Ραδιοτηλεοπτικές άδειες: το χρονικό του παράνομου καθεστώτος

Είκοσι πέντε και παραπάνω έτη μετά την έκδοση του νόμου που για πρώτη φορά εισήγαγε ρυθμίσεις σχετικά με την ιδιωτική ραδιοτηλεόραση, το ελληνικό κράτος ηθελημένα ή μη απέτυχε να τηρήσει τις ουσιαστικές εγγυήσεις του άρθρου 15 Συντ. και λειτούργησε σε ένα καθεστώς «ανεκτής παρανομίας». Στο νεφελώδες αυτό τοπίο προσπάθησε να δώσει τέλος η υπό την κοινοβουλευτική πλειοψηφία κυβέρνηση με τον τελευταίο νόμο  4339/2015. Γιατί όμως γίνεται λόγος σήμερα για αποτυχημένες προσπάθειες διαδοχικών κυβερνήσεων να αποσυνδέσουν την ιδιωτική ραδιοτηλεόραση από εξωγενείς ή ενδογενείς οικονομικές στρεβλώσεις; Ο νέος νόμος είναι σε θέση να κερδίσει το στοίχημα κατά της ραδιοτηλεοπτικής διαπλοκής;

1.Η ραδιοτηλεόραση ως δημόσιο αγαθό: «σπάνιος πόρος», μέσο κοινωνικού επηρεασμού ή κρατικός δεσποτισμός;

Ήδη από τις πρώτες νομοθετικές διατάξεις, μέσω των οποίων ο νομοθέτης προσπάθησε να σκιαγραφήσει το πλαίσιο οργάνωσης και λειτουργίας των ραδιοτηλεοπτικών σταθμών, κατέστη σαφές πως η διαχείριση του φάσματος ραδιοσυχνοτήτων, στο οποίο εκπέμπουν οι ραδιοτηλεοπτικοί σταθμοί, συνιστά κυριαρχικό δικαίωμα του Κράτους. Η θέση αυτή προέκυπτε αρχικά, χωρίς καμία αμφιβολία από το Σύνταγμα του 1975, που υπήγαγε ευθέως και απερίφραστα την ραδιοφωνία και την τηλεόραση στον κρατικό άμεσο έλεγχο. Η διατύπωση ήταν

αυστηρή και δεν άφηνε περιθώρια διαφορετικής ερμηνείας. Ο συνταγματικός νομοθέτης ήθελε να αναχθεί η ραδιοτηλεόραση σε δημόσια υπηρεσία, προκειμένου, κατά την άποψή του, να διασφαλιστεί η τήρηση των αρχών της αντικειμενικότητας, ισοτιμίας και ποιότητας, ως θεσμική εγγύηση. Είτε λόγω του γεγονότος ότι επί τρεις δεκαετίες, το φάσμα ραδιοσυχνοτήτων αποτελούσε σπάνιο πόρο και προσέδιδε στον διαχειριστή-χρήστη σημαντικό οικονομικό πλεονέκτημα, είτε λόγω του κοινωνικού χαρακτήρα της ραδιοτηλεόρασης, σε κάθε περίπτωση θεωρήθηκε ως δημόσιο αγαθό και συνδέθηκε δικαιολογημένα με την καταβολή ανταλλάγματος, αντάλλαγμα το οποίο αποτελούσε και θεμιτό περιορισμό της οικονομικής ελευθερίας. Με επιχείρημα κατά βάση την γραμματική ερμηνεία του Συντάγματος, η θεωρία τάχθηκε κατά της ερμηνευτικής εκδοχής περί αναγνώρισης εκ του άρθρου 15 Συντ. ατομικού δικαιώματος τηλεοπτικής εκπομπής, προσέγγιση που εξακολουθούσε να διατηρεί για δεκαετίες. Κοινή παραδοχή ήταν πως η ραδιοτηλεόραση έχει διάρθρωση ολιγοπωλιακή ή μονοπωλιακή και πως οποιαδήποτε ιδιωτική πρωτοβουλία με αντικείμενο την εκμετάλλευση της ιδιωτικής ραδιοφωνίας ή τηλεόρασης, θα’ ναι θεμιτή μόνο στο πλαίσιο παραχώρησης δημόσιας εξουσίας. Ωστόσο αξίζει να παρατηρηθεί πως η ελληνική θεωρία αν και επιφυλακτική για την αναγνώριση δικαιώματος, ήταν υποψιασμένη και δεκτική να διαφοροποιήσει τις θέσεις της, χαιρετώντας από μακριά τις νέες δυνατότητες που προσέφερε η τεχνολογική και οικονομική πρόοδος.

2.Οι πρώτες «ελπιδοφόρες» προσπάθειες για ένα «υγιές» νομοθετικό καθεστώς.

Η πρώτη δειλή και υπαινικτική προσπάθεια που θα άνοιγε σταδιακά τον δρόμο στην ιδιωτική ραδιοτηλεόραση, έγινε με τον ν. 1730/1987, ο οποίος επέτρεψε για πρώτη φορά την ίδρυση και λειτουργία, από ιδιώτες, ραδιοφωνικών σταθμών κατόπιν άδειας. Ακόμα και αν θεωρηθεί πως ο νόμος αυτός διαμόρφωσε ένα ραδιοτηλεοπτικό νομοθετικό κεκτημένο από το οποίο δύσκολα μπορούσε ο μεταγενέστερος νομοθέτης να οπισθοχωρήσει, ωστόσο την ίδια περίοδο

σημειώθηκαν σοβαρές παλινδρομήσεις στη νομολογία, επαναφέροντας πάλι στην επιφάνεια το ραδιοτηλεοπτικό μονοπώλιο του Κράτους. Το ΣτΕ και ο ΑΠ επιβεβαίωναν τακτικά την ισχύ κρατικού μονοπωλίου, με χαρακτηριστικότερη απόφαση την ΟλΣτΕ 5040/1987, κατά την οποία το Ακυρωτικό τότε αντιλαμβανόταν τον «άμεσο έλεγχο» ως «έννοια-πλαίσιο», που επέτρεπε πολλές επιλογές στον νομοθέτη. Ο νομοθέτης δηλαδή, σύμφωνα μ’ αυτήν είναι ελεύθερος να επιλέγει το καθεστώς οργάνωσης και λειτουργίας, λαμβάνοντας τη μορφή είτε κρατικού μονοπωλίου είτε ιδιωτικής ραδιοφωνίας. Ωστόσο, αυτή η ερμηνευτική παραδοχή, κυρίως μετά την σχετική νομολογία του ΕΔΔΑ στην υπόθεση Informationsverein Lentia και λοιποί κατά Αυστρίας(1993), καθίσταται πλέον παρωχημένη. Το Δικαστήριο ερμήνευσε το άρθρο 10 της ΕΣΔΑ κατά τέτοιο τρόπο καταλήγοντας πως το ραδιοτηλεοπτικό μονοπώλιο αποτελεί αυστηρό περιορισμό της ελευθερίας της έκφρασης και πως από τη στιγμή που δεν υφίσταται εξαιρετικός τεχνικός λόγος ή κάποια πιεστική ανάγκη της κοινωνίας, παραβιάζει την ελευθερία της έκφρασης ,το δικαίωμα της αναλογικότητας και το δικαίωμα της παθητικής πληροφόρησης του κοινού, που ικανοποιείται με την κατοχύρωση του πλουραλισμού και των πηγών πληροφόρησης. Ο πρώτος νόμος που αφορούσε κατεξοχήν την ιδιωτική τηλεόραση ήταν ο ν. 1866/1989, που ψηφίσθηκε με πρωτοβουλία της υπό κοινοβουλευτική πλειοψηφία ΝΔ και του τότε ενιαίου Συνασπισμού της Αριστεράς και της Προόδου κυβέρνησης (γνωστής και ως «Κυβέρνηση Τζαννετάκη»). Η καινοτομία εισήχθη με την κατάργηση του κρατικού μονοπωλίου τηλεοπτικών εκπομπών και την χορήγηση άδειας ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικού ραδιοτηλεοπτικού σταθμού σε ανώνυμες εταιρείες και ΟΤΑ για την πραγματοποίηση απευθείας τηλεοπτικών εκπομπών ανάλογα με τον Χάρτη Συχνοτήτων. Ανάμεσα στις προϋποθέσεις οριζόταν πως για την απόκτηση άδειας απαιτείται η εμπειρία και η παράδοση των μετοχών της εταιρείας στα ΜΜΕ. Αυτό οδήγησε πολλούς επιχειρηματίες που δραστηριοποιούνταν ήδη στον τύπο να ιδρύσουν τα δύο από τα πιο μεγάλα κανάλια σήμερα- Mega και Antenna. Το πρόβλημα όμως εντοπιζόταν στο εξής «ανακόλουθο» σχήμα: ο νόμος προέβλεπε την σύναψη σύμβασης παραχώρησης μη κρατικής τηλεόρασης εκ μέρους του Δημοσίου με την εταιρεία στην οποία χορηγείται άδεια, ενώ με την ίδια σύμβαση θα καθοριζόταν το ποσό του οικονομικού ανταλλάγματος. Συνεπώς εκδίδονταν και εκχωρούνταν με υπουργικές αποφάσεις άδειες υπό την διαλυτική αίρεση υπογραφής της σύμβασης, συμβάσεις όμως που δεν υπογράφηκαν ποτέ, άρα δεν καταβλήθηκε και το αντίτιμο. Η δεύτερη καινοτομία αφορούσε τη σύσταση του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης (ΕΣΡ) ως ανεξάρτητη αρχή με αρμοδιότητα τον έλεγχο και την εποπτεία της ραδιοφωνίας και της τηλεόρασης-τόσο ιδιωτικής όσο και κρατικής. Ακολούθησε ο ν. 2328/1995, τον οποίο εισηγήθηκε η Κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ με τότε Υπουργό Τύπου και ΜΜΕ τον Ευαγ. Βενιζέλο, με στόχο όπως προέκυπτε και από την εισηγητική του έκθεση, την θέσπιση ενός λεπτομερέστερου συστήματος ρυθμίσεων, που θα ανταποκρινόταν με περισσότερη διορατικότητα στο οικονομικό, κοινωνικό και πολιτικό βάρος της ιδιωτικής ραδιοτηλεόρασης. Συνοπτικά, ο νόμος προέβλεπε διαδικασία χορήγησης αδειών, έπειτα από σχετική προκήρυξη, τα κριτήρια χορήγησης των οποίων καθορίζονταν στον νόμο. Ο αριθμός των αδειών όμως για άλλη μια φορά δεν οριζόταν στον νόμο, ενώ στις προϋποθέσεις χορήγησης των αδειών υποκρυπτόταν ένα εξόφθαλμο ευνοϊκό καθεστώς για τους ήδη παρανόμως λειτουργούντες σταθμούς μέσω επιπλέον μοριοδότησης. Ενδεικτικά οριζόταν πως οι υποψήφιοι θα λάμβαναν ως 4 μόρια κατ’ έτος λειτουργίας, συνεπώς οι ήδη λειτουργούντες πριμοδοτούνταν ex oficcio με 4 μόρια. Προς επίρρωση της αποτυχίας εξορθολογισμού, ο νέος νόμος ανέφερε στις μεταβατικές του διατάξεις ότι οι άδειες που είχαν δοθεί βάσει του ν. 1866/1989, εξακολουθούν να ισχύουν για 1 έτος από την έναρξη ισχύος του υπό κρίση νόμου, μετά το πέρας του οποίου θα ακολουθούσε η διαδικασία ανανέωσης. Έθετε δηλαδή στο απυρόβλητο, χωρίς καμία κρίση, τους παράνομους σταθμούς για 1 έτος ακόμα. Το ΣτΕ τότε καταδίκασε ευθέως για 1^η φορά την πρακτική αυτή με την απόφαση ΣτΕ 3839/1997 λέγοντας πως «η εν τοις πράγμασι ίδρυση και λειτουργία τηλεοπτικού σταθμού χωρίς άδεια δεν αποτελεί νόμιμο λόγο χορήγησης αυτής σύμφωνα με τους ορισμούς του νόμου, έστω και αν η Διοίκηση με την πρακτική αυτή είχε ανεχτεί ή και υποβοηθήσει την λειτουργία σταθμών χωρίς άδεια.» Αξίζει να σημειωθεί πως λίγα χρόνια πριν είχε προηγηθεί η απόφαση της Επιτροπής Αναστολών του ΣτΕ, 718/1993, με την οποία χορηγήθηκε αναστολή στη διακοπή λειτουργίας ιδιωτικών τηλεοπτικών σταθμών που λειτουργούσαν χωρίς άδεια μετά από πρωτοβουλία της Διευθύντριας της Διεύθυνσης Εποπτείας ΜΜΕ, ισχυριζόμενο το Δικαστήριο πως η πραγματική κατάσταση που δημιουργήθηκε πρέπει να προστατευτεί, με αφορμή την τρέχουσα τότε προεκλογική περίοδο.

3.Η εν κρυπτώ(;) νομιμοποίηση των παράνομων σταθμών

Το μόνο που τηρήθηκε από τον ν. 2328/1995 ήταν η παράταση της  παράνομης λειτουργίας των σταθμών, καθώς η προκήρυξη που προβλεπόταν σ’ αυτόν δεν εκδόθηκε ποτέ. Το κενό αυτό προσπάθησαν να καλύψουν μεταβατικές διατάξεις νόμων, το περιεχόμενο των οποίων ως επί το πλείστον ήταν άσχετο με το περιεχόμενο των ρυθμίσεων του νόμου που ανήκαν. Έτσι με τον ν. 2438/1996, με αντάλλαγμα υπέρ του Δημοσίου, παρατάθηκε η ισχύς των αδειών για 9 μήνες και μάλιστα αναδρομικά(αφού η διάταξη θεσπίστηκε μετά την λήξη ισχύος αυτών). Το Κράτος δηλαδή επέλεξε να θυσιάσει στον βωμό των οικονομικών οφέλων την τήρηση της συνταγματικής νομιμότητας . Και αν μέχρι τώρα το άξιο μομφής ήταν οι παρατάσεις λειτουργίας των παράνομων σταθμών με νόμο, τα πράγματα έγιναν πολύ χειρότερα με τον ν. 2644/1998 , που ψηφίσθηκε με πρωτοβουλία της υπό τον Κ. Σημίτη Κυβέρνησης και με κοινοβουλευτική πλειοψηφία του ΠΑΣΟΚ που έδινε για πρώτη φορά το «πράσινο φως» στον νομοθέτη για νομιμοποίηση των παράνομων σταθμών. Με τον νόμο αυτό ορίστηκε ότι θεωρούνται ως νομίμως λειτουργούντες, μέχρι την ολοκλήρωση(;) της αδειοδοτικής διαδικασίας, όσοι σταθμοί λειτουργούσαν την υπό κρίση περίοδο και είχαν υποβάλει εμπροθέσμως αίτηση για χορήγηση άδειας. Το 2001 ακολούθησε η συνταγματική αναθεώρηση και προστέθηκε στο άρθρο 14 η παρ 9, η οποία στόχευε στην διασφάλιση της διαφάνειας και της πολυφωνίας στην ενημέρωση μέσω του ελέγχου του ιδιοκτησιακού και οικονομικού καθεστώτος των ΜΜΕ. Επρόκειτο κατά την γνώμη μου για μια τραγική ειρωνεία καθώς το άρθρο 14 παρ 9 Συντ. διακήρυττε την διαφάνεια στα ΜΜΕ και ο «εκτελεστικός» του ν. 3021/2002 που ψηφίσθηκε με πρωτοβουλία της ίδιας παραπάνω κυβέρνησης, ανάμεσα στα άλλα, παρέτεινε επ’ αόριστον τις άδειες των παράνομων σταθμών μέχρι την έκδοση αδειών λειτουργίας. Την ίδια περίοδο, με τον εκτελεστικό νόμο, τον ν. 3051/2002 μια άλλης νέας συνταγματικής διάταξης, της 101^Α Συντ. που κατοχύρωνε τις Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές (ΑΔΑ), εισήχθησαν τα εξής: 1) όσοι σταθμοί είχαν θεωρηθεί ως νομίμως λειτουργούντες βάσει προηγούμενων νομοθετικών διατάξεων, εξακολουθούν να θεωρούνται μέχρι την ολοκλήρωση των αδειοδοτικών διαδικασιών 2) όσες διαγωνιστικές διαδικασίες με αντικείμενο τη χορήγηση αδειών για τη λειτουργία σταθμών δεν είχαν ολοκληρωθεί κατά των έναρξη ισχύος του υπό κρίση νόμου-δηλαδή καμία-, καταργούνταν. Μέχρι το 2001 ουσιαστικά, φάκελοι υποψηφιότητας για τη χορήγηση άδειας παρέμεναν στον γραφείο του Υπουργού Τύπου και ΜΜΕ ,ενώ μετά την συνταγματική πρόβλεψη του ΕΣΡ, στάλθηκαν οι φάκελοι στο τελευταίο, το οποίο και διαπίστωσε ότι κανείς από τους αιτούντες, ανάμεσα στους οποίους και οι έως τότε δικαιούχοι των αδειών, δεν πληρούσε τις νόμιμες προϋποθέσεις. Έτσι το ΕΣΡ με απόφαση του το 2002, απέρριψε τις αιτήσεις για την χορήγηση αδειών σε μερικούς από τους μεγαλύτερους σήμερα τηλεοπτικούς σταθμούς, όπως τους Alpha,Alter,Antenna,Mega,Star. Το ΕΣΡ όμως αποδείχτηκε πως μόνο κατ’ επίφαση διέθετε θεσμική κατοχύρωση γιατί το νομοθετικό πλαίσιο τότε μπορεί να υπήγαγε στην αρμοδιότητα της Ανεξάρτητης Αρχής τον άμεσο έλεγχο των ραδιοτηλεοπτικών σταθμών μέσω της έκδοσης των σχετικών αδειών, διατηρούσε όμως την αρμοδιότητα του Υπουργού σχετικά με τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων του ΕΣΡ. Αυτό φάνηκε από το γεγονός ότι προκηρύχθηκαν νέοι διαγωνισμοί που δεν ολοκληρώθηκαν ποτέ, για άγνωστους λόγους, για τους οποίους η πιθανότερη εξήγηση μπορεί να είναι πολιτικές πιέσεις.

4. Οι διαδοχικές παρατάσεις…

Τα χρόνια που ακολούθησαν πρωταγωνιστικό ρόλο κατείχαν περισσότερο οι διαδοχικές νομοθετικές παρατάσεις παρά η απουσία διαγωνιστικών διαδικασιών. Με πρώτο τον ν. 3444/2006 που ψηφίσθηκε με πρωτοβουλία της υπό τον Κ. Καραμανλή κυβέρνησης με κοινοβουλευτική πλειοψηφία της ΝΔ ορίστηκε ότι οι προκηρύξεις για τη χορήγηση ραδιοτηλεοπτικών αδειών θα εκδοθούν μέχρι τις 30.06.2006, ακολούθησε ο 3548/2007 που «χάριζε» παράταση για έναν ακόμα έτος. Ο ν. 3592/2007, γνωστός και ως «νόμος Ρουσσόπουλου» από το όνομα του αρμόδιου Υπουργού της παραπάνω κυβέρνησης  πέραν του γεγονότος ότι παρέτεινε την προθεσμία για την έκδοση των προκηρύξεων για τη χορήγηση των τηλεοπτικών αδειών ως τις 31.12.2007, σε μια ανάγκη δικαιολόγησης, επανέλαβε κατά τα γνωστά, ότι θεωρούνται ως νομίμως λειτουργούντες οι σταθμοί που έχουν λάβει άδεια λειτουργίας κατά τις διαδικασίες των προηγούμενων νόμων. Αξίζει επίσης, να σημειωθεί ότι υπονόμευε ουσιαστικά τον θεσμικό ρόλο του ΕΣΡ καθώς διατηρούσε σημαντικές αρμοδιότητες του Υπουργού, όπως εκείνη του καθορισμού του αριθμού των αδειών, και μάλιστα χωρίς ούτε απλή γνώμη του ΕΣΡ, του είδους των προγραμμάτων και του θεματικού περιεχομένου αυτών. Την ίδια περίοδο δημοσιεύτηκε η ΣτΕ Δ’ 2784/2007 με την οποία το Ανώτατο Ακυρωτικό αντέδρασε σθεναρά στο χρόνιο παράνομο καθεστώς κρίνοντας αντισυνταγματική την παράταση που έδινε ο ν. 3051/2002 για τον λόγο ότι έρχεται σε αντίθεση με τις αρχές του κράτους δικαίου, της αξίας του ανθρώπου και της ισότητας γιατί αφενός κλονίζει την εμπιστοσύνη των πολιτών στην έννομη τάξη και καλλιεργεί την πεποίθηση ότι το κράτος δεν είναι σε θέσει να διαφυλάξει τα έννομα αγαθά, ενώ επίσης, αναγνωρίζοντας πλεονεκτήματα σε όσους σταθμούς λειτουργούσαν ως τότε με βάση τις αέναες παράνομες ή πάντως παράδοξες «παρατάσεις», θέτει σε μειονεκτική θέση όσους θα είχαν ίσως την δυνατότητα και την θέληση να λειτουργήσουν τηλεοπτικό σταθμό αλλά δεν εκμεταλλεύθηκαν την παρανομία και δεν εισήλθαν, και αυτοί, παράνομα στην αγορά, αλλά ανέμειναν την χορήγηση αδειών. Οι αποφάσεις του Ακυρωτικού που ακολούθησαν, χωρίς να αποκλίνουν ιδιαίτερα από τη συλλογιστική της παραπάνω απόφασης, αποτέλεσαν ένα ακόμη παράδειγμα ώριμης νομολογίας. Ανάμεσά τους οι ΣτΕ 3578/2010 και 560/2012, οι οποίες επανέλαβαν την αντίθεση των διαδοχικών παρατάσεων προς τις ως άνω συνταγματικές αρχές. Από τις σκέψεις άξια αναφοράς είναι η εξής: από την αρχή του κράτους δικαίου προκύπτει η υποχρέωση του Κράτους να προασπίζει τα δημόσια αγαθά, που τέτοια αποτελούν και οι αριθμητικά περιορισμένες ραδιοσυχνότητες για την πραγματοποίηση τηλεοπτικών εκπομπών. Αυτά τα δημόσια αγαθά προσβάλλονται όταν η χρήση τους γίνεται χωρίς την απαιτούμενη διοικητική άδεια, δηλαδή αυθαίρετα και παράνομα. Από την τελευταία παράταση με τον νόμο του 2007, τίποτα δεν άλλαξε μέχρι και το 2012, όπου τότε εκδίδεται ο ν.4038/2012, και ενώ έχουν μεσολαβήσει κατά τη διάρκεια του ως άνω χρονικού διαστήματος πέντε νόμοι καθένας από τους οποίους συνέβαλε ουσιαστικά στην θεσμική εκτροπή του ραδιοτηλεοπτικού καθεστώτος.

5.Η πρόσφατη νομοθετική πρωτοβουλία της υπό κοινοβουλευτική πλειοψηφία ΣΥΡΙΖΑ-ΑΝΕΛ κυβέρνησης: συντήρηση του πάγιου παράνομου καθεστώτος ή το τέλος της θεσμικής απορρύθμισης;

Η τελευταία νομοθετική προσπάθεια ρύθμισης της ιδιωτικής ραδιοτηλεόρασης, ήταν με τον ν. 4339/2015, κατόπιν πρωτοβουλίας της υπό κοινοβουλευτική πλειοψηφία ΣΥΡΙΖΑ-ΑΝΕΛ κυβέρνησης. Στις βασικές ρυθμίσεις του νέου νόμου ανήκουν τα εξής: 1)ο αριθμός των δημοπρατούμενων αδειών και το είδος του περιεχομένου τους σε περίπτωση ενημερωτικού προγράμματος, θα γίνεται με απόφαση του οικείου Υπουργού μετά από γνώμη του ΕΣΡ 2) η τιμή εκκίνησης της άδειας στη δημοπρασία θα καθορίζεται με Κοινή Υπουργική Απόφαση (ΚΥΑ) των Υπουργών Οικονομικών και Ενημέρωσης και Επικοινωνίας μετά από σύμφωνη γνώμη του ΕΣΡ 3) η διαδικασία της αδειοδότησης μέσω της δημοπρασίας θα διεξάγεται μέσω της έκδοσης προκήρυξης από το ΕΣΡ. Ωστόσο πολλοί υποστήριξαν την ανάδειξη κρίσιμων συνταγματικών θεμάτων που αφορούσαν το ποιος μπορεί να καθορίζει τον αριθμό των αδειών και ποιος μπορεί να τις χορηγεί. Ας δούμε τις δύο αντιτιθέμενες απόψεις: 1) μερίδα της θεωρίας υποστήριξε πως δεν τίθεται θέμα αντισυνταγματικότητας προς τα άρθρα 15 και 14 παρ 9 Συντ. στηριζόμενη στον χαρακτήρα της παροχής ραδιοτηλεοπτικών υπηρεσιών ως δημόσια υπηρεσία, στις κυριαρχικές αρμοδιότητες του ΕΣΡ αλλά και στην έλλειψη νόμιμης συγκρότησης του τελευταίου. Πιο συγκεκριμένα υποστηρίχθηκε πως η παροχή ραδιοτηλεοπτικών υπηρεσιών συνιστά δημόσια υπηρεσία, ενώ η άσκηση της αυτής από ιδιώτη υπόκειται στον άμεσο έλεγχο του κράτους. Ο άμεσος αυτός έλεγχος, όπως φάνηκε από τις πρώτες νομοθετικές προσπάθειες καθιστά συνταγματικά ανεκτή την παρέμβαση του νομοθέτη στα ζητήματα οργάνωσης και λειτουργίας των υπηρεσιών αυτών. Όπως προκύπτει από το άρθρο 15 παρ 2 Συντ. ο άμεσος έλεγχος δεν περιορίζεται μόνο στη χορήγηση άδειας λειτουργίας, αλλά έχει πολλές μορφές- γραμματική ερμηνεία που προκύπτει από τον σύνδεσμο «και». Στο δε ΕΣΡ, όπως αυτό κατοχυρώθηκε συνταγματικά και ανατέθηκε ο άμεσος έλεγχος, ανήκει η αρμοδιότητα εξασφάλισης ποιοτικής στάθμης προγραμμάτων, η επιβολή κυρώσεων και άλλα. Απ’αυτα προκύπτει πως είναι δυνατόν να ανατεθεί στο ΕΣΡ η αρμοδιότητα χορήγησης άδειας αλλά δεν είναι αναγκαίο κιόλας. Εν ολίγοις δηλαδή κατά αυτήν την άποψη ο άμεσος έλεγχος του Κράτους είναι ευρύτερος από την αποκλειστική αρμοδιότητα του ΕΣΡ. Αφού σήμερα δεν υπάρχει νόμιμα συγκροτημένο ΕΣΡ, η αρχή του κράτους δικαίου δεν επιτρέπει την διατήρηση πλέον της ματαίωσης του συνταγματικού σκοπού, ο οποίος συνίσταται στη χρήση δημόσιου αγαθού αυθαίρετα και παράνομα. Η νόμιμη συγκρότηση του ΕΣΡ δεν μπορεί να καθίσταται αυτοσκοπός συνεπώς βαραίνει λιγότερο. Ελλείποντος άλλου οργάνου, η Βουλή μπορεί με απόφασή της να αναθέσει, κατ΄εξαίρεση την αρμοδιότητα αυτή στον Υπουργό. 2) Η μερίδα υπέρ της αντισυνταγματικότητας υποστήριξε τα εξης: ο άμεσος κρατικός έλεγχος συνίσταται στη παροχή αδειών για τη λειτουργία τηλεοπτικών σταθμών με βάση συγκεκριμένα νομοθετικά καθορισμένα και αντικειμενικά κριτήρια, στην επίβλεψη τήρησης των αρχών της αντικειμενικότητας και της ισότητας, της ανθρώπινης αξίας και της ποιοτικής στάθμης προγραμμάτων- προσδιορισμός που προκύπτει από την απόφαση ΣτΕ 1901/2014 (Σκέψη 16). Η αδειοδότηση αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα του άμεσου κρατικού ελέγχου, όπως προκύπτει εκ της γραμματικής ερμηνείας του Συντάγματος, 15παρ 2 εδ β, από πάγια νομολογία του ΣτΕ, αλλά και από την αιτιολογική έκθεση του υπό κρίση νόμου που ορίζει: σύμφωνα με το άρθρο 15 παρ 2 Συντ. η ραδιοτηλεόραση υπόκειται στον άμεσο έλεγχο του Κράτους που περιλαμβάνει και την υποβολή επίγειας ψηφιακής τηλεοπτικής ευρυεκπομπής σε καθεστώς αδειοδότησης από το ΕΣΡ. Το ΕΣΡ όμως δεν είναι ΝΠΔΔ αλλά εντάσσεται στη κρατική δομή. Και αν ακόμα ήθελε θεωρηθεί κατόπιν μιας πιο ελαστικής ερμηνείας ότι ο καθορισμός του αριθμού των αδειών από τον Υπουργό, κατόπιν νομοθετικής εξουσιοδότησης, δεν είναι αυτός καθ΄ εαυτόν αντισυνταγματικός, καθώς αποτελεί τμήμα της κανονιστικής ρύθμισης του ραδιοτηλεοπτικού τοπίου, η αδειοδότηση παραμένει στο αποκλειστικά αρμόδιο ΕΣΡ. Επίσης σύμφωνα  με αυτήν την άποψη, το επίθετο «άμεσος» διατρέχει ερμηνευτικά όλο το 15 παρ 2  και δεν υπάρχει διάκριση ανάμεσα σε «απλό» έλεγχο του ΕΣΡ και έλεγχο που μπορεί να ασκεί το Κράτος. Το Κράτος μπορεί να έχει και άλλες ελεγκτικές αρμοδιότητες επι της ραδιοτηλεόρασης, όμως η χορήγηση και η ανάκληση των αδειών που συνδέεται άμεσα με την δημοκρατική αρχή, τον πλουραλισμό και το δικαίωμα πληροφορείν και πληροφορείσθαι δεν νοείται να αποξενωθεί από το ΕΣΡ.

   Οι αντιρρήσεις που διατυπώθηκαν δεν είναι ανάξιες σχολιασμού, καθώς θίγουν εύλογα ζητήματα που ανακύπτουν. Ο ρόλος και οι αρμοδιότητες του ΕΣΡ έχουν σκιαγραφηθεί καθ’ όλο το διάστημα από την έναρξη ισχύος της ραδιοτηλεόρασης. Κατά τη γνώμη μου, το άρθρο 15 παρ 2 Συντ. ως προς αυτό το ζήτημα δεν είναι ανοιχτό ερμηνείας, καθώς και αν ακόμα θεωρήσουμε πως ο άμεσος κρατικός έλεγχος δεν εξαντλείται στην αρμοδιότητα του ΕΣΡ, η συνταγματική διάταξη πρέπει να ερμηνευτεί υπό το φως της δημοκρατικής αρχής, η οποία επιτάσσει η κρατική δράση να εκκινεί από την λαϊκή βούληση και να καταλήγει σ’ αυτήν και όχι να φτάνει στο σημείο χειραγώγησης. Υπό την έννοια αυτή, ο «άμεσος κρατικός έλεγχος» δεν μπορεί να είναι κυβερνητικός-πολιτικός,αλλά έλεγχος κρατικός-ασκούμενος από μια Ανεξάρτητη Αρχή και συνοδευόμενος από τα απαραίτητα εχέγγυα ανεξαρτησίας εις βάθος. Έτσι η κρατική επέμβαση στο ραδιοτηλεοπτικό τοπίο γίνεται δεκτή μέσα από μια άκρως αυστηρή συσταλτική ερμηνεία, καθώς λειτουργεί αντίρροπα προς την αρχή της λαϊκής κυριαρχίας. Ωστόσο τα συμπεράσματα αυτά μπορούν εύκολα να αποτελέσουν αντικείμενο ενός επιστημονικού διαλόγου. Στην πράξη όμως που τίθεται το ζήτημα της αδυναμίας συγκρότησης της Ανεξάρτητης Αρχής, πέρα από αόριστες συστάσεις για πολιτική συναίνεση, μήπως είναι αναγκαίο να ξεπεράσουμε τους τύπους και να καταφύγουμε, προκειμένου να καλυφθεί το θεσμικό κενό, στην λύση ενός οργάνου «ανάγκης», το οποίο θα δώσει τέλος στη πολυετή συνεχιζόμενη συνταγματική παρανομία και θα αναλάβει την διεξαγωγή του  πολυπόθητου και συνταγματικά αναγκαίου διαγωνισμού;

Συμπερασματικά, η ρύθμιση του ραδιολεοπτικού τοπίου στην Ελλάδα,μετά από 25 έτη λειτουργίας της ιδιωτικής τηλεόρασης, όχι μόνο επιτυχημένη δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί αλλά χωρίς καμία αμφιβολία υπονόμευσε μείζουσες δικαιοκρατικές αρχές. Πολυνομία χωρίς ουσιαστικό περιεχόμενο και χωρίς θεσμικά αντίβαρα υπό την ανοχή της Διοίκησης. Το παράδειγμα της ραδιοτηλεοπτικής διαπλοκής είναι χαρακτηριστικό για να αναδείξει την γνωστή ρήση, κατά την οποία «Όπου υπάρχουν πολλοί νόμοι, εκεί υπάρχει και μεγάλη αδικία». Σήμερα πλέον που η ανάγκη καθορισμού ενός θεσμικού πλαισίου με σταθερούς κανόνες που θα εγγυάται αλλά και θα πραγματώνει την τήρηση των αρχών της νομιμότητας και της διαφάνειας, είναι πιο αδήριτη από ποτέ, ο νέος νόμος είναι πολλά υποσχώμενος. Μένει να είμαστε θεατές για το αν η υπόσχεση που θα εκπληρωθεί θα αφορά όντως την πάταξη της διαπλοκής ή θα είναι μια αδιάψευστη συνέχεια του μελανού παρελθόντος.

ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

1. Ιωάννα Κίκη, Δίκαιο της Πληροφόρησης (1998) και (2013)
2. Πρόδρομος Δ. Δαγτόγλου, Συνταγματικό Δίκαιο-Ατομικά Δικαιώματα (1991) και (2012)
3. Ευάγγελος Βενιζέλος, Η ραδιοτηλεοπτική Έκρηξη (1989)
4. Νίκος Αλιβιζάτος, (1986)
5. Ιωάννης Καράκωστας, Το Δίκαιο των ΜΜΕ (2012)
6. Κώστας Χρυσόγονος, Ατομικά και Κοινωνικά Δικαιώματα (2006)
7. Γιάννης Δρόσος, Διεξαγωγή διεθνούς ανοικτού διαγωνισμού αδειοδότησης παρόχων περιεχομένου επίγειας ψηφιακής τηλεοπτικής ευρυεκπομπής ελεύθερης λήψης (γνωμ.) ΘΠΔΔ, Τεύχος 1/2016,σελ 11 επ.
8. Το Σ (1996), Informationsverein Lentia και λοιποί κατά Αυστρίας, με παρατηρήσεις Ν. Αλιβιζάτου, Τεύχος 1/1996, σελ 200 επ.
9. ΣτΕ 2784/2007 με παρατηρήσεις Π. Δημητρόπουλου, ΔιΜΜΕ, Τεύχος 3/2007
10. Γιώργος Σωτηρέλης, «Συνταγματικές Παρεκτροπές και Πολιτικές Ευθύνες», όπως δημοσιεύτηκε στην εφημερίδα «Βήμα της Κυριακής 21.1.2016»
11. Χαράλαμπος Ανθόπουλος/ Ξενοφών Κοντιάδης / Φίλιππος Σπυρόπουλος, Η τηλεόραση υπό κυβερνητικό έλεγχο, όπως δημοσιεύτηκε στην εφημερίδα «Καθημερινή της 12-2-2016»
12. Πάνος Λαζαράτος, Χρονικό προαναγγελθέντος θανάτου, όπως δημοσιεύτηκε στην εφημερίδα «Καθημερινή της 17-2-2016».
13. Αθανάσιος Τσεβάς, Ο θεσμικός ρόλος του ΕΣΡ στο νέο ρυθμιστικό πλαίσιο για τα ηλεκτρονικά ΜΜΕ, ΘΠΔΔ Τεύχος 7/2009
14. ΣτΕ ΕΑ 236/2013 με παρατηρήσεις Σπ. Βλαχόπουλου, Αικ. Ηλιάδου, ΘΠΔΔ,Τεύχος 6/2013
15. Νίκος Αδρουτσόπουλος, Σκέψεις για την κοινωνική αποστολή της τηλεόρασης, ΘΠΔΔ, Τεύχος 6/2012
16. ΣτΕ Ολ 1901/2014 με παρατηρήσεις Ακρίτα Καϊδατζή, ΔιΜΜΕ 2014, σελ 260 επ.

1. Ρύθμιση ή έλεγχος της τηλεόρασης; Συνταγματικά προβλήματα και πολιτικές ευθύνες,Γιώργος  Σωτηρέλης, Kαθηγητής  Συνταγματικού Δικαίου στο Πανεπιστήμιο Αθηνών, όπως δημοσιεύτηκε στην επιστημονική ιστοσελίδα www.constitutionalism.gr, 29-02-2016

ΑΘΗΝΑ Ε. ΣΧΙΝΑ

ΦΟΙΤΗΤΡΙΑ ΠΜΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΝΟΜΙΚΗΣ ΣΧΟΛΗΣ ΑΘΗΝΩΝ