Η πρωτοβουλία της κυβέρνησης για την ρύθμιση του τηλεοπτικού τοπίου και την διενέργεια διαγωνισμού ως προς την παροχή αδειών στους τηλεοπτικούς σταθμούς προκάλεσε μεγάλη και έντονη συζήτηση, τόσο στην κοινή γνώμη όσο και στη Βουλή, από την οποία, δυστυχώς, έλειψε εν πολλοίς η νηφαλιότητα και η διάθεση συνεργασίας.
Μεγάλο μέρος αυτής της συζήτησης αφορά, ευλόγως, την σχετική ρύθμιση του άρθρου 15 παρ. 2 του Συντάγματος, η οποία αφ’ενός επιτάσσει και αφ’ετέρου οριοθετεί την δράση του νομοθέτη ως προς την ρύθμιση του τηλεοπτικού τοπίου. Ωστόσο ούτε στο σημείο αυτό υπάρχει σύγκλιση. Αντίθετα, ακούσθηκαν αρκετές υπερβολές αλλά και διατυπώθηκαν επιχειρήματα που όχι μόνον δεν συνάδουν με το συνταγματικό πλαίσιο των τηλεοπτικών εκπομπών αλλά και δεν δικαιολογούν, σε καμία περίπτωση, τη πολιτική στάση τόσο της κυβέρνησης όσο και της αντιπολίτευσης. Ειδικότερα:
Στο άρθρο 15 παρ. 2 του Συντάγματος προβλέπεται ότι: «1. Οι προστατευτικές για τον τύπο διατάξεις… δεν εφαρμόζονται… στην τηλεόραση… 2. Η ραδιοφωνία και η τηλεόραση υπάγονται στον άμεσο έλεγχο του Κράτους. Ο έλεγχος και η επιβολή των διοικητικών κυρώσεων υπάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης που είναι ανεξάρτητη αρχή, όπως νόμος ορίζει. Ο άμεσος έλεγχος του Κράτους, που λαμβάνει και τη μορφή του καθεστώτος της προηγούμενης άδειας, έχει ως σκοπό την αντικειμενική και με ίσους όρους μετάδοση πληροφοριών και ειδήσεων, καθώς και προϊόντων του λόγου και της τέχνης, την εξασφάλιση της ποιοτικής στάθμης των προγραμμάτων που επιβάλλει η κοινωνική αποστολή της ραδιοφωνίας και της τηλεόρασης και η πολιτιστική ανάπτυξη της Χώρας, καθώς και το σεβασμό της αξίας του ανθρώπου και την προστασία της παιδικής ηλικίας και της νεότητας».
Από τις διατάξεις αυτές προκύπτουν τα ακόλουθα:
Α. Η τηλεόραση ρυθμίζεται ειδικά στο Σύνταγμα, στο κεφάλαιο των ατομικών δικαιωμάτων, με διάταξη που προεχόντως αφορά την εν γένει ελευθερία της έκφρασης. Άρα η πρόταξη της οικονομικής ελευθερίας (συχνά με νεοφιλελεύθερη χροιά) και οι διάφοροι παραλληλισμοί με επιχειρήσεις, που προβάλλονται με έμφαση, δεν έχουν καμία σχέση με την πραγματικότητα διότι η τηλεόραση, ακόμη και αν ανήκει σε ιδιώτες, οφείλει προεχόντως να αποσκοπεί στον επικοινωνιακό πλουραλισμό και όχι στον αγοραίο ανταγωνισμό. Από την άλλη όμως η τηλεόραση, λόγω της ευρύτατης εμβέλειάς της, δεν ταυτίζεται ούτε με τον Τύπο, αφ’ενός μεν διότι η ως άνω εξαίρεσή της από τις προστατευτικές του διατάξεις επαναλήφθηκε συνειδητά, παρά τις αντιδράσεις, και στην συνταγματική αναθεώρηση του 2001 (με επιμονή, ιδίως, του Κωνσταντίνου Μητσοτάκη), αφ’ετέρου δε –και ιδίως– διότι η έντυπη ενημέρωση υπόκειται μόνον σε κώδικες δεοντολογίας ενώ η τηλεόραση έχει «κοινωνική αποστολή» και υπόκειται στον «άμεσο έλεγχο του κράτους» (στον οποίο περιλαμβάνεται, τουλάχιστον για όσο υπάρχει σπανιότητα συχνοτήτων, και το –αδιανόητο για τον Τύπο– καθεστώς προηγούμενης άδειας, η οποία έχει την έννοια, κατά την πάγια νομολογία του Συμβουλίου Επικρατείας, «παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας»).
Β. Η νομοθετική ρύθμιση των τηλεοπτικών αδειών πρέπει να υπηρετεί τον ως άνω επικοινωνιακό πλουραλισμό, και μάλιστα τόσο ως (εσωτερική) πολυφωνία όσο και ως (εξωτερική) πολυμέρεια. Αυτό όμως δεν συμβαίνει με τον ισχύοντα νόμο, ο οποίος θέτει ως μοναδικό σχεδόν κριτήριο την «βιωσιμότητα των σταθμών», που τίθεται αποκλειστικά με όρους αγοράς (και μάλιστα καθ’υπερβολήν ως προς τις τεχνικές προδιαγραφές και το προσωπικό), χωρίς καμία ουσιαστική μέριμνα για την τήρηση των συνταγματικών αρχών της ισότητας της αντικειμενικότητας και της ποιότητας (που εξειδικεύουν συνταγματικά τον πλουραλισμό) αλλά και χωρίς καν να προϋποτίθεται μια μελέτη βιωσιμότητας εκ μέρους των αιτούντων άδεια… Στην πραγματικότητα αυτό που υπηρετεί η λογική της «βιωσιμότητας» είναι αυτό που διαφαινόταν από καιρό ως κυβερνητικός στόχος: ο περιορισμός των αδειών σε τέσσερις, με ό,τι αυτό συνεπάγεται, σε πλήρη αντίθεση με τις δυνατότητες μιας νέας πλουραλιστικής ρύθμισης που επιτρέπει –παρά τους αμήχανους, προσχηματικούς και παραπλανητικούς ισχυρισμούς της κυβέρνησης – η νέα ψηφιακή εποχή.
Γ. Παρά ταύτα, ο καθορισμός του αριθμούς των αδειών είτε από τον υπουργό (κατόπιν νομοθετικής εξουσιοδότησης) είτε, πολλώ μάλλον, από τη Βουλή, δεν αποτελεί, καθεαυτόν, αντισυνταγματική πρόβλεψη, διότι η απόφαση αυτή δεν αποτελεί έκφραση του άμεσου κρατικού ελέγχου αλλά προέκταση της κανονιστικής ρύθμισης του ραδιοτηλεοπτικού τοπίου (η οποία, πάντως, πρέπει να προϋποθέτει σημαντικό εισηγητικό ρόλο τόσο για το ΕΣΡ όσο και για την Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών, που μπορούν να αξιοποιήσουν πολύπλευρα –και όχι μονομερώς και προσχηματικά, όπως συνέβη με την διαβόητη πλέον έκθεση του Ινστιτούτου της Φλωρεντίας– τις αναγκαίες τεχνικές γνώσεις).
Με βάση τα ανωτέρω, τα κόμματα της αντιπολίτευσης δικαιούνται μεν, σε πολιτικό επίπεδο, να ασκούν κριτική στην κυβέρνηση για το ότι δεν ανέθεσε αυτόν τον καθορισμό στο ΕΣΡ (κάτι βέβαια που δεν έκανε ούτε η ΝΔ ούτε το ΠΑΣΟΚ όταν ήταν στην κυβέρνηση…) αλλά η κριτική αυτή είναι αμιγώς πολιτική και πάντως δεν δικαιολογεί, επ’ουδενί, την άρνησή τους να συμπράξουν στην συγκρότησή του ΕΣΡ. Αυτό συνιστά, σε κάθε περίπτωση, αδικαιολόγητο θεσμικό εκβιασμό (ανάλογο με αυτόν που έκανε ο ΣΥΡΙΖΑ μην συμπράττοντας στην εκλογή του Προέδρου της Δημοκρατίας…), ο οποίος βέβαια ενισχύει την επιχειρηματολογία ότι βρίσκονται σε ανοιχτή γραμμή με τους σημερινούς ιδιοκτήτες των καναλιών ή, ακόμη χειρότερα, ότι ενίοτε λειτουργούν και σαν μακρά χειρ τους στον χώρο της Βουλής…
Δ. Αντίθετα, η αδειοδότηση των σταθμών, ως εξειδίκευση του άμεσου ελέγχου του κράτους –που κατά τα προεκτεθέντα υπηρετεί ορισμένες αρχές και αξίες– ανήκει αναμφίβολα και κατ’αποκλειστικότητα στο Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης (ΕΣΡ). Η αντίθετη άποψη, η οποία διατυπώθηκε από την κυβέρνηση στην αιτιολογική έκθεση της τροπολογίας της, ότι είναι άλλος ο άμεσος έλεγχος του κράτους γενικά και άλλος ο έλεγχος που ασκεί το ΕΣΡ (ο οποίος δήθεν αφορά μόνον τις «ελεγκτικές αρμοδιότητες της ραδιοτηλεοπτικής νομοθεσίας» και ταυτίζεται με τις διοικητικές κυρώσεις) όχι μόνον δεν μου φαίνεται καθόλου πειστικός με βάση την γραμματική ερμηνεία (δεδομένης της ρητής ως άνω διατύπωσης), αλλά έρχεται σε καταφανή αντίθεση με αιτιολογική έκθεση του ίδιου του νόμου που ψήφισε προν από λίγο καιρό η νυν κυβερνητική πλειοψηφία, όπου διακηρύσσεται πανηγυρικά ότι «Σύμφωνα με το άρθρο 15 παρ. 2 του Συντάγματος, η ραδιοτηλεόραση υπόκειται στον άμεσο έλεγχο του Κράτους,ο οποίος περιλαμβάνει και την υποβολή της επίγειας ψηφιακής τηλεοπτικής ευρυεκπομπής σε καθεστώς αδειοδότησης από το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης (Ε.Σ.Ρ.)». Εν προκειμένω, δηλαδή έχουμε δύο ερμηνείες, από την ίδια κυβέρνηση για το ίδιο θέμα…
Πέραν των ανωτέρω, όμως, την αποκλειστική αρμοδιότητα του ΕΣΡ ως προς τις άδειες έχει κρίνει ήδη το ίδιο το Συμβούλιο της Επικρατείας, αποφανθέν ότι: «Το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης λειτουργεί στο πλαίσιο της θεσμικής εγγυήσεως του άρθρου 15 παρ. 2 του Συντάγματος, ως ανεξάρτητη διοικητική αρχή μη υποκείμενη σε διοικητικό έλεγχο, καιασκεί τον κατά την συνταγματική αυτή διάταξη άμεσο έλεγχο του Κράτους επί της ραδιοφωνίας και της τηλεοράσεως, για την εξασφάλιση της αντικειμενικότητας, της ισότητας των όρων και της προαγωγής της ποιότητας των προγραμμάτων, καθώς και της τηρήσεως της δημοσιογραφικής δεοντολογίας» (ΣτΕ 553/2003). Iδια, εξ αντιδιαστολής, και η ΣτΕ 2951/2004, που έκρινε ότι «κατά τη διάταξη του άρθρου 15 παράγραφος 2 του Συντάγματος, όπως ήδη ισχύει, χορηγείται αποκλειστική αρμοδιότητα στο Ε.Σ.Ρ. για την άσκηση του κρατικού ελέγχου επί της ραδιοφωνίας και της τηλεοράσεως…», καθώς και η 1901/2014, που έκρινε ότι: «Ειδικά ως προς τους ραδιοτηλεοπτικούς σταθμούς, ο συνταγματικός νομοθέτης, έχοντας υπόψη τη μεγάλη εμβέλεια, την χρονική αμεσότητα και την ιδιαίτερη δύναμη επιρροής που διαθέτουν, με τις διατάξεις του άρθρου 15 παρ. 2 του Συντάγματος όρισε ότι η λειτουργία τους υπάγεται στον άμεσο έλεγχο του κράτους. Ο έλεγχος αυτός περιλαμβάνει τόσο τη χορήγηση αδείας λειτουργίας, όσο και τη μέριμνα ώστε κατά τη λειτουργία τους να εξυπηρετούνται συγκεκριμένοι σκοποί δημοσίου ενδιαφέροντος… Η χορήγηση των αδειών, ο έλεγχος της εξυπηρέτησης των ανωτέρω σκοπών δημοσίου συμφέροντος και η επιβολή κυρώσεων ανατίθεται σε ανεξάρτητη αρχή, το «Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης».
Ως εκ τούτου, η απόφαση της κυβέρνησης να παρακάμψει το ΕΣΡ και να αναθέσει την αδειοδότηση στον Υπουργό (και άρα σε υπαλλήλους που υπόκεινται σε αυτόν και όχι σε μέλη μιας ανεξάρτητης αρχής, που απολαμβάνουν καθεστώς προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας) αντιβαίνει καταφανώς το Σύνταγμα και θα καταπέσει λογικά από το Συμβούλιο Επικρατείας, με βάση την ήδη διαμορφωθείσα νομολογία του (την οποία δεν φαντάζομαι ότι θα αλλάξει με την επίκληση λόγων «ανωτέρας βίας» –δηλαδή αντισυνταγματικής άρνησης της κυβέρνησης να συμπράξει στην στελέχωση του ΕΣΡ– διότι οι λόγοι αυτοί σχετίζονται σε μεγάλο βαθμό και με πράξεις και παραλείψεις της ίδιας της κυβέρνησης, που θυμίζει το γνωστό ανέκδοτο με το παιδί που σκότωσε τους γονείς του και μετά ζητεί δικαστική προστασία επειδή έμεινε ορφανό…).
Άρα, η κυβερνητική αυτή επιλογή, ακόμη και αν προσχωρήσουμε στην άποψη ότι υπαγορεύεται από γνήσιο ενδιαφέρον για την ρύθμιση (και όχι για τον έλεγχο) των τηλεοπτικών μέσων, οδηγεί με μαθηματική ακρίβεια σε θεσμικό εκτροχιασμό της όλης προσπάθειας και κατ’επέκτασιν σε παράταση του καθεστώτος αβεβαιότητας και αδιαφάνειας.
Εν κατακλείδι, τόσο η κυβέρνηση, με τον συγκεκριμένο σπασμωδικό και ιδιοτελή τρόπο που επιχειρεί να επιλύσει ένα χρόνιο και κακοφορμισμένο πρόβλημα, όσο και η αντιπολίτευση, με την εκβιαστική και συχνά ετεροκαθοριζόμενη στάση της, όχι μόνον δεν συμβάλλουν στην αναζήτηση διεξόδου αλλά και βλάπτουν αμφότεροι το Σύνταγμα (με σημαντικότερη πάντως την ευθύνη της κυβέρνησης, η οποία, με τους κάκιστους και καθυστερημένους χειρισμούς της τόσο ως προς την στελέχωση των ανεξάρτητων αρχών όσο και ως προς την ουσία της ρύθμισης, τείνει να αναλώσει μάταια την –ορθή και επαινετή κατ’αρχήν– σχετική πρωτοβουλία της, οδηγώντας την σε αποτυχία ανάλογη με αυτήν του «βασικού μετόχου»). Παρότι δε βρισκόμαστε στο «και πέντε», πιστεύω ότι υπάρχει ακόμη χρόνος για επιδίωξη ευρύτερων συναινέσεων και συγκλίσεων, με κύριο άξονα τον επανακαθορισμό των νομοθετικών όρων της αδειοδότησης. Αυτό κατά την άποψή μου σημαίνει:
Πρώτον την πλουραλιστική αλλά και αυστηρά ελεγχόμενη –με βάση τις συνταγματικές αρχές και όχι τις πολιτικές επιδιώξεις– αναδιάταξη του τηλεοπτικού τοπίου, με δραστικό περιορισμό των οργανωτικών και τεχνικών προδιαγραφών των υποψήφιων τηλεοπτικών σταθμών,
Δεύτερον, τον καθορισμό του αριθμού των αδειών είτε με απόφαση του ΕΣΡ είτε, έστω, με απόφαση μεν του υπουργού (μετά από νέα νομοθετική εξουσιοδότηση) αλλά με ενεργότερο και αποφασιστικότερο τον ρόλο τόσο του ΕΣΡ (πχ μετά από δεσμευτική εισήγησή του –μετά από προεισήγηση της ΕΕΤ για πιο τεχνικά θέματα– που θα ανατρέπεται μόνο με ειδική αιτιολογία από τον Υπουργό, είτε υπό τον όρο παροχής σύμφωνης και όχι απλής γνώμης) όσο και των ενδιαφερόμενων φορέων (ανοιχτή και εποικοδομητική διαβούλευση) και
Τρίτον, την οργάνωση της αδειοδοτικής διαδικασίας με αποκλειστικό πλέον πρωταγωνιστή –όπως άλλωστε επιτάσσει το Σύνταγμα– το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, το οποίο πρέπει να συγκροτηθεί ως τάχιστα, χωρίς υπεκφυγές και προσχήματα, ένθεν κακείθεν…
*Συντομευμένη μορφή αυτού του κειμένου δημοσιεύθηκε στο Βήμα της Κυριακής, 21.2.2016
