συλλαμβάνει και επεξεργάζεται υπό το πρίσμα της δημιουργίας ανεξάρτητων αρχών. Αποτυπώνει με σαφήνεια τη σχετική συζήτηση, τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα της σύστασης ανεξάρτητων αρχών για να καταλήξει ότι οι ανεξάρτητες αρχές εμφανίζονται ως το πιο δραστικό εργαλείο στεγανοποίησης της διοίκησης από τις αθέμιτες πιέσεις των πολιτικών κομμάτων, έχουν δε έλθει σε αντιπαράθεση με την κυβερνητική πολιτική στον τομέα της δραστηριότητάς τους με συνέπεια εντάσεις με την πολιτική τάξη. Στο σημείο αυτό θα μπορούσε να τονισθεί ότι η τάση για αύξηση του αριθμού των ανεξαρτήτων αρχών υποδηλώνει ότι η πολιτική τάξη εξακολουθεί να μην ανταποκρίνεται στις σύγχρονες ανάγκες και να μπαίνει στον πειρασμό πολιτικού-κομματικού ελέγχου των κλασικών δομών της δημόσιας διοίκησης, με αποτέλεσμα να θέτει ολόκληρα τμήματα του διοικητικού μηχανισμού εκτός του ελέγχου της δημοκρατικά νομιμοποιημένης κυβέρνησης, προκειμένου να διασφαλίσει αντικειμενικότητα και αμεροληψία στη διοικητική δράση, την οποία δεν παραλείπει πάντως να αμφισβητεί όταν συγκρούεται με τις ανεξάρτητες αρχές.
Ο συγγραφέας συνεχίζει την ενασχόλησή του με την “αποπολιτικοποίηση” της δημόσιας διοίκησης εστιάζοντας στο γνωστό πρόβλημα της κομματοκρατίας στην Ελλάδα υπό την έννοια των διαρκών παρεμβάσεων των πολιτικών κομμάτων στη στελέχωση της δημόσιας διοίκησης που είχαν ως αποτέλεσμα να τεθεί υπό αμφισβήτηση ένα από τα θεμέλια του βεμπεριανού μοντέλου οργάνωσης της διοίκησης, ήτοι η αξιοκρατική στελέχωση του δημοσιοϋπαλληλικού σώματος και η ανεξάρτητη λειτουργία του. Ο Α. Παπατόλιας τονίζει την αξιοθαύμαστη αντοχή της κομματοκρατίας που τείνει να παγιωθεί ως δομικό χαρακτηριστικό του πολιτικοδιοικητικού συστήματος, απέναντι δε σε αυτή την τάση έρχεται να αλλάξει τα δεδομένα η σύσταση του ΑΣΕΠ, στην αρχή νομοθετικά και μετά με κατοχύρωση στο Σύνταγμα το 2001. Πρέπει εδώ να αναφερθεί ότι η πολιτική τάξη δείχνει μεγάλη εφευρετικότητα στην προσπάθεια διατήρησης του πελατειακού συστήματος στο πεδίο των προσλήψεων, παρά τις εγγυήσεις του Συντάγματος και την ύπαρξη του ΑΣΕΠ, αποδεικνύοντας έτσι ότι οι κανόνες δικαίου και οι θεσμοί δεν είναι συχνά σε θέση να αντισταθούν απέναντι στην κοινωνική και πολιτική πραγματικότητα που απαιτεί παράκαμψη θεσμών και κανόνων προς ικανοποίηση συμφερόντων.
Ο συγγραφέας συμπληρώνει την προσέγγιση διοικητικής αποτελεσματικότητας-αξιοκρατίας παρουσιάζοντας αφενός με ευσύνοπτο τρόπο παραδείγματα από τη διεθνή πρακτική και αφετέρου αναδιφώντας τις ελληνικές ιδιαιτερότητες. Αξίζει εδώ να υπομνησθεί ότι από την παρουσίαση του γαλλικού και του βρετανικού μοντέλου φαίνεται ότι βασικό συστατικό στις διοικήσεις των χωρών αυτών είναι η δημιουργία ελίτ που αποτελούνται από λειτουργούς με σοβαρές σπουδές, εμπειρία και δεξιότητες, το χαρακτηριστικό δε αυτό, όπως ορθά σημειώνει ο συγγραφέας, λείπει διαχρονικά από την ελληνική διοίκηση και είναι αυτό που θα της έδινε τη δυνατότητα να τροποποιήσει την ανισορροπία ισχύος υπέρ των κομμάτων στο εσωτερικό της διοίκησης.
Το δεύτερο μέρος του βιβλίου, με τίτλο “Η συνταγματική διάσταση της αξιοκρατίας”, περιλαμβάνει τέσσερα κεφάλαια τα οποία αναφέρονται στην αξιοκρατία ως ατομικό δικαίωμα ( κεφάλαιο 1), ως συνταγματική αρχή ( κεφάλαιο 2). η αξιοκρατία στις μεθόδους επιλογής προσωπικού ( κεφάλαιο 3) και η αξιοκρατική επιλογή επιτελικών στελεχών στο πλαίσιο της αποπολιτικοποίησης ( κεφάλαιο 4).
Στο κεφάλαιο 1 ο συγγραφέας εισέρχεται στο πεδίο της νομολογίας προκειμένου να χαρτογραφήσει τη συνταγματική γενεαλογία της αξιοκρατίας, ξεκινώντας αυτή την ενδιαφέρουσα περιπλάνηση από την 2434/1952 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας που θεμελιώνει για πρώτη φορά την αξιοκρατία στη σύνθεση της αρχής της ισότητας και της δημοκρατικής αρχής της σταδιοδρομίας εκάστου κατά το λόγο της προσωπικής του αξίας. Ο συγγραφέας ορθά επισημαίνει ότι έχει ιδιαίτερη σημασία η επιλογή του Δικαστηρίου να αξιοποιήσει τη δημοκρατική αρχή στην “κατ’ αξία” σταδιοδρομία εκάστου, η οποία σταδιακά έδωσε τη θέση της στην κατά το άρθρο 5 παρ.1 του Συντάγματος ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας που συλλειτουργεί με την κατά το άρθρο 4 παρ.1 του Συντάγματος αρχή της ισότητας. Η πρόσληψη της αξιοκρατίας ως ειδικότερης εκδήλωσης του δικαιώματος για ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας είναι θεωρητικά ορθή και αναδεικνύει το στοιχείο της ελευθερίας κάθε ατόμου να προβάλλει την εξατομικευμένη αξία του στο πλαίσιο του ελεύθερου αξιοκρατικού ανταγωνισμού, όμως η θεμελίωση της αξιοκρατίας και στη δημοκρατική αρχή ενισχύει τα ερείσματά της αναδεικνύοντας το πρακτικό περιεχόμενο της κορυφαίας αρχής του πολιτεύματος στο κρίσιμο πεδίο της στελέχωσης του δημόσιου χώρου.
Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζουν τα τμήματα εκείνα τα κεφαλαίου 1 που αφορούν τα γενικά τυπικά προσόντα και την έμφυλη νομολογία καθώς και τα ειδικά τυπικά προσόντα και τις κοινωνικές αντιλήψεις. Ειδικά ως προς το κριτήριο του φύλου ο συγγραφέας επιχειρεί επισκόπηση νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας στο κρίσιμο πεδίο της απαγόρευσης των διακρίσεων λόγω φύλου καταγράφοντας αποφάσεις του ανωτάτου διοικητικού δικαστηρίου που έκριναν αντισυνταγματικές διατάξεις περί αποκλεισμού των γυναικών από συγκεκριμένες κατηγορίες δημοσίων θέσεων καθώς και αποφάσεις που εξέτασαν ποσοστώσεις για τις γυναίκες, ορισμένες εκ των οποίων κρίθηκαν αντισυνταγματικές και άλλες όχι. Στο σημείο αυτό παρατίθεται νομολογία του ΔΕΕ για να αναδειχθεί και η ενωσιακή προσέγγιση του ζητήματος. Στο τέλος του τμήματος αυτού ο συγγραφέας σημειώνει ορθά ότι στα αντικειμενικά προσόντα των υποψηφίων δεν μπορεί να συμπεριληφθούν ιδιότητες σχετικές με τις πεποιθήσεις τους διότι ακόμα και “ακραίες πολιτικές πεποιθήσεις” δεν αποτελούν θεμιτό λόγο αποκλεισμού από διαδικασία επιλογής, τούτο δε συνιστά ευθεία παραβίαση του Συντάγματος. Ως προς το δεύτερο από τα ανωτέρω τμήματα του κεφαλαίου 1, ο Α. Παπατόλιας προσεγγίζει με ιδιαίτερη προσοχή το δυσχερές ζήτημα του καθορισμού από το νομοθέτη των πρόσθετων ή ειδικών τυπικών προσόντων για τη συμμετοχή στο διαγωνισμό και την κατάληψη θέσεων, το οποίο πρέπει να εξετάζεται συνδυαστικά, ήτοι τόσο σε σχέση με την αρχή της ισότητας των ευκαιριών όσο και σε σχέση με την ορθολογική οργάνωση της διοίκησης. Υπό το πρίσμα αυτό ο συγγραφέας σωστά επισημαίνει ότι ανοίγεται μια ευρεία γκάμα πολιτικών η οποία πάντως δεν μπορεί να υπερβαίνει κάποια όρια: από τη μια να καταργούνται συλλήβδην οι απαιτήσεις για παραδεκτές υποψηφιότητες στη λογική μιας στρεβλής ισοπέδωσης και από την άλλη να τίθενται απαιτήσεις που υπερβαίνουν τις ανάγκες εξυπηρέτησης του διοικητικού μηχανισμού.
Στο κεφάλαιο 2 ο συγγραφέας διερευνά την αντικειμενική διάσταση της αξιοκρατίας η οποία συνιστά προϋπόθεση της ποιοτικής λειτουργίας της διοίκησης στο πλαίσιο της συνεπειοκρατικής αντίληψης. Στο πλαίσιο αυτό καταγράφεται η συζήτηση που έγινε στη βουλή για τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 και ο συγγραφέας σημειώνει ότι κεντρική και ομολογημένη επιδίωξη του αναθεωρητικού νομοθέτη, με συναίνεση που άγγιζε τα όρια της καθολικής αποδοχής, ήταν να διαμορφώσει ένα πάγιο σύστημα επιλογής των υπαλλήλων με αδιάβλητες και διαφανείς διαδικασίες. Για την επίτευξη του σκοπού αυτού η διάταξη της παρ. 7 του άρθρου 103 του Συντάγματος κάνει λόγο για “προκαθορισμένα και αντικειμενικά κριτήρια” και περαιτέρω για διαδικασίες επιλογής “με αυξημένες εγγυήσεις διαφάνειας και αξιοκρατίας”. Στο κεφάλαιο αυτό εντάσσεται και ένα από τα πλέον ενδιαφέροντα σημεία της μελέτης που συμπυκνώνει με γλαφυρότητα και διεισδυτικό πνεύμα την αξιοκρατία. Πρόκειται για την ενότητα με τίτλο “Status mixtus και κανονιστική ολοκλήρωση της αξιοκρατίας” στην οποία ο συγγραφέας τονίζει ότι η αξιοκρατία αντιμετωπίζεται ως πραγματικό κανονιστικό “σταυροδρόμι” όπου συναντώνται και εναρμονίζονται διαφορετικές αρχές και δικαιώματα συνταγματικής υφής. Η αξιοκρατία συναντά τη δημοκρατική αρχή, την ισότητα των ευκαιριών, την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας, την αρχή και το δικαίωμα της αναλογικής ισότητας. την αρχή της αναλογικότητας, την αρχή της διαφάνειας, την αρχή της αμεροληψίας, αλλά και την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικούμενου προς τη διοίκηση και την αρχή της ασφάλειας δικαίου. Κατά τον συγγραφέα αυτή η κανονιστική “πολυσθένεια” της αξιοκρατίας ανάγεται αφενός στην έκφρασή της ως δικαιώματος και αρχής και αφετέρου στο σύνθετο χαρακτήρα του δικαιώματος στην αξιοκρατία ως ατομικού, κοινωνικού και πολιτικού.
Στο κεφάλαιο 3 η μελέτη επικεντρώνεται στις μεθόδους επιλογής του προσωπικού που αποτυπώνουν τον τρόπο με τον οποίο εφαρμόζεται η αξιοκρατική αρχή. Εδώ ο συγγραφέας αναλύει, μεταξύ των άλλων, την μέθοδο του διαγωνισμού και τη μέθοδο της επιλογής βάσει προτεραιότητας, ανάλυση που συνοδεύεται από συγκριτικά παραδείγματα άλλων κρατών και από την παρουσίαση της ιστορικής εξέλιξης των σχετικών συστημάτων στην Ελλάδα. Ακολούθως, επισημαίνεται ότι ο κανόνας που εισήγαγε ο ν. 2190/1994 ήταν η μέθοδος του διαγωνισμού, όμως το υψηλό διοικητικό και οικονομικό κόστος οδήγησε σε σειρά εξαιρέσεων υπέρ ενός συστήματος αυτόματης επιλογής βάσει προτεραιότητας, ενώ ο νομοθέτης μεταγενεστέρως περιέλαβε διαγωνιστικά στοιχεία προκειμένου να αμβλυνθεί ο υπερβολικά τυποποιημένος χαρακτήρας των διαδικασιών. Με εύστοχο τρόπο ο συγγραφέας παρουσιάζει τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα των δύο συστημάτων, με αναφορά στη σχετική θεωρητική συζήτηση, και τονίζει το ρόλο του ΑΣΕΠ στο πλαίσιο μιας εξαιρετικά δύσκολης συγκυρίας. Η μελέτη προχωρεί στη συνέχεια στην προσέγγιση των σύγχρονων μεθόδων επιλογής προσωπικού υπό την επιρροή του new public management που προκρίνει ευέλικτες διαδικασίες προσιδιάζουσες στον ιδιωτικό τομέα, οι οποίες, κατά τον συγγραφέα, μοιάζουν μεν ελκυστικές αλλά χωρίς τις αναγκαίες εγγυήσεις μπορεί να οδηγήσουν σε χειραγώγηση και πολιτική εκμετάλλευση, ιδίως σε χώρες όπου ο κίνδυνος πελατειασμού είναι υψηλός και για τούτο είναι προτιμότερη η επιλογή ενός αυστηρά ρυθμισμένου συστήματος.
Στο κεφάλαιο 4 του δεύτερου μέρους διερευνάται το μείζον ζήτημα της “αποπολιτικοποίησης” της δημόσιας διοίκησης σε σχέση με την αξιοκρατική επιλογή των επιτελικών στελεχών, με επίκεντρο τη θέσπιση του ν. 4369/2016 που εισάγει το Εθνικό Μητρώο Επιτελικών Στελεχών. Ο συγγραφέας επεξεργάζεται στο σημείο αυτό το σοβαρό ζήτημα των κομματικών παρεμβάσεων στην επιλογή των στελεχών υψηλής διοικητικής ευθύνης που δεν επιτρέπει τη δημιουργία διοικητικής ελίτ που αποτρέπει πελατειακές πιέσεις, διασφαλίζοντας τη συνέχεια των δημόσιων πολιτικών, την αποτελεσματική παρακολούθηση της εφαρμογής τους και τη διατήρηση της θεσμικής μνήμης εντός της διοίκησης. Ο συγγραφέας τονίζει ότι με την πρωτοβουλία αυτή του νομοθέτη επιδιώκεται μια νέα σχέση εμπιστοσύνης μεταξύ κυβέρνησης, διοίκησης και κοινωνίας, χωρίς να παραλείπει να αποτυπώσει και τα αντίθετα επιχειρήματα που διατυπώθηκαν στη βουλή στο πλαίσιο της πολιτικής αντιπαράθεσης αλλά και να αναδείξει ταυτόχρονα τις εγγυήσεις που παρέχει το ΑΣΕΠ στη διαδικασία “αποπολιτικοποίησης” καθώς έχει κομβική θέση στο εγχείρημα του Μητρώου.
Η μελέτη του Α. Παπατόλια συνιστά εξαιρετικά ενδιαφέρουσα συμβολή σε μια θεματική μεγάλης σημασίας για την οργάνωση και τη λειτουργία του κράτους. Ο συγγραφέας επεξεργάζεται με γνώση και δημιουργική σκέψη το αντικείμενο της μελέτης αναδεικνύοντας με συστηματικότητα τα ζητήματα που γεννώνται, τα οποία προσεγγίζει με διεπιστημονικό τρόπο, όπως επιβάλλει άλλωστε ο σύνθετος χαρακτήρας του αντικειμένου, δίδοντας βεβαίως το κύριο βάρος στη συνταγματική ανάλυση από τη σκοπιά τόσο της θεωρίας όσο και της νομολογίας, εθνικής και ενωσιακής. Έτσι, η μελέτη συμπληρώνει την υπάρχουσα βιβλιογραφία, δίνοντας τροφή για σκέψη και προβληματισμούς όχι μόνο στους νομικούς αλλά και στην ευρύτερη επιστημονική κοινότητα που έχει ασχοληθεί με διαφορετικές πλευρές ενός ζητήματος που απασχολεί τη χώρα από τη θεμελίωση του ελληνικού κράτους.