To ΔΕΕ, το BVerfG και ο κ. Βαρουφάκης. Τι σημαίνει η απόφαση Weiss για την ελληνική διαπραγματευτική στρατηγική του 2015
Μιχάλης Ιωαννίδης, Senior research fellow, Ινστιτούτο Max Planck Συγκριτικού Δημοσίου και Διεθνούς Δικαίου, Χαϊδελβέργη
Πολύ σπάνια δικαστήρια έρχονται αντιμέτωπα με υπόθεσεις αξίας δυο τρισεκατομμυρίων ευρώ. Στις 11 Δεκεμβρίου 2018, το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) είχε μια τέτοια σπάνια ευκαιρία με αφορμή την υπόθεση Weiss.[1] Aντικείμενο της Weiss ήταν το πρόγραμμα PSPP της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ), στη βάση του οποίου το Ευρωσύστημα αγοράζει δημόσια ομόλογα προκειμένου να αυξήσει τη ρευστότητα στην Ευρωζώνη και να πετύχει τον στόχο του για πληθωρισμό κοντά στο 2%. Πέραν της ευρύτερης σημασίας της για το ενωσιακό οικονομικό δίκαιο,[2] η απόφαση αυτή έχει ειδικότερο ενδιαφέρον για την Ελλάδα: διευκρινίζει ένα νομικό ζήτημα που υπήρξε κεντρικό για την ελληνική στρατηγική από τον Ιανουάριο έως τον Αύγουστο του 2015.
Πίσω στο 2015: η νομική διάσταση της ελληνικής στρατηγικής
Έως το δημοψήφισμα του Ιουλίου 2015, η ελληνική στρατηγική για «έξοδο από τα μνημόνια» είχε αναπτυχθεί στη βάση ενός νομικού επιχειρήματος – κάτι που ίσως δεν έχει τύχει επαρκούς ανάλυσης από τους Έλληνες νομικούς. Στο βιβλίο του «Ανίκητοι ηττημένοι», ο πρώην υπουργός Οικονομικών, κ. Βαρουφάκης, παρουσιάζει αναλυτικά τη διάσταση αυτή, η οποία αξίζει ιδιαίτερης νομικής προσοχής.[3]
Σύμφωνα με τον κ. Βαρουφάκη, κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων για την απεμπλοκή από το δεύτερο μνημόνιο, οι Ευρωπαίοι δανειστές διέθεταν ένα βασικό μοχλό πίεσης της Ελλάδας: την άρση της έκτατης ρευστότητας προς τις ελληνικές τράπεζες. Λόγω της μεγάλης εκροής καταθέσεων, η ρευστότητα των ελληνικών τραπεζών εξασφαλίζονταν από τον ΕLA,[4] τον μηχανισμό παροχής έκτακτης ρευστότητας, επί του οποίου τον τελικό λόγο έχει η ΕΚΤ. Τυχόν διακοπή ή περιορισμός της πρόσβασης των ελληνικών τραπεζών στον ELA θα τις οδηγούσε άμεσα σε προβλήματα ρευστότητας. Με αυτό τον τρόπο οι Ευρωπαίοι δανειστές θα μπορούσαν να ασκήσουν πίεση προς την ελληνική κυβέρνηση και να την υποχρεώσουν τελικά να συνυπογράψει τους όρους τους. Κάτι αντίστοιχο συνέβη, κατά τον πρώην υπουργό Οικονομικών, στις περιπτώσεις της Κύπρου και της Ιρλανδίας.
Ψάχνοντας τη νομική «αχίλλειο πτέρνα» της ΕΚT
Τον κίνδυνο αυτό έπρεπε να εξουδετερώσει η νέα ελληνική κυβέρνηση. Αν ήθελε να πραγματοποιήσει τις προεκλογικές υποσχέσεις της, έπρεπε να διαμορφώσει μια αποτελεσματική «στρατηγική αποτροπής» έναντι της ΕΚΤ. Το βασικό όπλο που είχε στα χέρια της ήταν τα ελληνικά ομολόγα που είχε αγοράσει το Ευρωσύστημα στο πλαίσιο του προγράμματος SMP που ξεκίνησε το 2010.[5] Κατά τον πρώην υπουργό Οικονομικών, η ελληνική κυβέρνηση έπρεπε να απειλήσει την ΕΚΤ ότι, σε περίπτωση που διακοπεί η παροχή ρευστότητας προς στις ελληνικές τράπεζες, θα αθετήσει την πληρωμή των ομολόγων SMP προς την ΕΚΤ. Οι οικονομικές επιπτώσεις αυτής της κίνησης θα ήταν αμελητέες για την ΕΚΤ· η αποτρεπτική δύναμη της απειλής ήταν οι νομικές της συνέπειες.
Κατά την ελληνική στρατηγική, τυχόν αθέτηση πληρωμής (κούρεμα ή μονομερής παράταση) των ελληνικών ομολόγων SMP θα είχε νομικές συνέπειες σε κάτι που ενδιέφερε την Ευρώπη και την ΕΚΤ πολύ περισσότερο από την έκβαση των διαπραγματεύσεων με την Ελλάδα: θα έθετε σε αμφισβήτηση τη νομιμότητα των τεράστιων σε αξία και σημασία προγραμμάτων αγοράς χρέους της ΕΚΤ, των βασικών μηχανισμών της Ευρωζώνης για την αντιμετώπιση της κρίσης.
Τα προγράμματα αυτά προέβλεπαν την παρέμβαση της ΕΚΤ στις αγορές κρατικών ομολόγων και την αγορά από το Ευρωσύστημα τίτλων των κρατών-μελών της Ευρωζώνης. Βασικός στόχος του ΟΜΤ, το οποίο προέβλεπε την αγορά ομολόγων από χώρες σε πρόγραμμα προσαρμογής, ήταν να αποφευχθεί η επέκταση της κρίσης στην Ισπανία και την Ιταλία, ενώ του PSPP, η προσέγγιση του στόχου για πληθωρισμό 2%. Και τα δυο αυτά προγράμματα βρέθηκαν στο επίκεντρο ενός έντονου νομικού αγώνα. Ένα από τα επιχειρήματα των πολεμίων τους – κυρίως υπερσυντηρητικών πολιτικών κύκλων στη Γερμανία – ήταν ότι οι αγορές κρατικών ομολόγων εξέθεταν την ΕΚΤ και τις εθνικές κεντρικές τράπεζες του Ευρωσυστήματος σε κίνδυνο ζημιών αν κάποιο από τα κράτη-μέλη, του οποίου τα ομόλογα είχαν αγοράσει, δεν τα αποπλήρωνε. Σύμφωνα με το επιχείρημα αυτό, η ανάληψη αυτού του κινδύνου από την ΕΚΤ παραβίαζε τις Συνθήκες και κυρίως την απαγόρευση νομισματικής χρηματοδότησης (Άρθρο 123(1) ΣΛΕΕ).[6]
Το ελληνικό «σχέδιο αποτροπής»
Το ελληνικό επιτελείο επιχείρησε να εκμεταλλευτεί αυτό το νομικό επιχείρημα και να το μετατρέψει σε διαπραγματευτικό όπλο. H EKT είχε ήδη εμπλακεί σε μια νομική διαμάχη,[7] την οποία, κατά την ελληνική διαπραγματευτική ομάδα, η Ελλάδα έπρεπε να εκμεταλλευθεί. Η απειλή ή το κουρέμα των ελληνικών ομολόγων SMP θα πραγμάτωνε τον κίνδυνο ζημιών του Ευρωσυστήματος και θα ενίσχυε τις νομικές αιτιάσεις των Γερμανών πολέμιών τους, υπονομεύοντας το πρόγραμμα ποσοτικής χαλάρωσης της ΕΚΤ και προκαλώντας πανικό στις αγορές σχετικά με τη δυνατότητα σωτηρίας του ευρώ.[8] Ο νομικός αυτός κίνδυνος ήταν τόσο σημαντικός, σύμφωνα με την ελληνική συλλογιστική, που θα απέτρεπε την ΕΚΤ από το να διακόψει την παροχή ρευστότητας στις ελληνικές τράπεζες προκειμένου να πιέσει την Ελλάδα να υπογράψει ένα «μνημόνιο λιτότητας».
Ο ρόλος του νομικού αυτού συλλογισμού στην ελληνική στρατηγική είναι εντυπωσιακός. Δεν είναι ένα συγκυριακό ή περιθωριακό επιχείρημα. Διατρέχει τα ελληνικά σχέδια από τη διαμόρφωσή τους έως και την επαύριον το δημοψηφίσματος του 2015. Στην αφήγηση του κ. Βαρουφάκη εμφανίζεται ήδη ως κεντρικό σημείο της στρατηγικής αποτροπής (“key deterrent”)[9] που διαμόρφωσε το 2012,[10] εισηγήθηκε στο οικονομικό επιτελείο της τότε αξιωματικής αντιπολίτευσης το 2013 και παρουσίασε τον Νοέμβριο του 2014 στον μετέπειτα πρωθυπουργό κ. Τσίπρα και τους κκ Παππά και Δραγασάκη.[11] Αποτέλεσε δε μέρος της συμφωνίας του κ. Βαρουφάκη με τον μετέπειτα πρωθυπουργό και βάση της τοποθέτησης του τελευταίου στο υπουργείο Οικονομικών.[12] Μετά τις εκλογές του 2015, ήδη τον Φεβρουάριο, το «σχέδιο αποτροπής» παρουσιάζεται ως σημείο αναφοράς στη συνάντηση του υπουργού Οικονομικών με το Εκτελεστικό Συμβούλιο της ΕΚΤ στην Φρανκφούρτη[13] και πριν τη λήξη του δεύτερου ελληνικού προγράμματος.[14] Ακόμα και όταν η εξέλιξη των διαπραγματεύσεων έδειχνε ξεκάθαρα την ετοιμότητα των Ευρωπαίων να αποδεχθούν την προοπτική ρήξης, για τον υπουργό Οικονομικών συνέχιζε να αποτελεί τη σταθερά που έπρεπε να καθορίσει την ελληνική στάση τόσο κατά τη διάρκεια των συζητήσεων με την τρόικα που ακολούθησαν[15] όσο και μετά την διακοπή τους και την επαύριον του δημοψηφίσματος.[16] Σύμφωνα με τον κ. Βαρουφάκη, το βράδυ του δημοψηφίσματος εισηγήθηκε ξανά στον πρωθυπουργό την ενεργοποίηση του «σχεδίου αποτροπής», το οποίο θα υποστήριζε, κατά τη γνώμη του, μια σκληρότερη ελληνική θέση.
Ήταν όμως η απειλή της Ελλάδας πραγματικά ικανή να λειτουργήσει αποτρεπτικά; Σε ποιο βαθμό απηχούσε έναν πραγματικό νομικό κίνδυνο και πως αυτός αξιολογείται μετά και την πρόσφατη απόφαση του ΔΕΕ στην απόφαση Weiss;
Το «σχέδιο αποτροπής» στον συνταγματικό διάλογο BVerfG και ΔΕΕ
Τόσο το πρόγραμμα ΟΜΤ όσο και το PSPP περιήλθαν αρχικά στην κρίση του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας (BVerfG) μετά από προσφυγές πολιτών, πολιτικών και κομμάτων. Το Δικαστήριο κλήθηκε να αξιολογήσει αν η ΕΚΤ κινήθηκε πέραν των αρμοδιοτήτων της και το κατα πόσον οι πράξεις της συνιστούσαν έμμεση χρηματοδότηση των κρατών-μελών της Ευρωζώνης.
Στην πρώτη του απόφαση επί του προγράμματος OMT,[17] το BVerfG έλαβε υπόψη του στην αξολόγηση αυτή και την πιθανότητα ζημιών της ΕΚΤ. Κατά το BVerfG, το πρόγραμμα ΟΜΤ επέτρεπε ουσιαστικά την αγορά ομολόγων από εκδότες περιορισμένης φερεγγυότητας και χαμηλής πιστοληπτικής αξιολόγησης. Με τον τρόπο αυτό, η ΕΚΤ έμμεσα χρηματοδούσε τους προϋπολογισμούς των κρατών-μελών σε πρόγραμμα, καταστρατηγώντας την απαγόρευση του Άρθρου 123(1) ΣΛΕΕ.[18] Στηριζόμενο σε αυτό το πολύ συνοπτικό και ασαφές επιχείρημα, το BVerfG έκρινε ότι η αγορά ομολόγων με αυξημένο κίνδυνο μη εμπρόθεσμης πληρωμής θα συνιστούσε παραβίαση της απαγόρευσης νομισματικής χρηματοδότησης. Για το λόγο αυτό, έθετε ως όρο της νομιμότητας του ΟΜΤ τον «αποκλεισμό της πιθανότητας κουρέματος» από την ΕΚΤ, χωρις να διευκρίνιζει περαιτέρω στο σημείο αυτό αν εννούσε τον αποκλεισμό της οικειοθελής άφεση χρέους από την ΕΚΤ ή την αποδοχή απωλειών.[19] Στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα στην ιστορία του, το γερμανικό συνταγματικό δικαστήριο ζήτησε από το Λουξεμβούργο την επιβεβαίωση αυτής της ερμηνείας. Αν το ΔΕΕ βεβαίωνε ότι ο όρος αυτός πληρούνταν, τότε το ΟΜΤ θα ήταν νόμιμο και για το γερμανικό συνταγματικό δικαστήριο. Η αρκετά νεφελώδης αναφορά αυτή του BVerfG ήταν και το βασικό στήριγμα της ελληνικής στρατηγικής.
Το ελληνικό σχέδιο μεταξύ Καρλσρούης και Λουξεμβούργου
Στην απάντησή του προς το BVerfG, τo ΔΕΕ δεν δέχθηκε αυτή την ερμηνεία.[20] To ενωσιακό συνταγματικό δικαστήριο έκρινε ότι η ύπαρξη κινδύνου ζημιών για την ΕΚΤ, όπως ένα τυχόν κούρεμα των ελληνικό ομολόγων SMP, δεν συνιστά παράβαση του άρθρου 123(1) ΣΛΕΕ.
Το ΔΕΕ στήριξε αυτή την θέση σε τρία σημεία. Πρώτον, ο κίνδυνος ζημιών στον οποίο εκτίθεται η ΕΚΤ δεν υπονομεύει τον απώτερο στόχο του 123(1) ΣΛΕΕ, καθώς δεν μειώνει το κίνητρο προς τα κράτη μέλη να εφαρμόσουν υγιή δημοσιονομική πολιτική.[21] Δεν τα ωθεί, δηλαδή, σε αναδοχή μεγαλύτερου χρέους και σε μη-βιώσιμες δημοσιονομικές πολιτικές. Δεύτερον, η ΕΚΤ είναι υποχρεωμένη από το ενωσιακό δίκαιο να λαμβάνει και αποφάσεις οι οποίες ενέχουν αναπόφευκτα κίνδυνο ζημιών.[22] Οι Συνθήκες επιτρέπουν ξεκάθαρα στην ΕΚΤ την αγορά ομολόγων στις δευτερογενείς αγορές, στις οποίες ο κίνδυνος ζημιών είναι εγγενής.[23] Τρίτον, το άρθρο 33 του Πρωτοκόλλου περί του ΕΣΚΤ και της ΕΚΤ,[24] που είναι τμήμα του πρωτογενούς ενωσιακού δικαίου, προβλέπει ρητά τον τρόπο κατά τον οποίο κατανέμονται τυχόν ζημίες της ΕΚΤ.[25] Άρα, έμμεσα αποδέχεται ότι η πιθανότητα ζημιών είναι εντός των ορίων δράσης της ΕΚΤ.
Το BVerfG, στην οριστική απόφασή του επί του προγράμματος ΟΜΤ,[26] συντάχθηκε με την ερμηνεία του ΔΕΕ. Συναξιολόγησε μάλιστα προς τούτο την προφορική διαβεβαίωση της ΕΚΤ ενώπιον του ΔΕΕ, ότι η ίδια δεν θα συναινέσει στην άφεση χρέους που της οφείλεται («οικειοθελές κούρεμα»).[27] Ένα οικειοθελές κούρεμα θα έβαινε πέραν του «εγγενούς κινδύνου» της αγοράς ομολόγων, που είχε κρίνει θεμιτό το ΔΕΕ. Το BVerfG εξέτασε επίσης αν το πρόγραμμα ΟΜΤ θα μπορούσε να οδηγήσει σε περιορισμό της εξουσίας της γερμανικής Βουλής (Bundestag) να καθορίζει κυρίαρχα τον γερμανικό προϋπολογισμό. Σύμφωνα με σταθερή νομολογία του Γερμανικού συνταγματικού δικαστηρίου, η εξουσία αυτή ανήκει στον αναλλοίωτο πυρήνα της γερμανικής συνταγματικής ταυτότητας, αποτελώντας βάση της δημοκρατικής αρχής του γερμανικού πολιτεύματος.[28] Κατά το BVerfG, το πρόγραμμα ΟΜΤ θα μπορούσε θεωρητικά να απειλήσει τον πυρήνα αυτό, καθώς η Bundestag είναι συνταγματικά υποχρεωμένη να καλύψει τυχόν απώλειες στο κεφάλαιο της Bundesbank, προκειμένου να διασφαλίσει την εκπλήρωση των συνταγματικών υποχρεώσεων της γερμανικής κεντρικής τράπεζας.[29] Στην προκειμένη περίπτωση, όμως, το BVerfG δέχθηκε ότι δεν συντρέχει τέτοιος κίνδυνος. Ο βασικός λόγος είναι ότι το πρόγραμμα ΟΜΤ, όπως έκρινε αυτή τη φορά το BVerfG, εξαιρεί την αγορά ομολόγων με σημαντικό κίνδυνο.[30] Μάλιστα, το ΒVerfG κάνει ειδική αναφορά στην μη επιλεξιμότητα των ελληνικών ομολόγων υπό τους όρους αυτούς. Η αυστηροποίηση, δηλαδή, των όρων επιλεξιμότητας των ομολόγων προς αγορά εξασφαλίζει (και είναι προϋπόθεση) της νομιμότητας του προγράμματος ΟΜΤ. Σε κάθε περίπτωση, πάντως, η γερμανική κυβέρνηση και η Bundestag έχουν ευθύνη να παρακολουθούν την τήρηση των όρων και τις μεταβολές του κίνδυνος που απορρέει για την Bundesbank από τον κίνδυνο και τον όγκο των ομολόγων που αγοράζει το Ευρωσύστημα.[31]
«Νομικές αυταπάτες»;
Κατά τη διάρκεια του δικαστικού αυτού διαλόγου, η στρατηγική της τότε ελληνικής κυβέρνησης παρέμενε σταθερή. Κατά την ερμηνεία της, το BVerfG έθετε ως προϋπόθεση της νομιμότητας των προγραμμάτων αγοράς ομολόγων από την ΕΚΤ την προστασία της από τυχόν κούρεμα των ομολόγων που ήδη κατείχε, όπως τα ελληνικά ομόλογα SMP.[32] Αθέτηση αποπληρωμής τους από την Ελλάδα θα κρίνονταν ως παραβίαση του ενωσιακού δικαίου, κυρίως της απαγόρευσης νομισματικής χρηματοδότησης, δίνοντας έτσι την δυνατότητα στο BVerfG να σταματήσει το πρόγραμμα ποσοτικής χαλάρωσης και, σε κάθε περίπτωση, υπονομεύοντας την εμπιστοσύνη των αγορών στην αποτελεσματικότητά του.[33]
Τόσο νομικά όσο και πολιτικά, όμως, η θέση αυτή, και μαζί και η ελληνική στρατηγική, είχε πλέον σαθρά θεμέλια. Πρώτον, και σημαντικότερο, το ΔΕΕ είχει δείξει πλέον σαφέστατα την πρόθεσή του να επιβληθεί του BVerfG και να αναγνωρίσει στην ΕΚΤ ευρύ περιθώριο να λάβει όλα τα μέτρα που θεωρούσε απαραίτητα για την αντιμετώπιση της κρίσης. Και το ΔΕΕ έκρινε ότι η πιθανότητα ζημίας από την αθέτηση πληρωμής κάποιων από τα ομόλογα ήταν εντός του νομίμου πλαισίου δράσης της ΕΚΤ αρκεί να είχαν ληφθεί τα απαραίτητα προληπτικά μέτρα για να περιοριστεί ο κίνδυνος αυτός και να μην συναινούσε η ΕΚΤ σε τυχόν κούρεμα. Αργότερα, η τελική απόφαση του BVerfG επί του ΟΜΤ επιβεβαίωσε την ικανότητητα του ΔΕΕ να επιβάλλει την ερμηνεία του αυτή επί του γερμανικού δικαστηρίου. Δεύτερον, όχι μόνο δεν φαινόταν να επιβάλλεται στην ΕΚΤ να αποφύγει πάση θυσία το κούρεμα των ομολόγων SΜP. Aκόμα χειρότερα για την Ελλάδα, το BVerfG φαινόταν να θεωρεί επαρκή προϋπόθεση νομιμότητας τον προληπτικό έλεγχο του χαρτοφυλακίου της ΕΚΤ και την επιβολή όρων επιλεξιμότητας που θα εξαιρούσαν τα επικίνδυνα ομόλογα, όπως τα ελληνικά. Η εικόνα θα ξεκαθάριζε περισσότερο με την νομική αξιολόγηση του προγράμματος PSPP στην υπόθεση Weiss.
Η απόφαση Weiss
Τo PSPP έφτασε ενώπιον του BVerfG από την ίδια περίπου ομάδα γερμανών πολιτικών που αντέδρασε στο πρόγραμμα ΟΜΤ.[34] Προφανώς λαμβάνοντας υπόψη και την εξέλιξη της υπόθεσης ΟΜΤ, το BVerfG αυτή τη φορά δεν επεσήμανε ειδικά το ζήτημα των πιθανών ζημιών στο ερώτημα που έστειλε στο ΔΕΕ. H μόνη αναφορά του στο ζήτημα αφορά στην ερμηνεία του κατά πόσον η υποθετική δυνατότητα της ΕΚΤ να επιμερίσει τυχόν πιθανές ζημίες του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών (ΕΣΚΤ) με τρόπο που θα καθιστούσε αναγκαία την ανακεφαλαιοποίηση της Bundesbank με δημοσιονομικούς πόρους παραβιάζει τα άρθρα 123 και 125 ΣΛΕΕ και θίγει τη δημοσιονομική εξουσία της Γερμανικής Ομοσπονδιακής Βουλής.[35] Το ΔΕΕ έκρινε ότι, ως υποθετικό, το ερώτημα αυτό είναι απαράδεκτο.[36]
H «ελληνική απειλή» απασχόλησε πάντως έμμεσα το ΔΕΕ στα πλαίσια της εξέτασης της αρχής της αναλογικότητας. Παραπέμποντας ρητά στα επιχειρήματα που είχε ήδη αναπτύξει στην απόφαση ΟΜΤ, το ΔΕΕ έκρινε ότι η ανάληψη κίνδυνου ζημιών από την ΕΚΤ δεν είναι δυσανάλογη με τον σκοπό που επιδιώκει.[37] Οι Συνθήκες επιτρέπουν πράξεις ανοικτής αγοράς, οι οποίες, ως αγορές και πωλήσεις τίτλων, ενέχουν αναπόφευκτα έναν κίνδυνο ζημιών.[38] Επιπλέον, το ΕΣΚΤ έχει θεσπίσει διάφορα μέτρα προκειμένου να οριοθετήσει και να λάβει υπόψη τον κίνδυνο αυτό.[39] Ανάμεσα στα μέτρα αυτά, περιλαμβάνονται κανόνες που διασφαλίζουν ότι δεν είναι δυνατή η αγορά, στο πλαίσιο του προγράμματος PSPP, ομολόγων τα οποία εμφανίζουν υψηλό κίνδυνο αθέτησης[40] καθώς και κανόνες που ορίζουν ότι κάθε εθνική κεντρική τράπεζα αγοράζει επιλέξιμους τίτλους από εκδότες της δικής της χώρας.[41] Και πάλι, το ΔΕΕ προσέτρεξε στα «ενισχυμένα κριτήρια επιλεξιμότητας» ως επαρκές μέτρο προληπτικής προστασίας του ΕΣΚΤ. Σύμφωνα με τα «ενισχυμένα» αυτά κριτήρια, άλλωστε, η Ελλάδα εξαιρέθηκε από το πρόγραμμα PSPP[42] και είναι το μόνο κράτος-μέλος του οποίου τα ομόλογα δεν συμμετέχουν στο πρόγραμμα ποσοτικής χαλάρωσης.
Συμπερασματικές παρατηρήσεις
Η πρόσφατη απόφαση Weiss προσφέρει μια εξαιρετική ευκαιρία να ξαναδούμε ένα κεντρικό σημείο της ελληνικής κρίσης του 2015 που έχει περάσει σχεδόν απαρατήρητο: τη νομική διάσταση του ελληνικού σχεδίου διαπραγμάτευσης. Από νομικής άποψης, είναι ενδιαφέρον ότι ένα τόσο σημαντικό τμήμα της ελληνικής στρατηγικής, σε μια από τις αποφαστικότερες φάσεις της πρόσφατης ελληνικής ιστορίας, στηρίζονταν σε ένα επιχείρημα ενωσιακού και γερμανικού συνταγματικού δικαίου. Αν και επιχείρησε να εκμεταλλευτεί μια πραγματική νομική διαμάχη, το ελληνικό σχέδιο δεν απηχούσε την εξέλιξη του συνταγματικού διαλόγου ανάμεσα στα δυο σημαντικότερα δικαστήρια στην Ένωση. Και κυρίως δεν φαίνεται να έλαβε υπόψη την αποφασιστικότητα του ΔΕΕ να ταχθεί με το μέρος της ΕΚΤ και να επιβληθεί του BVerfG και των συντηρητικών κύκλων που προωθούσαν μια περιοριστική ερμηνεία του ενωσιακού οικονομικού συντάγματος κατά τη διάρκεια της κρίσης. To ΔΕΕ αποφάσισε, και το BVerfG κατόπιν δέχθηκε, ότι η αρμοδιότητα της ΕΚΤ να αγοραζει κρατικα ομολογα για να σταθεροποιήσει την Ευρωζώνη δεν περιορίζεται από τον κίνδυνο ζημιών, ο οποίος είναι εγγενείς στις λειτουργίες της ΕΚΤ. Το ελληνικό σχέδιο αποτροπής υπερεκτίμησε τελικά την ικανότητα της Ελλάδας να απειλήσει την Ευρωζώνη με ένα επιχείρημα που δεν ήταν ικανό να υπονομεύσει τις θεμελιώδεις πολιτικές της. Όμως η λογική πίσω από τον διαρκή κίνδυνο αθέτησης των ελληνικών ομολόγων SMP ίσως τελικά εκφράστηκε στην υιοθέτηση αυστηρών των κριτηρίων επιλεξιμότητας. Ακόμα κι αν η αθέτηση πληρωμων από κάποιο κράτος δεν επιδρούσε στη νομιμότητα των προγραμμάτων της ΕΚΤ, η κεντρική τράπεζα όφειλε να αποδείξει ότι είχε πάρει όλα τα προληπτικά μέσα για να περιορίσει αυτό τον κίνδυνο.
[1] Yπόθεση C-493/17, Weiss κ.λπ.,απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 11ης Δεκεμβρίου 2018.
[2] Βλ. αναλυτική παρουσίαση της απόφασης από τον γράφοντα στο περιοδικό Ευρωπαϊκό Δίκαιο (2/2019).
[3] Βαρουφάκης, Ανίκητοι Ηττημένοι: Για μια Ελληνική Άνοιξη μετά από ατελείωτους μνημονιακούς χειμώνες (Εκδόσεις Πατάκη, 2017). Απόδοση στα ελληνικά του Varoufakis, Adults in the Room: My Battle with Europe’s Deep Establishment (Vintage, 2017). Όλες οι αναφορές στο βιβλίο είναι στην πρωτότυπη αγγλική έκδοση.
[5] Προκειμένου να ανάσχεσει την κρίση, η ΕΚΤ υπό την προεδρία του Jean-Claude Trichet, έθεσε το 2010 σε εφαρμογή το πρόγραμμα SMP (Securities Markets Programme), το οποίο έληξε το 2012, με τη εισαγωγή του προγράμματος ΟΜΤ.
[6] Το επιχείρημα αυτό ήταν ένα από όσα χρησιμοποιήθηκαν κατά των παρεμβάσεων της ΕΚΤ. Καθώς μόνο αυτό χρησιμοποιήθηκε για τη διαμόρφωση της ελληνικής στρατηγικής, δεν θα γίνει εδώ αναφορά στα υπόλοιπα. Για μια γενικότερη ανάλυση των υπόλοιπων επιχειρημάτων, βλ. τις αναφορές στην υποσημ. 20.
[7] Ο κ. Βαρουφάκης λανθασμένα αναφέρει ότι ήταν η Bundesbank που έφερε της ΕΚΤ ενώπιον του ΒVerfG, Varoufakis, ό.π. υποσημ. 3, σελ. 79. Oι προσφεύγοντες ήταν ιδιώτες και (στην υπόθεση κατά του πργογράμματος ΟΜΤ) η κοινοβουλευτική παράταξη Die Linke.
[8] Οι αγορές πραγματοποιούνται από τις εθνικές κεντρικές τράπεζες στη βάση της απόφασης της ΕΚΤ.
[17] BVerfG 2 BvR 2728/13 κλπ, διάταξη του Δεύτερου Τμήματος της 14ης Ιανουαρίου 2014, BVerfGE 134, 366 (ΟΜΤ-Vorlagebeschluss). Για ανάλυση της απόφασης, βλ. Wendel, “Kompetenzrechtliche Grenzgänge: Karlsruhes Ultra-vires-Vorlage an den EuGH”, 74 ZaöRV (2014) 615.
[20] Υπόθεση C-62/14, Peter Gauweiler κ.λπ. κατά Deutscher Bundestag, απόφαση του Δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως) της 16ης Ιουνίου 2015. Για ανάλυση της απόφασης, βλ. Adamski, “Economic constitution of the euro area after the Gauweiler preliminary ruling”, 52 Common Market Law Review (2015 ) 1451, Sarmiento, “The Luxembourg ‘Double Look’: The Advocate General’s Opinion and the Judgment in the Gauweiler Case”, 23 Maastricht Journal of European and Comparative Law (2016 ) 40, Πλιάκος, “Η αρχή της μη νομισματικής χρηματοδότησης των ελλειμμάτων κατά το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα”, Νομικό Βήμα (2016) 13.
[24] Καταστατικό του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, EE 2012, C 326, σ. 230.
[25] C-62/14, Gauweiler, παρ. 125. Επιπλέον, η διάταξη αυτή δεν ρυθμίζει ειδικώς τους κινδύνους τους οποίους επιτρέπεται να αναλαμβάνει η ΕΚΤ και δεν εξαρτά την ανάληψή τους από την αναγνώριση στην ΕΚΤ της ιδιότητας του προνομιούχου πιστωτή, C-62/14, Gauweiler, παρ. 125-126.
[30] BVerfGE 142, 123, παρ. 219 (OMT–Programm). Για να αποκλίνει από την εκτίμησή του στην προηγούμενη απόφαση, ότι το πρόγραμμα ΟΜΤ εκτείνεται και σε επικίνδυνους τίτλους (BVerfGE 134, 366 (παρ. 89) – ΟΜΤ-Vorlagebeschluss), το γερμανικό δικαστήριο επισημαίνει έμμεσα τα δυο κριτήρια επιλεξιμότητας του προγράμματος: η ΕΚΤ μπορεί να αγοράσει μόνο τίτλους κρατών που βρίσκονται σε πρόγραμμα προσαρμογής και έχουν πρόσβαση στην αγορά ομολόγων.
[42] ‘Αρθρο 3, απόφαση (ΕΕ) 2016/1041 της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, της 22ας Ιουνίου 2016, σχετικά με την καταλληλότητα των εμπορεύσιμων χρεογράφων έκδοσης ή πλήρους εγγύησης της Ελληνικής Δημοκρατίας και την κατάργηση της απόφασης (ΕΕ) 2015/300 (ΕΚΤ/2016/18), ΕΕ L 169 της 28.6.2016, σ. 14.
