Πρόλογος του Χαρίδημου Τσούκα στο βιβλίο του Απόστολου Παπατόλια “Τεχνοκρατία και Δημοκρατία στη Σύγρονη Διακυβέρνηση” που κυκλοφόρησε πρόσφατα από τις Εκδόσεις Παπαζήση

Το αρχέγονο πρόβλημα της χώρας, από συστάσεώς της, είναι η συγκρότηση του κράτους. Δεν πρόκειται για ένα απλώς οργανωτικό-διοικητικό, αλλά για ένα βαθιά πολιτικό, θέμα: η δομή και λειτουργία του κράτους αντανακλούν την αυτοκατανόηση της οργανωμένης πολιτικής κοινότητας. Μια κοινότητα που αυτοκατανοείται κυρίως με όρους πελατειακών σχέσεων ή, αντιθέτως, με όρους αξιοκρατικού επαγγελματισμού, οργανώνει αντιστοίχως και τη διοίκησή της.

Αν και μετά την ανεξαρτησία της, η Ελλάδα αυτοπροσδιορίζεται ως μέρος της ευρωπαϊκής νεωτερικότητας, η αξία του διοικητικού ορθολογισμού δεν διέπει συστηματικά τη λειτουργία της κρατικής μηχανής.   Προνεωτερικές αντιλήψεις, όπως οι πελατειακές σχέσεις μεταξύ κυβερνώντων και κυβερνωμένων, η οικογενειοκρατία, η ευνοιοκρατία, και η κομματικοποίηση των θεσμών, αποτελούν συστηματικά γνωρίσματα της λειτουργίας του ελληνικού κράτους. Επί δύο αιώνες τώρα, η χώρα βιώνει μια εξουθενωτική αντίφαση: διατείνεται ότι είναι νεωτερική, έχει σχεδιάσει νεωτερικούς θεσμούς, αλλά, πρακτικά, λειτουργεί συχνά, ιδιαίτερα σε εκείνα τα πεδία που επηρεάζουν άμεσα οι πολιτικοί, με προνεωτερικό τρόπο.

Το 1947 ο Πολ Πόρτερ, απεσταλμένος του προέδρου Τρούμαν στην Ελλάδα, έγραψε απερίφραστα σε υπηρεσιακή έκθεσή του: «Εδώ δεν υφίσταται κράτος σύμφωνα με τα δυτικά πρότυπα». Όλες οι μεταπολεμικές εκθέσεις για την ελληνική διοίκηση, εγχώριες και αλλοδαπές, κατέληξαν σε παρόμοια συμπεράσματα, αν και πιο κομψά διατυπωμένα.

Θεωρητικά, τα ελληνικά κόμματα λίγο-πολύ αποδέχονται αυτό που αποτελεί κοινό τόπο στον ανεπτυγμένο κόσμο: η επαγγελματική, ορθολογική και ανεξάρτητη διοίκηση είναι απαραίτητος όρος για αποτελεσματική διακυβέρνηση. Το σκεπτικό είναι απλό: η πάσης φύσεως ευνοιοκρατία (κομματική, φατριαστική, τοπικιστική, νεποτιστική) στρεβλώνει το πλέγμα κινήτρων-κυρώσεων σε έναν οργανισμό, αδυνατίζει τη θεσμική μνήμη, και εισάγει εξωγενή προς τη διοίκηση κριτήρια λειτουργίας. Όταν επικρατεί η ευνοιοκρατία, η διοίκηση αποσυντίθεται, η ποιότητα των συλλογικών αγαθών πέφτει.

Δεν είναι τυχαίο, λοιπόν, ότι, για να μείνουμε στην πιο πρόσφατη ιστορία, μετά το 1974, τα κόμματα εξουσίας υπόσχονται ριζικές αλλαγές στη δημόσια διοίκηση. Ο Κ. Καραμανλής ( ο νεότερος) έκανε σημαία την «επανίδρυση του κράτους». Ο Γ. Παπανδρέου (ο νεότερος) το «open gov». Ο Α. Σαμαράς τις «μεταρρυθμίσεις». Ο Α. Τσίπρας δεσμεύθηκε να στελεχώσει «τα γραφεία υπουργών, γενικών γραμματέων και διοικητών από τις τάξεις των δημοσίων υπαλλήλων». Ο Κ. Μητσοτάκης (ο νεότερος) ομνύει στο «επιτελικό κράτος». Όλοι οι πρωθυπουργοί θέτουν ένα επίθετο μπροστά από το «κράτος» προκειμένου να αποτυπώσουν το στίγμα των αλλαγών που επαγγέλλονται. Όλες δε οι επαγγελίες τους είναι εκδοχές της έννοιας του σύγχρονου κράτους. Όταν, όμως, οι ευγενείς ιδέες περί σύγχρονου κράτους εισέρχονται στο δημόσιο λόγο, μετατρέπονται σε δημόσιες πολιτικές και αρχίζουν να υλοποιούνται, τείνουν να αποκτούν τη μορφή που τους προσδίδει το καλούπι των προνεωτερικών εθισμών. Ιδού μερικά πρόσφατα παραδείγματα, σε πείσμα των ηχηρών διακηρύξεων για το «επιτελικό κράτος» (το κύριο σύνθημα της κυβέρνησης Μητσοτάκη, 2019-2023).

Για να διατηρήσουν οι θέσεις των Γενικών Γραμματέων των υπουργείων τον πολιτικό χαρακτήρα τους (παρά τις περί του αντιθέτου συστάσεις της Επιτροπής Πισσαρίδη, του ΟΟΣΑ, και των δανειστών), η κυβέρνηση της ΝΔ σύστησε και θέσεις Υπηρεσιακών Γραμματέων στα υπουργεία. Παρά τα περί αξιοκρατίας, επικεφαλής της Εθνικής Υπηρεσίας Πληροφοριών τέθηκε ένας έμπιστος του πρωθυπουργικού κύκλου, ο οποίος, μάλιστα, δεν είχε ούτε τα απαιτούμενα τυπικά προσόντα. Διοικητές των νοσοκομείων διορίστηκαν, εν πολλοίς, κομματικοί φίλοι. Ο πρόεδρος της ΕΡΤ διετέλεσε πρώην διευθυντής του Γραφείου Τύπου του κυβερνώντος κόμματος. Και, βεβαίως, ας μη λησμονούμε ότι Γενικός Γραμματέας της κυβέρνησης είχε διοριστεί ο ανεψιός του πρωθυπουργού. Θα μπορούσα να συνεχίσω την παράθεση παραδειγμάτων, κάνοντας αναφορές και σε άλλες κυβερνήσεις. Το πρόβλημα δεν εντοπίζεται σε έναν πολιτικό χώρο, φυσικά, αλλά διαπερνά το πολιτικό σύστημα, και γι αυτό ακριβώς είναι τόσο δυσεπίλυτο.

Όπως κάθε πολιτικό σύνθημα περί της αναδιοργάνωσης του κράτους, η έννοια του «επιτελικού κράτους» είναι εν μέρει οδηγός δράσης, εν μέρει ρητορική πρακτική. Όσο κυριαρχεί η ρητορική διάσταση, τόσο η έννοια χρησιμοποιείται  ως φενακιστικό ιδεολόγημα. Για να καταστεί οδηγός δράσης, το «επιτελικό κράτος» πρέπει να ενταχθεί σε ένα ευρύτερο σχέδιο εξορθολογισμού της διοίκησης (με κύριο γνώρισμα την αποπολιτικοποίηση), η συνεπής εφαρμογή του οποίου θα επιφέρει πολιτικό αυτο-περιορισμό – περιορισμό του εύρους της κυβερνητικής ισχύος, χάριν ανεξάρτητων, ορθολογικά οργανωμένων, θεσμών που υπηρετούν το κοινό καλό. Ωστόσο, σαν τον καπνιστή που πασχίζει να απαλλαγεί από την επιβλαβή για την υγεία του συνήθεια αλλά αναβάλλει διαρκώς την κρίσιμη απόφαση, ο πολιτικός αυτοπεριορισμός είναι ιδιαιτέρως δύσκολο να υιοθετηθεί από τις ελληνικές κυβερνήσεις. Η κυβερνώσα πολιτική ελίτ πάσχει από «ακρασία» – ξέρει τι πρέπει να κάνει αλλά, δέσμια των φαύλων εθισμών της, δεν έχει τη δύναμη να το κάνει. Δυσκολεύεται να διακρίνει την πολιτική εποπτεία από την επαγγελματική διοίκηση.

Βεβαίως, το κράτος αλλάζει, έστω και βραδέως: τα ερεθίσματα είναι εγχώρια (π.χ. χρεοκοπία, ατυχήματα), η κοινή γνώμη αναμένει ορθολογική δράση, και οι εξωτερικοί εταίροι πιέζουν (ΕΕ, δανειστές). Αλλά όσες νομοθετικές αλλαγές κι αν γίνουν, το ελληνικό habitus δεν θα σπάσει οριστικά αν δεν δημιουργηθεί ενδογενώς και συντηρηθεί επί μακρόν η επιθυμία για αυθεντική αλλαγή. Η επιτήρηση των δανειστών, μετά τη χρεοκοπία του 2010, περιόρισε μεν τις κυβερνητικές παρεμβάσεις σε επιμέρους πεδία (π.χ. συλλογή φόρων), αλλά δεν αρκεί. Αφενός η επιτήρηση επισήμως τέλειωσε, αφετέρου το σύστημα τείνει να επανέρχεται, όπου μπορεί, στην παραδοσιακή του ισορροπία. Απαιτείται ενεργός ανασημασιοδότηση κρίσιμων εννοιών (π.χ., «αξιοκρατία», «αξιολόγηση» κ.ά.), η οποία θα εδράζεται σε νέες πρακτικές –σε έμπρακτες δεσμεύσεις –που σηματοδοτούν την απαρχή ενός νέου «παραδείγματος». Με άλλα λόγια, τίποτα δεν μπορεί να υποκαταστήσει την εγχώρια πολιτική πράξη.

Ο Απόστολος Παπατόλιας πραγματεύεται εμπεριστατωμένα τομές που επιχειρήθηκαν στη λειτουργία του κράτους, με έμφαση στις πιο πρόσφατες («επιτελικό κράτος»), υπό την οπτική γωνία σύγχρονων αναζητήσεων σε θέματα διακυβέρνησης. Η επιτελικότητα συνιστά σημαντική έννοια για τη λειτουργία ενός σύγχρονου κράτους, ενώ πιο παραδοσιακές έννοιες, όπως η αξιοκρατία, επανεξετάζονται υπό το φως φιλοσοφικών επεξεργασιών και σωρευθείσας εμπειρίας.

Το βιβλίο υποδειγματικά συνδυάζει εννοιολογική στιβαρότητα και εμπειρική εμβρίθεια: πραγματεύεται σύγχρονα θέματα διακυβέρνησης, στα ελληνικά συμφραζόμενα, εντάσσοντάς τα σε έναν ευρύτερο θεωρητικό προβληματισμό για το ρόλο του κράτους, και τις αξίες της ελευθερίας, της ισότητας και της αποτελεσματικότητας. Ο συγγραφέας δεν εστιάζει απλώς σε τεχνικά θέματα, όπως θα έκανε στενά ένας τεχνοκράτης, αλλά θέτει τα τεχνικά θέματα που αφορούν στην οργάνωση και διοίκηση του ελληνικού κράτους σε ένα πλαίσιο νομικού, φιλοσοφικού, και διοικητικού θεωρητικού προβληματισμού. Διαβάζοντας το βιβλίο ο αναγνώστης αποκτά εκείνα τα εννοιολογικά εργαλεία που θα του επιτρέψουν να αποτιμήσει καλύτερα τις εκτελεστικές λειτουργίες του κράτους και τη συνύφανσή τους με την πολιτική, το «επιτελικό κράτος» και την προβληματική που έχει αναπτυχθεί γύρω από αυτό,  την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, και να ξανασκεφτεί τις έννοιες της αξιοκρατίας και της αποτελεσματικότητας.

Σε συνάφεια με διεθνείς τάσεις, ο κ. Παπατόλιας αποτιμά το New Public Management και την έμφασή του σε συνύφανση κράτους και αγοράς, και τη μεταφορά μοντέλων διοίκησης του ιδιωτικού τομέα στον δημόσιο τομέα. Μετά από τριάντα χρόνια εμπειρίας της εφαρμογής του ΝΡΜ στον αγγλόφωνο κόσμο, έχουμε δει τώρα τα όρια και τα προβλήματά του. Ο συγγραφέας εξετάζει και προκρίνει διαβουλευτικά μοντέλα διακυβέρνησης, σε συνδυασμό με την έμφαση στην επιτελικότητα και την αποτελεσματικότητα. Είναι, επίσης, αξιοπρόσεκτη η ανάλυση της ελληνικής δημόσιας διοίκησης με αναφορά στη διαχείριση κρίσεων, όπως η πανδημία, και η εκ των υστέρων διοικητική ανάλυση του σιδηροδρομικού ατυχήματος των Τεμπών. Ο αναγνώστης θα καταλάβει καλύτερα πόσο κρίσιμος είναι ο ρόλος του κράτους στην εποχή των πολυκρίσεων και πώς η παθογένεια του ελληνικού κράτους επώασε το ατύχημα των Τεμπών.

Το βιβλίο εντάσσεται σε, και διαλέγεται με, μια πλούσια παράδοση επιστημονικών εργασιών για τα διοικητικά χαρακτηριστικά του ελληνικού κράτους. Εδώ και τριάντα χρόνια, περίπου, έχει διαμορφωθεί ένα αξιοπρόσεκτο corpus γνώσης από Έλληνες και Ελληνίδες διοικητικούς επιστήμονες, το οποίο έχει συνεισφέρει σημαντικά στην επιστημονική κατανόηση του τρόπου λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης και του κράτους γενικότερα. Ο βιβλίο του Απ. Παπατόλια συνιστά σημαντική συμβολή στην κατεύθυνση αυτή.

Η πλούσια πολιτική-διοικητική εμπειρία του συγγραφέα στην τοπική αυτοδιοίκηση και η στιβαρή θεωρητική σκευή του, τού δίνουν τη δυνατότητα να εμβαθύνει στα θέματα που πραγματεύεται. Ο κ. Παπατόλιας δεν αναλύει αφηρημένα· σε μεγάλο βαθμό αναλύει εμπειρίες που γνωρίζει ο ίδιος εκ των ένδον, έχοντας μετάσχει στη διοίκηση του κράτους. Γράφει για πράγματα που γνωρίζει βιωματικά και ανατέμνει θεωρητικά. Το βιβλίο του ξεπερνά άγονες ιδεολογικές αντιπαραθέσεις για περισσότερο ή λιγότερο κράτος και εστιάζει στο μείζον: την ποιότητα του κράτους, προκειμένου αυτό να αντιμετωπίζει επαρκώς τα προβλήματα που θέτει η διακυβέρνηση σύνθετων και αλληλεξαρτώμενων κοινωνιών, σε συνθήκες εντεινόμενης ρευστότητας, αβεβαιότητας και κινδύνων. Χρειαζόμαστε τέτοια βιβλία.