ΜΝΗΜΟΝΙΟ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΑ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ

Β. Π. Ανδρουλάκης, Πάρεδρος Σ.τ.Ε.

ΜΝΗΜΟΝΙΟ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΚΑ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΑ[1]

Στο πρώτο συνέδριο της Ενώσεως Ελλήνων Συνταγματολόγων, το 1983, ο Αριστόβουλος Μάνεσης παρουσίασε εισήγηση με τίτλο «Οι κύριες συνιστώσες του συστήματος θεμελιωδών δικαιωμάτων του Συντάγματος του 1975».[2] Στο κείμενό του διαβάζουμε ότι: «Τα κοινωνικά δικαιώματα …  επειδή εξ ορισμού έχουν αντικείμενο παροχές εκ μέρους του κράτους … δεν θεμελιώνουν δικαστικά επιδιώξιμη (αγώγιμη) αξίωση εωσότου ο (κοινός) νομοθέτης ενεργοποιήσει και συγκεκριμενοποιήσει τις σχετικές διατάξεις του Συντάγματος. Αφότου όμως τούτο συμβεί … η μελλοντική τροποποίηση ή κατάργηση νόμων που προστατεύουν κοινωνικά δικαιώματα είναι προφανές ότι δεν πρέπει να αντιβαίνει στις αντίστοιχες διατάξεις του Συντάγματος. Έτσι, οι διατάξεις αυτές οριοθετούν  “προς τα πίσω”  τα κοινωνικά δικαιώματα: ιδρύουν υποχρέωση του (κοινού) νομοθέτη να μη χειροτερεύει την παρεχόμενη προστασία …».

Από την πλευρά του ο Δημήτρης Τσάτσος, στον γ’ τόμο του Συνταγματικού δικαίου του,  που είναι αφιερωμένος στα θεμελιώδη δικαιώματα, επισημαίνει ότι: «… από την ώρα που ο νομοθέτης υλοποίησε το περιεχόμενο ενός κοινωνικού δικαιώματος δεν μπορεί πια να το καταργήσει ολοκληρωτικά και πάντως σε καμιά περίπτωση αυθαίρετα» και συνεχίζει λέγοντας ότι: «η θεσπισμένη παροχή, όσο κι αν μπορεί να διαφοροποιείται ανάλογα με τις κρατικές δυνατότητες και τις μεταβαλλόμενες κοινωνικές ανάγκες, δεν είναι επιδεκτική ολικής ανάκλησης».[3]

Παρέθεσα τις σκέψεις αυτές των δύο μεγάλων συνταγματολόγων μας, και θα μπορούσε κανείς να παραθέσει πάρα πολλά αντίστοιχα κείμενα άλλων συγγραφέων, απλώς και μόνο για να υπενθυμίσω το γνωστό ζήτημα της αβέβαιης κανονιστικής εμβέλειας και πυκνότητας των λιποβαρών διατάξεων που κατοχυρώνουν κοινωνικά δικαιώματα. Μη ξεχνάμε ότι, παρά τη θεωρητική επεξεργασία που επιχειρεί να συναγάγει από τις διατάξεις αυτές, ή έστω από ορισμένες, δικαιώματα, «εξ υποκειμένου δίκαια» όπως μάλλον άστοχα λεγόταν παλαιότερα, έχει υποστηριχθεί πως αυτές είναι απλώς κατευθυντήριες, ότι αποτελούν έντονη υπόμνηση προς τον νομοθέτη, ο οποίος κατά τα λοιπά είναι απολύτως ελεύθερος στον εκάστοτε προσδιορισμό του βαθμού υλοποίησής τους.[4] Έχει, επίσης, υποστηριχθεί και η άποψη του κοινωνικού κεκτημένου,[5] την οποία κυρίως, αν όχι αποκλειστικά, η νομολογία φαίνεται να αποδέχεται ως προς το περιβάλλον (Σ.τ.Ε 10/1988).[6]

Σε κάθε περίπτωση πάντως, και εάν διαβάζω καλά τα κείμενα και τη νομολογία, δεν δώσαμε όση σημασία θα έπρεπε στο γεγονός ότι η ικανοποίηση ή μη των κοινωνικών δικαιωμάτων, επειδή, ακριβώς, τα δικαιώματα αυτά συνάπτονται σε μεγάλο βαθμό με παροχές, με την οργάνωση υπηρεσιών και θεσμών που αποβλέπουν στην κάλυψή τους,  συναρτάται άμεσα με τους διαθέσιμους πόρους, με τον βαθμό οικονομικής ανάπτυξης μιας δεδομένης κοινωνίας. Η παρούσα συγκυρία, η εποχή του μνημονίου, ήρθε να μας το θυμίσει με τον πιο οδυνηρό τρόπο και ο πρώην Υπουργός Εργασίας (και κατά σύμπτωση καθηγητής του συνταγματικού δικαίου) να μας το επισημάνει με την πιο παραστατική διατύπωση: Στα  ταμεία των ασφαλιστικών οργανισμών, είπε, και το θυμόμαστε όλοι, «δεν υπάρχει ούτε σάλιο».

Οφείλουμε, ωστόσο, να έχουμε συνείδηση του γεγονότος ότι το περί του πεπερασμένου των διαθεσίμων πόρων επιχείρημα δεν είναι ουδέτερο και, απλώς, τεχνοκρατικό. Είναι βαθύτατα πολιτικό, και συνδέεται με την εκ μέρους των κρατούντων επιλογή των αναγκών οι οποίες εκάστοτε θα ικανοποιηθούν, αλλά και το εκάστοτε καθοριζόμενο μέγεθος της φορολογικής επιβάρυνσης και τον προσδιορισμό των υποκειμένων της φορολογίας, προκειμένου να εξευρεθούν οι αναγκαίοι πόροι. Ο προεχόντως πολιτικός χαρακτήρας του επιχειρήματος καθορίζει και την έκταση και ένταση του δικαστικού ελέγχου, ο οποίος, επειδή, τελικώς, συνιστά έλεγχο των πολιτικών του δημοκρατικά νομιμοποιούμενου νομοθέτη, δεν μπορεί παρά να είναι περιορισμένος, εκτός εάν δια των επιλογών αυτών θίγεται ο πυρήνας συνταγματικά κατοχυρωμένου κοινωνικού δικαιώματος το οποίο καταλήγει να μην ικανοποιείται καθόλου ή σε ελάχιστο βαθμό, γεγονός που άγει στην αναίρεσή του.[7]

Κατ’ ουσίαν, και άσχετα από τη συζήτηση για την ακριβή νομική του φύση,[8] το Μνημόνιο και γενικότερα η «μνημονιακή» νομοθεσία, υπαγορεύει σειρά μεταρρυθμίσεων της ελληνικής νομοθεσίας ως προϋπόθεση για την εκταμίευση του ποσού των 110 δις ευρώ που κρίθηκαν αναγκαία για την αποφυγή της χρεωκοπίας της Χώρας. Από τις πολλές νομοθετικές παρεμβάσεις, ας αναφέρω τις εξής: α) ν. 3833/2010 «Προστασία της εθνικής οικονομίας − Επείγοντα μέτρα για την αντιμετώπιση της δημοσιονομικής κρίσης» (Α’ 40), β) ν. 3845/2010 «Μέτρα για την εφαρμογή του μηχανισμού στήριξης της ελληνικής οικονομίας από τα κράτη−μέλη της Ζώνης του ευρώ και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο.» (Α’ 65). Ο νόμος αυτός συνοδεύεται από τέσσερα παραρτήματα που είναι τα ακόλουθα: Παρ. Ι. Η δήλωση των αρχηγών κρατών και κυβερνήσεων της ζώνης του ευρώ, Παρ. ΙΙ. Δήλωση για τη στήριξη της Ελλάδας από τα κράτη της ευρωζώνης, Παρ. ΙΙΙ. Το από 3-5-2010 μνημόνιο οικονομικής και χρηματοπιστωτικής πολιτικής και Παρ. IV. Μνημόνιο συνεννόησης – Συγκεκριμένες προϋποθέσεις οικονομικής πολιτικής. Και γ) ν. 3863/2010 «Νέο Ασφαλιστικό σύστημα και συναφείς διατάξεις, ρυθμίσεις στις εργασιακές σχέσεις»  (Α’ 115).

Με τα δύο πρώτα νομοθετήματα επέρχονται μειώσεις στις αποδοχές και τα επιδόματα των υπηρετούντων με οποιαδήποτε σχέση εργασίας στο δημόσιο ή στο ευρύτερο δημόσιο τομέα, κατά παρέκκλιση από οποιαδήποτε γενική ή ειδική διάταξη ή ρήτρα συλλογικής σύμβασης εργασίας ή διαιτητικής απόφασης, ή ατομικής συμβάσεως εργασίας ή συμφωνίας, ορίσθηκε νέο όριο στις συνολικές πρόσθετες αμοιβές ή απολαβές των εργαζομένων στο δημόσιο ή στον ευρύτερο δημόσιο τομέα. Επίσης, προβλέφθηκε ότι οι όροι των ομοιοεπαγγελματικών συμβάσεων εργασίας μπορούν να αποκλίνουν από τους αντίστοιχους όρους κλαδικών συμβάσεων και της ε.γ.σ.ε., όπως επίσης ότι οι όροι των κλαδικών συμβάσεων εργασίας μπορούν να αποκλίνουν από τους αντίστοιχους όρους των ε.γ.σ.ε. Ορίσθηκε επίσης ότι περιορίζονται τα επιδόματα εορτών και αδείας που καταβάλλονται στους συνταξιούχους, εξαιρέσει των ασφαλισμένων του Ο.Γ.Α. Αντίστοιχες ρυθμίσεις με αυτές που προβλέπονται με τον ν. 3845/2010 σχετικά με τους συνταξιούχους των οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης, προβλέφθηκαν και για τους συνταξιούχους του δημοσίου με τον ν. 3847/2010 «Επανακαθορισμός των επιδομάτων εορτών Χριστουγέννων και Πάσχα και του επιδόματος αδείας για τους συνταξιούχους και βοηθηματούχους του Δημοσίου»  (Α’ 67). Με τον ν. 3863/2010 επέρχονται δραστικοί περιορισμοί στα συνταξιοδοτικά δικαιώματα, με σχεδόν άμεση ενέργεια σε σύντομο χρονικό διάστημα (μέχρι το 2015). Η σύνταξη την οποία θα δικαιούται ο ασφαλισμένος διακρίνεται σε δύο τμήματα, την βασική, που χρηματοδοτείται αποκλειστικά από τον προϋπολογισμό, ανέρχεται δε σε 360 ευρώ για 12 μήνες κατ’ έτος, και την αναλογική, που υπολογίζεται ανάλογα με τις εισφορές. Ο υπολογισμός της όμως είναι δυσμενέστερος σε σχέση με τα ισχύοντα μέχρι σήμερα. Για παράδειγμα, ως βάση υπολογισμού λαμβάνονται υπ’ όψιν οι αποδοχές ολόκληρου του εργασιακού βίου αντί της τελευταίας πενταετίας, που συνήθως είναι υψηλότερες, ενώ μειώνονται και τα ποσοστά αναπλήρωσης. Πρέπει να επισημανθεί ότι σύμφωνα με το άρθρο 37 παρ. 2 του ν. 3863/2010, από  1ης-1-2015 το Κράτος αναλαμβάνει να χρηματοδοτεί αποκλειστικά τη βασική σύνταξη και όχι την αναλογική. Είναι άραγε συνταγματικά ανεκτή μια ρύθμιση σύμφωνα με την οποία, μολονότι βρισκόμαστε στο πεδίο της υποχρεωτικής ασφαλίσεως, το Κράτος παύει να εγγυάται το σύνολο των συνταξιοδοτικών παροχών;

Είναι αναντίρρητο ότι οι παραπάνω ρυθμίσεις έχουν εξαιρετικά δυσμενείς επιπτώσεις στους εργαζόμενους τόσο του δημόσιου όσο και του ιδιωτικού τομέα, καθώς και στους συνταξιούχους. Το δέχονται και οι ίδιοι οι κυβερνώντες με δηλώσεις τους. Τα ασφαλιστικά και εργασιακά δικαιώματα, ακόμα και στο επίπεδο του συλλογικού εργατικού δικαίου, δοκιμάζονται, και βεβαιότητες που είχαν δημιουργηθεί εδώ και πολλά χρόνια, κλονίζονται. Δεν πρόκειται για απλές σημειακές  μεταβολές στο εργασιακό ή ασφαλιστικό καθεστώς των πολιτών. Πρόκειται για μείζονες ανατροπές οι οποίες μάλιστα γίνονται σε ταχύτατους ρυθμούς και που, βέβαια, δεν περιορίζονται, ούτε θα περιοριστούν, στα νομοθετήματα που προαναφέρθηκαν. Στην παρέμβασή μου θα αρκεστώ στην υπόμνηση κάποιων νομολογιακών δεδομένων που αναφέρονται σε ορισμένες πτυχές του θέματος.

Κατ’ αρχάς, οι επίδικες ρυθμίσεις αντανακλούν επιλογές οικονομικής φύσεως της κυβερνητικής πλειοψηφίας για την αντιμετώπιση του οξέος δημοσιονομικού προβλήματος της Χώρας. Η νομολογία ποτέ δεν αμφισβήτησε ουσιωδώς τις κεντρικές επιλογές του δημοκρατικά νομιμοποιημένου νομοθέτη σε ζητήματα οικονομικής πολιτικής και τούτο είτε στην μέχρι το 1990 περίοδο, που χαρακτηρίζεται από μέτρα παρεμβατικής πολιτικής, είτε μεταγενέστερα, στην περίοδο που χαρακτηρίζεται ως περίοδος ανοίγματος προς την αγορά, ακόμα και αν στην δεύτερη η ανάπτυξη του ελέγχου της αναλογικότητας οδηγεί σε εντατικότερο έλεγχο των ρυθμιστικών της επαγγελματικής ελευθερίας μέτρων.[9] Εμβληματική στο ζήτημα αυτό, αλλά και κοντά σε όσα μας απασχολούν, φαίνεται να είναι η απόφαση με την οποία κρίθηκε ότι δεν αντίκειται στο Σύνταγμα η επιβολή έκτακτων μέτρων για την προστασία της εθνικής οικονομίας, μεταξύ των οποίων και η απαγόρευση συνομολόγησης και καταβολής αυξήσεων στον ιδιωτικό τομέα (Σ.τ.Ε. 2289/1987 Ολομ.). Προϋπόθεση είναι οι όποιοι περιορισμοί των ατομικών ελευθεριών στον συγκεκριμένο τομέα να δικαιολογούνται από λόγους δημοσίου συμφέροντος, που συνδέονται με την λειτουργία της εθνικής οικονομίας, να διαρκούν για το αναγκαίο χρονικό διάστημα και να σέβονται την αρχή της αναλογικότητας.

Ο νομοθέτης, σύμφωνα με το άρθρο 106 του Συντάγματος «… για την προστασία του γενικού συμφέροντος … προγραμματίζει και συντονίζει την οικονομική δραστηριότητα στη Χώρα …». Στις εισηγητικές εκθέσεις των νόμων που προαναφέρθηκαν, εκτίθεται σειρά λόγων που δικαιολογεί, κατά την άποψή του, τη θέσπιση των παραπάνω μέτρων: μέτρα δημοσιονομικής προσαρμογής για την αντιμετώπιση της οξείας δημοσιονομικής κρίσης, αποτροπή του κινδύνου πτώχευσης της Χώρας, εξυγίανση των δημοσίων οικονομικών κατά τρόπο διατηρήσιμο και βιώσιμο. Τα μέτρα, όπως υποστηρίζεται, ήταν επιβεβλημένα για την ενεργοποίηση του ευρωπαϊκού μηχανισμού στήριξης της οικονομίας, αποτελούν αντικείμενο διεθνών δεσμεύσεων που ανέλαβε η Χώρα και υποχρέωσή της που απορρέει από την ιδιότητά της ως μέλους της Ε.Ε. και της Ο.Ν.Ε.

Εκτός από την επιλογή των μέσων για την αντιμετώπιση της συγκυρίας, επιλογή που άπτεται και πολιτικών επιλογών και ευαισθησιών, ο νομοθέτης, σε παρόμοια ζητήματα οικονομικής φύσεως, που είναι στο σύγχρονο περιβάλλον ιδιαιτέρως ρευστά, είναι υποχρεωμένος να προβαίνει σε διάγνωση της υπάρχουσας κατάστασης και ταυτόχρονα σε πρόγνωση των εξελίξεων, πρόγνωση που αναμφίβολα μπορεί να αποδειχθεί και εσφαλμένη.[10] Σε ποιο βαθμό ο δικαστής είναι εξοπλισμένος να προβαίνει σε τέτοιες κρίσεις; και μέχρι ποίου σημείου νομιμοποιείται να ελέγχει αυτές τις, σε μεγάλο βαθμό, τεχνικής φύσεως κρίσεις του νομοθέτη; Πρόκειται για ένα ερώτημα το οποίο, πιστεύω, ότι δε θα σταματήσει να μας απασχολεί και στο οποίο είναι δύσκολο να δοθεί οριστική απάντηση.

Ειδικότερα, για τα μέτρα που σχετίζονται με τις παρεμβάσεις στην εργατική νομοθεσία, στην σχετική εισηγητική έκθεση επισημαίνεται ότι οι αλλαγές αυτές κρίνονται αναγκαίες προκειμένου να σταλεί το μήνυμα ότι η Χώρα έχει λάβει την απόφαση να ενισχύσει την ανταγωνιστικότητά της, να προσελκύσει επενδύσεις και έτσι να προωθήσει την απασχόληση και την αναπτυξιακή της προοπτική προς όφελος των αδύνατων πολιτών.  Σε αντιστάθμισμα δε των θυσιών στις οποίες υποβάλλονται οι πολίτες, όπως αναφέρεται στην εισηγητική έκθεση, προβλέφθηκαν μέτρα προστασίας των ανέργων και ενίσχυσης των μικρών επιχειρήσεων. Όπως κρίθηκε με την προαναφερθείσα απόφαση 2289/1987 της Ολομέλειας του Σ.τ.Ε. «H ρύθμιση των αποδοχών των μισθωτών, η οποία είναι το πρώτο, ιστορικά, και καίριο θέμα της συλλογικής διαπραγμάτευσης, δεν μπορεί να γίνει από τον νόμο κατά τρόπο αποκλειστικό, ν’ αφαιρεθεί, δηλαδή, από την ύλη της συλλογικής σύμβασης, εκτός αν λόγοι γενικότερου κοινωνικού συμφέροντος, συνδεόμενοι με τη λειτουργία της εθνικής οικονομίας, δικαιολογούν, ενόσω διαρκούν, την αποκλειστική από τον νόμο ρύθμιση των αποδοχών, είτε όλων των μισθωτών, είτε κατηγοριών μισθωτών (ΣτΕ 2426/1983). Εξάλλου, από τη συνταγματική αρχή της διάκρισης των εξουσιών, προκύπτει ότι η ουσιαστική εκτίμηση του δημοσίου συμφέροντος ανήκει στη νομοθετική ή, κατά περίπτωση, στην εκτελεστική εξουσία και μόνο η υπέρβαση των ακραίων λογικών ορίων της εννοίας εμπίπτει στο πεδίο του ελέγχου νομιμότητας τον οποίον ασκεί ο ακυρωτικός δικαστής (ΣτΕ 1094/1987)».[11]

Εμπίπτουν άραγε στους λόγους γενικότερου συμφέροντος η αποστολή μηνύματος προς τους εταίρους ότι η Χώρα επιθυμεί να γίνει πιο ανταγωνιστική; Μπορεί να υποστηριχθεί ότι ο περιορισμός των διαπραγματεύσεων έχει περιορισμένο χρονικό ορίζοντα δεδομένου ότι και το μνημόνιο έχει περιορισμένη χρονική ισχύ, ώστε να είναι συνταγματικώς ανεκτή η επέμβαση στη συλλογική αυτονομία; Είναι σύμφωνη με την αρχή της ισότητας και της μη διάκρισης η ρύθμιση σύμφωνα με την οποία με π.δ. μπορεί να ορίζεται κατώτατο ημερομίσθιο των κάτω των 25 ετών νέων που εισέρχονται για πρώτη φορά στην αγορά εργασίας κατώτερο από αυτό που προβλέπεται από την Εθνική Γενική Συλλογική Σύμβαση Εργασίας; Και κυρίως, είναι οι μεταβολές αυτές των εργασιακών σχέσεων συμβατές με τις διεθνείς συμβάσεις που η χώρα έχει υπογράψει στο πλαίσιο του Διεθνούς Οργάνωσης Εργασίας;[12] Φαντάζομαι ότι η μακρά νομολογιακή επεξεργασία των ζητημάτων αυτών που αναπότρεπτα θα επακολουθήσει, θα μας δώσει απαντήσεις.

Ως προς την κοινωνική ασφάλιση,[13] η νομολογία αντιμετωπίζει το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος (πρώην 22 παρ. 4), πρωτίστως, ως θεσμική εγγύηση: Βασική υποχρέωση του νομοθέτη είναι να διαφυλάξει τον θεσμό, χωρίς να εμποδίζεται να τον αναδιαρθρώνει ή να τροποποιεί, ακόμα και επί το αυστηρότερο, τις προϋποθέσεις απονομής των ασφαλιστικών παροχών. Από τις συνταγματικές διατάξεις δεν δημιουργείται αγώγιμη αξίωση του ιδιώτη.[14] Ήδη από το 1976 το Συμβούλιο της Επικρατείας είχε κρίνει αφ’ ενός μεν ότι: «δια του άρθρου 22 παρ. 4 του Συντάγματος, κατοχυρούται ο θεσμός της κοινωνικής ασφαλίσεως, εν τη εννοία ότι θεσπίζεται μεν δια τον νομοθέτην υποχρέωσις ασφαλιστικής καλύψεως του εργαζομένου πληθυσμού της Χώρας, πλην, κατά τα λοιπά, ο νόμος δύναται να διαμορφώση ελευθέρως την μορφήν και την έκτασιν της παρεχομένης ασφαλιστικής προστασίας, υποκείμενος μόνον εις περιορισμούς επιβαλλομένους δι’ άλλων συνταγματικών διατάξεων». (Σ.τ.Ε. 2253/1976), αφ’ ετέρου δε ότι: «δια της συνταγματικής ταύτης επιταγής δεν καθορίζεται ευθέως αξίωσις, ούτε επί το είδος, ούτε επί την έκτασιν της ασφαλιστικής προστασίας, των εργαζομένων, δημιουργουμένης απλώς υποχρεώσεως εις τον κοινόν νομοθέτην, όπως, έχων ως γνώμονα την προστασίαν και προαγωγήν της κοινωνικής ασφαλίσεως του εργαζομένου πληθυσμού, προβαίνει ελευθέρως εις την ρύθμισιν των θεμάτων τούτων». (Σ.τ.Ε. 4108/1976). Έτσι, οι μόνες δεσμεύσεις του νομοθέτη που φαίνεται να δέχεται η νομολογία είναι η μια οργανωτικής τάξεως, η οποία συνίσταται στο  ότι εκεί όπου ο νόμος καθιερώνει την υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση και θεσπίζει την υποχρεωτική καταβολή εισφοράς η παροχή της κοινωνικής ασφαλίσεως είναι δυνατή είτε από μόνο το Κράτος, είτε από νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (Σ.τ.Ε. 5024/1987 Ολομ.) και η άλλη ουσιαστικής, η οποία έγκειται στο ότι δεν δύναται να επιβάλλεται ανώτατο όριο στο ύψος του καταβλητέου εφ’ άπαξ επιδόματος στην περίπτωση σχηματισμού του ασφαλιστικού κεφαλαίου από εισφορές των εργαζομένων (Σ.τ.Ε. 3923/2010 Ολομ., Α.Ε.Δ. 9/1980).

Το Σύνταγμα, επομένως, αναγνωρίζει υπέρ του νομοθέτη ευρύτατη ευχέρεια, στο πλαίσιο των εκάστοτε κρατουσών οικονομικών συνθηκών, αλλά και πολιτικών αντιλήψεων, τόσο ως προς την οργάνωση της κοινωνικής ασφάλισης όσο και ως προς τον καθορισμό των προϋποθέσεων απονομής παροχών, υπολογισμού των εισφορών κ.λπ., με μοναδικό όριο την διατήρηση του δημόσιου χαρακτήρα της υποχρεωτικής ασφάλισης και την αδυναμία επιβολής ανωτάτου ορίου στο ύψος του  αμιγώς ανταποδοτικού εφ’  άπαξ.

Σύμφωνα, εξ άλλου, με τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των  Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (Ε.Δ.Δ.Α.),[15] τα συνταξιοδοτικά δικαιώματα, και οι εν γένει κοινωνικές παροχές, ανταποδοτικού ή μη χαρακτήρα, εμπίπτουν, ως περιουσιακά δικαιώματα, στο πεδίο προστασίας του πρώτου προσθέτου πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α., με το οποίο κατοχυρώνεται το δικαίωμα στην ιδιοκτησία.[16] Πάντως, το δικαστήριο αναγνωρίζει στα κράτη ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως όταν λαμβάνουν μέτρα κοινωνικής πολιτικής και οργανώσεως των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης.[17] Και τούτο διότι, όπως κρίνεται, οι εθνικές αρχές έχουν άμεση γνώση της κοινωνίας και των αναγκών της και, συνεπώς, μπορούν καλύτερα από τον εθνικό δικαστή να εκτιμήσουν τι συνιστά δημόσιο συμφέρον σε οικονομικό ή κοινωνικό επίπεδο. Για τον λόγο αυτό το Ε.Δ.Δ.Α. σέβεται, κατ’ αρχήν, την εκ μέρους των Κρατών εκτίμηση των επιταγών του δημοσίου συμφέροντος, πλην αν η εκτίμηση αυτή στερείται προδήλως λογικής βάσεως.[18]

Ας σταθούμε σε δύο σχετικά πρόσφατες αποφάσεις του Στρασβούργου: Την Kjartan Asmundsson Ισλανδίας (Ε.Δ.Δ.Α. απόφαση της 12ης-10-2004) και Budina κατά Ρωσίας (Ε.Δ.Δ.Α. απόφαση επί του παραδεκτού της 18ης-6-2009).

Στην πρώτη περίπτωση το Ε.Δ.Δ.Α. ασχολήθηκε με τη νομοθετική μεταβολή του τρόπου υπολογισμού των αναπηρικών συντάξεων, που θεωρήθηκε αναγκαία για την αντιμετώπιση των οικονομικών προβλημάτων του ισλανδικού ταμείου ασφάλισης ναυτικών. Οι ρυθμίσεις εφαρμόστηκαν και στον προσφεύγοντα, ο οποίος ελάμβανε αναπηρική σύνταξη από ετών, και οδήγησαν σε διακοπή της καταβολής της συντάξεώς του. Το δικαστήριο έκρινε ότι η αντιμετώπιση των οικονομικών προβλημάτων του Ταμείου αποτελεί επαρκή λόγο δημοσίου συμφέροντος που δικαιολογεί την επέμβαση στο καθεστώς των συντάξεων. Ωστόσο, δοθέντος ότι μια πολύ μικρή κατηγορία ασφαλισμένων, στην οποία ανήκε και ο προσφεύγων, έχανε τελείως τη σύνταξή της, έκρινε ότι αυτός υπέστη υπερβολικό βάρος που δεν δικαιολογούνταν από το δημόσιο συμφέρον. Το δικαστήριο δεν παραλείπει, όμως, να σημειώσει ότι η κρίση του θα ήταν διαφορετική αν ο προσφεύγων δεν είχε απολέσει ολοκληρωτικά το δικαίωμα του, αλλά είχε υποστεί μείωση της σύνταξής του.[19]

Στη δεύτερη περίπτωση, η αιτούσα δεν είχε επικαλεστεί παραβίαση του πρώτου προσθέτου πρωτοκόλλου, αλλά του άρθρου 3 της ΕΣΔΑ, σύμφωνα με το οποίο «Ουδείς επιτρέπεται να υποβληθή εις βασάνους ούτε εις ποινάς ή μεταχείρισιν απανθρώπους ή εξευτελιστικάς». Προέβαλε ότι η χορηγούμενη σύνταξη ήταν ιδιαιτέρως χαμηλή και η παράλειψη αυξήσεώς της αποτελούσε απάνθρωπη συμπεριφορά. Το δικαστήριο δέχθηκε ότι η αποδιδόμενη στις αρχές συμπεριφορά δεν συνιστά απάνθρωπη μεταχείριση, διότι αν και το ύψος της συντάξεως ήταν χαμηλό, η προσφεύγουσα δεν απέδειξε ότι υπέστη συγκεκριμένη βλάβη που συνιστά τέτοια συμπεριφορά. Αντίθετα, η σύνταξη μαζί με διάφορα άλλα κοινωνικής φύσεως πλεονεκτήματα που παρέχονταν από τη νομοθεσία επαρκούσαν για την κάλυψη των βασικών αναγκών της.[20]

Αρκετά σχηματικά μπορούμε να πούμε ότι, σύμφωνα με τη νομολογία του δικαστηρίου του Στρασβούργου, οι κοινωνικές παροχές προστατεύονται ως περιουσιακά δικαιώματα, είτε αποτελούν απαίτηση που έχει αναγνωρισθεί με δικαστική απόφαση είτε απαίτηση η οποίαν έχει απλώς γεννηθεί κατά το εθνικό δίκαιο και υπάρχει εύλογη προσδοκία με βάση το ισχύον κατά τον χρόνο προσφυγής καθεστώς ότι μπορεί να ικανοποιηθεί δικαστικά. Περαιτέρω, προσκρούει στο πρώτο πρωτόκολλο η ουσιώδης μείωση του θεμελιωμένου συνταξιοδοτικού δικαιώματος, σε περίπτωση δε μειώσεως της ασφαλιστικής παροχής εξετάζεται η αναλογικότητα του μέτρου προς τον σκοπό δημοσίου συμφέροντος που επιδιώκεται, σε κάθε δε περίπτωση αποκλείεται η προσβολή του πυρήνα του δικαιώματος.

Ειδικά ως προς τον πυρήνα του συνταξιοδοτικού δικαιώματος παρατηρείται αυτός αναφέρεται στην παροχή σύνταξης που να καλύπτει τις ανάγκες αξιοπρεπούς διαβίωσης του συνταξιούχου. Θίγεται άραγε ο πυρήνας του συνταξιοδοτικού δικαιώματος με την εν γένει μνημονιακή νομοθεσία; Για να αποφευχθεί προσφυγή σε δεδομένα της κοινής πείρας με αμφισβητούμενα, ίσως, αποτελέσματα, οφείλουμε να αναζητήσουμε στερεότερο έδαφος: Η 102 Δ.Σ.Ε. κυρώθηκε με τον ν. 3231/1955 «Περί κυρώσεως της υπ’ αριθ. 102 Διεθνούς Συμβάσεως της αφορώσης τα ελάχιστα όρια κοινωνικής ασφάλειας» (Α’ 140). Η εν λόγω σύμβαση ορίζει ότι το ποσό της παροχής γήρατος (μαζί με τα οικογενειακά επιδόματα) δεν μπορεί να είναι κατώτερο του 40% του μηνιαίου μισθού ειδικότητας που το συμβαλλόμενο κράτος θα κοινοποιήσει στη Δ.Ο.Ε. Η Ελλάδα λαμβάνει ως βάση υπολογισμού τον μηνιαίο μισθό του τορναδόρου που ανέρχεται σήμερα σε 1.040 ευρώ, δηλαδή η ελάχιστη σύνταξη πρέπει να ανέρχεται σε 404 ευρώ. Αυτό αποτελεί και την διεθνή υποχρέωση της Χώρας έναντι της Δ.Ο.Ε.[21]

Στην απόφαση 693/2011, η οποία δημοσιεύτηκε στις αρχές Μαρτίου, το Β’ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας, σε επταμελή σύνθεση, έκρινε ότι οι διατάξεις περί επιβολής έκτακτης εισφοράς είναι αντισυνταγματικές, παρέπεμψε δε την υπόθεση στην Ολομέλεια. Στην απόφαση, όμως, διατυπώνεται μειοψηφία του αντιπροέδρου του Τμήματος, ενός Συμβούλου και μιας Παρέδρου. Σύμφωνα με τη γνώμη αυτή «Το Σύνταγμα ρυθμίζει καταρχήν τα της λειτουργίας του Κράτους υπό ομαλές συνθήκες. Και έχει μεν προβλέψει ειδικές ρυθμίσεις για την περίπτωση που συμβούν ορισμένες συγκεκριμένες έκτακτες καταστάσεις, όπως στο άρθρο 48 για την περίπτωση πολέμου, ούτε, όμως, από το κείμενό του, ούτε από τις σχετικές συζητήσεις στην Αναθεωρητική Βουλή προκύπτει ότι υπήρξε οποιαδήποτε πρόβλεψη για την περίπτωση διαφαινόμενου πλήρους δημοσιονομικού εκτροχιασμού. Εν όψει αυτών, το άρθρο 78 παρ. 2 του Συντάγματος, που απαγορεύει την αναδρομική επιβολή “φόρου ή άλλου οποιουδήποτε οικονομικού βάρους”, … , δεν αντιμετώπισε και, συνεπώς, δεν αποκλείει, σε μια τέτοια περίπτωση, την αναδρομική επιβολή έκτακτης εισφοράς στους πλουσιότερους πολίτες …». Salus patriae suprema lex esto. Επικίνδυνα γοητευτική προσέγγιση η οποία θέτει εκποδών κάθε συνταγματική ή άλλη επιφύλαξη. Βρισκόμαστε, πράγματι, πολύ μακριά από το 1983 όταν μπορούσαμε να λέμε ότι ο νομοθέτης έχει συνταγματική υποχρέωση να μην χειροτερεύει την παρεχόμενη προστασία.

Δεν ξέρω αν είναι «σβησμένες οι φωτιές οι πλάστρες μες στη Χώρα» ˙ ενδεχομένως,  όπως υποστηρίζει ο καθηγητής Γ. Δρόσος, το μνημόνιο να αποτελεί «σημείο στροφής του πολιτεύματος».[22] Είμαι βέβαιος, πάντως, ότι ο δημοσιονομικός εκτροχιασμός της Χώρας μας επιβάλλει να προχωρήσουμε σε «στοχαστικές προσαρμογές» των μεθοδολογικών εργαλείων μας, των αντιλήψεων και των  ερμηνευτικών προσεγγίσεών μας, ώστε, χωρίς να φθάσουμε μέχρι την αναβίωση του δικαίου της ανάγκης, να δώσουμε νέα πνοή στην έννοια του δημοσίου και γενικού συμφέροντος.

 

Β. Π. Ανδρουλάκης

Πάρεδρος Σ.τ.Ε.

Μάρτιος 2011

[1] Ευχαριστώ τους συναδέλφους, Ν. Μαρκόπουλο, ήδη πάρεδρο, και Α. Φοβάκη, εισηγητή, οι οποίοι μου έθεσαν υπ’ όψιν τις προεισηγήσεις τους στις αιτήσεις ακυρώσεως κατά του «Μνημονίου».

[2] Εισήγηση δημοσιευμένη στον τόμο «Οι συνταγματικές ελευθερίες στην πράξη», εκδ. Α.Ν.Σάκκουλα, 1986, σελ. 13 επ. σελ. 21-22.

[3] Δ. Τσάτσου: Συνταγματικό Δίκαιο, τ.γ’,  Θεμελιώδη δικαιώματα, εκδ. Α.Ν. Σάκκουλα, 1988, σελ. 207.

[4] Σύμφωνα με την Σ.τ.Ε. 2016/2007 το άρθρο 21 παρ. 5 «… έχει, προεχόντως, κατευθυντήριο χαρακτήρα και με αυτήν απευθύνεται στον κοινό νομοθέτη έντονη υπόδειξη προς λήψη μέτρων με τα οποία, κατά την κρίση του (η οποία υπόκειται σε οριακό δικαστικό έλεγχο) πραγματοποιείται η κρατική μέριμνα για τον σχεδιασμό και την εφαρμογή δημογραφικής πολιτικής». Βλ. επίσης, σχετικά με την ίδια συνταγματική διάταξη την Σ.τ.Ε. 19/2010, καθώς και  την Σ.τ.Ε. 3348/1983 σχετικά με το άρθρο 21 παρ. 2 του Συντάγματος.

[5]   Για τις διαφορετικές προσεγγίσεις του ζητήματος βλ. Απ. Γέροντα: Δημόσιο Οικονομικό Δίκαιο, εκδ. Α. Ν. Σάκκουλα, 2002, σελ. 102 επ.

[6] Σ.τ.Ε. 10/1988. Σύμφωνα με μεταγενέστερη νομολογία: «Οι συνταγματικές αυτές διατάξεις [εν. το άρθρο 24] απευθύνουν επιταγές στο νομοθέτη (κοινό ή κανονιστικό) να ρυθμίζει τη χωροταξική ανάπτυξη και πολεοδομική διαμόρφωση της χώρας με βάση ορθολογικό σχεδιασμό υπαγορευόμενο από πολεοδομικά κριτήρια, σύμφωνα με την ιδιομορφία, την φυσιογνωμία και τις ανάγκες κάθε περιοχής. Κριτήρια για την χωροταξική αναδιάρθρωση και την πολεοδομική ανάπτυξη των πόλεων και των οικιστικών εν γένει περιοχών είναι η εξυπηρέτηση της λειτουργικότητας και της αναπτύξεως των οικισμών και η εξασφάλιση των καλυτέρων δυνατών όρων διαβίωσης των κατοίκων. Απαγορεύεται, καταρχήν, η λήψη μέτρων που επιφέρουν την επιδείνωση των όρων διαβιώσεως και την υποβάθμιση του υπάρχοντος φυσικού ή του προβλεπομένου από την ισχύουσα πολεοδομική νομοθεσία οικιστικού περιβάλλοντος. Επομένως ο κοινός νομοθέτης μπορεί να τροποποιεί, οσάκις το κρίνει σκόπιμο, τις ισχύουσες πολεοδομικές ρυθμίσεις και να μεταβάλει τους ήδη θεσπισμένους όρους δομήσεως ή χρήσεις ακινήτων, εφόσον η εισαγόμενη νέα ρύθμιση αποσκοπεί στη βελτίωση των συνθηκών διαβιώσεως των κατοίκων των πόλεων και οικισμών. Η τήρηση της συνταγματικής αυτής επιταγής υπόκειται στον οριακό έλεγχο του ακυρωτικού δικαστού, ο οποίος οφείλει βάσει των διδαγμάτων της κοινής πείρας, να σταθμίσει σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση κατά πόσον υποβαθμίζεται το περιβάλλον» Σ.τ.Ε. 3144/2004 Ολομ.

[7] Για το ζήτημα βλ. τις επισημάνσεις του Γ. Κατρούγκαλου, in Το κοινωνικό Κράτος της μετοβιομηχανικής εποχής, εκδ. Α.Ν.Σάκκουλα, 1998, σελ. 539 επ.

[8] Ενδεικτικά, βλ. Ν. Σκανδάμη, Νομική προσέγγιση του ελληνικού Μηνμονίου, Ευρωπαίων πολιτεία, τ.2/2010, σελ. 237 επ.

[9] Βλ. αναλυτικά, Ακρίτα Καϊδατζή: Δικαστικός έλεγχος των μέτρων οικονομικής πολιτικής. Νομολογιακές τάσεις και προσαρμογές στο μεταβαλλόμενο οικονομικο-πολιτικό περιβάλλον, δημοσιευμένη στον ιστότοπο του Ομίλου «Αριστόβουλος Μάνεσης» http://www.constitutionalism.gr/html/ent/616/ent.1616.asp

[10] Απ. Γέροντα: Το μνημόνιο και η δικαιοπαραγωγική διαδικασία, Εφ.Δ.Δ. 2010, σελ. 705 επ., σελ. 725 επ.

[11] Στο ίδιο πνεύμα και η Σ.τ.Ε. 1022/2001, σύμφωνα με την οποία  η διάταξη του άρθρου 20 του ν. 1884/1990 σχετική με τον υπολογισμό της Α.Τ.Α. «δικαιολογείται για λόγους γενικοτέρου κοινωνικού συμφέροντος, συνδεομένους με τη λειτουργία της εθνικής οικονομίας, ευρίσκεται δε, ενόψει και του ότι αφορά σε περιορισμένο χρόνο (Β΄ τετράμηνο του έτους 1990), εντός των διαγραφομένων από τα άρθρα 23 παρ. 1 και 22 παρ. 2 του Συντάγματος πλαισίων».

[12] Υπάρχει, πάντως, η τάση στη νομολογία οι συμβάσεις αυτές να μη θεωρούνται, κατ’ αρχήν, άμεσα εφαρμόσιμες χωρίς προηγούμενη νομοθετική παρέμβαση, ενώ αυξημένη τυπική ισχύ, κατά το άρθρο 28 παρ.1 του Συντάγματος, φαίνεται να αποδίδεται μόνον σε όσες κυρώθηκαν μετά το 1975. Σ.τ.Ε. 4275/1997, 2254/1994, 2678/1992. Βλ. σχετικώς Γ. Κατρούγκαλου, op.cit., σελ. 315 επ.

[13] Αθ. Πετρόγλου: Μνημόνιο, κοινωνικοασφαλιστική μεταρρύθμιση και περικοπές συντάξεων, ΕΔΚΑ, 2010, σελ. 275 επ.

[14] Ξ. Κοντιάδη: Συνταγματικές εγγυήσεις και θεσμική οργάνωση του συστήματος κοινωνικής ασφάλειας, εκδ. Α.Ν. Σάκκουλα, 2004, σελ. 379 επ.

[15] Αναλυτικά, Στ. Κτιστάκη: Οι κοινωνικές παροχές υπό το πρίσμα της ΕΣΔΑ, ΘΠΔΔ  2009, σελ. 657 επ.

[16] Ωστόσο, το πρώτο πρόσθετο πρωτόκολλο δεν εγγυάται και το δικαίωμα σε καταβολή συντάξεως ορισμένου ύψους (ΕΔΔΑ H. Buchheit και H. Meinberg c. Allemagne, απόφαση επί του παραδεκτού της 2-2-2006 κ.ά.). Σύμφωνα με την πάγια πλέον νομολογία του Σ.τ.Ε.: «Ως περιουσία προστατευόμενη κατά την έννοια του άρθρου 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α. θεωρείται το δικαίωμα που αποκτά υπό ορισμένες προϋποθέσεις ο εργαζόμενος για την κατ’ αρχήν χορήγηση συνταξιοδοτικής παροχής (Ε.Δ.Α.Δ. Αζινάς κατά Κύπρου – 20.6.2002 και Gaygusuz κατά Αυστρίας – 16.9.1996, Σ.τ.Ε. 1022/2005) και όχι και η προσδοκία για τη χορήγηση αυξήσεων στην απονεμόμενη σύνταξη βάσει σταθερού συστήματος αναπροσαρμογής της (Σ.τ.Ε. 2522/2008, 1613/2007, 1908/2005)». Σ.τ.Ε. 724/2010

[17] «Les Etats contractants jouissent d’une certaine marge d’appréciation pour déterminer si et dans quelle mesure des différences entre des situations à d’autres égards analogues justifient des distinctions de traitement ; cette marge est d’ordinaire ample lorsqu’il s’agit de prendre des mesures d’ordre général en matière économique ou sociale (Stec et autres c. Royaume-Uni [GC], nos 65731/01 et 65900/01, §§ 51-52, CEDH 2006 VI) ». Burden c. Royame Uni, απόφαση της 29-4-2008, σκ. 60.

[18] « L’étendue de cette marge d’appréciation varie selon les circonstances, les domaines et le contexte. Une ample latitude est d’ordinaire laissée à l’Etat pour prendre des mesures d’ordre général en matière économique ou sociale. Grâce à une connaissance directe de leur société et de ses besoins, les autorités nationales se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour déterminer ce qui est d’utilité publique en matière économique ou en matière sociale, et la Cour respecte en principe la manière dont l’Etat conçoit les impératifs de l’utilité publique, sauf si son jugement se révèle « manifestement dépourvu de base raisonnable » (Stec et autres c. Royaume-Uni, [GC], nos 65731/01 et 65900/01, § 52, CEDH 2006-VI).»  ΕΔΔΑ Carson et autres c. Royaume – Uni, απόφαση της 16-3-2010, σκ. 61.

[19] «Il en aurait été différemment si le requérant avait eu à subir une réduction raisonnable et proportionnée de ses droits sans être totalement privé de ceux-ci»  ( σκ. 45).

[20] «…the Court notes that the applicant’s income within the period in question was not high in absolute terms. However, the applicant has failed to substantiate her allegation that the lack of funds translated itself into concrete suffering. On the contrary, in her observations the applicant explained that in 2008 her pension was enough for flat maintenance, food, and hygiene items, but was not enough for clothes, non-food goods, sanitary and cultural services, health and sanatorium treatment. Of these latter items, it appears that the applicant was in fact eligible for free medical treatment. While she claimed that in practice the paperwork for sanatorium treatment was prohibitive, she has not shown that essential medical treatment has, for that reason, been rendered unavailable. Indeed there is no indication in the materials before the Court that the level of pension and social benefits available to the applicant have been insufficient to protect her from damage to her physical or mental health or from a situation of degradation incompatible with human dignity …. Therefore even though the applicant’s situation was difficult, especially from 2004 to 2007, the Court is not persuaded that in the circumstances of the present case the high threshold of Article 3 has been met.»

[21] Π. Παπαρρηγοπούλου – Πεχλιβανίδη: Ο Νέος Ασφαλιστικός νόμος 3863/2010, εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη, 2010,    σελ.  7.  Όλγα Αγγελοπούλου: Το νέο ασφαλιστικό σύστημα, Εφημ.Δ.Δ. 2010, σελ. 606 επ.

[22] Γιάννη Δρόσου: Το «Μνημόνιο» ως σημείο στροφής του πολιτεύματος, δημ. στον ιστότοπο του Ομίλου «Αριστόβουλος Μάνεσης», http://www.constitutionalism.gr/html/ent/807/ent.1807.asp

Καταχώρηση: 16-03-2011     Κατηγορία: Uncategorized    

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

thirteen + fourteen =