Αντικείμενο της μονογραφίας είναι οι θεσμοί ‘άμεσης ή λαϊκής νομοθεσίας’, κατά την ορολογία του Αλέξανδρου Σβώλου, ιδίως το δημοψήφισμα και η λαϊκή νομοθετική πρωτοβουλία. Το βιβλίο δομείται σε πέντε κεφάλαια: Στο πρώτο κεφάλαιο με τίτλο «Συνταγματική θεωρία» εξετάζεται η σχέση των θεσμών αυτών με την αντιπροσωπευτική και συνταγματική δημοκρατία. Το δεύτερο κεφάλαιο ρίχνει μια συγκριτική ματιά, προκειμένου να τακτοποιήσει με την προκρούστεια λογική του ακαδημαϊκού την ποικιλότητα της θεσμικής αρχιτεκτονικής που απαντάται ιδίως στην ευρωπαϊκή ήπειρο. Τη σύγκριση στον οριζόντιο άξονα του χώρου συμπληρώνει, στο τρίτο κεφάλαιο, η σύγκριση στον κάθετο άξονα, στον ελληνικό χρόνο, στην ελληνική συνταγματική ιστορία. Η δογματική ερμηνεία του ισχύοντος Συντάγματος αναπτύσσεται στο τέταρτο κεφάλαιο, ενώ στο τελευταίο και καταληκτικό κατατίθεται, αντί επιλόγου, και χωρίς καθόλου βεβαιότητες, αλλά με την αγωνία του μελετητή των θεσμών που βιώνει τους καταναγκασμούς της πολιτικής πραγματικότητας και του ‘πραγματικού συντάγματος’ η δικαιοπολιτική πρόταση της συγγραφέως προς την κατεύθυνση της ενίσχυσης των ‘αμεσοδημοκρατικών’ θεσμών στο Σύνταγμα.
Τα εισαγωγικά συνοδεύουν τον όρο ‘άμεση δημοκρατία’ και τα παράγωγά του, ακριβώς επειδή οι θεσμοί αυτοί εξετάζονται πάντοτε στο πλαίσιο της αντιπροσωπευτικής και συνταγματικής δημοκρατίας, και άρα μόνο καταχρηστικά μπορεί να χρησιμοποιηθεί ο συγκεκριμένος όρος. Δεν πρόκειται συνεπώς για ‘άμεση δημοκρατία’, αλλά για ημι-αντιπροσωπευτική, στον πηρύνα της οποίας βρίσκεται η ενίσχυση της διαδικαστικής νομιμοποιητικής συνιστώσας, βάσει των αρχών της λαϊκής κυριαρχίας, της πολιτικής ισότητας και ελευθερίας.
Ο φακός εστιάζει στις διαδικασίες που επιτρέπουν στο λαό, στο σύνολο δηλαδή των πολιτών, να συμμετέχουν πιο ενεργητικά στη λήψη αποφάσεων ουσίας, και όχι μόνο δια της εκλογής προσώπων, ούτε απλώς στο στάδιο της διαβούλευσης. Εξετάζονται εκείνες μόνο οι μορφές θεσμικής έκφρασης της λαϊκής βούλησης που εμπεριέχουν και συνεπάγονται τη δυνατότητα άμεσης συμμετοχής όλων των πολιτών, υπό αυτή τους και μόνο την ιδιότητα.
Το δημοψήφισμα που διοργανώθηκε τον Ιούλιο στη χώρα μας ήταν αναμφισβήτητα μια προβληματική εφαρμογή της «άμεσης δημοκρατίας», τόσο σε πολιτικό όσο και σε θεσμικό επίπεδο. Ωστόσο, αυτό δεν πρέπει να μας παρασύρει σε μονομερείς και ισοπεδωτικές προσεγγίσεις.
Το ζήτημα της συμβατότητας του αντιπροσωπευτικού συστήματος με θεσμούς που επιτρέπουν, υπό προϋποθέσεις, την άμεση συμμετοχή του λαού σε κρίσιμες αποφάσεις είναι κρίσιμο για τη σύγχρονη δημοκρατία και ως εκ τούτου πρέπει να αντιμετωπίζεται νηφάλια και με την αναγκαία απόσταση από την περιρρέουσα ατμόσφαιρα της τότε περιόδου.
Προς την κατεύθυνση αυτήν, θα ήταν χρήσιμο να ανατρέξουμε στην πολύ ενδιαφέρουσα και κατατοπιστική επιστημονική μελέτη της συναδέλφου του Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης Λίνας Παπαδοπούλου, με τίτλο «Θεσμοί “άμεσης δημοκρατίας” στο Σύνταγμα. Συμμετοχή των πολιτών στη λήψη αποφάσεων ουσίας» (εκδόσεις Ευρασία, 2014), η οποία εξετάζει ψύχραιμα και σε βάθος όλες τις κρίσιμες παραμέτρους του θέματος. Ειδικότερα:
Η πρώτη παράμετρος είναι η θεωρητική. Παρουσιάζονται αναλυτικά και αντικειμενικά όλες οι σχετικές, αντικρουόμενες απόψεις, με ιδιαίτερη έμφαση αφ’ ενός μεν στην αναμφίλεκτη κρίση της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, που επιτάσσει όντως την αναζήτηση νέων μορφών εμπλουτισμού της, αφ’ ετέρου δε στα περιθώρια που αφήνουν συχνά οι θεσμοί άμεσης λαϊκής συμμετοχής για λαϊκιστικές ή/και αυταρχικές παρεκτροπές.
Η δεύτερη παράμετρος είναι η συγκριτική. Μετά τις αναγκαίες ορολογικές διευκρινίσεις, ως προς το τι είναι και τι σημαίνουν οι διάφορες εκδοχές των θεσμών άμεσης λαϊκής συμμετοχής (δημοψήφισμα και λαϊκή νομοθετική πρωτοβουλία), η συγγραφέας εξετάζει τη συνταγματική πραγματικότητα αυτών των θεσμών σε διάφορες ευρωπαϊκές χώρες, παρέχοντας έτσι μια συνοπτική αλλά και ολοκληρωμένη εικόνα τους (η οποία πάντως θα μπορούσε να είναι περισσότερο συνθετική, με την κατάταξή τους σε επί μέρους μοντέλα και όχι με την απλή παράθεση κατά χώρα).
Η τρίτη παράμετρος σχετίζεται με μια αναλυτική περιοδολόγηση στην ελληνική συνταγματική ιστορία, μέσω της οποίας αναδεικνύονται ο ατροφικός και μονομερής προσανατολισμός αυτών των θεσμών στη χώρα μας (μόνο δημοψήφισμα και μόνο υπέρ ή κατά προσώπων) και η εν γένει αρνητική παράδοση που είχε διαμορφωθεί έως το 1986, οπότε και ψηφίστηκαν, με την τότε συνταγματική αναθεώρηση, οι σήμερα ισχύουσες διατάξεις.
Η τέταρτη παράμετρος αφορά τη συστηματική ερμηνεία τόσο του άρθρου 44 του Συντάγματος του 1975/1986 όσο και του εκτελεστικού νόμου 4023/2011, που καθιερώνουν και ρυθμίζουν δύο τύπους δημοψηφίσματος (ο πρώτος με πρόταση της κυβέρνησης και έγκριση από 151 βουλευτές και ο δεύτερος με πρόταση από 120 και έγκριση από 180 βουλευτές).
Η μελέτη, ειδικότερα, αφ’ ενός μεν αναδεικνύει τα προβλήματα και τις ελλείψεις τους, αφ’ ετέρου δε παρέχει ένα ολοκληρωμένο ερμηνευτικό πλαίσιο, το οποίο δυστυχώς έμεινε αναξιοποίητο κατά την πρώτη –πολλαπλά προβληματική– εφαρμογή του θεσμού.
Με δεδομένη λοιπόν τη διεξοδική παρουσίαση των ως άνω παραμέτρων, που φωτίζουν ολόπλευρα τη θεωρία και την πράξη των θεσμών άμεσης λαϊκής συμμετοχής, η συγγραφέας προχωρεί στη διατύπωση συγκεκριμένων προτάσεων συνταγματικής πολιτικής, που αποσκοπούν στον προσεκτικό εμβολιασμό, με κάποιες από αυτές, του αντιπροσωπευτικού μας συστήματος. Ειδικότερα προτείνεται η καθιέρωση:
Α. Tου συνταγματικού δημοψηφίσματος, με ταυτόχρονη (αμφιλεγόμενη πάντως στον χώρο της συνταγματικής θεωρίας) αναθεώρηση του άρθρου 110 του Συντάγματος, ώστε η σχετική διαδικασία να ολοκληρώνεται σε μία Βουλή, με ad hoc έκφραση της λαϊκής κυριαρχίας.
Β. Του «καταργητικού δημοψηφίσματος», δηλαδή δημοψηφίσματος που θα μπορούσε, και μάλιστα με πρόταση 2/5 της Βουλής, να οδηγήσει σε κατάργηση ψηφισμένου νομοσχεδίου, πριν αυτό γίνει νόμος του κράτους.
Γ. Της λαϊκής νομοθετικής πρωτοβουλίας, η οποία μάλιστα –σε περίπτωση που η Βουλή την απορρίψει με οποιονδήποτε τρόπο– θα μπορούσε να μετεξελιχθεί και σε ολοκληρωμένη «λαϊκή νομοθεσία», δημοψηφισματικού πλέον χαρακτήρα (μετά από πρόταση του 1/7 των εγγεγραμμένων εκλογέων).
Πρόκειται για πράγματι ενδιαφέρουσες προτάσεις, οι οποίες αξιοποιούν πλήρως, κριτικά και εκλεκτικιστικά, όλα τα ως άνω επιστημονικά και συγκριτικά δεδομένα. Ως εκ τούτου, πιστεύω ότι πρέπει να ληφθεί σοβαρά υπόψη από τον αναθεωρητικό νομοθέτη του (εγγύς, ελπίζω…) μέλλοντος.
Στον σχετικό προβληματισμό, πάντως, για την αναζωογόνηση της πολιτικής δημοκρατίας, θα έπρεπε κατά την άποψή μου να συμπεριληφθούν και κάποιες άλλες μορφές δημοψηφίσματος (στη μελέτη μου «Σύνταγμα και Δημοκρατία στην εποχή της Παγκοσμιοποίησης», Αθήνα 2000, είχα προτείνει, εν όψει της αναθεώρησης του 2001, πρώτον να καθιερωθεί, πέραν των ανωτέρω, και δημοψήφισμα για παραχώρηση εθνικής κυριαρχίας ή ανάθεση κρατικών αρμοδιοτήτων σε υπερεθνικά όργανα και δεύτερον να έχουν όλοι οι παράγοντες του πολιτεύματος –και όχι μόνον ο λαός και η Βουλή– τη σχετική πρωτοβουλία, άρα και ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, όπως προέβλεπε το Σ. 1975, αλλά και η κυβέρνηση, όπως προβλέπει το ισχύον Σύνταγμα).
Επίσης, θα μπορούσαν να αναζητηθούν και ορισμένες επιπλέον θεσμικές εγγυήσεις (όπως επίσης πρότεινα στην προαναφερθείσα μελέτη), οι οποίες θα διασφαλίζουν την αποτροπή τόσο της καταχρηστικής αξιοποίησης του δημοψηφίσματος, με στόχο την κατάργηση ή συρρίκνωση θεμελιωδών δικαιωμάτων, όσο και της διατύπωσης παραπλανητικών ερωτημάτων, που θα αποβλέπουν στη φαλκίδευση της βούλησης των εκλογέων.
* καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου στο Πανεπιστήμιο Αθηνών
