Μη κρατικά ΑΕΙ και ενωσιακό δίκαιο: Μεταξύ πραγματικότητας και προσχήματος

Αντώνης Μεταξάς,  Αν. Καθηγητής Ευρωπαϊκού Δικαίου στο ΕΚΠΑ και επισκ. Καθηγητής Ευρωπαϊκού Δικαίου στο Πανεπιστήμιο του Βερολίνου (TU Berlin)

                Ήδη πριν από την επίσημη κατάθεση του νομοσχεδίου για τα «μη κρατικά» ΑΕΙ συγκροτήθηκε το πλαίσιο μιας έντονης επιστημονικής συζήτησης για τις νομικές διαστάσεις του θέματος. Αφετηρία υπήρξε το κείμενο της σχετικής γνωμοδότησης των εγκρίτων Καθηγητών Β. Βενιζέλου και Β. Σκουρή[1], αλλά και μια επιστημονική εκδήλωση με ομοτέχνους, την οποία οι συγγραφείς διοργάνωσαν και στην οποία πολλοί εξ ημών διατυπώσαμε την επιστημονική μας άποψη. Η εν λόγω ανοιγείσα συζήτηση πρέπει να διεξαχθεί με όρους νηφαλιότητας αλλά και ευθύτητας – με αυτό το πνεύμα προσέρχομαι και εγώ σε αυτήν. Τούτο τόσο διότι το συγκεκριμένο επίδικο ζήτημα είναι σημαντικό όσο και διότι τίθενται εν προκειμένω εκ των πραγμάτων θέματα ευρύτερης εμβέλειας εν σχέσει με το γνωστικό αντικείμενο που υπηρετώ, ήτοι το ενωσιακό δίκαιο και τις δυνατότητες αλλά και τα όρια της επίκλησής του. Αν δεν είχαν εντεθεί στην όλη συζήτηση (ή εκ των πραγμάτων δεν ετίθεντο) μείζονες παράμετροι ενωσιακού δικαίου, προσωπικά δεν θα ετοποθετούμην, καθότι φρονώ, σεβόμενος τις κλαδικές εξειδικεύσεις εντός της επιστήμης μου, ότι δεν χρειάζεται όλοι να διατυπώνουμε δημόσια θέση για όλα. Η κανονιστική διεισδυτικότητα λ.χ. του Συντάγματος δεν μας καθιστά όλους, με όρους έστω επιστημονικής σοβαρότητας, συνταγματολόγους, mutatis mutandis το αυτό ισχύει βέβαια αντιστρόφως και για το επίσης άκρως κανονιστικά διεισδυτικό ευρωπαϊκό ενωσιακό δίκαιο.

Προεισαγωγικά, μια κομβική διάκριση, εν πολλοίς αυτονόητη (αλλά ενίοτε και όχι στη δημόσια συζήτηση στη χώρα μας): Διαφορετικό είναι το ζήτημα της νομικής αποτίμησης της συγκεκριμένης νομοθετικής πρωτοβουλίας, για την ίδρυση μη κρατικών ΑΕΙ αυτή τη χρονική στιγμή και στον δεδομένο υφιστάμενο κανονιστικό συσχετισμό, και όλως διακριτό το ζήτημα της δικαιοπολιτικής διάστασης του θέματος. Η τελευταία διάσταση είναι πολυσχιδής, πολυπαραμετρική και προφανώς θεσμικά αδικείται από την ελλειπτικότητα της δημόσιας συζήτησης για το θέμα, στην παρούσα ιστορική συγκυρία, αλλά και τη συνοπτικότητα της πολιτικής δημόσιας διαβούλευσης που υιοθετείται, γεγονός που εν προκειμένω παραπέμπει σε μια επίφαση ρηχού “μεταρρυθμιστικού” οίστρου χωρίς πνοή αλλά και χωρίς, όπως φοβούμαι ότι εν τέλει θα αποδειχθεί, ουσία και προσθετικότητα για τα εκπαιδευτικά πράγματα στη χώρα μας. Ένα σχόλιο μόνο εδώ: Καμία σοβαρή συζήτηση δεν μπορεί να γίνει για το παρόν, το μέλλον και τις προοπτικές της ανώτατης εκπαίδευσης, και εν γένει της Παιδείας, αν δεν υφίσταται συνολικό σχέδιο, όραμα και δημόσια διαβούλευση για το συνολικότερο ζήτημα του μοντέλου αλλά και των προβλημάτων της εκπαίδευσης όλων των βαθμίδων, αρχής γενομένης από την πρωτοβάθμια εκπαίδευση στον τόπο μας. Δεν είναι ξεκομμένη και αυθύπαρκτη η ανώτατη εκπαίδευση από το συνολικό μας εκπαιδευτικό σύστημα ούτε από ευρύτερες στρατηγικές σταθμίσεις για την κοινωνία, την οικονομία και τις αναπτυξιακές προοπτικές του τόπου στον δύσκολο 21ο αιώνα και τις ποικίλες διεθνείς προκλήσεις του[2]. Το ότι η ανώτατη εκπαίδευση δεν είναι αποκομμένη από το τί προηγείται αυτής στην εκπαιδευτική αλυσίδα συνιστά εμπειρική διαπίστωση που την κάνει κάθε πανεπιστημιακός Καθηγητής την πρώτη ημέρα παρουσίας του στο αμφιθέατρο διδασκαλίας.

Οι κάτωθι σκέψεις θα επικεντρωθούν συνεπώς αποκλειστικά στη διακριτή νομική διάσταση του θέματος. Εισαγωγικά μια τοποθέτηση που ίσως ξενίσει: διατυπώνω τη θέση ότι η μεθοδολογική διάταξη της νομικής αποτίμησης του συγκεκριμένου νομοσχεδίου δεν είναι τόσο περίπλοκη όσο φαντάζει. Όλως σύνθετη είναι η αποτίμηση της όντως υφιστάμενης εγγενούς πολυπλοκότητας, η οποία χαρακτηρίζει την ευρύτερη πολυπαραμετρική και δυναμική προβληματική της σχέσης συνύπαρξης εθνικής, ενωσιακής και διεθνούς έννομης τάξης. Μιας προβληματικής με έντονα εξωνομικά και, εν τέλει, βαθιά πολιτικά στοιχεία. Σύνθετο και κομβικό είναι επίσης το ζήτημα του εντοπισμού του κατισχύοντος κάθε φορά εφαρμοστέου κανόνα δικαίου, όταν βέβαια συντρέχει αυτό που αποκαλώ “οντολογικές προϋποθέσεις” της κανονιστικής σύγκρουσης, ήτοι όταν όντως υφίστανται αλληλοαποκλειόμενες κανονιστικές επιταγές επί του ιδίου θέματος στην εθνική και ενωσιακή ή/και διεθνή έννομη τάξη, που διεκδικούν εφαρμογή στο συγκεκριμένο πραγματικό[3]. Αυτό το στάδιο του νομικού συλλογισμού, ήτοι η διάγνωση ταυτοχρόνως διεκδικουσών εφαρμογή πολυκαταγωγικών, ήτοι προερχόμενων εκ πλειόνων εννόμων τάξεων (εθνικών, υπερεθνικών κλπ.), κανονιστικών επιταγών δεν συνιστά πάντα μια τόσο ευχερούς επίλυσης άσκηση ως και η προκείμενη περίπτωση δεικνύει.

Ας δούμε όμως το θέμα πιο συγκεκριμένα. Η ερμηνευτική προσπέλαση κανονιστικών διατάξεων εκκινεί από τη λεκτική (γραμματική) τους εκφορά. Παραφράζοντας την αντισθένεια ρήση «αρχή επιστήμης, η των λέξεων επίσκεψις», εκκινούμε συνεπώς από τις κρίσιμες διατάξεις του άρθρου 16 του Συντάγματος. To Άρθρο 16 παρ. 5 εδ. α’ ορίζει ότι “Η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με πλήρη αυτοδιοίκηση”. Το άρθρο 16 παρ. 6 εδ. α’ ορίζει ότι: «Οι καθηγητές των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων είναι δημόσιοι λειτουργοί», το δε άρθρο 16 παρ. 8. εδ. β’ επανέρχεται καταλαμβάνοντας στην απαγορευτική του εμβέλεια εκτός της διάστασης της “παροχής” ανώτατης εκπαίδευσης, ως επισημάνθηκε στην παρ. 5, και την καθεαυτή “σύστασή” τους ορίζοντας ότι: «Η σύσταση ανώτατων σχολών από ιδιώτες απαγορεύεται».

Τί σημαίνει αυτό; Ότι ο συντακτικός νομοθέτης με μια μάλλον όχι συνήθη ή τυχαία σαφήνεια, πληρότητα, επιτακτικότητα αλλά και επιμονή αποτύπωσε μια θεμελιακή πολιτική του επιλογή[4], στην οποία μάλιστα ενέμεινε στο πλαίσιο των διαδικασιών αναθεώρησης του 2001, του 2008 και του 2019[5]. Ρητορικό ερώτημα: Δεν υφίσταται άραγε η δυνατότητα διαμόρφωσης άλλης πολιτικής και συντακτικής βούλησης, ενδεχομένως πιο σύγχρονης και προσαρμοσμένης στα ερεθίσματα των πολιτικο-κοινωνικών και εκπαιδευτικών εξελίξεων και αντιλήψεων; Αναμφισβήτητα ναι, απαντώ, προσωπικά δε μάλιστα ενδεχομένως να την προσυπέγραφα, προσθέτοντας εντούτοις ότι αυτό, ήτοι τη διαδικασία καταστάλαξης μιας άλλης, διαφορετικής πολιτικής απόφασης, η οποία θα λάβει πιθανώς τη μορφή μιας διαφορετικού περιεχομένου συνταγματικής ρύθμισης, οφείλει να γίνει με τον τρόπο που το Σύνταγμα το ίδιο προβλέπει, αν υφίστανται εν προκειμένω οι προβλεπόμενες προϋποθέσεις διαμόρφωσης μιας άλλης συνταγματικής βούλησης. Η διαδικασία της συνταγματικής αναθεώρησης και ο “αέρας” πολιτικού και διαβουλευσιακού χρόνου που προβλέπει δεν συνιστούν προσχηματικές διευθετήσεις, των οποίων η τήρηση παραπέμπει σε κάποια φορμαλιστική νεύρωση. Τουναντίον: καταγράφουν τον τρόπο, τον οποίο ο συντακτικός νομοθέτης επέλεξε για τη διασφάλιση της απαραίτητης σοβαρότητας και διαβουλευσιακής επάρκειας που οφείλει να προηγείται της τροποποίησης υφισταμένων συνταγματικών επιλογών[6].

Η σαφήνεια της πολιτικής τοποθέτησης που αποκρυσταλλώθηκε στις ρητές συνταγματικές ρυθμίσεις του άρθρου 16 του Συντάγματος, η διάσταση της συνειδητής ιστορικής επιμονής στη μη αναθεώρηση αλλά και η αδυναμία επίκλησης ερμηνευτικών κανόνων, όπως ο μηχανισμός της σύμφωνης με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνείας του εθνικού δικαίου, ενισχύεται και από μια λογικό-ιστορική διερώτηση: Αν η συνταγματική επιλογή δεν ήταν σαφής, αλλά και εδύνατο ερμηνευτικά να αμβλυνθεί, τελολογικώς να συσταλεί (;), να “υπαχθεί σε μια σύγχρονη ανάγνωση”[7] ή να προσπερασθεί ως οψίμως υποστηρίζεται, γιατί άραγε δεν είχαν υποστηριχθεί νωρίτερα αυτές οι απόψεις αλλά, αντίθετα, είχε επενδυθεί κατά περίπτωση και μείζονα νοητική ενέργεια και φαιά ουσία για την ανάδειξη (και) των δικαιοπολιτικών πλεονεκτημάτων της μη-αναθεώρησης του άρθρου 16Σ[8]; Δεν προέκυψε τώρα το ερμηνευτικό πρόταγμα της σύμφωνης με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνείας του εθνικού δικαίου, δεν συνιστά κάποιο οψιγενές σχήμα ή σύλληψη, αντιθέτως ανάγεται σε πάγια, προϋπάρχουσα, σταθερή νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ). Υπόκειται εντούτοις, σύμφωνα όχι με την άποψη του γράφοντος αλλά με τη νομολογία του ίδιου του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), σε σαφή όρια, με κύριο το ότι δεν μπορεί να δίδει έρεισμα για contra legem ερμηνεία του εθνικού δικαίου[9]. Συνεπώς, η απορρέουσα και από την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας (άρθρο 4 παρ. 3 ΣΕΕ) υποχρέωση για σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία δεσμεύει τον εθνικό δικαστή μόνο αν δεν υφίσταται σαφής (ήτοι ούτε καν αμφίσημη ή υποκείμενη σε καλυπτόμενες όμως από το γράμμα της/των επίδικης/επιδίκων διατάξεων τελολογικές διευρύνσεις ή συστολές) αντίθετη κανονιστική ρύθμιση του εθνικού δικαίου[10]. Αν, αντιθέτως, εντοπίζεται σύγκρουση κατά περιεχόμενο αντίθετων, καλούμενων σε εφαρμογή σαφών κανονιστικών ρυθμίσεων του εθνικού και του ενωσιακού δικαίου, τότε κατ’ εφαρμογήν της αρχής της υπεροχής (προτεραιότητας εφαρμογής) η εθνική κανονιστική ρύθμιση υποχωρεί κατά κανόνα έναντι της ενωσιακής, η οποία και εφαρμόζεται στη συγκεκριμένη επίδικη περίπτωση. “Υποχωρεί” εν προκειμένω σημαίνει ότι δεν εφαρμόζεται στη συγκεκριμένη περίπτωση, δεν σημαίνει ότι υπόκειται σε μια “ερμηνεία”, η οποία προσκρούει στο σαφές γράμμα της[11]. Αυτό το σενάριο βέβαια προϋποθέτει, ως προανέφερα, την οντολογική κατάφαση της ύπαρξης της “αντίθετης” κανονιστικής ενωσιακής ρύθμισης, εννοείται εντός πεδίου κανονιστικής παρέμβασης εμπίπτοντος στους τομείς αρμοδιότητας της Ένωσης και όχι σε πεδίο παρακρατηθέν από τα κράτη μέλη δικής τους κύριας ή αποκλειστικής αρμοδιότητας. Εν προκειμένω αυτή η οντολογική διαπίστωση είναι εντούτοις λίαν αμφισβητήσιμη[12]. Οφείλει επίσης να επισημανθεί εδώ ενισχυτικά και η εύλογη διερώτηση που απορρέει από το γεγονός ότι ουδέποτε θεσμικό όργανο της Ένωσης έχει όλα αυτά τα χρόνια θέσει θέμα ασυμβατότητας με το ενωσιακό δίκαιο της εθνικής μας συνταγματικής ρύθμισης στο άρθρο 16 Σ εν σχέσει με τους όρους χορήγησης ακαδημαϊκών προσόντων[13]. Δεν είναι λογικό να υποθέσει κανείς ότι τέτοιου είδους σαφής ασυμβατότητα σε τέτοιο κρίσιμο ζήτημα, τυχόν υφιστάμενη, δεν θα είχε όλα αυτά τα χρόνια οδηγήσει σε αντίστοιχη αντίδραση ή και δρομολόγηση νομικών ενεργειών κατά της Ελλάδας από την πλευρά της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ως λ.χ. η τελευταία έπραξε προφεύγοντας κατά της Ελλάδας στο ΔΕΕ για το ζήτημα των επαγγελματικών δικαιωμάτων αυτών που διαθέτουν τίτλο σπουδών από φορέα άλλου κράτους – μέλους αλλά ένα μεγάλο μέρος των σπουδών τους πραγματοποιήθηκε στην Ελλάδα σε τοπικό συνεργαζόμενο φορέα.

Να επισημάνω, κλείνοντας, το εξής: Θα συμφωνήσω ότι συχνά παρατηρείται όντως μια επιλεκτική ευαισθησία εν σχέσει με την επίκληση του ενωσιακού δικαίου[14]. Είναι επίσης ορθή η διαπίστωση ότι είναι συχνά αναγκαία η αντίστροφη πορεία: η επίκληση δηλαδή του ενωσιακού δικαίου και του ενωσιακού δικαιοκρατικού κεκτημένου, ως αυτό αποτυπώνεται στη νομολογία του ΔΕΕ, του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ και της ΕΣΔΑ για την αποτροπή της προσβολής θεμελιωδών δικαιωμάτων, την υποβάθμιση του κράτους δικαίου και την αμφισβήτηση των δημοκρατικών εγγυήσεων σε εθνικό επίπεδο[15]. Ενόψει σχετικά πρόσφατων εξελίξεων αλλά και της ιστορικά καχεκτικής προσήλωσης κυβερνωσών πλειοψηφιών σε κομβικές δικαιοκρατικές αρχές σε αυτόν τον τόπο, άκρως προβληματικό γεγονός το οποίο ο επιστημονικά υπεύθυνος λόγος χωρίς κομματικές παρωπίδες οφείλει να επισημαίνει και στηλιτεύει, διερωτάται απλώς κανείς, ποιος είναι άραγε εν προκειμένω ο ορθός αποδέκτης του “ψόγου” περί επιλεκτικότητας.

 

[1] Β. Σκουρής/Ευ. Βενιζέλος, Η σύμφωνη με το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 του Συντάγματος και τα περιθώρια ανάληψης νομοθετικών πρωτοβουλιών στο πεδίο της μη κρατικής ανώτατης εκπαίδευσης, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2024

[2] Όπως ορθά επισήμαινε ο Β. Βενιζέλος κατά την αγόρευσή του το έτος 2007 στην Επιτροπή Αναθεώρησης του Συντάγματος κατά τη συζήτηση επί του άρθρου 16 του Συντάγματος (https://www.evenizelos.gr/parliament/constitutionalreview2008/212-x-16-.html): “Το πρόβλημα της εκπαίδευσης είναι αναπτυξιακό, κοινωνικό, πολιτικό, χρηματοδοτικό, όχι συνταγματικό.”

[3] Βλ. την εκτενή ανάλυση σε Α. Μεταξά, Η Ποιοτική Ιδιαιτερότητα της Ενωσιακής Έννομης Τάξης, Εκδ. Σάκκουλα, 2020.

[4] Βλ. Ξ. Κοντιάδη, Αντισυνταγματική η λειτουργία ιδιωτικών Πανεπιστημίων, https://www.constitutionalism.gr/antisintagmatiki-i-leitourgia-idiotikon-panepistimion/, Α. Καϊδαντζή, Ψευδοερμηνευτική κατάργηση του άρθρου 16, https://www.constitutionalism.gr/psevdoermineftiki-katargisi-tou-arthrou-16/. Βλ. όμως και Α. Μανιτάκη, Αναχρονιστική και αντίθετη στην ακαδημαϊκή ελευθερία, https://www.constitutionalism.gr/anaxronistiki-kai-antitheti-stin-akadimaiki-eleftheria/, ο οποίος διατυπώνει μια θέση ερμηνευτικού σχετικισμού με μη ορατές (κατ΄εμέ προβληματικές στη γενικότητά τους) επιπτώσεις στην κανονιστικότητα του συνταγματικού κειμένου: “Γενικότερα, δεν υπάρχει φράση γραπτή ή προφορική που δεν υπόκειται σε ερμηνεία, που να μην είναι έμπλεη νοημάτων, τα οποία ο αναγνώστης και ερμηνευτής οφείλει να ανακαλύψει ή να επινοήσει. Πόσω μάλλον το Σύνταγμα.”

[5] Για την προϊστορία της αναθεωρητικής συζήτησης για το άρθρο 16 Σ πρβλ. Χ. Τσιλιώτη, Ένα επικίνδυνο εγχείρημα: Η παράκαμψη του άρθρου 16 Συν. με διακρατικές συμφωνίες, https://www.syntagmawatch.gr/trending-issues/ena-epikindyno-egxeirhma/

[6] Βλ. τις ορθές σχετικές επισημάνσεις της Β. Χρήστου, Το αίτημα «Πανεπιστήμιο», https://www.constitutionalism.gr/to-aitima-panepistimio/

[7] Τη διατύπωση αυτή χρησιμοποιεί ο Γ. Δελλής, Η φόρμουλα για μη κρατικά ΑΕΙ χωρίς αναθεώρηση, Καθημερινή, 07.07.23.

[8] Βλ. Γ. Κουβελάκη, Τα ιδιωτικά Πανεπιστήμια ως δοκιμασία του κανονιστικού κύρους του Συντάγματος, https://www.constitutionalism.gr/ta-idiotika-pamepistimia-os-dokimasia-tou-kanonistikou-kirous-tou-sintagmatos/

[9] Βλ. Σκουρή/Βενιζέλο, ό.π., σελ. 74, υποσημ. 134, όπου οι ίδιοι οι συγγραφείς της εν λόγω γνωμοδότησης παραπέμπουν στη σχετική πάγια νομολογία του ΔΕΕ.

[10] Πάγια τοποθέτηση της θεωρίας και της νομολογίας των ενωσιακών δικαστηρίων. Επί των σχετικών επιβαλλόμενων μεθοδολογικών διαστίξεων βλ. ενδεικτικά Karl Riesenhuber (Hrsg.), Europäische Methoden-lehre, Handbuch für Ausbildung und Praxis, 2. Auflage, De Gruyter, 2010, ιδίως σελ. 276 επ., Thomas M.J. Möllers, Juristische Methodenlehre, 4. Auflage, C.H. BECK, 2021.

[11] Βλ. Δ. Λέντζη, ΙΔΙΩΤΙΚΑ ΑΕΙ: ΤΟ ΔΙΚΑΙΟ ΤΗΣ ΕΕ ΩΣ ΑΛΛΟΘΙ ΓΙΑ ΦΟΝΟ;, Εφημ. ΤΑ ΝΕΑ, 24.02.24.

[12] Βλ. επ΄αυτού την εκτενή ανάλυση που εμπεριέχεται στο υποβληθέν στην Ολομέλεια των Δικηγορικών Συλλόγων της χώρας Υπόμνημα της Ένωσης Επιστημόνων Ευρωπαϊκών Σπουδών, το οποίο παρατίθεται στο: https://euscientists.eu/υπόμνημα-της-ε-ε-ε-σ-προς-την-ολομέλεια/. Πρβλ. όμως και Ι. Σαρμά, Η προστασία της Ακαδημαϊκής Ελευθερίας κεντρικό ζητούμενο για το μέλλον της Πανεπιστημιακής εκπαίδευσης, 2024, https://www.constitutionalism.gr/i-prostasia-tis-akadimaikis-eleftherias/

[13] Πρβλ. και Δ. Μαντζούφα, Τα ιδιωτικά πανεπιστήμια ανάμεσα στη συνταγματική απαγόρευση και τις ενωσιακές επιταγές, https://www.constitutionalism.gr/ta-paneistimia-anamesa-sti-sintagmatiki-apagorefsi-kai-tis-enosiakes-epitages/

[14] Ορθή η σχετική επισήμανση των Ε. Βενιζέλου / Β. Σκουρή, Μη κρατικά ΑΕΙ – Σε ποια έννομη τάξη;, ΚΑΘΗΜΕΡΙΝΗ, 26.02.24, https://www.kathimerini.gr/society/562900519/arthro-ton-e-venizeloy-kai-v-skoyri-stin-k-mi-kratika-aei-se-poia-ennomi-taxi/

[15] Βλ. Α. Μεταξά (επιμ.), Η Κρίση του Κράτους Δικαίου στην ΕΕ, 2019.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

10 − three =