Ιστορική εξέλιξη του θεσμού και ορισμός δημοσίου υπαλλήλου
Με την αναθεώρηση του Συντάγματος το 1911 θεσπίσθηκε η συνταγματική εγγύηση της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων ως ένα ισχυρό αντίβαρο στην κομματική φαυλοκρατία και ασυδοσία, που επικρατούσε μέχρι τότε, σχετικά με τους διορισμούς και τις απολύσεις των δημοσίων υπαλλήλων. Με εισήγηση του Ελευθερίου Βενιζέλου κατέστη δυνατό να περάσει από τη Β’ Αναθεωρητική Βουλή διάταξη, άρθρο 102, στην οποία ο θεσμός της συνταγματικής μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων ήταν εξαιρετικά ενισχυμένος αφού εμποδίζεται η απόλυση των τελευταίων εφόσον υφίσταντο οι σχετικές υπηρεσίες και όχι και οι θέσεις, όπως ορίζεται στα μεταγενέστερα αυτού Συνταγματικά Κείμενα[1]. Για πρώτη φορά, λοιπόν, κατοχυρώνεται συνταγματικά η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων, με σκοπό να υπάρξει καθεστώς ουδετερότητας και ανεξαρτησίας τους από τις πολιτικές επιρροές και τους κομματικούς ανταγωνισμούς και μάλιστα με τόση πληρότητα, ώστε τίποτα δεν προστέθηκε στους θεσμούς αυτούς από πλευράς ουσιαστικής προστασίας των δημοσίων υπαλλήλων. Μετά την παγίωση του θεσμού της μονιμότητας, σε περιόδους έκρυθμης πολιτικής ζωής οι δημόσιοι υπάλληλοι πολλές φορές ήρθαν αντιμέτωποι με τον κίνδυνο απομάκρυνσής τους αφού η κατάργηση οργανικών θέσεων οδηγούσε αυτομάτως και στην άρση της μονιμότητας αυτών. Αυτό ισχύει και σήμερα καθώς η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων στο άρθρο 39 του Ν 3528/2007[2] (ισχύων Υπαλληλικός Κώδικας) είναι συνυφασμένη με την ύπαρξη της αντίστοιχης ‘’νομοθετημένης’΄ οργανικής θέσης.
Ο ορισμός του δημοσίου υπαλλήλου υπήρξε κατά το παρελθόν αντικείμενο πολλαπλών συζητήσεων και αμφισβητήσεων. Στην αρχή ο ορισμός του δημοσίου υπαλλήλου, στην ελληνική επιστήμη, διατυπώθηκε το 1923 από τον καθηγητή Θ. Αγγελόπουλο: ‘’Δημόσιοι Υπάλληλοι είναι τα έμμεσα όργανα του Κράτους τα διατελέσαντα εν αμέσω υπηρεσιακή, προαιρετική και πειθαρχική προς αυτό σχέσει’’. Εν συνεχεία ο νόμος 1811/1951[3], ο οποίος αποτελεί τη βασική Νομοθετική Πράξη αποτύπωσης σε ενιαίο κείμενο των διατάξεων που διέπουν το προσωπικό του Δημοσίου , στο άρθρο 1 παρ. 2 έθεσε τα θεμέλια για τον ορισμό του δημοσίου υπαλλήλου, υιοθετώντας τον αντίστοιχο ορισμό του καθηγητή Αγγελόπουλου με την προσθήκη του οικονομικού στοιχείου του μισθού[4], το οποίο περιόριζε την έκταση της έννοιας του δημοσίου υπαλλήλου. Σύμφωνα, λοιπόν, με τα παραπάνω, ο όρος «δημόσιος υπάλληλος» αναφέρεται καταρχήν σε εκείνη την κατηγορία υπαλλήλων που υπάγονται στη διοίκηση (εκτελεστική εξουσία) όχι όμως και στις αντίστοιχες κατηγορίες υπαλλήλων που υπάγονται στη νομοθετική ή/και στη δικαστική εξουσία. Επισημαίνεται ότι εάν υπάρχει αμφισβήτηση για την ιδιότητα του δημοσίου υπαλλήλου αποφαίνεται Τριμελής Επιτροπή του αρμοδίου για την επίλυση των υπαλληλικών διαφορών Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Έννοια Μονιμότητας και έκταση προστασίας
Ο μόνιμος και άρρηκτος δεσμός του υπαλλήλου με τη θέση του είναι το κύριο εννοιολογικό χαρακτηριστικό της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων. Στο άρθρο 103 του Συντάγματος, που ρυθμίζει την υπηρεσιακή κατάσταση των οργάνων της διοίκησης, ορίζεται ότι κανένας δεν μπορεί να διοριστεί υπάλληλος σε οργανική θέση που δεν είναι νομοθετημένη. Στο ίδιο άρθρο τίθενται οι βασικές αρχές διαφάνειας και αξιοκρατίας με βάση τις οποίες επιλέγονται τα πρόσωπα που στελεχώνουν τις δημόσιες υπηρεσίες, θέτοντας παράλληλα τα εχέγγυα για τη θωράκιση από τη μη σύννομη υποβίβαση ή παύση τους, η οποία μπορεί να γίνει μόνο με απόφαση υπηρεσιακού συμβουλίου. Εν συνεχεία, στο ίδιο άρθρο παρ. 4, επισημαίνεται ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι που κατέχουν οργανικές θέσεις είναι μόνιμοι, εφόσον οι θέσεις αυτές υπάρχουν. Η σημασία αυτού έχει ως εξής: δημόσιοι υπάλληλοι που έχουν προσληφθεί ως μόνιμοι δεν είναι δυνατό να απολυθούν και να προσληφθούν άλλοι στη θέση τους, η οποία θα διατηρείται. Δυνατότητα απομάκρυνσης δημοσίου υπαλλήλου από την οργανική θέση στην οποία είναι διορισμένος παρέχεται με τυχόν κατάργηση της οργανικής αυτής θέσης.
Γίνεται σαφές και κατανοητό, λοιπόν, ότι η μονιμότητα αποτελεί ισχυρό εχέγγυο για τους δημοσίους υπαλλήλους και διαφέρει από την ισοβιότητα, την οποία σύμφωνα με το άρθρο 88 του Συντάγματος, απολαμβάνουν οι δικαστικοί λειτουργοί, οι οποίοι δεν μπορούν να απομακρυνθούν από τη θέση τους σε καμία των περιπτώσεων, πλην ενδεχομένως των πειθαρχικών ποινών που δύνανται να τους επιβληθούν υπό καθεστώς διαφάνειας και ευθυκρισίας.
Της συνταγματικής κατοχύρωσης ή προστασίας της μονιμότητας απολαύουν (άρθρο 103 παρ. 4 και 6):
• Οι δημόσιοι υπάλληλοι που κατέχουν οργανικές[5] θέσεις, εφόσον αυτές υφίστανται. Δηλαδή άπαντες οι τακτικοί πολιτικοί υπάλληλοι της Δημόσιας Διοίκησης ανεξαρτήτως κατηγορίας, κλάδου ή βαθμού καθώς και το πολιτικό προσωπικό των Ενόπλων Δυνάμεων.
• Οι κατέχοντες οργανικές θέσεις στη διοικητική ιεραρχία των Υπηρεσιών του Ελληνικού Κοινοβουλίου υπάλληλοι, οι οποίοι κατά τα λοιπά διέπονται εξ’ ολοκλήρου στις διατάξεις του Κανονισμού της Βουλής[6].
• Οι κατέχοντες οργανικές θέσεις στη διοικητική ιεραρχία των Ο.Τ.Α.[7] και τα λοιπά Ν.Π.Δ.Δ. υπάλληλοι.
Αντιστοίχως, της συνταγματικής εγγύησης της μονιμότητας εξαιρούνται (άρθρο 103 παρ.5):
• Οι μετακλητοί[8] υπάλληλοι, δηλαδή οι ανώτατοι διοικητικοί υπάλληλοι που κατέχουν θέσεις εκτός της υπαλληλικής ιεραρχίας, δύνανται να εξαιρούνται με Νόμο.
• Οι υπάλληλοι[9] της Προεδρίας της Δημοκρατίας, των γραφείων του Πρωθυπουργού, των Υπουργών και των Υφυπουργών.
• Το προσωπικό που προσλαμβάνεται για ορισμένη[10] χρονική περίοδο με σχέση ιδιωτικού δικαίου για την κάλυψη είτε πρόσκαιρων είτε απρόβλεπτων και επειγουσών αναγκών.
Νέες Νομοθετικές Ρυθμίσεις
Με το νόμο 4093/2012 «Έγκριση Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013−2016 − Επείγοντα Μέτρα Εφαρμογής του ν. 4046/2012 και του Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013−2016» επήλθαν αλλαγές στο νομοθετικό πλαίσιο της κατάστασης των μονίμων δημοσίων υπαλλήλων και των υπαλλήλων ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου. Ειδικότερα στο Τμήμα Ζ «ΡΥΘΜΙΣΕΙΣ ΘΕΜΑΤΩΝ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΑΣ ΥΠΟΥΡΓΕΙOY ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ ΚΑΙ ΗΛΕΚΤΡΟΝΙΚΗΣ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗΣ» αναφέρεται διεξοδικά το νέο πλαίσιο της μετάταξης, μεταφοράς και διαθεσιμότητας δημοσίων υπαλλήλων. Στην υποπαράγραφο Ζ.1 αναφέρεται ότι επιτρέπεται α) η μετάταξη μόνιμων πολιτικών υπαλλήλων και υπαλλήλων με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου που υπηρετούν σε υπηρεσίες, κεντρικές και περιφερειακές, του Δημοσίου, των ανεξάρτητων αρχών, των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (Ν.Π.Δ.Δ.) και των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) πρώτου και δεύτερου βαθμού και β) η μεταφορά υπαλλήλων των νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου (Ν.Π.Ι.Δ.) που ανήκουν στο δημόσιο τομέα σε άλλες υπηρεσίες του Δημοσίου, ανεξάρτητων αρχών, Ν.Π.Δ.Δ. και Ο.Τ.Α. πρώτου και δεύτερου βαθμού για την κάλυψη υπηρεσιακών αναγκών, ιδίως στις περιπτώσεις που οι ανάγκες αυτές προκύπτουν λόγω μεταβολής των αρμοδιοτήτων των υπηρεσιών και των συναφών δραστηριοτήτων τους, όταν διαπιστώνεται μετά τη διενέργεια αξιολόγησης πλεονάζον προσωπικό ή για την καλύτερη αξιοποίηση του ανθρώπινου δυναμικού. Η παράγραφος 4 ορίζει ότι ο αρμόδιος Υπουργός ή τα όργανα διοίκησης των φορέων της περίπτωσης 1 που έχουν ανάγκη ενίσχυσης με προσωπικό μπορεί να υποβάλλουν, στο τέλος κάθε ημερολογιακού τριμήνου, σχετικό αίτημα στο τριμελές συμβούλιο του άρθρου 5 παρ. 3 του ν. 4024/2011. Στην υποπαράγραφο Ζ.2 ορίζεται το καθεστώς διαθεσιμότητας. Συγκεκριμένα σύμφωνα με την παράγραφο 1 «Μόνιμοι πολιτικοί υπάλληλοι του Δημοσίου, ανεξάρτητων αρχών, Ν.Π.Δ.Δ. και Ο.Τ.Α. πρώτου και δεύτερου βαθμού οι θέσεις των οποίων καταργούνται, τίθενται σε διαθεσιμότητα. Αν καταργούνται ορισμένες μόνο θέσεις του ίδιου κλάδου, οι υπάλληλοι που τίθενται σε διαθεσιμότητα προσδιορίζονται σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις (άρθρο 154 παρ. 2 Υπαλληλικού Κώδικα, άρθρο 158 παρ. 2 Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων)».
Αλλαγές όμως στο δίκαιο των δημοσίων υπαλλήλων επήλθαν και με το νόμο 4172/2013. Στο Δ’ Κεφάλαιό του ‘’Διατάξεις αρμοδιότητας Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης’’ στο άρθρο 90 ορίζεται ότι «Επιτρέπεται να καταργούνται θέσεις ανά κατηγορία, κλάδο ή και ειδικότητα σε υπουργεία, αυτοτελείς δημόσιες υπηρεσίες, αποκεντρωμένες διοικήσεις, οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού και λοιπά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με απόφαση του Υπουργού Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και του οικείου Υπουργού, σε εκτέλεση σχετικών αποφάσεων του Κυβερνητικού Συμβουλίου Μεταρρύθμισης, μετά από τεκμηρίωση που στηρίζεται σε εκθέσεις αξιολόγησης δομών και σχέδια
στελέχωσης».
Επίσης νομοθετείται η κινητικότητα των δημοσίων υπαλλήλων. Με το άρθρο 91 του ανωτέρου νόμου η περίπτωση 1 της υποπαραγράφου Ζ.1 της παρ. Ζ΄ του άρθρου πρώτου του ν. 4093/2012 αντικαθίσταται ως εξής: «Επιτρέπεται: α) η μετάταξη μόνιμων πολιτικών υπαλλήλων και η μεταφορά υπαλλήλων με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου που υπηρετούν σε υπηρεσίες, κεντρικές και περιφερειακές, του Δημοσίου, των ανεξάρτητων αρχών, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) πρώτου και δεύτερου βαθμού και των λοιπών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (Ν.Π.Δ.Δ.) και β) η μεταφορά υπαλλήλων που διατηρούν τη δημοσιοϋπαλληλική τους ιδιότητα των νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου (Ν.Π.Ι.Δ.) που ανήκουν στο δημόσιο τομέα σε άλλες υπηρεσίες του Δημοσίου, ανεξάρτητων αρχών, Ο.Τ.Α. πρώτου και δεύτερου βαθμού και των λοιπών Ν.Π.Δ.Δ. όταν επιβάλλεται από το συμφέρον της υπηρεσίας υποδοχής, ιδίως για την κάλυψη άμεσων υπηρεσιακών αναγκών και την καλύτερη αξιοποίηση του ανθρώπινου δυναμικού. Η μετάταξη ή μεταφορά του υπαλλήλου πρέπει να ανταποκρίνεται στην εργασιακή φυσιογνωμία του, όπως δεξιότητες ή επιδόσεις, ηθικές αμοιβές, πειθαρχικές ποινές, τις μακρόχρονες ή συστηματικά επαναλαμβανόμενες αναρρωτικές άδειες ή αδικαιολόγητες απουσίες, λαμβανομένων υπόψη των περιγραμμάτων θέσεων, εφόσον υπάρχουν, και των τυχόν αιτήσεων προτίμησης.
Με τις διατάξεις του άρθρου 103 παρ. 4,6 του ισχύοντος Συντάγματος, όπως και με τις αντίστοιχες διατάξεις των προηγούμενων συνταγματικών κειμένων του 1911, 1927 και 1952 αντίστοιχα, προβλέπεται η διασφάλιση των κατεχόντων οργανικών θέσεων εν γένει δημοσίων υπαλλήλων έναντι της εκτελεστικής λειτουργίας από αυθαίρετες απολύσεις και άλλες πράξεις αυτής. Ο συντακτικός νομοθέτης, όμως, δεν απαγορεύει στη νομοθετική λειτουργία ή δεν της αφαιρεί το φυσικό της δικαίωμα με νομοθετικά μέτρα να καταργήσει μεμονωμένες θέσεις ή/και ολόκληρες υπηρεσίες και φορείς του Δημοσίου, αποσκοπώντας στην αναδιοργάνωση και την αναδιάρθρωση του τελευταίου. Πάνω σε αυτό το δεδομένο βασίστηκε και η σειρά αλλαγών που επήλθε στο δίκαιο των δημοσίων υπαλλήλων, η οποία αναλύθηκε ανωτέρω.
• Ρέμελης Κωνσταντίνος, Σύνταγμα και Διοικητικοί Δικονομικοί Νόμοι, έκδοση β’, Εκδόσεις Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2009.
• Σπηλιωτόπουλος Επαμεινώνδας – Χρυσανθάκης Χαράλαμπος, Βασικοί Θεσμοί του Δημοσιουπαλληλικού Δικαίου, έκδοση 7η, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 2007.
• Παναγοπούλου Μαρία-Ελένη, Η συνταγματική κατοχύρωση της μονιμότητας των Δημοσίων Υπαλλήλων και η νομολογιακή επεξεργασία του θεσμού, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 1986.
• Αγγελόπουλος Θεόδωρος, Δίκαιον των Πολιτικών Υπαλλήλων εν Ελλάδι, έκδοση 2η, 1923.
[1] Άρθρο 114 του Σ 1927, άρθρο 101 Σ του 1951 και το άρθρο103 παρ. 4 του ισχύοντος Σ του 1975, το οποίο αυτούσιο μεταφέρεται και στις αναθεωρήσεις του Στου 1975 το 1986, το 2001 και το 2008 αντίστοιχα.
[2] Ν. 3528/2007, Κύρωση του Κώδικα Κατάστασης Δημοσίων Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων και Υπαλλήλων Ν.Π.Δ.Δ. (ΦΕΚ 26Α/ 9-2-2007).
[3] Ν. 1811/1951, Περί Κώδικος Καταστάσεως των Δημοσίων Υπαλλήλων (ΦΕΚ 141Α/1951).
[4] Αξίζει να σημειωθεί σύμφωνα με την απόφαση ΣΕ 3180/1967, η λήψη μισθού δεν συνιστά αναγκαίο στοιχείο της έννοιας του δημοσίου υπαλλήλου διότι υπάρχουν περιπτώσεις δημοσίων υπαλλήλων, στους οποίους δε χορηγείται μισθός όπως οι πλοηγοί και οι άμισθοι πρόξενοι σύμφωνα με την αντίστοιχη απόφαση ΣΕ 573/1960.
