Ο σεβασμός του Συντάγματος και η επιφύλαξη που έχει διατυπώσει η Ελλάδα στη GATS ως προς την ίδρυση μη κρατικών πανεπιστημίων

Κωνσταντίνος Γιαννακόπουλος, Καθηγητής Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ

Όπως είχα την ευκαιρία να αναλύσω σε πρόσφατη μελέτη μου, ακόμη και αν το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχει επικαθορίσει, σε μεγάλο βαθμό, την ερμηνεία και την εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 16, παρ. 5 και 8, του Συντάγματος, το κανονιστικό απόθεμα των διατάξεων αυτών δεν έχει εξαντληθεί απέναντι στις απαιτήσεις του ενωσιακού δικαίου, οι δε απαγορεύσεις που πηγάζουν από τις εν λόγω διατάξεις ισχύουν πλήρως για τα ιδρύματα ανώτατης εκπαίδευσης που προέρχονται από κράτη που δεν είναι μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η αυστηρή νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ) για την απαγόρευση αναγνώρισης τίτλων σπουδών από φορείς που δεν συνιστούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου εξακολουθεί να βρίσκει εφαρμογή, χωρίς περιορισμούς, ως προς την παροχή επ’ αμοιβή υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης που προέρχεται από αυτά τα τρίτα κράτη. Συναφώς, δεν ισχύουν, ως προς την Ελλάδα, όσα δέχτηκε το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) στην απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (C-66/18), σχετικά με τη δέσμευση των κρατών μελών από τις απαιτήσεις του ενωσιακού δικαίου όταν αυτά εκτελούν τις υποχρεώσεις τους που απορρέουν από τη Γενική Συμφωνία για τις συναλλαγές στον τομέα των υπηρεσιών (General Agreement on Trade in Services, άλλως GATS). Διότι, η Χώρα μας, με ρητή δήλωσή της στη στήλη του πίνακα Συγκεκριμένων Υποχρεώσεων (Schedule of Specific Commitments) της GATS που αναφέρεται στους «περιορισμούς όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά» και σε συνάρτηση με τις υπηρεσίες τριτοβάθμιας εκπαίδευσης που παρέχονται μέσω εμπορικής παρουσίας, έχει επιφυλαχθεί του δικαιώματός της για επιβολή κάθε είδους περιορισμών, χωρίς δεσμεύσεις, ως προς τα εκπαιδευτικά ιδρύματα που χορηγούν κρατικώς αναγνωρισμένα διπλώματα[1].

Αν και η διατήρηση της παραπάνω επιφύλαξης στη GATS συνδέεται ευθέως με την τήρηση των απαιτήσεων του άρθρου 16, παρ. 5 και 8, του Συντάγματος, όπως αυτές ερμηνεύονται παγίως και από τη νομολογία του ΣτΕ, διάφοροι, εμφορούμενοι από τον μεταρρυθμιστικό τους οίστρο, προτείνουν την ανάκληση της εν λόγω επιφύλαξης, προκειμένου να υπερκεραστεί η συνταγματική απαγόρευση της εγκατάστασης ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων που προέρχονται από χώρες εκτός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Κάποιοι από αυτούς στηρίζουν τη συγκεκριμένη πρόταση σε μια ειλικρινή, πλην όμως εσφαλμένη, αντίληψη ότι, όπως οι ιδιώτες, και τα κρατικά όργανα μπορούν τάχα να πράττουν ό,τι δεν απαγορεύεται ρητώς και, μάλιστα, υπό την απειλή συγκεκριμένων και αποτελεσματικών νομικών κυρώσεων. Άλλοι προκρίνουν προεχόντως την αποτελεσματικότητα της παραπάνω πρότασης, διότι, χάρη στα κενά των δικαιοκρατικών εγγυήσεων της εθνικής έννομης τάξης και την ευχέρεια με την οποία το ενωσιακό δίκαιο τα εκμεταλλεύεται, η ανάκληση της επιφύλαξης μπορεί να διαμορφώσει τετελεσμένες καταστάσεις. Ορισμένοι, μάλιστα, προεξοφλούν, χωρίς ιδιαίτερο προβληματισμό,  την ανάκληση αυτή με τον κυνισμό ο οποίος διακατέχει κάθε τυπικώς νομιμοποιημένη, αλλά  ουσιαστικώς ανέλεγκτη, εξουσία και τον οποίο έχει εκφράσει με τον πλέον εύγλωττο τρόπο ο H. Kissinger, λέγοντας ότι «[τ]ο παράνομο, το πετυχαίνουμε αμέσως˙ το αντισυνταγματικό, μας παίρνει λίγο περισσότερο χρόνο»[2]. Υπό οποιαδήποτε από τις παραπάνω αντιλήψεις, πίσω από την πρόταση ανάκλησης της επίμαχης επιφύλαξης στη GATS διαγράφεται μια, περισσότερο ή λιγότερο, έντονη υπονόμευση του Κράτους Δικαίου.

Καταρχάς, όπως συμβαίνει και με την πράξη υπογραφής μιας διεθνούς σύμβασης[3], η διατύπωση μιας επιφύλαξης σε τέτοια σύμβαση συνιστά επίσης καθεαυτή πράξη διαχείρισης της πολιτικής εξουσίας στον τομέα των διεθνών σχέσεων της Χώρας και, επομένως, ως κυβερνητική πράξη, δεν είναι δεκτική προσβολής με αίτηση ακύρωσης ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων[4]. Mutatis mutandis, και η πράξη άρσης μιας επιφύλαξης που έχει τεθεί σε διεθνή σύμβαση θα μπορούσε να θεωρηθεί κυβερνητική πράξη ανεπίδεκτη ακυρωτικού δικαστικού ελέγχου[5].

Πάντως, ακόμη και αν γινόταν δεκτό ότι η θεωρία των κυβερνητικών πράξεων δεν είναι πλέον ανεκτή σε ένα σύγχρονο Κράτος Δικαίου[6], η έλλειψη αυτόθροου ανασταλτικού αποτελέσματος και η δυσχέρεια επίτευξης δραστικής προσωρινής δικαστικής προστασίας θα είχαν, ούτως ή άλλως, ως αποτέλεσμα ο κατασταλτικός δικαστικός έλεγχος νομιμότητας μέσω του ένδικου βοηθήματος της αίτησης ακύρωσης να μην μπορεί να αναιρέσει πλήρως τις συνέπειες της εκτελεστότητας της πράξης άρσης μιας επιφύλαξης που έχει τεθεί σε διεθνή σύμβαση στην οποία μετέχει και η Ευρωπαϊκή Ένωση. Ομοίως, ακόμη και αν γινόταν δεκτό ότι, σε περίπτωση που μια τέτοια επιφύλαξη έχει κυρωθεί με νόμο, η εκτελεστική εξουσία έχει απολέσει τη σχετική οιονεί αυτόνομη κανονιστική της αρμοδιότητα και η αρμοδιότητα για την ανάκληση αυτής της επιφύλαξης ανήκει πλέον στη Βουλή[7], ούτε ο κατασταλτικός δικαστικός έλεγχος συνταγματικότητας τυχόν νομοθετικής διάταξης που θα επέτρεπε την άρση της επιφύλαξης θα ήταν επαρκώς αποτελεσματικός, ιδίως απέναντι στις απαιτήσεις του ενωσιακού δικαίου. Και στις δύο παραπάνω περιπτώσεις κατασταλτικού δικαστικού ελέγχου, το πιθανότερο είναι ότι το ΔΕΕ θα εκλάβανε την πράξη άρσης της επιφύλαξης ως τετελεσμένο και μη αναστρέψιμο γεγονός. Πιο συγκεκριμένα, οι Συγκεκριμένες Υποχρεώσεις που αναλαμβάνουν τα κράτη μέλη με τη GATS δεν τα «παγιδεύουν» σε ένα δρόμο χωρίς επιστροφή, καθώς, στα άρθρα XVI-XVIII της εν λόγω Συμφωνίας, προβλέπεται καταρχήν μηχανισμός αναδιαπραγμάτευσης των Συγκεκριμένων Υποχρεώσεων, ο οποίος τους επιτρέπει, υπό προϋποθέσεις, να ανακαλούν ή να τροποποιούν τις αναληφθείσες υποχρεώσεις τους, ακόμη και αυξάνοντας τις επιφυλάξεις τους. Πλην όμως, ανεξαρτήτως του εάν, στο παραπάνω πλαίσιο, χωρεί η διαμόρφωση μιας τυπικής «ρήτρας standstill» ως προς την απελευθέρωση της αγοράς συγκεκριμένων υπηρεσιών, αν η Χώρα μας ανακαλούσε την επιφύλαξή της ως προς την ίδρυση μη κρατικών πανεπιστημίων και διάφοροι μη κρατικοί φορείς ανέπτυσσαν στο έδαφός της σχετική οικονομική δραστηριότητα, δεν θα ήταν ευχερές να ευδοκιμήσει μια διαπραγμάτευση για την εκ νέου διατύπωση της παραπάνω επιφύλαξης. Οι δε δικαστές του Λουξεμβούργου, εφαρμόζοντας την αρχή ότι ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να επικαλείται δεσμεύσεις της εθνικής έννομης τάξης για να αποφεύγει ανειλημμένες διεθνείς και ενωσιακές υποχρεώσεις του, θα δέχονταν μάλλον ότι, εφόσον υπήρξε απελευθέρωση της σχετικής αγοράς, ούτε η επίκληση του εθνικού Συντάγματος ούτε τυχόν επιγενόμενη ακύρωση ή ανάκληση της πράξης άρσης της επιφύλαξης θα μπορούσαν να ανατρέψουν την υποχρέωση σεβασμού των δικαιωμάτων που θα είχαν πλέον αποκτηθεί δυνάμει του ίδιου του ενωσιακού δικαίου.

Κοντολογίς, η έλλειψη αποτελεσματικού προληπτικού δικαστικού ελέγχου του κύρους τυχόν πράξεων της εκτελεστικής ή της νομοθετικής εξουσίας, με τις οποίες θα αποφασιζόταν η ανάκληση της επιφύλαξης που έχει διατυπώσει η Ελλάδα στη GATS ως προς την ίδρυση μη κρατικών πανεπιστημίων, μοιάζει να αφήνει τον σεβασμό των διατάξεων του άρθρου 16, παρ. 5 και 8, του Συντάγματος δικονομικώς έκθετο σε καταστρατηγήσεις του εκ μέρους της πολιτικής εξουσίας.

Ωστόσο, η ανυπαρξία κατάλληλου δικαστικού ελέγχου ουδόλως σημαίνει ότι επιτρέπεται η παραβίαση των παραπάνω συνταγματικών διατάξεων από τα κρατικά όργανα. Όπως έχει ρητώς κρίνει το ΣτΕ ως προς τις κυβερνητικές πράξεις, «η μη υπαγωγή των πράξεων αυτών σε ευθύ ακυρωτικό έλεγχο ούτε συνεπάγεται την αποδέσμευση του οργάνου που τις εκδίδει από την υποχρέωση τηρήσεως των οικείων συνταγματικών διατάξεων ούτε αποκλείει την ανόρθωση ενδεχόμενων δυσμενών επιπτώσεών τους σε ιδιώτες κατά τρόπους και διαδικασίες που, κατά περίπτωση, προβλέπονται από την έννομη τάξη»[8]. Συναφώς, τα κρατικά όργανα δεν έχουν τη διακριτική ευχέρεια να άρουν διατυπωθείσα σε διεθνή σύμβαση επιφύλαξη η διατήρηση της οποίας αποτελεί, ενόψει και της πάγιας νομολογίας των εθνικών δικαστηρίων, προϋπόθεση της συνταγματικότητας της σύμβασης αυτής[9]. Σε περίπτωση δε μιας τέτοιας άρσης θα μπορούσε, εκτός των άλλων, να γεννηθεί αστική ευθύνη του Δημοσίου ή ακόμη και ποινική ευθύνη των φορέων των κρατικών οργάνων.

Βεβαίως, ευλόγως θα μπορούσε κανείς να παρατηρήσει ότι, κατά τα ισχύοντα στη Χώρα μας, οι παραπάνω ευθύνες δεν εμφανίζονται ως ιδιαιτέρως αποτρεπτικές, διότι δεν πιθανολογείται σοβαρώς ότι μπορούν, στην πράξη, να στοιχειοθετηθούν με ευκολία. Απ’ τη μια, δύσκολα θα μπορούσε να αποδειχθεί η συνδρομή των επιμέρους προϋποθέσεων αστικής ευθύνης του Δημοσίου. Απ’ την άλλη, για τους αρμόδιους υπουργούς, δεν προβλέπεται πλέον το ιδιώνυμο ποινικό αδίκημα της παράβασης του Συντάγματος με πρόθεση. Εξάλλου, δεν είναι διόλου προφανής η δυνατότητα απόδειξης της αντικειμενικής και της υποκειμενικής υπόστασης κάποιου από τα εγκλήματα που προβλέπονται στον Ποινικό Κώδικα σχετικά με την υπηρεσία ή το Πολίτευμα, λαμβανομένης, μάλιστα, υπόψη της υπερχειλούς υποκειμενικής υπόστασης του επικουρικού εγκλήματος της παράβασης καθήκοντος.

Εντούτοις, ακόμη και αν, στο πλαίσιο της κατάστασης πραγμάτων που επικρατεί στη Χώρα μας, δεν απειλείται, με πρακτικώς πειστικό τρόπο, κάποια ιδιαίτερη νομική κύρωση ούτε μπορεί κανείς να ευελπιστεί στην άσκηση αποτελεσματικού κοινοβουλευτικού ελέγχου, ουδεμία νόμιμη βάση μπορεί να έχει η παρότρυνση προς κάποιο κρατικό όργανο να παραβιάσει συνταγματικές διατάξεις, τις οποίες, μάλιστα, αυτό το ίδιο όργανο έχει ορκιστεί να τηρεί. Τα κρατικά όργανα οφείλουν, όχι μόνον να πράττουν ό,τι προβλέπει το εθνικό Σύνταγμα, αλλά και να διασφαλίζουν το ωφέλιμο αποτέλεσμα κάθε συνταγματικής διάταξης. Οι δε υποχρεώσεις τους αυτές είναι απόλυτες, ιδίως όταν δεν συγκρούονται με υποχρεώσεις που πηγάζουν από το ενωσιακό δίκαιο, το οποίο, εν προκειμένω, ουδόλως επιβάλλει την άρση της επιφύλαξης που έχει διατυπώσει η Ελλάδα στη GATS ως προς την ίδρυση μη κρατικών πανεπιστημίων.

Στο σημείο αυτό πρέπει να τονισθεί ότι, και στην ίδια την ενωσιακή έννομη τάξη, ο σεβασμός των κανόνων του πρωτογενούς δικαίου -δηλαδή, του λειτουργικώς «ευρωπαϊκού συντάγματος»- δεν επιτρέπει στα αρμόδια όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης να διαχειρίζονται τη δυνατότητα διατύπωσης ή άρσης επιφυλάξεων σε διεθνή συνθήκη κατά τρόπο που προσβάλλει τους παραπάνω κανόνες[10]. Επομένως, μόνον ως εκδήλωση θεσμικού τυχοδιωκτισμού και μειωμένης συνταγματικής αυτοεκτίμησης θα μπορούσε να εκληφθεί τυχόν απόφαση των οργάνων ενός κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης να άρουν επιφύλαξη που έχει διατυπωθεί σε διεθνή σύμβαση εκ μέρους του εν λόγω κράτους, προκειμένου να εργαλειοποιήσουν τη διεύρυνση της εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, εξυπηρετώντας συμφέροντα προερχόμενα από τρίτες χώρες και υποτιμώντας οικειοθελώς το εθνικό Σύνταγμά τους κατά τρόπο με τον οποίο η ίδια η Ευρωπαϊκή Ένωση ουδέποτε θα είχε διανοηθεί να υποτιμήσει το πρωτογενές δίκαιό της.

Συμπεραίνοντας, τυχόν ανάκληση της επιφύλαξης που έχει διατυπώσει η Ελλάδα στη GATS ως προς την ίδρυση μη κρατικών πανεπιστημίων, προκειμένου να αναιρεθεί η κανονιστική ισχύς του άρθρου 16, παρ. 5 και 8, του Συντάγματος απέναντι σε φορείς ανώτατης εκπαίδευσης που προέρχονται από κράτη που δεν είναι μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δεν θα είχε ούτε νόμιμο ούτε ηθικό έρεισμα και θα συνιστούσε πράξη συνταγματικώς αυθαίρετη που δεν θα μπορούσε να καλυφθεί ούτε από την απουσία αποτελεσματικού δικαστικού ελέγχου, ούτε από την όποια πολιτική ανοχή της. Θα αποτελούσε μια επιπλέον πράξη διάβρωσης του Κράτους Δικαίου στη Χώρα μας.

Η εγκατάσταση μη κρατικών πανεπιστημίων στην Ελλάδα και, ιδίως, αυτών που προέρχονται από κράτη εκτός Ευρωπαϊκής Ένωσης, θα μπορούσε να επιτραπεί μόνο μέσω της τυπικής συνταγματικής αναθεώρησης του άρθρου 16 του Συντάγματος, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 110 του τελευταίου. Μέχρι δε να καταστεί εφικτή η κίνηση της σχετικής αναθεωρητικής διαδικασίας, οι θιασώτες της ίδρυσης μη κρατικών πανεπιστημίων έχουν ακόμη αρκετό χρόνο να αναλογιστούν τους σοβαρότατους κινδύνους που ενέχει, για την ακαδημαϊκή ελευθερία των διδασκόντων και των διδασκομένων, η ιδιωτική χρηματοδότηση υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης. Το τελευταίο δίμηνο, η επικαιρότητα είναι πολύ διδακτική, καθώς, μεταξύ άλλων, καθίσταται φανερή η αδυναμία ακόμη και των πιο φημισμένων μη κρατικών πανεπιστημίων στις Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής να διατηρήσουν την αυτονομία τους, διότι μεγάλοι χορηγοί τους αρνούνται και επιχειρούν να εμποδίσουν την άσκηση κριτικής κατά του Ισραήλ και υπέρ των Παλαιστινίων[11].

[1] Βλ. Κ. Γιαννακόπουλου, «Το άρθρο 16 του Συντάγματος στη δίνη του νεοφεουδαρχικού συνταγματισμού», www.constitutionalism.gr, 31.10.2023, προδημοσίευση από τον Τιμητικό Τόμο για τον τ. Πρόεδρο της Ελληνικής Δημοκρατίας, Ακαδημαϊκό και Επίτιμο Καθηγητή της Νομικής Σχολής του ΕΚΠΑ Π. Παυλόπουλο.

[2] «The illegal we do immediately; the unconstitutional takes a little longer».

[3] Βλ., αντί άλλων, ΣτΕ Ολ. 2615/2018, σκέψη 7.

[4] Πρβλ. την απόφαση του γαλλικού Συμβουλίου της Επικρατείας, CE, ass., 12 oct. 2018, SARL Super coiffeur, req. n° 408567, στην οποία κρίθηκε, μεταξύ άλλων, ότι οι επιφυλάξεις σε διεθνή συνθήκη καθορίζουν το μέτρο δέσμευσης του Κράτους δυνάμει της εν λόγω συνθήκης και δεν μπορούν να αποσπαστούν από τη σχετική διαχείριση των διεθνών σχέσεων (βλ. ιδίως, σκέψεις 4 και 5).

[5] Βλ. και J.-F. Flauss, «Note sur le retrait par la France des réserves aux traités internationaux», Annuaire français de droit international, τ. 32, 1986. σ. 857 επ., ιδίως σ. 864.

[6] Βλ. τη μειοψηφία που διατυπώθηκε στην προμνησθείσα απόφαση ΣτΕ Ολ. 2615/2018, σκέψη 7.

[7] Πρβλ., ως προς τη σχετική προβληματική στη Γαλλία, J.-F. Flauss, «Note sur le retrait par la France des réserves aux traités internationaux», ό.π., σ. 864.

[8] Βλ. ΣτΕ Ολ. 2615/2018, σκέψη 7.

[9] Βλ. και J.-F. Flauss, «Note sur le retrait par la France des réserves aux traités internationaux», ό.π., σ. 864.

[10]     Βλ., ενδεικτικώς, τις επισημάνσεις του Γενικού Εισαγγελέα G. Hogan στις προτάσεις του, της 11ης Μαρτίου 2021, στη διαδικασία για την έκδοση γνωμοδότησης 1/19 κατόπιν αίτησης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, οι οποίες τονίζουν ότι η διαχείριση της διατύπωσης επιφυλάξεων εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε διεθνή συνθήκη πρέπει να σέβεται το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο: «…[Η] διατύπωση επιφυλάξεων εκ μέρους της Ένωσης που σκοπό έχει να υποδηλώσει ότι η Ένωση δεν άσκησε ορισμένες συντρέχουσες αρμοδιότητες, πρέπει να θεωρηθεί ότι απαγορεύεται όταν η επίμαχη συνθήκη δεν επιτρέπει την ανάκληση των επιφυλάξεων. Διαφορετικά, στο μέτρο που η εν λόγω επιφύλαξη θα υποχρέωνε την Ένωση να αποποιηθεί οριστικά την επίμαχη συντρέχουσα αρμοδιότητα, τούτο θα ισοδυναμούσε με μετατροπή της αρμοδιότητας αυτής σε αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών, κατά παράβαση των κανόνων του πρωτογενούς δικαίου» (βλ. υποσημείωση αρ. 192).

[11] Βλ., αντί άλλων, Lifo, Newsroom, «Το Χάρβαρντ στη δίνη του πολέμου- Σάλος με επιστολή φοιτητών που θεωρούν αποκλειστικά υπεύθυνο το Ισραήλ. CEO απαιτούν να δημοσιοποιηθούν τα ονόματα των φοιτητών», 14.10.2023, https://www.lifo.gr/now/world/harbarnt-sti-dini-toy-polemoy-salos-me-epistoli-foititon-poy-theoroyn-apokleistika, The New York Times, «Warning of ‘Grave’ Errors, Powerful Donors Push Universities on Hamas», 16.10.2023, https://www.nytimes.com/2023/10/15/business/harvard-upenn-hamas-israel-students-donors.html, The Wall Street Journal, «Elite Universities Face Donnor Revolt Over Mideast Conflict», 24.10.2023, https://www.wsj.com/us-news/education/elite-universities-face-donor-revolt-over-mideast-conflict-6c93662f, CNN Business, «Harvard and UPenn donor revolt raises concerns about big money on campuses», 24.10.2023, https://edition.cnn.com/2023/10/24/business/philanthropy-colleges-harvard-upenn-israel/index.html, Τ. Μίχα, «Πώς έφτασε στα πανεπιστήμια των ΗΠΑ ο πόλεμος στη Μέση Ανατολή», Euro2day 01.11.2023, https://www.euro2day.gr/specials/opinions/article/2215437/pos-htypa-o-polemos-sth-mesh-anatolh-ta-panepisthm.html.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

18 + 13 =