Σχολιασμός της απόφασης “NextGenerationEU” (6.12.2022) του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας για το Ταμείο Ανάκαμψης

Προκόπιος Παυλόπουλος, τέως Πρόεδρος της Δημοκρατίας, Τακτικό Μέλος της Ακαδημίας Αθηνών, Επίτιμος Καθηγητής της Νομικής Σχολής του ΕΚΠΑ

Πρόλογος

Με τον Κανονισμό (ΕΕ) 2020/2094 του Συμβουλίου, της 14ης Δεκεμβρίου 2020, δημιουργήθηκε το λεγόμενο «Ταμείο Ανάκαμψης»  ως «Μέσο Ανάκαμψης», από την πλευρά της Ευρωπαϊκής Ένωσης, για την στήριξη της ανάκαμψης μετά την πολύπλευρη -κυρίως οικονομική, αλλά όχι μόνο- και παρατεταμένη κρίση λόγω της πανδημίας της νόσου Covid-19.

Α. Με «πυξίδα» και την «πικρή» εμπειρία της ασυγχώρητης αδράνειας για την αντιμετώπιση της κρίσης χρέους μετά το 2010 -που άφησε ανεξίτηλα τα σημάδια της όχι μόνο στις οικονομίες ορισμένων Κρατών-Μελών, όπως κυρίως η Ελλάδα, αλλά και στην ίδια την Ευρωπαϊκή Οικονομία– αυτή την φορά τ’ αρμόδια όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης ενήργησαν με ταχύτερα αντανακλαστικά προκειμένου ν’ «αδρανοποιήσουν», κατά το δυνατόν, την ταχέως επερχόμενη νέα κρίση. Μια κρίση, η οποία καθώς  επισημάνθηκε είχε όχι μόνο σημαντικές οικονομικές επιπτώσεις για τα Κράτη-Μέλη αλλά και για την ίδια την Ευρωπαϊκή Ένωση ως προς την πορεία της προς την Ενοποίηση και Ολοκλήρωσή της.  Αλλά και ευρύτερες επιπτώσεις, που  εμφανώς θα μπορούσαν να θέσουν σε κίνδυνο την ίδια την κοινωνική συνοχή στην «Ευρωπαϊκή Οικογένεια», με όλες τις εντεύθεν επικίνδυνες συνέπειες. Βεβαίως, η  δημιουργία του Ταμείου Ανάκαμψης ήταν μια λύση ανάγκης η οποία ανέδειξε, για μιαν ακόμη φορά, τις οφθαλμοφανείς αδυναμίες των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης ν’ αντιδράσουν επαρκώς και αποτελεσματικώς προκειμένου να εξουδετερώσουν τις, πολλαπλασιαζόμενες και ολοένα και συχνότερα επαναλαμβανόμενες, διαβρωτικές lato sensu οικονομικές κρίσεις.  Αδυναμίες, οι οποίες οφείλονται και στην  ειδικότερη θεσμική και πολιτική αδυναμία  θέσης σε κίνηση του μηχανισμού ενός είδους «ευρωομολόγου», ιδίως όταν «ενσκήπτουν», υπό διάφορες εκδοχές, γενικευμένες κρίσεις χρέους.

Β. Υπό τις συνθήκες αυτές επελέγη η «διέξοδος» της, σχεδόν ex nihilo, οργάνωσης ενός εντελώς νέας μορφής οργάνου, του «Ταμείου Ανάκαμψης». Διέξοδος πρωτόγνωρη για τα δεδομένα της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ενδεικτική των, μοιραίως, ad hoc και ουσιαστικώς αποσπασματικών κάθε φορά  επεμβάσεων των οργάνων της, ανάλογα με την φύση και την έκταση των συνεπειών κάθε συγκεκριμένης κρίσης. Όπως ήταν αναμενόμενο,  με «αγωνία» οι «ιθύνοντες» της Ευρωπαϊκής Ένωσης ανέμεναν την αντίδραση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, και ειδικότερα του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας (Bundesverfassungs-gericht), ως προς το αν και κατά πόσον οι κανονιστικές ρυθμίσεις για το Ταμείο Ανάκαμψης θα κρίνονταν από αυτό σύμφωνες -πάντα κατά την ιδιόμορφη γερμανική θέση που «υπεραμύνεται»,  διαχρονικώς, όχι τόσο της Ευρωπαϊκής Νομιμότητας αλλά κυρίως της «Δημοσιονομικής Κυριαρχίας» της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας κατά το Σύνταγμά της- με τα δεδομένα της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης. Και ιδίως της Έννομης Τάξης της Ευρωζώνης, ως «οντότητας» με αποκλειστικό στόχο, κατά τις καταστατικές της διατάξεις, την ολοκληρωμένη «νομισματική» ενοποίηση. Και μια τέτοια «αγωνία» μπορούσε αναμφιβόλως να δικαιολογηθεί, αν ληφθεί υπόψη η νομολογιακή γραμμή του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας σύμφωνα με τις προγενέστερες, πρόσφατες όμως, αποφάσεις «Gauweiler» (21.6.2016) και, κατ’ εξοχήν, «Weiss» (5.5.2020), με αντικείμενο δικαιοδοτικής κρίσης τα Προγράμματα Αγοράς Ομολόγων του κρατικού τομέα εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την, κατά τα προαναφερόμενα, αντιμετώπιση της κρίσης χρέους στην Ευρωζώνη. Προγράμματα που είχαν υιοθετεί, με διάφορες μορφές, μετά το 2011.

Ι. Οι κυριότερες ρυθμίσεις του Ευρωπαϊκού Δικαίου για το Ταμείο Ανάκαμψης

Όπως ήδη επισημάνθηκε, το Ταμείο Ανάκαμψης θεσπίσθηκε, την 14η Δεκεμβρίου 2020 με τον Κανονισμό (ΕΕ) 2020/2094 του Συμβουλίου, ως «Μέσο Ανάκαμψης» της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την στήριξη της ανάκαμψης ύστερα από την κρίση που προέκυψε λόγω της πανδημίας της νόσου Covid-19.

Α. Οι «εξουσιοδοτικές» ρυθμίσεις του πρωτογενούς Ευρωπαϊκού Δικαίου

Προκειμένου να στηρίξει την επιλογή του για την δημιουργία του Ταμείου Ανάκαμψης το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο στηρίχθηκε, μεταξύ άλλων, σε ορισμένες, καίριας σημασίας, διατάξεις της Συνθήκης Λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Και συγκεκριμένα:

  1. Πρώτον, στις διατάξεις του άρθρου 122 της ΣΛΕΕ, οι οποίες κατοχυρώνουν την Αρχή της Αλληλεγγύης μεταξύ των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο οικονομικό, εν γένει, πεδίο και κατά τις οποίες «1. Με την επιφύλαξη άλλων διαδικασιών που προβλέπονται στις Συνθήκες, το Συμβούλιο, προτάσει της Επιτροπής, μπορεί να θεσπίζει, σε πνεύμα αλληλεγγύης μεταξύ κρατών μελών, τα κατάλληλα μέτρα για την αντιμετώπιση της οικονομικής κατάστασης, ιδίως εάν ανακύψουν σοβαρές δυσκολίες στον εφοδιασμό με ορισμένα προϊόντα, ιδίως στον τομέα της ενέργειας. 2. Όταν ένα κράτος μέλος αντιμετωπίζει δυσκολίες ή διατρέχει μεγάλο κίνδυνο να αντιμετωπίσει σοβαρές δυσκολίες, οφειλόμενες σε φυσικές καταστροφές ή έκτακτες περιστάσεις που εκφεύγουν από τον έλεγχό του, το Συμβούλιο, προτάσει της Επιτροπής, μπορεί να αποφασίσει να του χορηγήσει, υπό ορισμένους όρους, χρηματοδοτική ενίσχυση της Ένωσης. Ο πρόεδρος του Συμβουλίου ενημερώνει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για τη ληφθείσα απόφαση.»
  2. Δεύτερον, στις διατάξεις του άρθρου 125 παρ. 1 της ΣΛΕΕ, οι οποίες οριοθετούν κανονιστικώς την λεγόμενη «ρήτρα μη διάσωσης» και κατά τις οποίες: «1. Η Ένωση δεν ευθύνεται για τις υποχρεώσεις που αναλαμβάνουν οι κεντρικές κυβερνήσεις, οι περιφερειακές, τοπικές ή άλλες δημόσιες αρχές, άλλοι οργανισμοί δημοσίου δικαίου ή δημόσιες επιχειρήσεις των κρατών μελών, ούτε τις αναλαμβάνει, με την επιφύλαξη των αμοιβαίων χρηματοοικονομικών εγγυήσεων για την από κοινού εκτέλεση ενός συγκεκριμένου έργου. Κανένα κράτος μέλος δεν ευθύνεται για τις υποχρεώσεις που αναλαμβάνουν οι κεντρικές κυβερνήσεις, οι περιφερειακές, τοπικές ή άλλες δημόσιες αρχές, άλλοι οργανισμοί δημοσίου δικαίου ή δημόσιες επιχειρήσεις άλλου κράτους μέλους, ούτε τις αναλαμβάνει, με την επιφύλαξη των αμοιβαίων χρηματοοικονομικών εγγυήσεων για την από κοινού εκτέλεση ενός συγκεκριμένου έργου.»
  3. Και, τρίτον, στις διατάξεις του άρθρου 311 της ΣΛΕΕ, που καθορίζουν τα των ιδίων πόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και κατά τις οποίες: «Η Ένωση προικίζεται με επαρκή μέσα για την επίτευξη των στόχων της και την επιτυχή εφαρμογή των πολιτικών της. Ο προϋπολογισμός χρηματοδοτείται στο ακέραιο, υπό την επιφύλαξη των άλλων εσόδων, από ίδιους πόρους. Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας σύμφωνα με ειδική νομοθετική διαδικασία ομοφώνως και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, εκδίδει απόφαση που καθορίζει τις διατάξεις που διέπουν το σύστημα των ιδίων πόρων της Ένωσης. Στο πλαίσιο αυτό, μπορεί να καθιερώνει νέες κατηγορίες ιδίων πόρων ή να καταργεί υπάρχουσα κατηγορία. Η απόφαση αυτή τίθεται σε ισχύ μόνο μετά την έγκρισή της από τα κράτη μέλη, σύμφωνα με τους αντίστοιχους συνταγματικούς κανόνες τους. Το Συμβούλιο, αποφασίζοντας μέσω κανονισμών σύμφωνα με ειδική νομοθετική διαδικασία, καθορίζει τα μέτρα εφαρμογής του συστήματος ιδίων πόρων της Ένωσης, εφόσον αυτό προβλέπεται από την απόφαση που εκδίδεται βάσει του τρίτου εδαφίου. Το Συμβούλιο αποφασίζει μετά από την έγκριση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.»

Β. Οι επιμέρους ρυθμίσεις του παράγωγου Ευρωπαϊκού Δικαίου

Επιπλέον, την ειδικότερη «θεσμική» φυσιογνωμία του Ταμείου Ανάκαμψης προσδιόρισαν, μεταξύ άλλων, και  οι διατάξεις της Απόφασης 2020/2053ΕΕ. Κυρίως δε:

  1. Πρώτον, οι διατάξεις του άρθρου 5 παρ. 1 της κατά τ’ ανωτέρω Απόφασης, σύμφωνα με τις οποίες : « 1.   Με αποκλειστικό σκοπό την αντιμετώπιση των συνεπειών της κρίσης COVID-19 μέσω του κανονισμού του Συμβουλίου για τη θέσπιση Μέσου Ανάκαμψης της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της τομεακής νομοθεσίας που αναφέρεται σε αυτόν: α) η Επιτροπή εξουσιοδοτείται να δανείζεται κεφάλαια από τις κεφαλαιαγορές, εξ ονόματος της Ένωσης, έως 750 000 εκατ. EUR σε τιμές του 2018. Οι δανειοληπτικές πράξεις πραγματοποιούνται σε ευρώ· β) έως 360 000 εκατ. EUR σε τιμές του 2018 από τα δανειακά κεφάλαια μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τη χορήγηση δανείων και, κατά παρέκκλιση από το άρθρο 4, έως 390 000 εκατ. EUR σε τιμές του 2018 από τα δανειακά κεφάλαια μπορούν να χρησιμοποιηθούν για δαπάνες. Το ποσό που αναφέρεται στο πρώτο εδάφιο στοιχείο α) αναπροσαρμόζεται βάσει σταθερού αποπληθωριστή 2% ετησίως. Η Επιτροπή γνωστοποιεί ετησίως στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο το προσαρμοσμένο ποσό. Η Επιτροπή διαχειρίζεται τον δανεισμό που αναφέρεται στο πρώτο εδάφιο στοιχείο α) κατά τέτοιον τρόπο, ώστε κανένας νέος καθαρός δανεισμός να μην πραγματοποιηθεί μετά το 2026.». Προστίθεται εδώ ότι, και κατά τις διατάξεις του άρθρου 2 παρ. 1 του ίδιου του ως άνω Κανονισμού (ΕΕ) 2020/2094 του Συμβουλίου, της 14ης Δεκεμβρίου 2020: «Το Μέσο χρηματοδοτείται μέχρι ποσού 750.000 εκατ. EUR σε τιμές 2018 βάσει της εξουσιοδότησης που προβλέπεται στο άρθρο 5 της απόφασης για τους ιδίους πόρους.»
  2. Και, δεύτερον, οι διατάξεις του άρθρου 9 παρ. 4 της αυτής Απόφασης, σύμφωνα με τις οποίες: «Εάν οι εγκριθείσες πιστώσεις που εγγράφονται στον προϋπολογισμό της Ένωσης δεν επαρκούν για να συμμορφωθεί η Ένωση με τις υποχρεώσεις της που απορρέουν από τον δανεισμό που αναφέρεται στο άρθρο 5 της παρούσας απόφασης και η Επιτροπή δεν μπορεί να δημιουργήσει την απαραίτητη ρευστότητα ενεργοποιώντας άλλα μέτρα που προβλέπονται από τις δημοσιονομικές ρυθμίσεις που εφαρμόζονται στα εν λόγω δάνεια εγκαίρως για να εξασφαλιστεί η συμμόρφωση με τις υποχρεώσεις της Ένωσης, μεταξύ άλλων μέσω ενεργού διαχείρισης ρευστότητας και, εάν χρειαστεί, προσφεύγοντας σε βραχυπρόθεσμη χρηματοδότηση από τις κεφαλαιαγορές σύμφωνα με τις προϋποθέσεις και τα όρια που καθορίζονται στο άρθρο 5 παράγραφος 1 πρώτο εδάφιο στοιχείο α) και στο άρθρο 5 παράγραφος 2 της παρούσας απόφασης, τα κράτη μέλη, ως έσχατη λύση για την Επιτροπή, θέτουν τους αναγκαίους για τον σκοπό αυτό πόρους στη διάθεση της Επιτροπής».

ΙΙ. Η ερμηνεία και εφαρμογή των ως άνω διατάξεων του πρωτογενούς και του παράγωγου Ευρωπαϊκού Δικαίου από το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας

Με την προμνημονευόμενη απόφασή του, NextGenerationEU της 6ης Δεκεμβρίου 2022, το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας έκρινε –προς μεγάλη «ανακούφιση» των αρμόδιων οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ιδίως του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής- ως συμβατές με το πρωτογενές Ευρωπαϊκό Δίκαιο τις προεκτεθείσες διατάξεις του παράγωγου Ευρωπαϊκού Δικαίου για το Ταμείο Ανάκαμψης. Πλην όμως η θέση του αυτή στηρίχθηκε σε μια ερμηνεία, η οποία αφενός δεν αναιρεί, ούτε κατ’ ελάχιστο, τις «εγγυήσεις» που παγίως έχει καθιερώσει προκειμένου να μην θίγεται –και δη υφ’ όλες της τις εκφάνσεις- από μέτρα της Ευρωπαϊκής Ένωσης και πρωτίστως της Ευρωζώνης η «Δημοσιονομική Κυριαρχία» της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, όπως η τελευταία  κατοχυρώνεται από το Σύνταγμα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας. Και, αφετέρου και συνακόλουθα, δεν αφίσταται -κάθε άλλο- της προγενέστερης νομολογίας του, και ιδίως εκείνης που διαμορφώθηκε στο πλαίσιο της προαναφερόμενης απόφασης «Gauweiler», της 21ης Ιουνίου 2016, η οποία και «προετοίμασε» την νομολογία της απόφασης «Weiss», της 5ης Μαΐου 2020. Νομολογία η οποία, στην συγκεκριμένη περίπτωση του Ταμείου Ανάκαμψης, αναδεικνύει και τον προβληματισμό τον οποίο είχε καλλιεργήσει, ευθύς εξ αρχής και κατά βάθος, το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, λόγω της ευθείας εμπλοκής οργάνων των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης -επομένως Εθνικών οργάνων- στην εκτέλεση του σχεδίου ανάκαμψης και στην όλη λειτουργία του νεοϊδρυθέντος μηχανισμού ανάκαμψης.

Α. Η ερμηνεία και εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 122 της ΣΛΕΕ

Το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας έκρινε, στην προκείμενη περίπτωση, ότι οι περί του Ταμείου Ανάκαμψης  διατάξεις δεν έρχονται σε αντίθεση προς τις διατάξεις του άρθρου 122 της ΣΛΕΕ υιοθετώντας μια μάλλον στενή, οπωσδήποτε, ερμηνεία τους, στο πνεύμα των εκ μέρους  του διαχρονικών επιφυλάξεων που επισημάνθηκαν προηγουμένως. Κατ’ ακρίβεια:

  1. Το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας δέχθηκε ότι η κατά τις διατάξεις του άρθρου 122 της ΣΛΕΕ παροχή ενισχύσεων, με βάση την Αρχή της Αλληλεγγύης  στο οικονομικό πεδίο μεταξύ των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης,  είναι επιτρεπτή μόνο σε δύο περιπτώσεις:

α) Πρώτον –και κατά τις διατάξεις της παρ. 1- για την αντιμετώπιση οικονομικής κατάστασης ιδίως αν ανακύψουν σοβαρές δυσχέρειες στον εφοδιασμό με ορισμένα προϊόντα, πρωτευόντως στον τομέα της ενέργειας.

β) Και, δεύτερον –και κατά τις διατάξεις της παρ. 2- για να ενισχυθεί καταλλήλως ένα Κράτος-Μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης όταν αντιμετωπίζει δυσκολίες ή διατρέχει μεγάλο κίνδυνο ν’ αντιμετωπίσει τέτοιες δυσκολίες, οφειλόμενες σε φυσικές καταστροφές ή έκτακτες καταστάσεις που εκφεύγουν των τρεχουσών δυνατοτήτων του και του ελέγχου του.

  1. Προφανώς, και πάντα κατά το οικείο σκεπτικό του Συνταγματικού Δικαστηρίου της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, η δημιουργία του Ταμείου Ανάκαμψης δεν θα μπορούσε, κατ’ ουδένα τρόπο, να θεμελιωθεί στις προαναφερόμενες διατάξεις της παρ. 2 του άρθρου 122 της ΣΛΕΕ. Και τούτο διότι, μεταξύ άλλων βεβαίως, το Ταμείο Ανάκαμψης θεσπίσθηκε για την παροχή ενισχύσεων όχι σ’ ένα αλλά σε περισσότερα Κράτη-Μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με θεμελιώδη στόχο την αντιμετώπιση των σοβαρότατων επιπτώσεων της πανδημίας της νόσου Covid-19.

α) Σε ό,τι δε αφορά την εν προκειμένω εφαρμογή των διατάξεων της παρ. 1 του άρθρου 122 της ΣΛΕΕ, το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας δέχθηκε ότι δεν παραβιάζεται το γράμμα και το πνεύμα  τους από τις περί του Ταμείου Ανάκαμψης διατάξεις. Και τούτο μολονότι θα μπορούσε να δημιουργηθεί  αντίθετος προβληματισμός, αφού ενώ το Ταμείο Ανάκαμψης θεσπίσθηκε, κατά τα προεκτεθέντα, για την αντιμετώπιση των επιπτώσεων της πανδημίας της νόσου Covid-19, στις επιμέρους διατάξεις της οργάνωσης και λειτουργίας του ορίζεται ότι τουλάχιστον 37% των κεφαλαίων πρέπει να διατεθούν για την προστασία του κλίματος, τουλάχιστον 20% για την σχετική ψηφιοποίηση και 10% για την υποστήριξη προγραμμάτων χρηματοδότησης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που ήδη εκτελούνται και δεν συνδέονται αναγκαίως με τις επιπτώσεις της πανδημίας της νόσου Covid-19.

β) Συγκεκριμένα, το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας δέχθηκε με την ως άνω απόφασή του ότι δεν αποδεικνύεται πρόδηλη παραβίαση των ρυθμίσεων του άρθρου 122 παρ. 1 της ΣΛΕΕ, αφού η κατ’ αυτές υποχρέωση επίλυσης σοβαρών δυσχερειών εφοδιασμού με ορισμένα προϊόντα προσδιορίζεται ενδεικτικώς. Περαιτέρω δε –και κατά κύριο λόγο- από την ίδια την νομική και οικονομική τους φύση συνάγεται ευχερώς ότι αυτά τα μέσα παρέμβασης του Ταμείου Ανάκαμψης αφενός είναι εξαιρετικά. Και, αφετέρου, εφόσον προορίζονται και χρησιμοποιούνται αποκλειστικώς για την αντιμετώπιση των έκτακτων και πρωτόγνωρων επιπτώσεων της πανδημίας της νόσου Covid-19, δεν δημιουργούν τον κίνδυνο «προετοιμασίας του εδάφους» για μια μορφή γενικευμένης «κοινοτικοποίησης του δημόσιου χρέους» των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και, κατ’ επέκταση, θεσμοθέτησης μιας μορφής «ευρωομολόγου». Άρα  αποκλείεται έτσι η προοπτική, έστω και εμμέσως, παραβίασης των σχετικών διατάξεων τόσο του πρωτογενούς Ευρωπαϊκού Δικαίου όσο και αυτού τούτου του  Συντάγματος της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας.

Β. Η ερμηνεία και εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 125 παρ. 1 της ΣΛΕΕ

    Ερμηνεύοντας τις διατάξεις του άρθρου 125 παρ. 1 της ΣΛΕΕ, σε ό,τι αφορά την εφαρμογή του ρυθμιστικού πλαισίου οργάνωσης και λειτουργίας του Ταμείου Ανάκαμψης, το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας δέχθηκε, υπό τις προϋποθέσεις που έθεσε εκτενώς στο σχετικό σκεπτικό του, ότι δεν τίθεται, τουλάχιστον prima facie και εμφανώς, ζήτημα παραβίασης του «ρήτρας μη διάσωσης», την οποία καθιερώνουν οι ως άνω διατάξεις.

  1. Στην ερμηνεία αυτή οδηγήθηκε το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας επιχειρώντας μια εις βάθος και «αυστηρή» θεώρηση των διατάξεων του άρθρου 125 παρ. 1 της ΣΛΕΕ οι οποίες, όπως προκύπτει από την γραμματική και ιδίως την τελεολογική ερμηνευτική προσέγγισή τους -πάντα κατά την νομολογιακή γραμμή που, κατά τα προεκτεθέντα, έχει ήδη διαμορφώσει το Δικαστήριο αυτό- καθιερώνουν την «ρήτρα μη διάσωσης». Υπό την έννοια ότι απαγορεύουν κάθε μέτρο, το οποίο θα ήταν ικανό και πρόσφορο, κατ’ αποτέλεσμα, να επιτρέψει, αμέσως ή εμμέσως, μορφές προνομιακής πρόσβασης των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε χρηματοδότηση που θα ήταν δυνατό να φθάσει έως και στην καταστρατήγηση της αυτονομίας της δημοσιονομικής πολιτικής των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης διά της, έστω και έμμεσης, ανάληψης εκ μέρους τους και της ευθύνης εκπλήρωσης οικονομικών υποχρεώσεων ενός άλλου Κράτους-Μέλους.
  2. Πιο αναλυτικά, το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας δέχθηκε «προκαταρκτικώς» ότι, κατά τις διατάξεις που οριοθετούν το κανονιστικό πλαίσιο δράσης του Ταμείου Ανάκαμψης, δεν μπορεί ν’ αποκλεισθεί, a priori, ο κίνδυνος μιας προνομιακής πρόσβασης Κράτους-Μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε χρηματοδότηση από πόρους της, υπό τις συνθήκες που διευκρινίσθηκαν προηγουμένως.

α) Με άλλες λέξεις, οι κατά τ’ ανωτέρω διατάξεις περί του Ταμείου Ανάκαμψης δεν φαίνεται ν’ αποκλείουν πλήρως το ενδεχόμενο της μέσω αυτής της προνομιακής χρηματοδότησης παραβίασης της αυτονομίας της δημοσιονομικής πολιτικής των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.  Και τούτο διότι ιδίως κάποια Κράτη-Μέλη με πολύ υψηλό δημόσιο χρέος οπωσδήποτε διευκολύνονται, εμμέσως, ν’ αποκτήσουν έτσι πρόσβαση σε κεφάλαια, τα οποία υπό τις συνήθεις συνθήκες και πρακτικές κατά τα δεδομένα της Έννομης Τάξης της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα έπρεπε ν’ αντλήσουν από τις Αγορές τα ίδια.  Με τον τρόπο αυτό, λοιπόν, τα άλλα Κράτη-Μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης θ’ αναδέχονταν την υποχρέωση να διαθέσουν κεφάλαια προς την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στην περίπτωση που εκείνη δεν θα ήταν σε θέση να εξυπηρετήσει τον δανεισμό, τον οποίο ανέλαβε έναντι Κράτους-Μέλους με πολύ υψηλό δημόσιο χρέος.

β) Το ότι το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας αντιπαρήλθε τις δυσχέρειες αυτές, κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 125 παρ. 1 της ΣΛΕΕ ως προς την δράση του Ταμείου Ανάκαμψης, οφείλεται, πάντα κατά τις αντίστοιχες σκέψεις που υιοθέτησε στην εν λόγω απόφασή του, στους εξής δύο λόγους: Πρώτον, και αν δεν μπορεί ν’ αποκλεισθεί, a priori και πλήρως, η κατά τα ως άνω παραβίαση της «ρήτρας μη διάσωσης», πάντως δεν στοιχειοθετείται ευθέως και, πολύ περισσότερο, προδήλως.  Και, δεύτερον, εν πάση περιπτώσει η προαναφερόμενη διάθεση κεφαλαίων στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέρ του Ταμείου Ανάκαμψης και, επομένως, υπέρ των κατά περίπτωση δικαιούχων Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης αφενός είναι προσωρινή. Και, αφετέρου, δεν οδηγεί, άνευ άλλου τινός, στην ανάληψη μέρους του δημόσιου χρέους Κράτους-Μέλους από άλλα Κράτη Μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Γ. Η ερμηνεία και εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 311 της ΣΛΕΕ

    Τέλος, ερμηνεύοντας τις προμνημονευόμενες διατάξεις του άρθρου 311 της ΣΛΕΕ και προβαίνοντας σ’ ένα είδος ελέγχου ultra vires, το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας δέχθηκε ότι, κατ’ αρχήν, οι διατάξεις αυτές -και οι λοιπές συναφείς διατάξεις των Συνθηκών- ναι μεν δεν παρέχουν στην Ευρωπαϊκή Ένωση την, μέσω των αρμόδιων οργάνων της, δυνατότητα δανεισμού από τις Αγορές.  Πλην όμως ένας τέτοιος δανεισμός θα μπορούσε, κατ’ εξαίρεση και υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις κανονιστικής οριοθέτησης της δράσης του Ταμείου Ανάκαμψης και μόνο, να θεωρηθεί ότι δεν παραβιάζει -και δη προδήλως- τις σχετικές διατάξεις του άρθρου 311 της ΣΛΕΕ.  Κατά τις οποίες -και μεταξύ άλλων- ο προϋπολογισμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης χρηματοδοτείται, στο ακέραιο και υπό την επιφύλαξη άλλων εσόδων, από ίδιους πόρους.

  1. Το ζήτημα, στην συγκεκριμένη περίπτωση, για το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ήταν η επιλογή εκείνης της ερμηνείας των διατάξεων του άρθρου 311 της ΣΛΕΕ, η οποία μεταξύ των κατά τ’ ανωτέρω «άλλων πόρων» συμπεριλαμβάνει και τον δανεισμό, υπό συγκεκριμένες όμως προϋποθέσεις. Και οι προϋποθέσεις αυτές -που πρέπει να συντρέχουν σωρευτικώς- είναι οι εξής τέσσερις:

α) Πρώτον, η σχετική απόφαση για το σύστημα των ίδιων πόρων να εμπεριέχει στο κανονιστικό της πλαίσιο, ρητώς, και εξουσιοδότηση για δανεισμό.

β) Δεύτερον, η εξουσιοδότηση αυτή να προβλέπει, επίσης ρητώς, ότι οι μέσω του δανεισμού αντλούμενοι πόροι πρέπει να χρησιμοποιηθούν αποκλειστικώς για την εξυπηρέτηση ενός συγκεκριμένου σκοπού ή, εν πάση περιπτώσει, συγκεκριμένων σκοπών.

γ) Τρίτον, το καθεστώς δανεισμού να προσδιορίζεται κανονιστικώς τόσο χρονικώς όσο και ως προς το μέγιστο ύψος των μέσω του δανεισμού αντλούμενων κεφαλαίων.

δ) Και, τέταρτον, τα κατά τις διατάξεις του άρθρου 311 της ΣΛΕΕ «άλλα έσοδα», επομένως και τα έσοδα στην περίπτωση δανεισμού -πάντοτε βεβαίως εφόσον συντρέχουν, επίσης σωρευτικώς, και οι τρεις προηγούμενες προϋποθέσεις- να μην υπερβαίνουν, σε καμία περίπτωση, το ύψος των ιδίων πόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

  1. Επί του θέματος της δημιουργίας του Ταμείου Ανάκαμψης ως «αναχώματος» έναντι των επιπτώσεων από την πανδημία της νόσου Covid-19, το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας έκρινε ότι συντρέχουν, σε ό,τι αφορά την προσφυγή στην μέθοδο του δανεισμού, και οι τέσσερις προϋποθέσεις οι οποίες προεκτέθηκαν. Πριν απ’ όλα ο ίδιος ο τρόπος, με τον οποίο ρυθμίζεται το καθεστώς δανεισμού στο πλαίσιο εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου 311 της ΣΛΕΕ, αποδεικνύει ότι αποκλείεται, εξ ορισμού, η μέσω δανεισμού άντληση κεφαλαίων που κατευθύνονται στην χρηματοδότηση του Προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης, γενικώς και αορίστως. Άρα, και εν πάση περιπτώσει, δεν συντρέχει πρόδηλη υπέρβαση των αρμοδιοτήτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πολλώ μάλλον όταν καθίσταται απολύτως σαφές ότι:

α) Πρώτον, τα αντλούμενα μέσω δανεισμού κεφάλαια πρέπει να χρησιμοποιηθούν, και δη αποκλειστικώς, για την αντιμετώπιση των επιπτώσεων που επέρχονται εξαιτίας της πανδημίας της νόσου Covid-19.

β) Δεύτερον, το μέγιστο ύψος των κεφαλαίων αυτών συγκεκριμενοποιείται, in concreto, επαρκώς και εκ των προτέρων.

γ) Και, τρίτον, η διάρκεια δανεισμού καθορίζεται με ικανοποιητική ακρίβεια, γεγονός το οποίο προκύπτει και εκ του ότι ρητώς προβλέπεται πως η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διαχειρίζεται τον δανεισμό με τέτοιο τρόπο, ώστε να μην υφίσταται περίπτωση πραγματοποίησης νέου δανεισμού μετά το 2026.

Επίλογος

Από τα όσα εκτέθηκαν προηγουμένως συνάγεται σαφώς ότι, και στην περίπτωση της μέσω του Κανονισμού (ΕΕ) 2020/2094 του Συμβουλίου και των εκτελεστικών του αποφάσεων θέσπισης, οργάνωσης και λειτουργίας του Ταμείου Ανάκαμψης, το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, με την απόφασή του «NextGenerationEU» της 6ης Δεκεμβρίου 2022, παρέμεινε στην γραμμή της προηγούμενης νομολογίας του -και κυρίως της απόφασης «Gauweiler»,  της 21ης Ιουνίου 2016- για να «θωρακίσει», σε σχέση με τις αρμοδιότητες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, την «Δημοσιονομική Κυριαρχία» της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας κατά το Σύνταγμά της.

Α. Τούτο συνάγεται εκ του ότι ο τρόπος, με τον οποίο ερμήνευσε -όπως προεκτέθηκε- κυρίως τις διατάξεις των άρθρων 122, 125 παρ. 1 και 311 της ΣΛΕΕ, το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας για το Ταμείο Ανάκαμψης απέκλεισε, με πολλές «ασφαλιστικές δικλείδες», την χρηματοδότηση των πόρων του με μεθόδους οι οποίες θα μπορούσαν να οδηγήσουν στην, άμεση ή έστω και έμμεση, καταστρατήγηση της αυτονομίας της δημοσιονομικής πολιτικής των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.  Επέκεινα, δια της οδού αυτής τέθηκαν και πάλι «οι βάσεις» ώστε ν’ αποκλείεται, σε κάθε περίπτωση, η διαμόρφωση πρακτικών, οι οποίες θα εμφανίζονταν πρόσφορες να «προετοιμάσουν το έδαφος» για την θέσπιση, μελλοντικώς, ενός είδους «ευρωομολόγου».  Ας μην ξεχνάμε ότι ένας τέτοιος «κίνδυνος» συνιστά πάντα, σύμφωνα με την έως τώρα νομολογία του, πραγματικό θεσμικό και πολιτικό «εφιάλτη» για το Συνταγματικό Δικαστήριο της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας.  «Εφιάλτη», ο οποίος «επιβουλεύεται» την κατά το Σύνταγμά της «Δημοσιονομική Κυριαρχία» της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, πρωτίστως μέσω της «διάσπασης» του «στεγανού» διαχωρισμού μεταξύ της, lato sensu, οικονομικής και της νομισματικής πολιτικής στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και, κατ’ εξοχήν, της Ευρωζώνης.

Β. Καταληκτικώς, και για «του λόγου το ασφαλές» ως προς την συνέχεια της νομολογιακής γραμμής του Συνταγματικού Δικαστηρίου της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και στο πεδίο της απόφασής του «NextGenerationEU», της 6ης Δεκεμβρίου 2022, παρατίθενται ορισμένες σκέψεις που υιοθέτησε στην προαναφερόμενη απόφασή του «Gauweiler» της 21ης Ιουνίου 2016, όταν έκρινε την συμφωνία των «Προγραμμάτων Αγοράς Ομολόγων» «ΟΜΤ»Outright Monetary Transactions» – «Οριστικές Νομισματικές Συναλλαγές») με τις διατάξεις του πρωτογενούς Ευρωπαϊκού Δικαίου, έχοντας πάντοτε ως γνώμονα την υπεράσπιση της «Δημοσιονομικής Κυριαρχίας» της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, κατά το Σύνταγμά της.  Με βάση τις σκέψεις αυτές αναφορικά με τον περιορισμό του εύρους του προγράμματος «ΟΜΤ», κρίθηκε ότι δια της αγοράς ομολόγων δεν επιτρέπεται να καταστρατηγείται η εκ μέρους των Κρατών-Μελών αυστηρή τήρηση των όρων παροχής χρηματοοικονομικής στήριξης από τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Στήριξης  και από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας («παράμετρος αιρεσιμότητας»), ώστε να διασφαλίζεται πως το πρόγραμμα «ΟΜΤ»  λειτουργεί μόνο προς υποστήριξη της οικονομικής πολιτικής στην Ευρωπαϊκή Ένωση και ουδόλως την υποκαθιστά.  Συνακόλουθα, ο πλήρης δικαστικός έλεγχος της αιτιολογίας των πράξεων εφαρμογής του προγράμματος «ΟΜΤ» εγγυάται ότι ο σκοπός του θα είναι, αποκλειστικώς και μόνον, η διατήρηση της σταθερότητας των τιμών μέσω της προστασίας του μηχανισμού μετάδοσης και του ενιαίου χαρακτήρα της νομισματικής πολιτικής.  Πρέπει δε το πρόγραμμα να περιορίζεται αυστηρώς στον συγκεκριμένο στόχο και να τερματίζεται μόλις αυτός εκπληρωθεί.  Κεντρικής σημασίας προς τούτο είναι ότι δεν επιτρέπεται ο όγκος της αγοράς ομολόγων να είναι απεριόριστος, όπως εμμέσως είχε διαφανεί κατά την ανακοίνωση του προγράμματος «ΟΜΤ» και των παραμέτρων του από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ).  Μάλιστα, ο όγκος της αγοράς ομολόγων από την ΕΚΤ πρέπει να καθορίζεται δεσμευτικώς εκ των προτέρων και να μην υπερβαίνει το μέτρο, που είναι αναγκαίο για την αποκατάσταση του μηχανισμού μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής.  Ωστόσο, η απόφαση για την εκτέλεση του προγράμματος και την αγορά ομολόγων δεν πρέπει ν’ ανακοινώνεται, καθώς μια τέτοια ανακοίνωση θα μπορούσε να οδηγήσει τα Κράτη-Μέλη στο να εκδίδουν ομόλογα με σκοπό την, μάλλον «εξασφαλισμένη», αγορά τους από την ΕΚΤ.  Σε κάθε περίπτωση, το πρόγραμμα πρέπει να είναι χρονικώς και ποσοστικώς περιορισμένο, προκειμένου να διασφαλίζεται ο χαρακτήρας του ως μέσου άσκησης νομισματικής πολιτικής και μόνο.  Εν τέλει, κρίθηκε ότι στο πλαίσιο της αξιολόγησης του προγράμματος «ΟΜΤ» από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν παρατηρείται καταφανής παραβίαση της απαγόρευσης νομισματικής χρηματοδότησης, κατά τις οικείες διατάξεις της ΣΛΕΕ.  Προϋπόθεση προς τούτο είναι, ωστόσο, να μην δημιουργείται στα Κράτη-Μέλη η βεβαιότητα ότι τα ομόλογά τους θ’ αγορασθούν τελικώς από την ΕΚΤ, καθώς κάτι τέτοιο θα συνιστούσε έμμεση καταστρατήγηση της απαγόρευσης νομισματικής χρηματοδότησης -ισοδύναμη με παραβίασή της- και θ’ αποτελούσε «αντικίνητρο» για την εφαρμογή μιας υγιούς δημοσιονομικής πολιτικής από τα Κράτη-Μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

eight − 6 =