Το εκλογικό σύστημα των ΟΤΑ

(Προδημοσίευση -σε αναπτυγμένη μορφή- της εισήγησης του συγγραφέα  στο Πανελλήνιο Συνέδριο με τίτλο «Οργάνωση, στελέχωση και λειτουργία των Πρωτοβάθμιων Ο.Τ.Α.», που οργάνωσε ο δήμος  Θεσσαλονίκης,  7, 8 & 9 Νοεμβρίου 2021)

ΔΙΑΓΡΑΜΜΑ

Ι. ΟΙ ΠΑΡΑΜΕΤΡΟΙ ΕΝΟΣ ΕΚΛΟΓΙΚΟΥ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΤΩΝ ΟΤΑ

1. Αναγωγή στο Σύνταγμα και στον ΕΧΤΑ
2. Οι δεσμεύσεις ως προς τα βασικά χαρακτηριστικά ενός εκλογικού συστήματος των ΟΤΑ

Α) Οι αρχές της καθολικής, της μυστικής και της άμεσης ψηφοφορίας

Β) Η αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου και η αναζήτηση ισορροπίας με τη διοικητική αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ

ΙΙ. ΤΑ ΕΚΛΟΓΙΚΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΤΩΝ ΟΤΑ ΠΡΟ ΤΗΣ ΨΗΦΙΣΗΣ ΤΗΣ ΑΝΑΛΟΓΙΚΗΣ (Ν. 4555/2018) ΚΑΙ Η ΣΥΜΦΩΝΙΑ ΤΗΣ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑΣ ΣΤΙΣ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΑ ΑΜΦΙΛΕΓΟΜΕΝΕΣ ΑΠΟΚΛΙΣΕΙΣ ΤΗΣ ΙΣΟΔΥΝΑΜΙΑΣ ΤΗΣ ΨΗΦΟΥ

1. Οι εκλογικές ρυθμίσεις

Α) προ της δικτατορίας

Β) της μεταπολίτευσης

2. Η νομολογία

ΙΙΙ. ΤΟ ΑΝΑΛΟΓΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ ΤΟΥ Ν. 4555/2018 (ΚΑΙ 4604/2019) ΚΑΙ ΟΙ ΕΚ ΤΩΝ ΥΣΤΕΡΩΝ «ΔΙΟΡΘΩΣΕΙΣ» ΤΟΥ (Ν.4623/2019 ΚΑΙ 4625/2019)

1. Το αναλογικό σύστημα του ν. 4555/2018 (και 4604/2019)

Α) Οι  τομές

Β) Η κύρια συνέχεια: διατήρηση της άμεσης εκλογής Δημάρχων/ Περιφερειαρχών και κατ’ αποτέλεσμα συνέχιση της ευθυγράμμισης με τα ισχύοντα πλέον στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες

Γ) Συνολική νομικοπολιτική αξιολόγηση

2. Οι εκ των υστέρων «διορθώσεις» (ν. 4623/2019 και 4625/2019)
3. A) Διασφάλιση απόλυτης πλειοψηφίας στην παράταξη του Δημάρχου/Περιφερειάρχη σε καίριους βραχίονες άσκησης πολιτικής
4. B) Aνασύνθεση αρμοδιοτήτων στις Οικονομικές Επιτροπές των δήμων και των Περιφερειακών Αυτοδιοικήσεων (Π.Α.)

Γ) Συνταγματικά προβλήματα και εύλογοι προβληματισμοί λόγω του χρόνου ψήφισης και θέσης σε ισχύ των νομοθετικών παρεμβάσεων

ΙV) H EΠΙΣΤΡΟΦΗ ΣΕ ΜΙΑ ΔΟΚΙΜΑΣΜΕΝΗ ΣΥΝΤΑΓΗ ΤΟΥ ΠΛΕΙΟΨΗΦΙΚΟΥ ΓΙΑ ΤΙΣ ΕΠΟΜΕΝΕΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΕΚΛΟΓΕΣ (Ν. 4804/2021)

1. «Εμπρός πίσω»: Αλλαγές με το βλέμμα στο παρελθόν
2. Συνολική νομικοπολιτική αξιολόγηση: ισχυρό εκτελεστικό όργανο με μειωμένη δημοκρατική νομιμοποίηση, χωρίς αντίβαρα

ΕΠΙΛΟΓΟΣ

 

———————————————

 

Ι) Οι παράμετροι ενός εκλογικού συστήματος των ΟΤΑ

1)  Αναγωγή στο Σύνταγμα και στον ΕΧΤΑ

Η αναζήτηση των παραμέτρων ενός εκλογικού συστήματος για τους ελληνικούς ΟΤΑ δεν ανιχνεύεται μόνο στους αυξημένης τυπικής ισχύος κανόνες του Συντάγματος, αλλά και στον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας (ΕΧΤΑ). Οι διατάξεις του τελευταίου  ενεργούν επίσης δεσμευτικά, στον βαθμό που  κυρώθηκε  από τη χώρα μας με τον ν. 1850/1989 (ΦΕΚ Α’ 114/10-5-1989) και έχει, βάσει του άρθρου 28 παρ. 1 Σ., υπερνομοθετική ισχύ.

Σημειώνεται ότι μολονότι αναφέρεται ως Χάρτης τοπικής «αυτονομίας», είναι όμως προφανές (από το σύνολο των διατάξεών του) ότι εννοιολογικά περιγράφεται ο θεσμός της τοπικής «αυτοδιοίκησης».  Βάσει του άρθρου πρώτου του -κυρωτικού του Χάρτη- ν. 1850/1989, η χώρα μας δεν δεσμεύτηκε στο σύνολο των διατάξεών του, ασκώντας σχετικό δικαίωμα των άρθρων 1 και 12 αυτού, όπου παρέχεται στα κράτη-μέρη που τον επικυρώνουν, η δυνατότητα να επιφυλαχθούν ως προς τη δέσμευση σε διατάξεις του, αρκεί να αποδέχονται τη δέσμευση στον βασικό πυρήνα των αρχών του, συγκεκριμενοποιούμενο μεταξύ διατάξεων τις οποίες ρητά αναφέρει. Αυτή η δυνατότητα (υπό το πρότυπο του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Χάρτη) απηχούσε την προσδοκία των εμπνευστών του Χάρτη να εξασφαλίσουν τη μέγιστη δυνατή αποδοχή μεταξύ των υποψηφίων προς την επικύρωσή του κρατών, με δεδομένες τις διαφορετικές δικαιοταξίες τους, έχοντας βέβαια ως τελικό στόχο τη σταδιακή συμφωνία με το σύνολο των διατάξεων του Χάρτη.

Περαιτέρω, πρέπει να επισημανθεί ότι η νομική δεσμευτικότητα του Χάρτη εξαντλείται στο εσωτερικό δίκαιο, στο μέτρο που δεν υφίσταται για τον έλεγχο της εφαρμογής των διατάξεών του ένα δικαστήριο ανάλογο π.χ. του ΕΔΔΑ, αρμόδιου για τον έλεγχο της εφαρμογής των διατάξεων της ΕΣΔΑ, επίσης δημιουργήματος του Συμβουλίου της Ευρώπης όπως και ο Χάρτης. Βέβαια, η εφαρμογή του Χάρτη, παράλληλα με τη νομική διάσταση, έχει και μια πολιτική. Συγκεκριμένα, το Κογκρέσο Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών  (Congress of Local and Regional Autorities of Europe –CLRAE-), ως όργανο του Συμβουλίου της Ευρώπης (Council of Europe),   αποτελεί τη φωνή των ΟΤΑ και αποτελείται από αντιπροσώπους τοπικών και περιφερειακών αρχών. Με γνωμοδοτικές αρμοδιότητες προς την Επιτροπή Υπουργών (Committee of Ministers), δηλαδή στην πράξη στους μονίμους αντιπροσώπους των Υπουργών Εξωτερικών των κρατών-μερών, στο Στρασβούργο, έχει επιφορτισθεί (συνεπικουρούμενο από βοηθητικά όργανα) με την παρακολούθηση των εξελίξεων  και την προσαρμογή (μέσω διαπραγματεύσεων,  διαλόγου και πολιτικών πιέσεων  στις κυβερνήσεις των κρατών-μερών) των  ΟΤΑ στις αρχές του Χάρτη. Οι «εκθέσεις» (Reports), οι «συστάσεις» (Recommendations) αποτελούν στοιχεία της πολιτικής διάστασης της εφαρμογής του Χάρτη[1].

2) Οι δεσμεύσεις ως προς τα βασικά χαρακτηριστικά ενός εκλογικού συστήματος των ΟΤΑ

Το Σύνταγμα δεν αναφέρεται ρητά σε συγκεκριμένο εκλογικό σύστημα για την ανάδειξη των αρχών των ΟΤΑ, όπως εξάλλου και των βουλευτών. Όμως, αυτό δεν σημαίνει ότι ο κοινός νομοθέτης δεν έχει συνταγματικές δεσμεύσεις ως προς τα βασικά χαρακτηριστικά ενός εκλογικού συστήματος της τοπικής αυτοδιοίκησης.   Η επιλογή ενός εκλογικού συστήματος για την ανάδειξη των αρχών των ΟΤΑ πρέπει να υπηρετεί τη δημοκρατική τους συγκρότηση και εντεύθεν τη δημοκρατική τους νομιμοποίηση. Συναφώς, οι τοπικές κοινωνίες   δεν θα είναι μόνο αποδέκτες της δράσης των τελευταίων, αλλά και φορείς άσκησης της τοπικής εξουσίας. Ειδικά στη χώρα μας η δημοκρατική νομιμοποίηση των αρχών των ΟΤΑ, μέσω  εκλογών,  αποτυπώθηκε στις συναφείς διατάξεις των δημοκρατικών Συνταγμάτων από το 1864 και έπειτα, ενώ απουσίαζαν αναφορές στη διοικητική τους αποστολή (με εξαίρεση το Σ. 1927 και το ισχύον Σύνταγμα).

  Α) Οι αρχές της καθολικής, της μυστικής και της άμεσης ψηφοφορίας

Το ευρύτερο συνταγματικό πλαίσιο στο οποίο πρέπει να ανταποκρίνεται το εκλογικό σύστημα των ΟΤΑ συγκροτούν οι αρχές της καθολικής,  της μυστικής και της άμεσης  ψηφοφορίας. Η πρώτη (αρχή της καθολικής ψηφοφορίας) φαίνεται σήμερα αυτονόητη, όμως χρειάσθηκε να περάσουν χρόνια προκειμένου να καταστεί αναντίρρητο κεκτημένο, αν αναλογισθούμε τους αποκλεισμούς των γυναικών (που μόνον μεταπολεμικά απέκτησαν πλήρες δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι)[2] και τους αποκλεισμούς λόγω περιουσίας και φοροδοτικής ικανότητας κτλ. Η δεύτερη (αρχή της μυστικής ψηφοφορίας) απέκτησε σταδιακά –ιδίως υπό τις γενικότερες συνθήκες εκδημοκρατισμού της πολιτικής ζωής κατά τη μεταπολίτευση- όλο και περισσότερες εγγυήσεις τήρησής της.

Με άλλα λόγια, οι δύο πρώτες αρχές  βαθμιαία  ανέπτυξαν το κανονιστικό τους βεληνεκές και σήμερα πλέον αποτελούν δημοκρατικό κεκτημένο, κατοχυρώνονται δε ρητά στο ισχύον Σύνταγμα (άρθρο 102 παρ. 2, εδ. β’). Συναφώς, οι κανονιστικές συνέπειες αυτών δεν εγείρουν μείζονα προβλήματα, με εξαίρεση -ως προς τη συμφωνία με την καθολικότητα της ψήφου- το ζήτημα του εκλογικού δικαιώματος σε  κατηγορίες αλλοδαπών που κατοικούν στα γεωγραφικά όρια ενός ΟΤΑ.

Δηλαδή, δεν ευδοκίμησε η απόπειρα που επιχειρήθηκε με τα άρθρα 14-21 του ν. 3838/24-3-2010 («Σύγχρονες διατάξεις για την  Ελληνική Ιθαγένεια και την πολιτική συμμετοχή ομογενών και νομίμως διαμενόντων μεταναστών και άλλες ρυθμίσεις», ΦΕΚ Α’ 49), να εκλέγουν στις εκλογές της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης και να εκλέγονται (μόνο όμως ως δημοτικοί σύμβουλοι, σύμβουλοι δημοτικών διαμερισμάτων και τοπικοί σύμβουλοι) οι ομογενείς και λοιποί αλλοδαποί υπήκοοι τρίτων χωρών, υπό τις πρόσθετες προϋποθέσεις πάντως που ο νόμος αυτός έθετε.  Φραγμό σ’ αυτήν έβαλε το ΣτΕ (απόφ. 350/2011 Δ’ Τμ. και 460/2013 Ολ.), με την κρίση ότι το δικαίωμα του εκλέγειν/εκλέγεσθαι ο συνταγματικός νομοθέτης το επιφυλάσσει μόνο στους Έλληνες πολίτες, όχι μόνον  για τις βουλευτικές, αλλά και για τις αυτοδιοικητικές εκλογές` περαιτέρω,  ότι ναι μεν η παραχώρηση τέτοιου δικαιώματος στους πολίτες κρατών-μελών της Ε.Ε. είναι ανεκτή βάσει του άρθρο 28  Σ., όμως τέτοια προϋπόθεση δεν συντρέχει για τους μη έχοντες ελληνική ιθαγένεια ομογενείς και λοιπούς αλλοδαπούς υπηκόους τρίτων χωρών, έστω και αν διαμένουν και έχουν ισχυρούς βιοτικούς δεσμούς με τη χώρα μας και τον δήμο όπου κατοικούν[3].

Η τρίτη αρχή,  της άμεσης ψηφοφορίας, δηλαδή της εκλογής των αρχών τους χωρίς την παρεμβολή άλλης –πρόσθετης του τοπικού εκλογικού σώματος- βούλησης, μολονότι (όσον αφορά στους ΟΤΑ) δεν κατοχυρώνεται ρητά στο ισχύον συνταγματικό κείμενο, ωστόσο απορρέει, εμπεριέχεται και επαληθεύει τη δημοκρατική αρχή. Υπέρ αυτής της άποψης συνηγορεί  και ο ΕΧΤΑ (άρθρο 3 παρ. 2, εδ. α’), όπου αξιώνεται η δημοκρατική νομιμοποίηση των αρχών των ΟΤΑ  με την  ισχύ και της αρχής της άμεσης ψηφοφορίας για την εκλογή των συμβουλίων των ΟΤΑ.   Συνεπώς, δεν υπάρχει έδαφος για επαναφορά ρυθμίσεων (ιδίως μάλιστα μετά την κατάργηση της διάταξης του άρθρου 102, παρ. 4 Σ. 1975, κατά την αναθεώρηση του 2001), κατά τις οποίες στα συμβούλια των ΟΤΑ ένας αριθμός μελών, έστω,  δεν θα εκλέγεται με άμεση,  καθολική και μυστική ψηφοφορία, αλλά έμμεσα (όπως συνέβαινε υπό την ισχύ του ν. 1622/1986).

Ανακύπτει ωστόσο το ερώτημα  αν η αμεσότητα της ψηφοφορίας περιορίζεται μόνο στα Συμβούλια των ΟΤΑ ή δεσμευτικά επεκτείνεται και στην εκλογή των εκτελεστικών τους οργάνων. Κατά  μία δε άποψη θα συγκρούονταν με την ως άνω διάταξη του Χάρτη και ρυθμίσεις που θα όριζαν την έμμεση εκλογή Δημάρχων/Περιφερειαρχών από τα αντίστοιχα Συμβούλια[4]. Όμως, η διατύπωση του Χάρτη (άρθρο 3, παρ. 2, εδ. α’), δηλαδή ότι το δικαίωμα τοπικής αυτονομίας [ενν. αυτοδιοίκησης] «ασκείται από συμβούλια ή συνελεύσεις που αποτελούνται από μέλη εκλεγόμενα με ελεύθερη, μυστική, ίση, άμεση και καθολική ψηφοφορία και που μπορούν να έχουν υπεύθυνα ενώπιόν τους εκτελεστικά όργανα»,  συνηγορεί στην άποψη ότι ναι μεν τα Συμβούλια των ΟΤΑ υποχρεωτικά θα πρέπει να εκλέγονται με άμεση ψηφοφορία, όμως οι Δήμαρχοι/Περιφερειάρχες θα μπορούσαν να εκλέγονται και έμμεσα από τα οικεία Συμβούλια, εφόσον λογοδοτούν και είναι «υπεύθυνοι» απέναντί τους[5].

Βέβαια και η άμεση εκλογή Δημάρχου/Περιφερειάρχη δεν είναι προφανώς σε αντίθεση με το άρθρο 3, παρ. 2 εδ. α’ του Χάρτη, που αξιώνει «υπεύθυνα ενώπιον [των Συμβουλίων] εκτελεστικά όργανα». Αυτό λόγω της ύπαρξης του β’ εδ. του άρθρου 3, παρ. 2 («η διάταξη αυτή δεν αντίκειται στην προσφυγή στις συνελεύσεις πολιτών, στο δημοψήφισμα ή σε κάθε άλλη μορφή άμεσης συμμετοχής των πολιτών …»), η οποία επιτρέπει εκτελεστικά όργανα (Δήμαρχοι/Περιφερειάρχες), εκλεγμένα άμεσα και χωρίς κοινοβουλευτικού τύπου εξάρτηση από την εμπιστοσύνη του Δημοτικού/ Περιφερειακού Συμβουλίου[6].

Αναλυτικότερα: την εποχή υιοθέτησης του Χάρτη (1985) η ως άνω διάταξη της παρ. 2 του άρθρου 3 αυτού δεν γεννούσε μείζονα προβλήματα, στον βαθμό που στα αρχικά κράτη-μέρη ήταν δεδομένη η πρωτοκαθεδρία των άμεσα εκλεγμένων Συμβουλίων, τα οποία μπορούσαν να αναθέσουν εκτελεστικές αρμοδιότητες σε όργανα διαφορετικού τύπου, όπως –στον εκλεγμένο από το Συμβούλιο- Δήμαρχο ή σε αμειβόμενους δημόσιους λειτουργούς με επικεφαλής έναν προϊστάμενο του εκτελεστικού ή έναν «manager». Συναφώς, στις περιπτώσεις αυτές, το εκτελεστικό  όργανα ήταν «υπεύθυνο» ενώπιον του Συμβουλίου[7].

Η επέλαση της υιοθέτησης της άμεσης εκλογής Δημάρχου, στη δεκαετία του `90 και εντεύθεν σε μια σειρά χώρες (όπως στο σύνολο των κρατιδίων της ενωμένης Γερμανίας, στην Ιταλία, σε πολλές πόλεις της Αγγλίας, και στη συντριπτική πλειονότητα των πρώην κομμουνιστικών ευρωπαϊκών κρατών τα οποία δεσμεύτηκαν στον Χάρτη), δηλαδή η υιοθέτηση για την τοπική αυτοδιοίκηση ενός οιονεί προεδρικού/δημαρχοκεντρικού συστήματος (στη θέση του κοινοβουλευτικού), άλλαξε τις ισορροπίες υπέρ του εκτελεστικού οργάνου. Εξάλλου, η δημιουργία ενός ισχυρού Δημάρχου, με αυτονομία και δυνατότητα δράσης ανεξάρτητα από το Συμβούλιο (στα πρότυπα του «ισχυρού Δημάρχου» των ΗΠΑ), ήταν στις περιπτώσεις αυτές διακηρυγμένος στόχος των μεταρρυθμίσεων.   Συνακόλουθα, ετίθετο το ζήτημα της συμβατότητας με την ως άνω διάταξη του Χάρτη, που αξίωνε εκτελεστικό όργανο «υπεύθυνο»  ενώπιον του Συμβουλίου. Στο μέτρο που δεν μπορούσε να ανακοπεί αυτή η τάση, το Κογκρέσο Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών υιοθέτησε τις «συστάσεις» με αρ. 113 (2002)[8] και 151 (2004)[9], προκειμένου να αποσαφηνίσει το ζήτημα των προϋποθέσεων υπό τις οποίες η υστερόχρονη του Χάρτη νέα πραγματικότητα σε μια σειρά χώρες θα ήταν συμβατή με τον Χάρτη.

Στις ως άνω «συστάσεις» του Κογκρέσου αναγνωρίζεται η ποικιλία των υφιστάμενων ρυθμίσεων στα κράτη-μέρη σχετικά με τον τρόπο εκλογής ή διορισμού του εκτελεστικού οργάνου, που αντανακλά τις ιστορικές συνθήκες και τις  θεσμικές πρακτικές κάθε κράτους-μέρους. Υπογραμμίζεται ότι  ο ίδιος ο Χάρτης δεν  προκρίνει συγκεκριμένη μέθοδο ανάδειξης του εκτελεστικού οργάνου μεταξύ των υφιστάμενων, δηλαδή α) εκλογής ή διορισμού από το αντιπροσωπευτικό σώμα, β) άμεσης εκλογής από τους τοπικούς εκλογείς, γ) διορισμού από την κεντρική ή περιφερειακή κυβέρνηση ή από ανεξάρτητη αρχή, και δ) άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων από το ίδιο το αντιπροσωπευτικό σώμα. Πάντως, άσχετα από τον τρόπο ανάδειξης του εκτελεστικού οργάνου, αυτό θα πρέπει να είναι «υπεύθυνο» ενώπιον του αντιπροσωπευτικού σώματος, προκειμένου να διασώζεται η διάταξη του άρθρου 3 παρ. 2 του Χάρτη. Επίσης, θα πρέπει να αναγνωρίζεται έμπρακτα η πρωτοκαθεδρία του αντιπροσωπευτικού σώματος για ζητήματα μείζονος σημασίας (όπως π.χ. ψήφιση του προϋπολογισμού, ζητήματα φορολογίας κ.τ.λ.).

Βέβαια, διευκρινίζεται ότι η «ευθύνη» του εκτελεστικού οργάνου έναντι του αντιπροσωπευτικού σώματος,  δεν φτάνει υποχρεωτικά στη δυνατότητα  του τελευταίου να το παύσει, ανακαλώντας την εμπιστοσύνη του (με εξαίρεση την περίπτωση εκτελεστικού οργάνου διορισμένου από την κεντρική ή περιφερειακή κυβέρνηση[10] ή από ανεξάρτητη αρχή), χωρίς πάντως να αποκλείεται μια τέτοια δυνατότητα, όταν ο νόμος την προβλέπει. Σε κάθε περίπτωση δεν προκύπτει παραβίαση του Χάρτη, αρκεί να είναι υπαρκτό ένα αποτελεσματικό σύστημα ελέγχου του εκτελεστικού οργάνου από το αντιπροσωπευτικό σώμα και να διασώζεται ένας πυρήνας αρμοδιοτήτων μείζονος σημασίας που δεν μπορούν να μεταβιβασθούν στο εκτελεστικό όργανο.

Ειδικά για τις περιπτώσεις άμεσα εκλεγμένου εκτελεστικού οργάνου, το οποίο συνεπώς έχει μια παράλληλη με αυτή του επίσης άμεσα εκλεγμένου αντιπροσωπευτικού σώματος δημοκρατική νομιμοποίηση, προτείνεται η εισαγωγή διαδικασιών προς άρση του αδιεξόδου (deadlock) και προς αποφυγή παράλυσης της αποτελεσματικής διοίκησης, ιδίως σε περιπτώσεις προγραμματικών διαφωνιών μεταξύ αντιπροσωπευτικού σώματος και εκτελεστικού οργάνου. Επιπρόσθετα, επισημαίνεται ότι πρέπει να είναι εγγυημένη στο αντιπροσωπευτικό σώμα η δυνατότητα να καλεί το εκτελεστικό όργανο σε λογοδοσία και σε περιπτώσεις που προβλέπεται η δυνατότητα ανάκλησης του τελευταίου, αυτή να επιδοκιμάζεται από τους εκλογείς (με ικανές εγγυήσεις αποτροπής καταχρηστικής εφαρμογής), οι οποίοι εξάλλου το εξέλεξαν.

Τέλος, στις περιπτώσεις διορισμού του εκτελεστικού οργάνου από την κεντρική ή περιφερειακή κυβέρνηση ή από ανεξάρτητη αρχή προτείνεται η παροχή δυνατότητας στο αντιπροσωπευτικό σώμα να καλεί σε λογοδοσία το εκτελεστικό όργανο, η οποία μπορεί να καταλήξει σε  δεσμευτική προς την αρχή που το διόρισε, απόφαση του αντιπροσωπευτικού σώματος για την  ανάκληση του εκτελεστικού οργάνου. Για τις περιπτώσεις αυτές, η μη πρόβλεψη τέτοιας δυνατότητας του αντιπροσωπευτικού οργάνου  δεν συμβαδίζει με την αξίωση  του Χάρτη για εκτελεστικό όργανο «υπεύθυνο» στο αντιπροσωπευτικό σώμα.

Στη χώρα μας ισχύει η άμεση εκλογή Δημάρχου/Περιφερειαρχη, με ανάδειξή του από εκλογές σε προκαθορισμένες ημερομηνίες. Δεν υπάρχει κοινοβουλευτικού τύπου εξάρτησή του από την εμπιστοσύνη του αντίστοιχου Συμβουλίου,  καθόσον το τελευταίο δεν μπορεί να τον ανακαλέσει, αποσύροντας την εμπιστοσύνη του και οδηγώντας τον ΟΤΑ σε εκλογές. Η ελληνική περίπτωση είναι ανεκτή από τις διατάξεις του ΕΧΤΑ, καθόσον η ευθύνη του εκτελεστικού οργάνου απέναντι στο Συμβούλιο είναι υπαρκτή, μέσω θεσμών αποτελεσματικού ελέγχου και λογοδοσίας.

   Β) Η αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου και η αναζήτηση ισορροπίας με τη  διοικητική αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ

Η βασική αφετηριακή αρχή που πρέπει να υπηρετείται από ένα εκλογικό σύστημα των ΟΤΑ είναι η αρχή της ισότητας της ψήφου, της οποίας η ισχύς ουδέποτε αμφισβητήθηκε ως θεμελιώδους συνιστώσας της δημοκρατικής αρχής[11], μολονότι ουδέποτε αποτυπώθηκε ρητά στα συνταγματικά μας κείμενα.   Η ισότητα της ψήφου, με πεδίο εφαρμογής είτε τις βουλευτικές είτε τις αυτοδιοικητικές εκλογές[12], παρά την έλλειψη ρητής συνταγματικής της κατοχύρωσής της, θεμελιώνεται στη δημοκρατική αρχή (άρθρο 1 Σ.). Επιπλέον, ο ΕΧΤΑ (άρθρο 3 παρ. 2, εδ. α’) απαιτεί τη δημοκρατική νομιμοποίηση των αρχών των ΟΤΑ, αξιώνοντας την εκλογή των  μελών των Συμβουλίων των ΟΤΑ με (ελεύθερη, μυστική, άμεση και καθολική, αλλά και επιπλέον)  «ίση ψηφοφορία».

Συναφώς, φορέας της λαϊκής κυριαρχίας δεν είναι μόνον ο λαός γενικά, αλλά και ο κάθε πολίτης χωριστά ως απολύτως ισότιμο κλάσμα της. Συνεπώς,  είναι  ισότητα μαθηματική, ισότητα κατ’ αριθμό, στον βαθμό που ο κάθε πολίτης/εκλογέας (δημότης, στις αυτοδιοικητικές εκλογές), υπό ένα δημοκρατικό πολίτευμα, έχει ίσο ποσοστό κυριαρχίας. Κάθε εκλογέας  έχει μία και μόνον ψήφο για κάθε εκλογή, η οποία προσμετράται μία και μόνη φορά. Αυτός ο κανόνας δεν επιδέχεται καμία απόκλιση ή εξαίρεση.

Πάντως, μόνιμα διαφιλονικούμενο ζήτημα είναι αυτό των κανονιστικών της συνεπειών στο πεδίο του εκλογικού συστήματος (και) για την εκλογή των αρχών των ΟΤΑ, δηλαδή οι συνταγματικά επιτρεπτές αποκλίσεις της ενόψει ενός συνταγματικά θεμιτού σκοπού δημοσίου συμφέροντος, όπως είναι η αρχή της αποτελεσματικότητας στη δράση των ΟΤΑ. Συνάγεται από τη δικαιοταξία μας ως στόχος η αποτελεσματικότητα στη δράση των ΟΤΑ, ώστε αυτός ο στόχος αποτελεί συνταγματικά θεμιτό σκοπό δημοσίου συμφέροντος, ο οποίος μπορεί να σχετικοποιεί/περιορίζει  τη δημοκρατική νομιμοποίηση των αρχών των ΟΤΑ, σε μία κύρια συνιστώσα της, που είναι η  αρχή της ισότητας/ισοδυναμίας της ψήφου;

Tα συνταγματικά ερείσματα του στόχου της διοικητικής αποτελεσματικότητας είναι οι διατάξεις που θεμελιώνουν την αρχή της εγγύτητας, η οποία εγγυάται και στοχεύει στη διοικητική αποτελεσματικότητα. Πράγματι, η εγγύτητα του οργάνου λήψης απόφασης με τον πολίτη στον οποίο η τελευταία αφορά, λειτουργεί εγγυητικά της αποτελεσματικής επίλυσης των σχετικών ζητημάτων. Η αρχή της εγγύτητας είναι παρούσα τόσο στη δράση της κρατικής διοίκησης («αποκεντρωτικό σύστημα» -άρθρο 101 Σ.-)[13] όσο και στη δράση των ΟΤΑ, που καλούνται ως αρχή εγγύτερη στους πολίτες να ασκήσουν όχι μόνο τοπικές αλλά και κρατικές υποθέσεις[14].

Επιπλέον,   οι κατοχυρωμένες στο Σύνταγμα (αλλά και στον ΕΧΤΑ) αρχές της διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας (άρθρο 102 παρ. 2, εδ. α’, καθώς και παρ. 4 και 5) στοχεύουν σε ΟΤΑ που δρουν κατά βάση αυτόβουλα και ελεύθερα, έχοντας ταυτόχρονα επάρκεια πόρων, προκειμένου να εκπληρώνουν με αποτελεσματικότητα τις υπηρεσίες που καλούνται να παράσχουν.

Τέλος, μια παράμετρος που εμπόδιζε τον στόχο της αποτελεσματικής διοίκησης ήταν το μέγεθος των ΟΤΑ, στο μέτρο που ο στόχος αυτός δεν μπορούσε να εκπληρωθεί με τις υπάρχουσες μικρές και θνησιγενείς κοινότητες. Αυτή ήταν η αιτία  που οδήγησε  τον κοινό νομοθέτη σε πρωτοβουλίες, στις οποίες με επίκληση της αποτελεσματικής διοίκησης συνηγόρησε η Δικαιοσύνη` κατ’ αρχάς για διακοινοτική συνεργασία, καθώς και για κατά βάση εθελοντικές συνενώσεις ΟΤΑ[15] ` περαιτέρω, στο πρώτο κύμα αναγκαστικών συνενώσεων (1998), που μείωσε κατά πολύ τον αριθμό των υφιστάμενων ΟΤΑ[16], και αργότερα στο δεύτερο κύμα αναγκαστικών συνενώσεων (2010) που οδήγησε σε ακόμη μεγαλύτερους δήμους και σε πλήρη κατάργηση των κοινοτήτων (ως προς το οποίο είχε ήδη συνηγορήσει ο αναθεωρητικός νομοθέτης του 2001), καθώς και στην ίδρυση Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης, ως δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης, αντί της καταργηθείσας Νομαρχιακής[17].

Υπό το φως των ανωτέρω: ενώ είναι αναμφισβήτητο κεκτημένο (είτε σε βουλευτικές είτε σε αυτοδιοικητικές εκλογές) ότι έχουν όλοι μία και μόνον ψήφο, η οποία προσμετράται μία και μόνη φορά, δεν είναι δεδομένο ότι η ψήφος θα έχει την ίδια δύναμη στο εκλογικό αποτέλεσμα (ισοδυναμία της ψήφου / ίδια αξία της ψήφου, κατ’ αποτέλεσμα). Αυτό λόγω της επίδρασης του εκλογικού συστήματος[18] που πρέπει να συνυπολογίζει και τη δυνατότητα αποτελεσματικής διοίκησης των ΟΤΑ.

Βέβαια, κατ’ αρχήν, συνέπεια της ισοδυναμίας της ψήφου είναι η ύπαρξη κατ’ αποτέλεσμα ίσης εκπροσώπησης κάθε εκλογέα/δημότη στο Συμβούλιο του ΟΤΑ, δηλαδή εκπροσώπησης κάθε συνδυασμού ανάλογης με τον αριθμό των (εγκύρων) ψήφων που έλαβε. Αυτό επιτυγχάνεται με το σύστημα της αναλογικής κατανομής των εδρών του Δημοτικού/Περιφερειακού Συμβουλίου, το οποίο επιτυγχάνει την καλύτερη δυνατή αναλογία μεταξύ (εγκύρων) ψήφων και εδρών.

Ο ημεδαπός συνταγματικός νομοθέτης διαχρονικά δεν θέλησε να δεσμεύσει τον κοινό νομοθέτη στην υιοθέτηση αναλογικού συστήματος εκλογής των Συμβουλίων των ΟΤΑ, προκειμένου ο τελευταίος να μπορεί να προσαρμόσει το εκλογικό σύστημα στις εκάστοτε πολιτικοκοινωνικές συνθήκες.   Μάλιστα, στην πρόσφατη συνταγματική αναθεώρηση, παρά την εκ μέρους του Προέδρου και βουλευτών του κυβερνητικού κόμματος (ΣΥΡΙΖΑ) πρόταση αναθεώρησης του άρθρου 102, παρ. 2 Σ., ώστε να δεσμεύει τον κοινό νομοθέτη «στην καθιέρωση αναλογικού εκλογικού συστήματος στις εκλογές για τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης», αυτή δεν ευδοκίμησε. Πάντως,  το γεγονός ότι ο συνταγματικός νομοθέτης δεν θέλησε να δεσμεύσει τον κοινό νομοθέτη στο αναλογικό σύστημα εκλογής των Συμβουλίων των ΟΤΑ, παρόλο που αυτό είναι συνεπέστερο στην αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου, δεν σημαίνει ότι κατά τη νομοθέτηση του εκλογικού συστήματος δεν υπάρχουν εκ του Συντάγματος  φραγμοί.

Εν τέλει: η αρχή της ισότητας υπό την εκδοχή της ισοδυναμίας της ψήφου επιτρέπει αποκλίσεις, προκειμένου να εξυπηρετηθεί συνταγματικά θεμιτός σκοπός δημοσίου συμφέροντος, όπως είναι η διασφάλιση εγγυήσεων αποτελεσματικής διοίκησης από τους ΟΤΑ. Αντίθετος ισχυρισμός, για υποχρέωση του κοινού νομοθέτη ως προς τη θέσπιση αμιγώς αναλογικού εκλογικού συστήματος για την εκλογή των Συμβουλίων των ΟΤΑ, δεν θα ήταν σωστός, καθόσον θα συνηγορούσε στην απόλυτη ισχύ της αρχής της ισοδυναμίας της ψήφου, θέτοντάς την υπεράνω του συνόλου των συνταγματικών διατάξεων.

Υπ’ αυτή την έννοια, η ισοδυναμία της ψήφου έχει μικρότερη ένταση και κανονιστική πυκνότητα από την άκαμπτη αριθμητική, τυπική ισότητα της ψήφου, αλλά πάντως αξιώνει ψηλά standards αντιπροσωπευτικότητας (και σε κάθε περίπτωση, ψηλότερα από την αναγωγή στην -επιτρέπουσα αναλογική ισότητα- γενική αρχή της ισότητας).  Συνακόλουθα, δεν προσιδιάζει για την ισότητα της ψήφου η μονοδιάστατη παραπομπή στη γενική αρχή της ισότητας (άρθρο 4, παρ. 1 Σ.), βάσει της οποίας   είναι επιτρεπτές (πάντως οι δικαιολογημένες και όχι οι αυθαίρετες) διαφοροποιήσεις, ενόψει του γενικού/δημόσιου συμφέροντος, που συνίσταται στο συνταγματικά θεμιτό σκοπό της όποιας διαφοροποιημένης μεταχείρισης.

Συναφώς, προκειμένου να συνυπολογίζεται και η διοικητική αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ, οι αποκλίσεις στην αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου, (με βάση  την αναγωγή στη δημοκρατική αρχή) πρέπει να μη συρρικνώνουν την ίδια αξία της ψήφου κατ’ αποτέλεσμα, π.χ. ενισχύοντας σε μη αναγκαία έκταση   την πλειοψηφούσα παράταξη/συνδυασμό με αριθμό εδρών στο Συμβούλιο ή θέτοντας ψηλό «κατώφλι» για την αντιπροσώπευση συνδυασμού με συνέπεια την έμπρακτη αδυναμία νέων σχηματισμών να εισέλθουν στην τοπική πολιτική ζωή ή διασφαλίζοντας ex lege μονοπαραταξιακή πλειοψηφία στο Συμβούλιο του πρώτου σε ψήφους συνδυασμού, άσχετα από το εκλογικό του ποσοστό.  Διαφορετικά, η ισότητα της ψήφου ως έκφραση της δημοκρατικής αρχής θα απέβαινε μια θεωρητική κατασκευή, ατελέσφορη ως προς τις απώτερες συνέπειές της.  Σε κάθε περίπτωση, οι εκλογικές ρυθμίσεις δεν πρέπει να υιοθετούν, ως προς τη   μεταχείριση συνδυασμών, διαφοροποιήσεις που δεν βασίζονται σε   αντικειμενικά και γενικά κριτήρια, είναι αδικαιολόγητες και μη εύλογες (αυθαίρετες και δυσανάλογες), μη ανεκτές ακόμη και υπό την επίκληση της γενικής αρχής της ισότητας[19].

Εν τέλει, στον κοινό νομοθέτη εναπόκειται η υιοθέτηση είτε αναλογικού εκλογικού συστήματος για την εκλογή των Συμβουλίων των ΟΤΑ (με επακόλουθο την αναζήτηση συγκλίσεων, προκειμένου να υπάρξει στο Συμβούλιο διοικούσα πλειοψηφία) είτε  ενός συστήματος ενίσχυσης του πλειοψηφούντος συνδυασμού,  με περισσότερες έδρες σε σχέση με αυτές που του αναλογούν βάσει των (εγκύρων) ψήφων που έλαβε (σε περίπτωση που οι συγκλίσεις λόγω των πολιτικοκοινωνικών συνθηκών είναι δυσεύρετες).  Στην τελευταία, όμως, περίπτωση η ενίσχυση  αυτή δεν μπορεί να είναι χωρίς περιορισμούς και προϋποθέσεις.

Κατά συνέπεια, δεν μας βρίσκουν σύμφωνους απόψεις που κατ’ αποτέλεσμα υποστηρίζουν (όχι απλά την πολιτική διαφωνία, αλλά και) την αντισυνταγματικότητα του αναλογικού συστήματος, επιχειρηματολογώντας υπέρ της υπεραντιπροσώπευσης στα Δημοτικά/Περιφερειακά Συμβούλια του νικήσαντος συνδυασμού, και θεωρώντας την  «απόκλιση από το αναλογικό σύστημα … όχι απλώς συνταγματικώς ανεκτή, αλλά συνταγματικώς επιβεβλημένη»[20], επιβαλλόμενη από την ανάγκη διοικητικής αποτελεσματικότητας.

ΙΙ) Τα εκλογικά συστήματα των ΟΤΑ προ της ψήφισης της αναλογικής (ν. 4555/2018) και η συμφωνία της νομολογίας στις συνταγματικά αμφιλεγόμενες αποκλίσεις της ισοδυναμίας της ψήφου

1) Οι εκλογικές ρυθμίσεις

    Α) προ της δικτατορίας

Στη διάρκεια του 19^ου αιώνα,  τα εκλογικά συστήματα  που ίσχυσαν για τους δήμους (του μοναδικού τύπου τοπικής αυτοδιοίκησης μέχρι το 1912[21]), ήταν πλειοψηφικά για την κατανομή των εδρών στο Δημοτικό Συμβούλιο, με ανύπαρκτο ή –έστω- ισχνό το προγραμματικό στοιχείο. Προσφερόταν γι’ αυτό η εκλογή με ενιαίο ψηφοδέλτιο (όχι συνδυασμού) και μεταγενέστερα (από το 1864) η εκλογή «δια σφαιριδίων»[22].

Δηλαδή, υπό την ισχύ αυτών των εκλογικών συστημάτων ψηφίζονταν πρόσωπα και όχι πρόσωπα ενταγμένα σε συνδυασμούς.  Οι συνδυασμοί υποψηφίων  (Δημάρχου και δημοτικών συμβούλων) που υποδηλώνουν –με επίσημο και πανηγυρικό τρόπο δημοσιοποιημένες- προγραμματικές συμπράξεις, ήταν τότε έννοια άγνωστη.   Βέβαια, προφανώς και σχηματοποιούνταν τοπικές πολιτικές συμμαχίες που μπορούσαν κατ’ αποτέλεσμα να ευνοήσουν τους υποψηφίους τους. Αυτό θα μπορούσε να συμβεί, εφόσον και στην έκταση που οι εκλογείς συγκεκριμένου (άτυπου, μη θεσμικού, πάντως) σχήματος ψήφιζαν «κορδόνι» τους υποψηφίους του, δηλ. χωρίς να παρεμβάλλεται θετική ψήφος σε μη ανήκοντες στο σχήμα αυτό υποψηφίους.  Η έκφραση αποδίδεται στον Θ.Δηλιγιάννη (με αιχμή τις εθνικές εκλογές, όπου ίσχυε παρόμοιο εκλογικό σύστημα), εξού και το κόμμα του αποκαλούνταν «κορδονικόν»[23].

Σε κάθε περίπτωση βέβαια δεν πρέπει να παραγνωρίζεται ότι μέχρι το 1864, οπότε σταμάτησαν οι κρατικές παρεμβάσεις στην επιλογή Δημάρχου, ο (προικισμένος με αποφασιστικές αρμοδιότητες, αντί του Δημοτικού Συμβουλίου) Δήμαρχος στην πράξη διοριζόταν, καλούμενος συνεπώς να εκτελέσει τη θέληση του κράτους και όχι του άμεσα νομιμοποιημένου από το εκλογικό σώμα Δημοτικού Συμβουλίου[24]. Δεν πρέπει, επίσης, να παραβλέπεται ότι μέχρι το 1877 (οπότε άρθηκαν οι τελευταίοι περιορισμοί του εκλογικού δικαιώματος στις δημοτικές εκλογές) δεν υπήρχε στην πράξη καθολική ψηφοφορία (έστω, μόνον αρρένων)  για την ανάδειξη των δημοτικών αρχών (παρά την  πρόβλεψη του δημοκρατικού Σ. 1864)[25]  και συνεπώς η  αρχή της ισότητας της ψήφου ήταν εξ αυτού και μόνο υπονομευμένη.

Υπό την ισχύ του ν.ΔΝΖ’/1912, που αναγνώρισε όχι μόνο δήμους αλλά και κοινότητες, εξακολούθησαν να μην υφίστανται επισήμως «συνδυασμοί υποψηφίων». Επανήλθε το ενιαίο (όχι συνδυασμού) ψηφοδέλτιο[26] και συνεπώς η εκλογή εξακολούθησε να επικεντρώνεται σε πρόσωπα και όχι σε προγραμματικές θέσεις, τις οποίες θα καλούνταν να υλοποιήσουν οι εκλεγμένες δημοτικές/κοινοτικές αρχές.

Συνακόλουθα, συνέχιζε να μην είναι ζητούμενη η παραταξιακή/προγραμματική ομοιογένεια μεταξύ των Συμβουλίων (Δημοτικών/Κοινοτικών) και των εκτελεστικών τους οργάνων (Δημάρχων/Προέδρων κοινοτήτων).   Αυτό ίσχυε ασχέτως του τρόπου εκλογής των τελευταίων, δηλαδή είτε έμμεσα από τα Συμβούλια (Πρόεδροι κοινοτήτων) είτε άμεσα από το εκλογικό σώμα (Δήμαρχοι).    Βέβαια, υπό την ισχύ του ως άνω νόμου, υπήρξε η μέριμνα προκειμένου στα Δημοτικά/Κοινοτικά Συμβούλια να υπάρχουν και αντιπρόσωποι της μειοψηφίας, αφού ο εκλογέας μπορούσε να ψηφίσει μέρος μόνο του συνολικού αριθμού των συμβούλων (άρθρο 147). Πάντως, η μειοψηφία (όπως και η πλειοψηφία) νοούνταν όχι ως (προϋπάρχουσα της εκλογικής διαδικασίας) προγραμματικά διαφοροποιημένη παράταξη, όπως θα συνέβαινε αργότερα με την επίσημη υιοθέτηση των συνδυασμών υποψηφίων.

H υπεροχή, στις αυτοδιοικητικές εκλογές, του προγραμματικού/παραταξιακού στοιχείου, σε βάρος του προσωπικού, επήλθε  μεταπολεμικά. Ως προς αυτό, χρειάσθηκε να φτάσουμε στις εκλογές της 21-11-1954, οι οποίες διεξήχθησαν υπό ένα εκλογικό σύστημα, το  οποίο (για πρώτη φορά) απαγόρευσε την υποβολή μεμονωμένων υποψηφιοτήτων  και υποχρέωσε τη συγκρότηση «συνδυασμών υποψηφίων» (άρθρα 46, 56 και 57 του Ν.Δ. 2888/1954). Έκτοτε  (συνεχώς και αδιαλείπτως μέχρι σήμερα) οι υποψήφιοι θα συγκροτούν συνδυασμούς, γεγονός που μεταφράζεται σε συμπράξεις κατά κύριο λόγο προγραμματικές, οι οποίες συνιστούν κάτι διαφορετικό, σε σχέση με τις (υπό την ισχύ προγενέστερων εκλογικών συστημάτων) σε μεγάλο βαθμό ad hoc ευκαιριακές συμμαχίες στο επίπεδο και μόνον των Συμβουλίων. Αυταπόδεικτα, οι προγραμματικές συμπράξεις που υπό μορφή συνδυασμών εκτίθεντο στις εκλογές, σηματοδοτούσαν το ξεκίνημα μιας σταθερότερης σχέσης των υποψηφίων (εντός συνδυασμών) με τα τμήματα του εκλογικού σώματος που τους επέλεγαν.

Από τη στιγμή της υιοθέτησης των συνδυασμών η νομοθετική πρόνοια για παραταξιακή/προγραμματική ομοιογένεια ανάμεσα στα Συμβούλια και στα εκτελεστικά τους όργανα υπήρξε σταθερή και συνεχίσθηκε και στη μεταπολίτευση (με μεμονωμένη εξαίρεση τις ρυθμίσεις των εκλογών της 5-4-1959). Αυτό επιτυγχάνονταν με την ενίσχυση του αριθμού των εδρών του  συνδυασμού που εξέλεγε Δήμαρχο/Πρόεδρο κοινότητας, με συνεπακόλουθο κόστος στην αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου. Ο στόχος ήταν προφανής:   τα εκτελεστικά όργανα των ΟΤΑ  (είτε εκλέγονταν άμεσα από το τοπικό εκλογικό σώμα είτε έμμεσα από το οικείο  Συμβούλιο) να εφαρμόζουν/εκτελούν (χωρίς παραλυτικές για την αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ συγκρούσεις) τις επιλογές των Συμβουλίων, τα οποία πάντα είχαν άμεση νομιμοποίηση από το εκλογικό σώμα.

Μοναδική εξαίρεση (χωρίς όμως συνέχεια) στα ισχύσαντα μέχρι τότε  ήταν το εκλογικό σύστημα που ίσχυσε στις αυτοδιοικητικές εκλογές της 5-4-1959, αφού στα Συμβούλια (Δημοτικά/Κοινοτικά) οι έδρες κατανέμονταν ανάλογα με την εκλογική δύναμη των συνδυασμών (άρθρο 7 ν. 3938/21-2-1959). Και πάλι όμως η διάσταση μεταξύ των Συμβουλίων και των εκτελεστικών τους οργάνων δεν ήταν πιθανή, στον βαθμό που τόσο τους Δημάρχους, όσο και τους Προέδρους των κοινοτήτων (υπό το εκλογικό σύστημα αυτών των εκλογών) τους επέλεγαν (μεταξύ των μελών τους) τα αντίστοιχα Συμβούλια, χωρίς συνεπώς τα εκτελεστικά όργανα να διαθέτουν μια πρωτογενή, απευθείας από το εκλογικό σώμα, νομιμοποίηση.  Στις περιπτώσεις που η εκλογική απήχηση του πρώτου συνδυασμού ήταν κάτω του ποσοστού των 50% των εγκύρων ψήφων, υπό την ισχύ της αναλογικής απαιτούνταν προφανώς (τουλάχιστον μετεκλογικές) συνεργασίες συνδυασμών, προκειμένου να εκλεγεί Δήμαρχος/Πρόεδρος κοινότητας και να διοικηθεί ο αντίστοιχος ΟΤΑ.

Πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι η υιοθέτηση της  αναλογικής στις συγκεκριμένες εκλογές (του 1959) δεν είχε κίνητρο μια αυτοδιοικητική στρατηγική υπέρ των τοπικών συνεργασιών και των προγραμματικών συνθέσεων, αλλά την «χρησιμοποίηση» της τοπικής  αυτοδιοίκησης στη στρατηγική αναπαραγωγής του κυβερνητικού κόμματος, γεγονός βέβαια κάθε άλλο παρά ασυνήθιστο στην εγχώρια πολιτική σκηνή. Βέβαια, έτσι κι αλλιώς, τοπικές προγραμματικές συνεργασίες θα ήταν δυσεύρετες λόγω του έντονα πολωτικού κλίματος (που καθόριζε και τις αυτοδιοικητικές εκλογές) μεταξύ Δεξιάς και Αριστεράς. Εξαιτίας της πόλωσης και υπό τον κίνδυνο συσπείρωσης κοινωνικών δυνάμεων υπέρ της Ε.Δ.Α. (που είχε αναδειχθεί αξιωματική αντιπολίτευση μετά τις βουλευτικές εκλογές του 1958) η αναλογική αναμενόταν να λειτουργήσει στην κατεύθυνση μείωσης της υπαρκτής πόλωσης[27].

Γενικότερα, χαρακτηριστικό των εκλογικών συστημάτων των ΟΤΑ, προ της δικτατορίας, ήταν  η έλλειψη σχετικά σταθερών διατάξεων με  χρονική διάρκεια. Οι συχνές αλλαγές (ιδίως μεταπολεμικά) υπερέβαιναν κατά πολύ την εύλογη ανάγκη προσαρμογής του εκλογικού συστήματος στις μεταβαλλόμενες συνθήκες.  Πράγματι οι εκλογικές ρυθμίσεις  τροποποιούνταν ενόψει των εκάστοτε  αυτοδιοικητικών εκλογών και μάλιστα λίγο χρόνο προ της διεξαγωγής τους. Προφανώς, στον βαθμό που οι ΟΤΑ ήταν (πρωτίστως) σημαντικοί θεσμοί πολιτικής πίεσης,  η εκάστοτε κυβερνητική πλειοψηφία, τροποποιώντας κάθε φορά το εκλογικό τους σύστημα, έτεινε να «χρησιμοποιεί» τις αυτοδιοικητικές εκλογές στη βραχυπρόθεσμη προοπτική της δικής της αναπαραγωγής και όχι σε έναν μακροπρόθεσμο σχεδιασμό προαγωγής της τοπικής αυτοδιοίκησης.

 

    Β) της μεταπολίτευσης

Σε αντίθεση με τις συνεχώς μεταβαλλόμενες εκλογικές ρυθμίσεις προ της δικτατορίας, στη μεταπολίτευση το εκλογικό σύστημα των ΟΤΑ παρέμεινε σχετικά σταθερό, έχοντας αποκρυσταλλώσει τις βασικές του παραμέτρους.   Σ’ αυτήν την περίοδο, τα εκλογικά συστήματα των ΟΤΑ  χαρακτηρίζονται από τη σταθερή πρόνοια του νομοθέτη για παραταξιακή ομοιογένεια μεταξύ  των Συμβουλίων και των εκτελεστικών τους οργάνων.

Το εκτελεστικό όργανο, εκλέγεται  άμεσα από τους εκλογείς (όπως και το Συμβούλιο) και προικοδοτεί τον συνδυασμό του οποίου είναι επικεφαλής, με αυξημένο ποσοστό συμβούλων. Η άμεση εκλογή θα πραγματοποιούνταν ενδεχομένως σε δύο εκλογικούς γύρους («επαναληπτικές εκλογές»), αν ο πρώτος συνδυασμός δεν ξεπερνούσε την απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψήφων στον πρώτο «γύρο».   Όμως, στις κοινότητες (εφόσον έχουν κάτω από 5.000 κατοίκους) η άμεση εκλογή θα πραγματοποιούνταν  σε έναν πάντα εκλογικό «γύρο», στις δε κοινότητες άνω των 5.000 κατοίκων ενδεχομένως σε δύο γύρους («επαναληπτικές εκλογές»), αν ο πρώτος συνδυασμός δεν ξεπερνούσε την απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψήφων στον πρώτο «γύρο» (όπως δηλ. στους δήμους).

Από τις  αυτοδιοικητικές εκλογές της 17-10-1982 (υπό την ισχύ του ν. 1270/10-8-1982) και εντεύθεν το σύστημα κατανομής των εδρών στο Δημοτικό Συμβούλιο έγινε μεν αναλογικότερο, αλλά ο επιτυχών συνδυασμός συνέχιζε να υπεραντιπροσωπεύεται. Συγκεκριμένα, ο επιτυχών συνδυασμός λάμβανε τα 3/5 των εδρών του Δημοτικού Συμβουλίου (και όχι πλέον τα 2/3), ενώ στους λοιπούς συνδυασμούς (και όχι πλέον μόνον στον πρώτο επιλαχόντα) διανέμονταν αναλογικά τα 2/5 των εδρών, αρκεί να κάλυπταν το εκλογικό μέτρο.

Η λογική των ρυθμίσεων συνίστατο στο να είναι διασφαλισμένη (και όχι αναζητούμενη μέσω συγκλίσεων) η προγραμματική/παραταξιακή ομοιογένεια μεταξύ (της πλειοψηφίας των μελών) των Συμβουλίων και των εκτελεστικών τους οργάνων, τα οποία καλούνταν να εκτελέσουν τις επιλογές των πρώτων.   Βέβαια, η υπεραντιπροσώπευση του νικήσαντος συνδυασμού έχει ως τίμημα την απόκλιση από την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου. Και αυτό στον βωμό της αποτελεσματικής διοίκησης από τους ΟΤΑ.  Πράγματι,  υπό το πρίσμα του κοινού νομοθέτη, τα εκτελεστικά όργανα των ΟΤΑ θα έπρεπε να διαθέτουν εκ του νόμου μια -ομοιογενή προς αυτά- παραταξιακή/προγραμματική πλειοψηφία στα Συμβούλια, ώστε  να μην εμποδίζονται στην υλοποίηση του τοπικού προγράμματος` με άλλα λόγια, να διοικούν αποτελεσματικά.

Αυτή η πρόνοια συναντάται στην πρωτοβάθμια αυτοδιοίκηση, δηλαδή στους δήμους και στις κοινότητες, οι οποίες έπαψαν να υφίστανται το 2010. Επίσης, συναντάται και στη δευτεροβάθμια αυτοδιοίκηση, τόσο με τη μορφή της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης (από τις εκλογές του Οκτωβρίου 1994 μέχρι το 2010) όσο και με τη μορφή της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης (από το 2010 και εντεύθεν). Κοινό  χαρακτηριστικό των μεταπολιτευτικών εκλογικών συστημάτων μέχρι την εισαγωγή της αναλογικής είναι η απόκλιση από την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου, η οποία τίθεται υπό την προκρούστεια κλίνη της διοικητικής αποτελεσματικότητας.

Η δυσαναλογία του αριθμού των εδρών που καταλάμβανε εκ του νόμου ο επιτυχών συνδυασμός, σε σχέση με την εκλογική του απήχηση,    έγινε ακόμη μεγαλύτερη μετά τις ρυθμίσεις του άρθρου 2 του ν. 3434/7-2-2006 (σε σχέση με τους δήμους) και του άρθρου 3 του ν. 3434/7-2-2006 (σε σχέση με τις Νομαρχιακές Αυτοδιοικήσεις). Βάσει αυτών τροποποιήθηκε η σχετική διάταξη που απαιτούσε στους δήμους και  στις Ν.Α. απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψήφων στον πρώτο γύρο ώστε να θεωρείται ένας συνδυασμός επιτυχών. Αρκούσε να διαθέτει ο πλειοψηφήσας συνδυασμός  ποσοστό τουλάχιστον  42%  των εγκύρων ψήφων.  Οι ρυθμίσεις αυτές  ίσχυσαν μόνο για τις αυτοδιοικητικές εκλογές της 15-10-2006.

Υπό την ισχύ του ν. 3852/2010 (που κατάργησε τις Ν.Α. ως δευτεροβάθμιους ΟΤΑ, ιδρύοντας τις Π.Α.) θα απαιτούνταν και πάλι η απόλυτη πλειοψηφία (50% + 1 ψήφο) των εγκύρων ψήφων (σε έναν ή δύο γύρους) για τον επιτυχόντα συνδυασμό, που εκλέγει Δήμαρχο/ Περιφερειάρχη και προικίζεται με υπερενισχυμένο αριθμό εδρών στο αντίστοιχο Συμβούλιο, ήτοι με τα 3/5 του συνόλου των εδρών. Οι επιλαχόντες συνδυασμοί θα μοιράζονταν αναλογικά (με τη μέθοδο των αχρησιμοποίητων υπολοίπων) τα 2/5 των εδρών, χωρίς να αποκλείεται ο συνδυασμός που δεν είχε καλύψει το εκλογικό μέτρο.

2) Η νομολογία

Οι προδικτατορικές εκλογικές ρυθμίσεις ενίσχυσης του νικήσαντος συνδυασμού δεν απασχόλησαν ιδιαίτερα τη θεωρία και τη Δικαιοσύνη, ως προς την απόκλισή τους από την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου.

Στη μεταπολίτευση, παρά τις μόνιμες κριτικές της θεωρίας για τη δυσανάλογη σε σχέση με την εκλογική του απήχηση ισχύ του νικήσαντος συνδυασμού στον βωμό της διοικητικής αποτελεσματικότητας[28], ζήτημα αντισυνταγματικότητας εγέρθηκε μόνο σε μια ακραία  περίπτωση, όπου υπήρξε απόκλιση από την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου μεγαλύτερης (σε σχέση με τις μέχρι τότε μεταπολιτευτικές εκλογικές ρυθμίσεις) έκτασης: επρόκειτο για τη ρύθμιση που καταργούσε την απαίτηση απόλυτης πλειοψηφίας (έστω και σε δεύτερο γύρο) για τον νικήσαντα συνδυασμό, η οποία ίσχυσε για τις αυτοδιοικητικές εκλογές της 15-10-2006.

Ούτε όμως τη ρύθμιση αυτή, που ίσχυσε για τους δήμους και τις Ν.Α., τόλμησε να κρίνει ως αντισυνταγματική το ΣτΕ, κρίνοντας ως ανεκτή τη συγκεκριμένη απόκλιση από την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου ενόψει του δημοσίου συμφέροντος σκοπού της αποτελεσματικής αυτοδιοίκησης.

Συγκεκριμένα: η ratio της περαιτέρω αποδυνάμωσης της δημοκρατικής νομιμοποίησης των Δημοτικών/Νομαρχιακών Συμβουλίων μέσω των ως άνω ρυθμίσεων, σε ένα κομβικό της στοιχείο, δηλαδή την ισοδυναμία της ψήφου, επιχειρήθηκε να εξηγηθεί στην αιτιολογική έκθεση  του σχεδίου νόμου. Σε γενικές γραμμές προβλήθηκε το επιχείρημα ότι μέσω αυτών των ρυθμίσεων, θα ισχυροποιούνταν οι δήμοι και οι Ν.Α., καθόσον εξάλλου η ενδυνάμωσή τους ήταν αναγκαία λόγω του αναβαθμισμένου τους ρόλου στη διαχείριση του Δ’ Κοινοτικού Πλαίσιου Στήριξης. Η ισχυροποίηση και η εξ αυτής διοικητική αποτελεσματικότητα θα επερχόταν λόγω της διευκόλυνσης ανάδειξης των αρχών τους από τον πρώτο γύρο, χωρίς να υπάρχει ανάγκη προσφυγής στον δεύτερο γύρο, με τις παρατηρούμενες σ΄ αυτόν ευκαιριακές συνεργασίες χωρίς προγραμματικό υπόβαθρο.  Δευτερευόντως, προβαλλόταν η ανάγκη μείωσης του εκλογικού κόστους, καθώς και η αποφυγή ταλαιπωρίας των εκλογέων, καθόσον θα μειώνονταν οι περιπτώσεις που θα απαιτούνταν επαναληπτικές εκλογές. Τέλος, υποστηρίχθηκε ότι με τις ρυθμίσεις αυτές δεν μειώνεται η δημοκρατική νομιμοποίηση των αρχών των δήμων/Ν.Α., αφού εξάλλου μια (προφανώς αντιμετωπίζουσα μεγαλύτερα διακυβεύματα) κυβέρνηση μπορεί να στηριχτεί στη Βουλή από κόμμα που έλαβε και μικρότερο του 42% ποσοστό (λόγω του εκλογικού συστήματος για την εκλογή βουλευτών)[29].

Το ζήτημα της αντισυνταγματικότητας των ως άνω διατάξεων έφτασε στην Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας. Κατ’ αρχάς, το ζήτημα τέθηκε σε πρώτο βαθμό στα κατά τόπο αρμόδια διοικητικά πρωτοδικεία, τα οποία επιλαμβανόμενα επί σχετικών ενστάσεων αποφάνθηκαν υπέρ της συνταγματικότητας των επίμαχων διατάξεων (απ. 81/2007 ΔιοικΠρΑθηνών, 76/2007 ΔιοικΠρΒόλου, 852/2007 ΔιοικΠρΠατρών και 85/2007 ΔιοικΠρΑθηνών). Ακολούθως, επιλήφθηκε, επί αιτήσεων αναίρεσης κατά των ως άνω αποφάσεων, το Γ’ Τμ. του ΣτΕ με τις αποφάσεις 117/2008[30], 118/2008[31], 119/2008 και 120/2008, αντίστοιχα, οι οποίες έκριναν υπέρ της συνταγματικότητας (με μειοψηφίες), εκτός της δεύτερης εξ αυτών, η οποία έκρινε ως αντισυνταγματικές τις ως άνω διατάξεις (με μειοψηφία). Οι υποθέσεις παραπέμφθηκαν, «λόγω σπουδαιότητας», στην Ολομέλεια του ΣτΕ, το οποίο με τις όμοιες αποφάσεις 3684/2009[32], 3685/2009, 3686/2009 και 3687/2009, αντίστοιχα, αποφάνθηκε υπέρ της συνταγματικότητας (με μειοψηφίες).

Οι αποφάσεις της Ολομέλειας, μολονότι αναφέρονται στο σύνολο των σχετικών συνταγματικών διατάξεων, προκειμένου να θεμελιώσουν την κρίση τους (δηλαδή στα άρθρα 1 παρ. 2 και 3, 4 παρ. 1, 5 παρ. 1, 52 και 102 Σ.), εντούτοις είναι προφανές, από την τελική κρίση τους, ότι επιλέγουν όχι την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου, που θεμελιώνεται στη δημοκρατική αρχή (άρθρο 1 παρ. 2 και 3 Σ.), αλλά την αναλογική ισότητα του άρθρου 4 παρ. 1 Σ..  Ακολουθείται, έτσι, μια παράδοση εδραιωμένη στις κρίσεις περί συνταγματικότητας νόμων που αφορούσαν το εκλογικό σύστημα των βουλευτικών εκλογών. Εξάλλου, οι ως άνω αποφάσεις της Ολομέλειας του ΣτΕ παραπέμπουν ρητά σ’ αυτές τις αποφάσεις (ΑΕΔ 35/1985, 36/1990, 13/1997), υπαινισσόμενες την αδιαφοροποίητη εφαρμογή τους και στο εκλογικό σύστημα των ΟΤΑ.

Οι ως άνω αποφάσεις έκριναν ότι οι υπό κρίση διατάξεις προβλέφθηκαν «για σκοπό που είναι, κατ’ αρχήν, συνταγματικά θεμιτός, δεδομένου ότι ο νομοθέτης με την ρύθμιση αυτή επεδίωξε την εξασφάλιση της εύρυθμης και αποδοτικής λειτουργίας των οργάνων διοικήσεως των δήμων και, για τον λόγο αυτό, προέκρινε εκλογικό σύστημα, κατά το οποίο ο συνδυασμός που ανακηρύσσεται επιτυχών να μην στηρίζεται σε προεκλογικές ευκαιριακές συμμαχίες και μάλιστα μεταξύ των δύο γύρων των εκλογών, αλλά να έχει ενιαίο προγραμματικό λόγο για την αποτελεσματική αντιμετώπιση των ζητημάτων τοπικού ενδιαφέροντος (βλ. τις αιτιολογικές εκθέσεις των νόμων …)». Συναφώς, οι ως άνω διατάξεις  δεν αντιβαίνουν «στις συνταγματικές αρχές ούτε της ισότητας του εκλογικού δικαιώματος και της ευρύτερης δυνατής λαϊκής εκπροσώπησης, ούτε της αναλογικότητας, αφού η εν λόγω ρύθμιση δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι ακατάλληλη για την επίτευξη του ως άνω, συνταγματικώς θεμιτού, σκοπού ούτε, τέλος, υπερακοντίζει το σκοπό αυτό» (σκέψη 10, της ΣτΕ 3684/2009).

Το ότι οι ως άνω διατάξεις αντιβαίνουν την αρχή της «ευρύτερης δυνατής λαϊκής εκπροσώπησης»  στα Δημοτικά/Νομαρχιακά Συμβούλια,  την οποία εγγυάται μόνο η αναλογική εκλογή, είναι αυταπόδεικτο. Δηλαδή, είναι αυταπόδεικτο ότι οι αποφάσεις, παρά την επίκληση της «ευρύτερης δυνατής λαϊκής εκπροσώπησης» στα Συμβούλια, δεν υιοθετούν την (απαιτούμενη για μια τέτοια εκπροσώπηση) αριθμητική ισότητα και κατ’ αποτέλεσμα παραπέμπουν στην αναλογική ισότητα του άρθρου 4 παρ. 1 Σ. Και υπό το πρίσμα της τελευταίας, όμως,  ναι μεν επιτρέπονται διαφοροποιήσεις, αλλά απαιτείται αυτές  να είναι δικαιολογημένες και εύλογες ενόψει ενός συνταγματικά θεμιτού σκοπού δημοσίου συμφέροντος.

Εν προκειμένω, ο σκοπός που επικαλούνται οι αποφάσεις του ΣτΕ, προκειμένου να δικαιολογηθούν οι διαφοροποιήσεις στην ισοδυναμία της ψήφου, είναι η αποτελεσματική διοίκηση μέσω της προγραμματικής/παραταξιακής ομοιογένειας  (της πλειοψηφίας) του (Δημοτικού/Νομαρχιακού) Συμβουλίου και του εκτελεστικού του οργάνου (Δημάρχου/Νομάρχη). Αυτό όμως ίσχυε και υπό τις προγενέστερες ρυθμίσεις, δηλαδή ίσχυε η εκ του νόμου (ex lege) υπερενίσχυση στο Συμβούλιο του νικήσαντος/επιτυχόντος συνδυασμού, του οποίου η επιτυχία συναρτούνταν, όπως υπό τις προηγούμενες έτσι και υπό τις νέες ρυθμίσεις, από την εκλογή του εκτελεστικού του οργάνου. Συνεπώς, σωστά αντέτεινε η γνώμη της μειοψηφίας, ότι οι συγκεκριμένες ρυθμίσεις αντιβαίνουν την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου, έστω νοούμενη ως αναλογική και όχι αριθμητική, στον βαθμό που υπερβαίνουν «το αναγκαίο μέτρο και, επομένως, τη συνταγματική αρχή της αναλογικότητας», καθόσον «ο θεμιτός αυτός σκοπός [της διασφάλισης της αποτελεσματικής διοίκησης] εξυπηρετείτο πλήρως με την ισχύουσα από το 1975 ρύθμιση [της υπερενίσχυσης του επιτυχόντος συνδυασμού]».

Εν τέλει, ο μοναδικός θεμελιωτικός λόγος της μείωσης του απαιτούμενου ποσοστού των εγκύρων ψήφων (από 50% +1 των εγκύρων ψήφων, σε 42%) προκειμένου να εκλεγεί το εκτελεστικό όργανο του ΟΤΑ (του οποίου ο συνδυασμός εκ του νόμου υπερενισχύεται στο Συμβούλιο), καταλήγει να είναι η  αποφυγή  «προεκλογικών ευκαιριακών συμμαχιών και μάλιστα μεταξύ των δύο γύρων των εκλογών». Και επ’ αυτού, σωστά αντέτεινε η μειοψηφούσα γνώμη, ότι οι ρυθμίσεις δεν μπορεί να θεωρηθούν ότι επιδιώκουν «θεμιτό σκοπό, ικανό να δικαιολογήσει απόκλιση, και μάλιστα σε τόση έκταση, από τις συνταγματικές αρχές της ισότητας του εκλογικού δικαιώματος και της ευρύτερης δυνατής λαϊκής εκπροσωπήσεως. Τούτο δε διότι στα δημοκρατικά πολιτεύματα η συνεργασία των πολιτικών φορέων που διεκδικούν την ψήφο των πολιτών (και ο συνακόλουθος συγκερασμός των προγραμμάτων τους) δεν μπορεί να θεωρηθεί, άνευ ετέρου, κίνδυνος που η έννομη τάξη οφείλει οπωσδήποτε να αποτρέψει».

Τέλος,  η μειοψηφούσα γνώμη επισήμανε το αυθαίρετο κριτήριο της περαιτέρω απόκλισης από την ισοδυναμία της ψήφου: «ακόμη και υπό την εκδοχή ότι οι σκοποί που αναφέρονται στην εισηγητική έκθεση για την επίμαχη ρύθμιση δικαιολογούν απόκλιση από τις ανωτέρω συνταγματικές αρχές, η εν προκειμένω διαφορά κατά οκτώ ποσοστιαίες μονάδες (50-42) από το ποσοστό 50% συν μία ψήφο, δηλαδή από την αρχή της πλειοψηφίας, … δεν ευρίσκεται εντός των συνταγματικώς ανεκτών ορίων, λαμβανομένου μάλιστα υπόψη ότι δεν υπάρχει ένδειξη στο νόμο ή στις προπαρασκευαστικές του εργασίες, ως προς τα κριτήρια, βάσει των οποίων προσδιορίστηκε το ποσοστό αυτό (42%)».

Βέβαια, στην αιτιολογική έκθεση των ρυθμίσεων υποστηρίχθηκε ότι μ’ αυτές δεν μειώνεται η δημοκρατική νομιμοποίηση των αρχών των δήμων/Ν.Α., αφού εξάλλου μπορεί να αναδειχθεί κυβέρνηση και με μικρότερο του 42% εκλογικό ποσοστό. Όμως, οι ισορροπίες ενός κοινοβουλευτικού συστήματος είναι εντελώς διαφορετικές απ’ αυτές που ισχύουν στους δικούς μας ΟΤΑ, με αποτέλεσμα να μην υπάρχουν (ανάλογα με την κεντρική διακυβέρνηση) αντίβαρα στη διοίκηση των ΟΤΑ, σε περίπτωση μειωμένης δημοκρατικής νομιμοποίησής τους.

Συγκεκριμένα, οι βουλευτές εκλέγονται άμεσα από το εκλογικό σώμα (άρθρο 51, παρ. 3 Σ.) και η Κυβέρνηση/Πρωθυπουργός προκύπτει έμμεσα με τη δεδηλωμένη εμπιστοσύνη της πλειοψηφίας αυτών (άρθρο 37, παρ. 2 και 84 Σ.). Συναφώς, ούτε ο αριθμός των βουλευτών που θα συγκροτήσει την κυβερνητική πλειοψηφία είναι δεδομένος, αλλά και η  Κυβέρνηση τελεί υπό τη συνεχή δοκιμασία της κυβερνητικής πλειοψηφίας, η οποία μπορεί ανά πάσα στιγμή να άρει την εμπιστοσύνη της, προκαλώντας εκλογές (άρθρο 38 και 84 Σ.).  Αντίθετα, υπό το ισχύον σύστημα των δικών μας ΟΤΑ, ο επιτυχών συνδυασμός αναδεικνύεται άμεσα από το εκλογικό σώμα, δηλαδή αναδεικνύονται άμεσα όχι μόνο τα μέλη του Συμβουλίου καταλαμβάνοντας την αυξημένη πλειοψηφία των 3/5 των εδρών σ’ αυτό, αλλά  και το εκτελεστικό του όργανο. Η άσκηση της διοίκησης από το εκτελεστικό όργανο,  πέραν του ότι διαθέτει (ασχέτως εκλογικού ποσοστού) αυξημένη πλειοψηφία στο Συμβούλιο, είναι αδιατάρακτη σε όλη τη διάρκεια της θητείας του, καθώς δεν εξαρτάται από την εμπιστοσύνη του Συμβουλίου.

Επιπλέον, δεν αντέχει στην κριτική το προβαλλόμενο, έστω επικουρικά, επιχείρημα της αιτιολογικής έκθεσης ότι μέσω των ρυθμίσεων καλύπτεται η ανάγκη μείωσης του εκλογικού κόστους, καθώς και η αποφυγή ταλαιπωρίας των εκλογέων, λόγω αποφυγής στις περισσότερες περιπτώσεις των επαναληπτικών εκλογών. Αυτό, καθόσον δεν νοείται περιορισμός μιας τόσο σημαντικής συνιστώσας της δημοκρατικής αρχής με τη γενική και αόριστη επίκληση  «κόστους» και «ταλαιπωρίας».

Εν τέλει, κατά τη γνώμη μας, εφόσον ο κοινός νομοθέτης δεν επιλέγει το αναλογικό εκλογικό σύστημα, αλλά ένα σύστημα ενίσχυσης σε αριθμό εδρών στο Συμβούλιο του νικήσαντος συνδυασμού, με σκοπό τη διοικητική αποτελεσματικότητα, οι προϋποθέσεις αυτής της ενίσχυσης έχουν όρια. Αυτό είναι η απαίτηση για συγκέντρωση της  απόλυτης πλειοψηφίας από τον επιτυχόντα συνδυασμό, εν όψει του ότι η βάσει αυτής ανάδειξή του συνεπάγεται την εκλογή του μονοπρόσωπου εκτελεστικού οργάνου και την κατάληψη των 3/5 των εδρών του  συμβουλίου[33].

Εν πάση περιπτώσει, οι ρυθμίσεις αυτές (με το απαιτούμενο εκλογικό ποσοστό του 42%  για τον πλειοψηφούντα συνδυασμό, προκειμένου να θεωρηθεί επιτυχών) για τις δημοτικές και νομαρχιακές εκλογές ίσχυσαν  μόνο για τις αυτοδιοικητικές εκλογές της 15-10-2006. Εξάλλου, το μοναδικό τους επίτευγμα ήταν, κατ’ αποτέλεσμα, η υποταγή των αυτοδιοικητικών αρχών στα μεγάλα κόμματα και η συμπίεση του τοπικού εκλογικού πλουραλισμού. Αυτό, στον βαθμό που οι ρυθμίσεις αυτές αφαίρεσαν από το τοπικό πολιτικό/αυτοδιοικητικό προσωπικό την ανάγκη αναζήτησης ευρύτερης εκλογικής στήριξης[34].

ΙΙΙ) Το αναλογικό σύστημα του ν. 4555/2018 (και 4604/2019) και οι εκ των υστέρων «διορθώσεις» του (ν. 4623/2019 και ν. 4625/2019)

1) Το αναλογικό σύστημα του ν. 4555/2018 (και 4604/2019)

Α) Οι τομές

Το εκλογικό σύστημα που εισήχθη με τον ν. 4555/19-7-2018, όπως τροποποιήθηκε από τον ν. 4604/26-3-2019, ήταν  επιλογή  της κυβέρνησης του ΣΥΡΙΖΑ και των «Ανεξαρτήτων Ελλήνων».  Η κύρια τομή[35] του εγχειρήματος, η οποία συνιστά ρήξη με το παρελθόν, υπήρξε  ο   αναλογικός τρόπο κατανομής των εδρών μεταξύ των συνδυασμών στα Συμβούλια των ΟΤΑ. Προφανώς, αυτή η επιλογή ανταποκρίνεται συνεπέστερα στην αρχή της ισότητας/ισοδυναμίας της ψήφου, σε σχέση με τα προγενέστερα συστήματα υπερενίσχυσης του νικήσαντος συνδυασμού του Δημάρχου/Περιφερειάρχη.

Συγκεκριμένα: υπό τις ρυθμίσεις του ν. 4555/2018, ο οποίος τροποποίησε τις ρυθμίσεις του ν. 3852/2010 (ο οποίος υπερενίσχυε τον επιτυχόντα συνδυασμό που εξέλεγε Δήμαρχο/Περιφερειάρχη, αποδίδοντάς του εκ του νόμου τα 3/5 των εδρών στο Συμβούλιο) η  κατανομή των εδρών στα Δημοτικά/Περιφερειακά Συμβούλια γίνεται αναλογικά με βάση τα αποτελέσματα του πρώτου γύρου.

Έτσι, στους  συνδυασμούς κατανέμονται  οι έδρες «ανάλογα με τον αριθμό των εγκύρων ψηφοδελτίων που έλαβαν στον Α’ γύρο». Η μέθοδος που χρησιμοποιείται είναι αυτή των «αχρησιμοποίητων υπολοίπων» και μάλιστα χωρίς τον αποκλεισμό του συνδυασμού που δεν έχει καλύψει το εκλογικό μέτρο (άρθρα 28 και 56 ν. 4555/2018, που αντικαθιστούν τα άρθρα 32 και 138, αντίστοιχα, του ν. 3852/2010). Δηλαδή, η κατανομή γίνεται όπως ακριβώς υπό την ισχύ του ν. 3852/2010 για τις έδρες που διατίθεντο στον πρώτο γύρο (αν κανείς συνδυασμός δεν είχε λάβει σ’ αυτόν άνω του 50% συν 1 των εγκύρων ψήφων).

Ταυτόχρονα, διατηρείται η άμεση εκλογή Δημάρχου/Περιφερειάρχη με τη συγκέντρωση του 50% συν 1 των εγκύρων ψήφων, σε δεύτερο γύρο μεταξύ των υποψηφίων των δύο συνδυασμών που έλαβαν τις περισσότερες ψήφους,  αν δεν έχει επιτευχθεί σε έναν γύρο (άρθρα 29 και 57  ν. 4555/2018, που αντικαθιστούν τα άρθρα 33 και 139, αντίστοιχα, του ν. 3852/2010).  Προφανώς, η εκλογή Δημάρχου/Περιφερειάρχη δεν επηρεάζει την αναλογική κατανομή των εδρών του Δημοτικού/Περιφερειακού συμβουλίου, η οποία εξαντλείται στον πρώτο γύρο.

Κατ’ αποτέλεσμα, ο Δήμαρχος/Περιφερειάρχης δεν είναι εκ του νόμου εξοπλισμένος με την (προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενή) αυξημένη πλειοψηφία των 3/5 των μελών στο Συμβούλιο, συνήθως δεν  διαθέτει  ούτε την απόλυτη πλειοψηφία (όπως  συμβαίνει, αν έχουμε επαναληπτικές εκλογές δεύτερου γύρου), ενδεχομένως δε δεν διαθέτει ούτε καν τη σχετική πλειοψηφία (όπως  συμβαίνει, αν ο δεύτερος σε ψήφους συνδυασμός  στον πρώτο γύρο εκλέξει Δήμαρχο/Περιφερειάρχη στον δεύτερο γύρο).

Περαιτέρω, υπό τη λογική ενός απόλυτα αναλογικού εκλογικού συστήματος,   αναλογική των συσχετισμών των παρατάξεων στο Συμβούλιο θα έπρεπε να είναι και η σύνθεση των Επιτροπών και των διοικήσεων των νομικών προσώπων του ΟΤΑ.  Όμως, ο νομοθέτης, προσβλέποντας προφανώς στην αποτελεσματική διοίκηση, ενδυνάμωσε τον συνδυασμό του Δημάρχου/Περιφερειάρχη στη σύνθεση τους.  Κατ’ αποτέλεσμα, απέκλινε από την ανάλογη του συσχετισμού των παρατάξεων στο Συμβούλιο εκπροσώπηση  στις Επιτροπές και στις διοικήσεις των νομικών προσώπων, χωρίς όμως -και πάλι- να διασφαλίζεται σε κάθε περίπτωση η πλειοψηφία του εκτελεστικού οργάνου  στη σύνθεσή τους.

Συγκεκριμένα: υπό τον ν. 3852/2010 το εκτελεστικό όργανο ενός ΟΤΑ είχε προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενή προς αυτό πλειοψηφία τόσο στο Συμβούλιο όσο και στους εκτελεστικούς βραχίονες του δήμου/Π.Α., ώστε θεσμικά να είναι ανεμπόδιστη η εφαρμογή του προγράμματος του νικήσαντος συνδυασμού.

Υπό τις ρυθμίσεις του ν. 4555/2018, ο Δήμαρχος (αν δεν είχε επιτύχει την απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψήφων στον πρώτο γύρο) δεν θα είχε διασφαλισμένη μια προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενή με αυτόν πλειοψηφία στην Οικονομική Επιτροπή, στην Επιτροπή Ποιότητας Ζωής και στις διοικήσεις των νομικών προσώπων του δήμου. Το ίδιο και ο Περιφερειάρχης, όσον αφορά στη σύνθεση της Οικονομικής Επιτροπής και στις διοικήσεις των νομικών προσώπων της Π.Α.

Και αυτό, παρόλο που ο νομοθέτης, προσβλέποντας στην αποτελεσματική διοίκηση ενδυνάμωσε τον συνδυασμό του Δημάρχου/Περιφερειάρχη στη σύνθεση των ως άνω οργάνων, κάμπτοντας κατ’ αποτέλεσμα την απόλυτα αναλογική της δύναμης των παρατάξεων στο Συμβούλιο  σύνθεσή τους. Αυτό,   προκειμένου να  «ενισχυθεί … η σύνδεση ανάμεσα στο κυρίαρχο και αποφασιστικό όργανο του δήμου [περιφέρειας], το δημοτικό [περιφερειακό] συμβούλιο και τα εκτελεστικά όργανα του δήμου [περιφέρειας]»[36].   Όμως, και πάλι, η ενδυνάμωση του εκτελεστικού οργάνου δεν ήταν τέτοιας έκτασης, ώστε να διασφαλίζει, σε όλες τις περιπτώσεις, μια παραταξιακά/προγραμματικά ομοιογενή  προς αυτό πλειοψηφία στα ως άνω όργανα[37].

Συγκεκριμένα: οι 3 έδρες στην Οικονομική Επιτροπή και στην Επιτροπή Ποιότητας Ζωής (κυμαινόμενες εν συνόλω από 6 μέχρι 45, ανάλογα με τον αριθμό των μελών του Δημοτικού Συμβουλίου), θα καταλαμβάνονταν από τον Δήμαρχο (ή τον οριζόμενο απ’ αυτόν αντιδήμαρχο) και δύο ακόμη αντιδημάρχους ως μέλη (οριζόμενους από τον Δήμαρχο). Οι υπόλοιπες έδρες στις ως άνω Επιτροπές   θα  κατανέμονταν «ανάλογα με τον αριθμό ψήφων που λαμβάνουν» σε εκλογή από και μεταξύ των μελών του Δημοτικού Συμβουλίου ύστερα από κατάρτιση ψηφοδελτίων από τις δημοτικές παρατάξεις (άρθρο 76 ν. 4555/2018 που αντικαθιστά το άρθρο 74 ν. 3852/2010). Περαιτέρω, δεν ήταν διασφαλισμένη η προγραμματική ομοιογένεια με τον Δήμαρχο, της πλειοψηφίας των μελών των διοικητικών συμβουλίων των νομικών προσώπων των δήμων (άρθρο 91 ν. 4555/2018).

Καθ’ όμοιο τρόπο δεν ήταν διασφαλισμένη σε όλες τις περιπτώσεις, η προγραμματική ομοιογένεια με τον Περιφερειάρχη της πλειοψηφίας της Οικονομικής Επιτροπής της Π.Α. (άρθρο 103 του ν. 4555/2018, που αντικαθιστά το άρθρο 175 ν. 3852/2010), καθώς επίσης και των διοικητικών συμβουλίων  των νομικών προσώπων της Π.Α. (άρθρο 106 του ν. 4555/2018).

   Β) Η κύρια συνέχεια: διατήρηση της άμεσης εκλογής Δημάρχων/Περιφερειαρχών και κατ’ αποτέλεσμα συνέχιση της ευθυγράμμισης με τα ισχύοντα πλέον στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες 

H κύρια συνέχεια   του ν. 4555/2018   είναι  η   διατήρηση της άμεσης εκλογής από το τοπικό εκλογικό σώμα  των εκτελεστικών οργάνων των ΟΤΑ (Δημάρχων/Περιφερειαρχών).  Ακολουθήθηκε η –τουλάχιστον από τη μεταπολίτευση και εντεύθεν- παράδοση,  και αποφεύχθηκε  η (επίσης  ανεκτή  από το Σύνταγμα και τον ΕΧΤΑ) έμμεση εκλογή των Δημάρχων/Περιφερειαρχών από τα οικεία Συμβούλια, μολονότι αυτό προσιδιάζει στην αναλογική κατανομή των εδρών σ’ αυτά. Υπό την ισχύ της έμμεσης εκλογής, ο Δήμαρχος/Περιφερειάρχης θα ήταν υπεύθυνος απέναντι στο Συμβούλιο, εξαρτώμενος από τη δεδηλωμένη εμπιστοσύνη του.   Τέτοια ρύθμιση, με ταυτόχρονη αναλογική εκλογή για τα Συμβούλια, συναντάται στις νομοθεσίες αρκετών ευρωπαϊκών  χωρών.

Έμμεση εκλογή εκτελεστικού οργάνου με αναλογική εκλογή για τα Συμβούλια ισχύει π.χ. σε τρία (συγκεκριμένα στα Niederösterreich, Steiermark και Wien), από τα εννιά κρατίδια της Αυστρίας, στην οποία γενικά ισχύει αναλογική για τα Συμβούλια, στην Ισπανία (για τους ΟΤΑ άνω των 250 κατοίκων, που αποτελούν την πλειονότητα), στην Ολλανδία (όπου ισχύει διορισμός Δημάρχου από την κυβέρνηση ύστερα από απόφαση του Συμβουλίου, δηλαδή στην πράξη έμμεση εκλογή), στη Σουηδία,  στη Φινλανδία, κ.ά.[38] Υπό ένα τέτοιο καθεστώς διακυβέρνησης  το εκτελεστικό όργανο είναι αναγκασμένο να κάνει συμβιβασμούς και υποχωρήσεις απέναντι στο άμεσα εκλεγμένο Συμβούλιο, προκειμένου να διοικηθεί αποτελεσματικά ο ΟΤΑ. Προϋποθέτει, συνεπώς,  έναν «συναινετικό πολιτικό πολιτισμό». Βέβαια, και με τα χαρακτηριστικά ενός «πλειοψηφικού πολιτικού πολιτισμού» συναντάμε έμμεση εκλογή του εκτελεστικού οργάνου από και μεταξύ των συμβούλων του αντιπροσωπευτικού σώματος (Συμβουλίου), όπου όμως λόγω της εκ του νόμου ενίσχυσης της επικρατούσας παράταξης/συνδυασμού δεν υφίσταται ανάγκη διαπαραταξιακής συναίνεσης στο Συμβούλιο (Γαλλία)[39].

Στον ευρωπαϊκό χώρο, κυρίως από τη δεκαετία του `90 και εντεύθεν, εμφανής είναι η τάση  ενίσχυσης των εκτελεστικών οργάνων των ΟΤΑ μέσω της άμεσης εκλογής τους. Στο αίτημα αυτό, ως τμήμα γενικότερων νεωτερισμών με επίκεντρο την αμεσότερη πολιτική συμμετοχή,  πρωτοστάτησαν οι πρώην «κομμουνιστικές» χώρες, μετά την πτώση του μονοκομματικού (εχθρικού στην τοπική αυτοδιοίκηση και συγκεντρωτικού) καθεστώτος τους. Έτσι ευθύς εξαρχής υιοθετήθηκε η άμεση εκλογή Δημάρχου στις Σλοβακία, Ρουμανία, Βουλγαρία, Ουκρανία, Αλβανία, Σλοβενία, Μολδαβία και Αρμενία. Ακολούθησε η Ουγγαρία (η οποία επέκτεινε, το 1994, και στους μεγαλύτερους –άνω των 10.000- ΟΤΑ την άμεση εκλογή, που για τους μικρότερους ΟΤΑ ίσχυσε από το 1990) και η Βόρεια Μακεδονία (1995)[40].

Μετά την ενοποίηση της (με ομοσπονδιακή δομή) Γερμανίας, όπου η νομοθετική αρμοδιότητα για την τοπική αυτοδιοίκηση ανήκει στα κρατίδια (Ländern), υιοθετήθηκε  η άμεση εκλογή εκτελεστικών οργάνων των ΟΤΑ (καθώς και η πρόβλεψη για  τοπικά δημοψηφίσματα) στα νέα ομόσπονδα κρατίδια της πρώην Ανατ. Γερμανίας (DDR), και συγκεκριμένα στα Brandenburg (1993), Sachsen (1994), Sachsen-Anhalt (1994), Thüringen (1994), Mecklenburg-Vorpommern (1998). Ο κύριος λόγος της υιοθέτησης της άμεσης εκλογής στα κρατίδια αυτά ήταν η αναβάθμιση της ιδέας της άμεσης δημοκρατίας, μετά την μακρόχρονη κατάργηση στοιχειωδών αυτοδιοικητικών θεσμών[41].

Ταυτόχρονα, παρόμοιες ρυθμίσεις ακολούθησαν τα κρατίδια της πρώην Δυτικής Γερμανίας, όπου η άμεση εκλογή Δημάρχου/Κοινοτάρχη (που ήταν ανεξάρτητη της εκλογής για τα Συμβούλια και με διαφορετική χρονική θητεία) παραδοσιακά ίσχυε μόνον σ’ αυτά του Bayern και του Baden-Würrtenberg. Πάντως,  με εξαίρεση τα κρατίδια του Bayern και του Baden-Würrtenberg, στην ισχυρή θέση του άμεσα εκλεγμένου εκτελεστικού οργάνου των ΟΤΑ (όχι μόνο πρωτοβάθμιων, αλλά και των δευτεροβάθμιων -kreis-)  υπάρχει ως αντίβαρο η δυνατότητα ανάκλησής του με τοπικό δημοψήφισμα, κατόπιν πρότασης,  είτε με αυξημένης πλειοψηφίας απόφαση του Συμβουλίου είτε με αίτημα συγκεκριμένου ποσοστού δημοτών (σε κάποια κρατίδια)[42].

H Ιταλία, επίσης, υιοθέτησε την άμεση εκλογή των εκτελεστικών οργάνων των ΟΤΑ (αμφοτέρων των βαθμών αυτοδιοίκησης), το 1993 (Legge 25-3-1993, n. 81: Gli organi del Commune e de la Provincia). Με τον ως άνω νόμο αντικαταστάθηκε ένα εκλογικό σύστημα και σύστημα διακυβέρνησης με χαρακτηριστικό του την έμμεση εκλογή των εκτελεστικών οργάνων των ΟΤΑ από τα  άμεσα εκλεγμένα Συμβούλια, στα οποία οι έδρες μεταξύ των δημοτικών παρατάξεων διανέμονταν με το αναλογικό σύστημα. Το σύστημα που καταργήθηκε, αντιμετώπιζε την μομφή της αστάθειας (λόγω της συχνής απόσυρσης της εμπιστοσύνης των Συμβουλίων από τα εκτελεστικά όργανα), της «κομματοκρατίας» και της διαφθοράς και εντεύθεν της αναποτελεσματικότητας. Υπό το νέο καθεστώς, ο ισχυρά νομιμοποιημένος λόγω της άμεσης εκλογής Δήμαρχος, επιπρόσθετα, διαθέτει (συνήθως) και μια παραταξιακά ομοιογενή πλειοψηφία στο Συμβούλιο, καθώς επίσης έχει την αρμοδιότητα να επιλέγει το ευρύτερο εκτελεστικό όργανο, ακόμη και με μέλη που δεν ανήκουν στο Συμβούλιο. Κατ’ αποτέλεσμα, οι μεταρρυθμίσεις έγειραν την πλάστιγγα υπέρ του εκτελεστικού οργάνου και σε βάρος του Συμβουλίου. Ως αντίβαρο υπάρχει η δυνατότητα απόσυρσης της εμπιστοσύνης του Συμβουλίου από τον Δήμαρχο, οπότε  διαλύεται το Συμβούλιο και διεξάγονται νέες (πρόωρες) εκλογές[43].

Στο Ηνωμένο Βασίλειο, η άμεση εκλογή του Δημάρχου στην ευρύτερη περιοχή του Λονδίνου ήταν προγραμματική δέσμευση του Εργατικού κόμματος, που υλοποιήθηκε (Greater London Authority Act, 1999), όταν αυτό έγινε κυβέρνηση (T.Blair). Ακολούθως, η άμεση εκλογή Δημάρχου υιοθετήθηκε και σε άλλους δήμους, σε εθελοντική βάση.  Η επιλογή αυτή, σε κάθε δήμο,  έγινε ύστερα από τοπικό δημοψήφισμα  (με πρωτοβουλία είτε της κυβέρνησης είτε του δημοτικού συμβουλίου είτε πολιτών του) ή μόνο με απόφαση του δημοτικού συμβουλίου. Κατ’ αποτέλεσμα, μέχρι το τέλος του 2019, άμεσα εκλεγμένο Δήμαρχο (σε ξεχωριστή εκλογική διαδικασία σε σχέση με αυτή του επίσης άμεσα εκλεγόμενου δημοτικού συμβουλίου) έχουν 24 δήμοι της Αγγλίας, καθόσον η σχετική νομοθεσία δεν είχε συμπεριλάβει τη Σκωτία και τη Β.Ιρλανδία, ενώ στην Ουαλία που είχε συμπεριληφθεί, έγινε ένα μόνο δημοψήφισμα το οποίο ήταν αρνητικό ως προς την αλλαγή του συστήματος στον συγκεκριμένο δήμο[44].

Ως μέρος της παρατηρούμενης (με ιδιαίτερη πάντως ένταση στις πρώην «κομμουνιστικές» χώρες) τάσης στην Ευρώπη για ενίσχυση των εκτελεστικών οργάνων των ΟΤΑ πρέπει να ιδωθεί η περίπτωση της Πολωνίας, η οποία υιοθέτησε το 2002 την άμεση εκλογή Δημάρχων (όχι όμως και των εκτελεστικών οργάνων της δευτεροβάθμιας και της –ισχύουσας εκεί- τριτοβάθμιας αυτοδιοίκησης). Έτσι, αντικαταστάθηκε ένα εκλογικό σύστημα και σύστημα διακυβέρνησης, που ίσχυε από το 1990 και εντεύθεν και είχε ισχυρές αναφορές στο  εκλογικό σύστημα των πολωνικών ΟΤΑ προ της εισβολής της ναζιστικής Γερμανίας και της Σοβιετικής Ένωσης. Χαρακτηριστικό του ήταν η ύπαρξη συλλογικού εκτελεστικού οργάνου, ορισμένου (και ανακαλούμενου) από το (άμεσα εκλεγμένο και με αναλογική) Συμβούλιο. Το σύστημα αυτό έγινε αντικείμενο κριτικής για αστάθεια και αναποτελεσματικότητα. Μετά τη μεταρρύθμιση, ναι μεν ο Δήμαρχος  είναι ενδυναμωμένος, και λόγω της άμεσης εκλογής του  και  λόγω των ισχυρών αρμοδιοτήτων του, όμως απέναντί του υπάρχει ως αντίβαρο ένα Συμβούλιο, εκλεγμένο σε ανεξάρτητη εκλογή, η πλειοψηφία του οποίου δεν είναι  εγγυημένα  προγραμματικά ομοιογενής μ’ αυτόν. Συνεπώς, είναι αναγκασμένος σε συμβιβασμούς. Περαιτέρω, υφίσταται η δυνατότητα ανάκλησής του με δημοψήφισμα, στο οποίο είναι εγγυημένοι οι φραγμοί αποτροπής καταχρηστικής εφαρμογής του[45].

Από τις πρώην «κομμουνιστικές» χώρες, σ’ αυτή την τάση ευθυγραμμίσθηκε η Κροατία (2009) και η Γεωργία, η οποία είχε εισάγει αρχικά την άμεση εκλογή, για να επανέλθει στην έμμεση και να καταλήξει στην άμεση (2014). Εν τέλει, προς ώρας,  απ’ αυτές τις χώρες λίγες έχουν πλέον απομείνει με σύστημα έμμεσης εκλογής των εκτελεστικών  οργάνων των ΟΤΑ από τα Συμβούλια. Αυτές είναι η Τσεχία, η Σερβία, η  Εσθονία, η Λετονία, η Λιθουανία και το Μαυροβούνιο (το οποίο πάντως πειραματίστηκε σε δύο εκλογικές αναμετρήσεις, από το 2003, με το σύστημα της άμεσης εκλογής)[46].

Σε γενικές γραμμές, χωρίς να παραγνωρίζονται οι ιδιαίτερες συνθήκες κάθε χώρας, οι αιτίες αυτών των μεταρρυθμίσεων, σε μεγάλο αριθμό ευρωπαϊκών χωρών, ήταν η στόχευση να λειτουργήσει η άμεση εκλογή ενισχυτικά της πολιτικής συμμετοχής των πολιτών στις αυτοδιοικητικές εκλογές, δηλαδή ως αντίδοτο στα ολοένα ψηλότερα ποσοστά  αποχής.  Επίσης, οι μεταρρυθμίσεις αποσκοπούσαν στην ενίσχυση της διαφάνειας στην εκλογή των εκτελεστικών οργάνων (από τα ολιγάριθμα σώματα των Συμβουλίων, απευθείας στην τοπική κοινωνία)  και στη  συγκεκριμενοποίηση  της λογοδοσίας έναντι της τοπικής κοινωνίας σε ένα πρόσωπο, παράγοντες που θα ενίσχυαν το ενδιαφέρον των πολιτών και εντεύθεν την πολιτική συμμετοχή τους. Ο ενδυναμωμένος, μέσω της άμεσης εκλογής και των αυξημένων αρμοδιοτήτων, Δήμαρχος αναμένεται να είναι σε θέση να αναλάβει (χωρίς την παρατηρούμενη διάχυση ευθυνών μιας έμμεσης εκλογής του) αδιαμεσολάβητα την κινητοποίηση των δημοτικών μηχανισμών και της κοινωνίας, καθώς και τη διαπραγμάτευση με τρίτους δρώντες, προκειμένου να εφαρμοσθεί αποτελεσματικότερα το πολιτικό του πρόγραμμα.

Ωστόσο, διατυπώνεται σκεπτικισμός σε σχέση με την επέλαση ενός «οιονεί προεδρικού»/δημαρχοκεντρικού συστήματος, που  οδηγεί στην υποβάθμιση  των Συμβουλίων και  εν τέλει της ουσίας της πολιτικής, στον βαθμό που τα τελευταία, παρά την τυπική υπεροχή τους ως αποφασιστικά όργανα,  στην πράξη περιορίζονται στην κριτική και έλεγχο των αποφάσεων των εκτελεστικών οργάνων[47].  Τέλος, με αναφορά στη Γερμανία, χαρακτηρίζεται ως «ψευδοεκδημοκρατισμός» η μεγάλης έκτασης ρωγμή στην τοπική αντιπροσωπευτική δημοκρατία, μέσω της απερίσκεπτης χρήσης δημοψηφισμάτων, λόγω των κινδύνων κωλυσιεργίας από μειοψηφίες.  Ως αντίβαρο σ’ αυτούς τους κινδύνους λειτουργεί η αξίωση να συνοδεύονται από ικανό ελάχιστο ποσοστό συμμετοχής, προκειμένου να είναι έγκυρα[48].

Σε σχέση με τους ως άνω προβληματισμούς, απόρροια της  τάσης για την υιοθέτηση της άμεσης εκλογής εκτελεστικού οργάνου σε ολοένα και αυξανόμενο αριθμό ευρωπαϊκών χωρών, το Κογκρέσο Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών  αποσαφήνισε τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες αυτοί οι νεωτερισμοί θα ήταν συμβατοί με τον ΕΧΤΑ. Σχετικές είναι οι «συστάσεις» 113 (2002) και 151 (2004)[49].

Ειδικότερα, η δεύτερη εξ αυτών, καταγράφει όχι μόνο τα (ως άνω αναφερθέντα από τους υποστηρικτές της άμεσης εκλογής εκτελεστικού οργάνου) «πλεονεκτήματα», αλλά και τα «μειονεκτήματα» μιας τέτοιας επιλογής. Ως κυριότερο εξ αυτών προβάλλεται το αδιέξοδο και η διοικητική δυσλειτουργία που πιθανότατα θα προέκυπτε στην περίπτωση που το άμεσα εκλεγμένο εκτελεστικό όργανο εμφορούνταν από διαφορετικές προγραμματικές θέσεις σε σχέση με αυτές του (επίσης άμεσα εκλεγμένου) Συμβουλίου. Επιπρόσθετα, η συγκέντρωση εξουσίας στο πρόσωπο του άμεσα εκλεγμένου εκτελεστικού οργάνου θα έχει ως ανεπιθύμητες συνέπειες την υποβάθμιση των Συμβουλίων, την πόλωση στη διαδικασία λήψης αποφάσεων, την προσωποποίηση της εξουσίας και τη δημιουργία δικτύων πελατείας, την αποδυνάμωση των παρατάξεων και του πολιτικού στοιχείου στον τοπικό ανταγωνισμό. Ακόμη, αναφέρονται ως ανεπιθύμητες παρενέργειες οι κίνδυνοι λαϊκισμού και ανάδειξης προσώπων με όρους επικοινωνίας μέσω των μέσων μαζικής επικοινωνίας κ.τ.λ. Συναφώς, το Κογκρέσο καλούσε τα κράτη-μέρη, εφόσον υιοθετούν την άμεση εκλογή του εκτελεστικού οργάνου, «να προσέξουν ιδιαίτερα στο σύστημα ελέγχων και ισορροπιών» (to pay due attention to the system of checks and balances)  μεταξύ αυτού και του αντιπροσωπευτικού σώματος. Αλλιώς, ελλοχεύει ο κίνδυνος υπερίσχυσης του εκτελεστικού οργάνου έναντι του αντιπροσωπευτικού, ιδιαίτερα αν το έλλειμμα συστήματος ελέγχων/ισορροπιών συνοδεύεται από κουλτούρα πολιτικής απάθειας/μη συμμετοχής μεταξύ των πολιτών ή από έλλειμμα ισχυρής κοινής γνώμης.

Εν πάση περιπτώσει, κατ’ αποτέλεσμα η χώρα μας, ως προς τον τρόπο εκλογής των εκτελεστικών οργάνων των ΟΤΑ, έχει βρεθεί να είναι ευθυγραμμισμένη με τα ισχύοντα στις περισσότερες πλέον χώρες της Ευρώπης. Ο ν. 4555/2018 δεν ξέφυγε, ως προς αυτό, από την πεπατημένη των προγενέστερων (τουλάχιστον στην μεταπολίτευση) ρυθμίσεων. Οι εμπνευστές των ρυθμίσεων του ν. 4555/2018 καλούνταν να μεταρρυθμίσουν ένα εκλογικό σύστημα και συνακόλουθα ένα σύστημα διακυβέρνησης με χαρακτηριστικό του ένα ιδιαίτερα ισχυρό εκτελεστικό όργανο, όχι μόνο λόγω της άμεσης εκλογής του αλλά και λόγω του ότι  είχε εκ του νόμου μια προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενή σ’ αυτό αυξημένη πλειοψηφία στο Συμβούλιο, χωρίς τα υπάρχοντα σε άλλες χώρες αντίβαρα. Τέτοιο αντίβαρο θα συνιστούσε η δυνατότητα απομάκρυνσής του προ της λήξης της θητείας του, όπως ισχύει σε άλλες χώρες με επίσης άμεση εκλογή εκτελεστικού οργάνου: π.χ. στα περισσότερα κρατίδια της Γερμανίας και στην Πολωνία (όπου ανακαλείται με τοπικό δημοψήφισμα), στην Ιταλία (όπου η άρση της εμπιστοσύνης του Συμβουλίου οδηγεί σε διάλυσή του και προκήρυξη πρόωρων εκλογών).

Όμως, οι εμπνευστές του ν. 4555/2018 οδήγησαν τις θεσμικές ισορροπίες διοίκησης των ΟΤΑ στο άλλο άκρο, με ενδεχόμενη την αδυναμία διοίκησης,   σε περίπτωση που δεν εξασφαλισθεί στο Συμβούλιο πλειοψηφία  (μονοπαραταξιακά ή με διαπαραταξιακή συναίνεση), προγραμματικά σύμφωνη με το άμεσα εκλεγμένο εκτελεστικό όργανο. Κατ’ αποτέλεσμα, όπως θα δούμε αμέσως παρακάτω, οι ισορροπίες του  συστήματος υπ’ αυτόν τον νόμο είναι δυνατόν να αποβούν προβληματικές, στον βαθμό που ο συνυπολογισμός της διοικητικής αποτελεσματικότητας είναι ελλιπής,  έστω και αν είναι δύσκολο να υποστηριχθεί η άποψη για  αντισυνταγματικότητά του.

   Γ) Συνολική νομικοπολιτική αξιολόγηση

Ο νομοθέτης του ν. 4555/2018 άλλαξε τον τρόπο κατανομής των εδρών στα Συμβούλια  σε αμιγώς αναλογικό, διατηρώντας τόσο την άμεση εκλογή του εκτελεστικού οργάνου όσο και τη μη δυνατότητα απομάκρυνσής του πριν τη λήξη της θητείας του.  Πώς αναμένεται να λειτουργήσει στην πράξη το σύστημα αυτό στη χώρα μας, η οποία παραδοσιακά χαρακτηρίζεται από έναν «πλειοψηφικό πολιτικό πολιτισμό», υπό τις ρυθμίσεις αυτού του νόμου, δηλαδή με ένα άμεσα εκλεγμένο εκτελεστικό όργανο, χωρίς το τελευταίο να έχει διασφαλισμένη μια προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενή σ’ αυτό πλειοψηφία στο Συμβούλιο  και σε καίριους βραχίονες άσκησης πολιτικής (παρά την απόκλιση από την αμιγώς αναλογική σύνθεσή τους), χωρίς να υπάρχει ως αντίβαρο σε περίπτωση αδιεξόδου είτε η δυνατότητα απομάκρυνσής του είτε η προκήρυξη πρόωρων εκλογών;

Τούτων δοθέντων, η αναζήτηση συναινέσεων μεταξύ των συνδυασμών, καθίσταται προφανής. Η διοικητική αποτελεσματικότητα δεν απειλείται υπό την προϋπόθεση ότι θα υπάρξουν στα Συμβούλια (Δημοτικά/Περιφερειακά) εθελούσιες συναινέσεις μεταξύ των συνδυασμών, προκειμένου να διαμορφωθεί μια πλειοψηφία  προγραμματικά σύμφωνη με το εκτελεστικό τους όργανο, το οποίο διαθέτει μια αυτοτελή εκλογική νομιμοποίηση. Υπ’ αυτόν τον στόχο, στον ν. 4555/2018 αναφέρεται η διαδικασία συνένωσης υφιστάμενων παρατάξεων προς σχηματισμό νέας. Η συνένωση επιτυγχάνεται με γραπτή δήλωση στο προεδρείο του Δημοτικού/Περιφερειακού Συμβουλίου, η οποία υπογράφεται από το σύνολο των μελών των συνενούμενων παρατάξεων (άρθρα 73 παρ. 7 και 101 παρ. 12 ν. 4555/2018). Συνεπώς, η υπό τις ρυθμίσεις του ν. 4555/2018 ευθυγράμμιση του κοινού νομοθέτη στην αρχή της ισότητας/ισοδυναμίας της ψήφου για την κατανομή των εδρών στα Συμβούλια δεν ακυρώνει, αυτή καθαυτή, τη διοικητική αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ.

Το ζήτημα είναι, όμως, ότι δεν είναι δεδομένες, σε όλες τις περιπτώσεις, οι προγραμματικές συγκλίσεις μεταξύ των συνδυασμών. Και το κυριότερο: δεν υπάρχει η ασφαλιστική δικλείδα της προσφυγής σε εκλογές (διαφορετικά από τα ισχύοντα στη σχέση Βουλής/Κυβέρνησης) σε περιπτώσεις που η συναίνεση σε έναν ΟΤΑ αποβαίνει, είτε ευθύς εξαρχής είτε στη διάρκεια της θητείας, ανέφικτη. Το ενδεχόμενο αυτό αναμένεται κάθε άλλο παρά απίθανο,  λόγω του ισχύοντος για πολλά χρόνια στη χώρα μας «πλειοψηφικού/ανταγωνιστικού πολιτικού πολιτισμού». Συνεπώς, σ’ αυτές τις περιπτώσεις ο σκοπός της αποτελεσματικής διοίκησης από τους ΟΤΑ ακυρώνεται.

Υπό τις ως άνω συνθήκες, επώδυνη θα είναι και μια «εξαναγκασμένη» συναίνεση, δηλαδή μια συναίνεση χωρίς προγραμματικό υπόβαθρο υπό τον κίνδυνο της αδυναμίας διαμόρφωσης διοικούσας πλειοψηφίας. Προφανώς, στις περιπτώσεις αυτές, το κίνητρο της συναλλαγής για τη νομή της τοπικής εξουσίας προβάλλει απειλητικά. Θα ελλοχεύει ο κίνδυνος όχι μόνο  της αναξιοπιστίας της τοπικής πολιτικής ζωής (λόγω εκμηδένισης των προγραμματικών διαφορών), αλλά της διοικητικής αναποτελεσματικότητας, αυτής καθαυτήν.  Ιδιαίτερα δε σε περιπτώσεις που προσφερθεί και κληθεί (λόγω ανυπαρξίας άλλης «προσφοράς») προς συνδιοίκηση συνδυασμός που εμφανώς αποδοκιμάσθηκε εκλογικά, στους ως άνω κινδύνους προστίθεται και η αποστασιοποίηση της διαμορφωθείσας συν-διοίκησης από την εντολή της τοπικής κοινωνίας, με περαιτέρω παρενέργεια την αίσθηση αδυναμίας στην τελευταία για  έμπρακτη αλλαγή προσανατολισμού στη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων.

Εν πάση περιπτώσει, προκειμένου ο νομοθέτης να διευκολύνει την έμπρακτη συνδιοίκηση από περισσότερους συνδυασμούς, άλλαξε τη ρύθμιση σχετικά με τον ορισμό αντιδημάρχων. Υπό τη νέα ρύθμιση οι αντιδήμαρχοι δεν προέρχονται αποκλειστικά από τον επιτυχόντα συνδυασμό του Δημάρχου, αλλά ορίζονται από τον Δήμαρχο ασχέτως συνδυασμού με την προϋπόθεση ότι ο ορισμός ενός συμβούλου ως αντιδημάρχου εγκρίνεται «από την πλειοψηφία των συμβούλων της παράταξης στην οποία ανήκει ο σύμβουλος αυτός» (άρθρο 68 ν. 4555/2018 που αντικαθιστά το άρθρο 59 του ν. 3852/2010). Ανάλογη ρύθμιση ισχύει, σε αντίθεση με τα μέχρι τότε ισχύοντα, και για τους αντιπεριφερειάρχες (άρθρο 93 ν. 4555/2018 που αντικαθιστά το άρθρο 160 ν. 3852/2010).

Η αναγκαία αυτή ρύθμιση, προκειμένου να αποτυπωθεί η συνδιοίκηση από περισσότερες δημοτικές/περιφερειακές παρατάξεις, έχει πάντως ως παρενέργεια την ανάμιξη του Δημάρχου/Περιφερειάρχη στο εσωτερικό τους, σε ενδεχόμενη διαφωνία για το πρόσωπο του αντιδημάρχου/αντιπεριφερειάρχη, το οποίο  ναι μεν εγκρίνει ως τέτοιο η παράταξή του, όμως το ορίζει πρώτα ο Δήμαρχος/Περιφερειάρχης.

Επίσης, στην κατεύθυνση διαμόρφωσης  διοικούσας πλειοψηφίας στα Συμβούλια θα μπορούσε να συμβάλουν ρυθμίσεις του ν. 4555/2018 που προβλέπουν τη δυνατότητα προσχώρησης συμβούλου σε άλλη παράταξη (άρα και σ’ αυτή του Δημάρχου/Περιφερειάρχη), σε αντίθεση με τα μέχρι την ψήφιση του νόμου αυτού ισχύοντα.

Συγκεκριμένα, υπό την ισχύ του ν. 3852/2010 ναι μεν προβλεπόταν η δυνατότητα ανεξαρτητοποίησης δημοτικού/περιφερειακού συμβούλου από τη δημοτική παράταξη με την οποία είχε εκλεγεί, όμως απαγορευόταν η ένταξη σε άλλη παράταξη  (άρθρο 66 παρ. 4 και 6, καθώς και άρθρο 168 παρ. 8 και 9 του ν. 3852/2010)[50]. Η απαγόρευση ένταξης συμβούλου σε άλλη παράταξη ήταν συμβατή με μια λογική προγραμματικής/πολιτικής εντολής στα μέλη των Συμβουλίων, τα οποία πέτυχαν την εκλογή  τους (όχι πρωτίστως ή όχι μόνον ως πρόσωπα, αλλά) ως μέλη συνδυασμών[51], δηλαδή συμπράξεων με προγραμματικό/πολιτικό φορτίο.  Περαιτέρω, οι ως άνω ρυθμίσεις υπάκουαν στη λογική της μη αλλοίωσης του συναγόμενου από το εκλογικό αποτέλεσμα συσχετισμού των δυνάμεων των συνδυασμών στα Συμβούλια, γιατί αλλιώς θα μπορούσε να διαταραχθεί η προβλεπόμενη αναλογία των παρατάξεων.

Βέβαια,  παρέμενε η δυνατότητα ανεξαρτητοποίησης συμβούλου ως έσχατη εγγύηση μη υποταγής του στο συνδυασμό με τον οποίο εκλέχτηκε, στην περίπτωση που ο συνδυασμός (σε έκταση μη ανεκτή συνειδησιακά για τον ανεξαρτοποιούμενο) απέκλινε  από την προγραμματική εντολή. Συναφώς, ο σύμβουλος είχε «απεριόριστο το δικαίωμα της γνώμης και της ψήφου κατά συνείδηση» (άρθρο 94 παρ. 1, καθώς και άρθρο 98 παρ. 2 του ν. 3463/2006). Σημειωτέον ότι με την ανεξαρτητοποίησή του δεν θα μπορούσε να εξακολουθήσει να είναι  μέλος του Προεδρείου, των Επιτροπών ή να παραμείνει ή να ορισθεί αντιδήμαρχος/αντιπεριφερειάρχης, καθόσον στις θέσεις αυτές είχε εκλεγεί ή οριστεί ως μέλος της παράταξης από την οποία ανεξαρτητοποιήθηκε[52].

Σε αντίθεση με όσα ίσχυαν, ο ν. 4555/2018 επέτρεψε όχι μόνο την ανεξαρτητοποίηση των συμβούλων, αλλά και τη δυνατότητα προσχώρησης σε άλλη παράταξη. Η προσχώρηση[53] γίνεται «με γραπτή δήλωση που υποβάλλεται στο προεδρείο του δημοτικού [ή περιφερειακού] συμβουλίου και υπογράφεται από τον ίδιο και τα 2/3 των μελών της παράταξης στην οποία προσχωρεί, εφόσον αυτή έχει τουλάχιστον τρία (3) μέλη, ή από όλα τα μέλη της παράταξης στην οποία προσχωρεί, εφόσον αυτή έχει λιγότερα από τρία (3) μέλη» (άρθρο 73 –που αντικαθιστά το άρθρο 66 ν. 3852/2010-, παρ. 6 και άρθρο 101 –που αντικαθιστά το άρθρο 168 ν. 3852/2010- παρ. 11, του ν. 4555/2018).

Εν προκειμένω, ναι μεν η ρύθμιση αυτή μπορεί να συμβάλει στη  διαμόρφωση  διοικούσας πλειοψηφίας στα Συμβούλια, όμως έχει παράπλευρο τίμημα. Αυτό συνίσταται στο ότι θεσμοθετείται η δυνατότητα  «αποστασίας», που εμπράκτως καταργεί την προγραμματική/πολιτική εντολή στους εκλεγμένους μέσω συνδυασμών δημοτικούς/περιφερειακούς συμβούλους, καθώς επίσης και  αλλοιώνει το συναγόμενο από το εκλογικό αποτέλεσμα συσχετισμό των δυνάμεων των συνδυασμών στα Συμβούλια. Προφανώς, η ως άνω ρύθμιση  υπερβαίνει το δικαίωμα της κατά συνείδηση  γνώμης και  ψήφου των συμβούλων.  Περαιτέρω, ελλοχεύει ο κίνδυνος της συναλλαγής με αυτοσκοπό τη νομή της τοπικής εξουσίας, ιδίως σε περιπτώσεις προσχώρησης στη διοικούσα πλειοψηφία του Συμβουλίου.

Εν κατακλείδι: ο ν. 4555/2018 εναποθέτει τη διοικητική αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ στην αυτορρυθμιστική ικανότητα των αυτοδιοικητικών παρατάξεων, οι οποίες καλούνται να δημιουργήσουν εντός των Συμβουλίων συνθήκες προγραμματικής συναίνεσης. Αναδομεί δε όλο το σύστημα διακυβέρνησης των ΟΤΑ σ’ αυτή τη βάση, μολονότι δεν λείπουν  ρυθμίσεις προβληματικές ως προς τη δημοκρατική αρχή και με δυσανάλογα ως προς τον σκοπό τους κόστη, όπως π.χ. η δυνατότητα συμβούλου να προσχωρεί σε άλλη παράταξη.  Το πρόβλημα, όμως, είναι ότι η αυτορρυθμιστική ικανότητα των παρατάξεων προς τη δημιουργία προγραμματικών συναινέσεων είναι  ζητούμενη, επιδιωκόμενη, αλλά δεν αναμένεται να είναι και δεδομένη σε μικρό ή μεγάλο αριθμό ΟΤΑ. Γι’ αυτές τις περιπτώσεις δεν υπάρχει καμιά απάντηση ως προς τη διοικητική αποτελεσματικότητα, καθόσον λείπουν   ασφαλιστικές δικλείδες προς άρση ενός αδιεξόδου. Τέτοια θα μπορούσε να είναι  οι πρόωρες εκλογές, οι οποίες όμως ανέκαθεν δεν  προβλέπονταν  στη χώρα μας, χωρίς βέβαια  αυτό να συνιστά ελληνική ιδιαιτερότητα αλλά τον κανόνα στις νομοθεσίες των ευρωπαϊκών χωρών (με εξαίρεση  την Ιταλία)` επίσης,  η πρόωρη απομάκρυνση του εκτελεστικού οργάνου με –υπό οργανωτικές προϋποθέσεις- τοπικό δημοψήφισμα, όπως ισχύει στα περισσότερα κρατίδια της Γερμανίας, στην Πολωνία και αλλού.

Βέβαια, στην αιτιολογική έκθεση γίνεται απόπειρα να απαντηθεί το ζήτημα της ακύρωσης της διοικητικής αποτελεσματικότητας σε περιπτώσεις που δεν επιτευχθεί η επιδιωκόμενη συναίνεση ή μάλλον προεξοφλείται η πάση θυσία επίτευξή της με το ακόλουθο επιχείρημα: «η αναλογική συγκρότηση των δημοτικών και περιφερειακών συμβουλίων αναμένεται να λειτουργήσει παιδευτικά για το σύνολο των παρατάξεων που θα μετέχουν σ’ αυτά, καταργώντας στην ουσία την έννοια συμπολιτευόμενων και αντιπολιτευόμενων συμβούλων. Έτσι, αφενός οι δημοτικές και περιφερειακές αρχές θα υποχρεωθούν να μπουν στη βάσανο του δημοκρατικού διαλόγου και της αναζήτησης προγραμματικών συμβιβασμών και συνθέσεων, … ενώ αφετέρου θα αυξηθεί συνολικά το αίσθημα ευθύνης και η άσκηση ουσιαστικής και εποικοδομητικής κριτικής από το σύνολο των δημοτικών και περιφερειακών συμβούλων, καθώς πια δεν θα υφίσταται η ασφαλής και η απαλλαγμένη από την υποχρέωση της κατάθεσης συγκεκριμένων προτάσεων θέση της αντιπολίτευσης»[54].

Κατ’ αρχάς, η αισιόδοξη θέση για τον παιδευτικό ως προς τη δημιουργία συναινέσεων χαρακτήρα της αναλογικής, ακόμη και αν γίνει αποδεκτή, είναι μακροχρόνιας στόχευσης. Εντωμεταξύ, θα παραμένει ζητούμενο ως προς τη διοίκηση των ΟΤΑ  το τι γίνεται (λόγω της έλλειψης της δυνατότητας «πρόωρων» εκλογών)  αν δεν επιτευχθεί (πραγματικά ή και προσχηματικά) προγραμματική συναίνεση, ενδεχόμενο όχι σπάνιο και εξαιρετικό.

Περαιτέρω, η αναζήτηση μιας πάση θυσία, επί ποινή ακυβερνησίας των ΟΤΑ, συναίνεσης εκμηδενίζει (όχι απλώς υποβαθμίζει) την αναγκαιότητα προγραμματικών διαφορών ως διεγερτικό στοιχείο της τοπικής δημοκρατικής εξέλιξης. Έτσι όμως ο νομοθέτης του ν. 4555/2018 φαίνεται να υπαινίσσεται την αποπολιτικοποίηση των διαφορών μεταξύ των παρατάξεων εντός των Συμβουλίων και την εντεύθεν αναγκαιότητα προγραμματικής αντιπολίτευσης[55]. Είναι χαρακτηριστικός ως προς αυτό ο ισχυρισμός της αιτιολογικής έκθεσης για «κατάργηση στην ουσία της έννοιας των συμπολιτευόμενων και αντιπολιτευόμενων συμβούλων». Εν τοιαύτη περιπτώσει, όμως, συνεπής θα ήταν η πλήρης κατάργηση και των συνδυασμών και η υιοθέτηση της ενιαίας λίστας συμβούλων ως τρόπου εκλογής τους, δηλαδή ο ανταγωνισμός   μόνο προσώπων αντί της ανάγκης θεμελίωσης  προγραμματικών θέσεων μέσω συνδυασμών, επιστρέφοντας επί της ουσίας στα εκλογικά συστήματα του 19^ου και του πρώτου μισού του 20^ου αιώνα[56].

2) Oι εκ των υστέρων «διορθώσεις» (ν. 4623/2019 και 4625/2019)

Το εκλογικό σύστημα και το σύστημα διακυβέρνησης υπό τον ν. 4555/2018 είχαν συγκεντρώσει τα πυρά της ΚΕΔΕ και της ΕΝΠΕ, τόσο κατά το στάδιο της επίσημης αναγγελίας των προθέσεων της τότε κυβέρνησης όσο και μετά την ψήφιση του νόμου.  Η κύρια εναντίωσή τους αναφερόταν στη μη διασφάλιση της διοικητικής αποτελεσματικότητας  εκ μέρους των ΟΤΑ, της «κυβερνησιμότητάς» τους, όπως χαρακτηριστικά ανέφεραν, δανειζόμενοι  έναν όρο της κεντρικής πολιτικής σκηνής. Με άλλα λόγια, επέσειαν τον κίνδυνο να προκύψουν φαινόμενα δυσλειτουργίας (λόγω των ξεχωριστών νομιμοποιήσεων των Συμβουλίων με τα εκτελεστικά τους όργανα και της προγραμματικής ανομοιογένειάς τους, σε πολλές περιπτώσεις)  για τις αυτοδιοικητικές αρχές που εκλέχτηκαν στις 26-5/2-6/2019 και καλούνταν να διαχειρισθούν τα  ζητήματα της αρμοδιότητάς τους από τις 1/9/2019.

Οι ενστάσεις του κόμματος της «Νέας Δημοκρατίας», που άλλωστε είχαν εκφραστεί και κατά την ψήφιση του ως άνω νόμου, καλούνταν να μεταφραστούν σε  πράξη μετά την εκλογική της νίκη στις εθνικές εκλογές της 7^ης Ιουλίου 2019.  Η κυβέρνηση δεν ακολούθησε την οδό της αλλαγής των εκλογικών ρυθμίσεων των ν. 4555/2018 και 4604/2019, που κυρίως μεμφόταν. Αυτό αφέθηκε για αργότερα και θα αφορούσε στην εκλογική αποτύπωση  συσχετισμών των επόμενων αυτοδιοικητικών εκλογών, βάσει νέων ρυθμίσεων. Επειγόταν να παρέμβει άμεσα, προκειμένου να αποκαταστήσει τη διοικητική αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ, η οποία είχε τρωθεί, κατά τους ισχυρισμούς της και συνεπώς «η νομοθετική παρέμβαση [ήταν] απολύτως επιβεβλημένη για την προστασία του δημοσίου συμφέροντος»[57] Η επείγουσα παρέμβαση θα αφορούσε στη κατά το δυνατόν αποκατάσταση της αποτελεσματικής λειτουργίας των ήδη εκλεγμένων διοικήσεων των ΟΤΑ, των οποίων όμως ο συσχετισμός είχε ήδη προκύψει με την αναλογική και συνεπώς δεν μπορούσε να αλλάξει[58].

Η άμεση παρέμβαση της κυβέρνησης πραγματοποιήθηκε με την ψήφιση δύο νόμων, λίγο πριν την εγκατάσταση των νεοεκλεγέντων αυτοδιοικητικών αρχών. Συγκεκριμένα, οι σχετικές αλλαγές ενθυλακώθηκαν  στον ν. 4623/9-8-2019 (ΦΕΚ  Α’ 134), καθώς και στον ν. 4625/31-8-2019 (ΦΕΚ Α’ 139).  Υπό την ως άνω λογική οι νομοθετικές παρεμβάσεις του κυβερνητικού πλέον κόμματος της «Νέας Δημοκρατίας» στόχευσαν στην ενδυνάμωση της παράταξης του Δημάρχου/Περιφερειάρχη[59].

1. A) Διασφάλιση απόλυτης πλειοψηφίας στην παράταξη του Δημάρχου/Περιφερειάρχη σε καίριους βραχίονες άσκησης πολιτικής

Υπό τον ν. 4555/2018, ο Δήμαρχος (αν δεν έχει επιτύχει την απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψήφων στον πρώτο γύρο) δεν θα είχε διασφαλισμένη, σε κάθε περίπτωση, μια προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενή με αυτόν πλειοψηφία σε βασικούς  βραχίονες άσκησης πολιτικής (όπως η Οικονομική Επιτροπή, η Επιτροπή Ποιότητας Ζωής και τα διοικητικά συμβούλια των νομικών προσώπων του δήμου). Το ίδιο και ο Περιφερειάρχης στην Οικονομική Επιτροπή, καθώς και στις διοικήσεις των νομικών προσώπων της περιφέρειας. Και αυτό, παρόλο που η σύνθεση των ως άνω οργάνων δεν ήταν αμιγώς αναλογική της δύναμης των παρατάξεων στα Συμβούλια, αλλά υπήρχε ένας αριθμός μελών διορισμένος από τον Δήμαρχο/Περιφερειάρχη, που εκ των πραγμάτων τον ενίσχυε, χωρίς όμως αυτός ο αριθμός να του εξασφαλίζει απόλυτη πλειοψηφία σε κάθε περίπτωση[60].  Κατ’ αποτέλεσμα, για τις περιπτώσεις που δεν θα επιτυγχανόταν συναίνεση μεταξύ των παρατάξεων, θα δημιουργούνταν προβλήματα ως προς τη διοικητική αποτελεσματικότητα των ΟΤΑ.

Στόχος των παρεμβάσεων  είναι η «ενίσχυση της “κυβερνησιμότητας”, αλλά και της χάραξης και υλοποίησης της πολιτικής για την οποία εξελέγη ο Δήμαρχος ή ο Περιφερειάρχης … [Συναφώς] ορίζεται ότι η πλειοψηφία των μελών [αυτών των οργάνων] προέρχεται από τον συνδυασμό με τον οποίο εξελέγη ο Δήμαρχος ή ο Περιφερειάρχης …»[61].

Η μεγαλύτερη (σε σχέση με αυτή υπό τον ν. 4555/2018) ενίσχυση της παράταξης του Δημάρχου/Περιφερειάρχη  διασώζει τη δυνατότητα αποτελεσματικής διοίκησης για εκείνες τις περιπτώσεις όπου η συναίνεση των παρατάξεων δεν ευδοκιμήσει. Συνεπώς, αυτή καθεαυτή η πρόβλεψη της ενίσχυσης  της παράταξης του Δημάρχου/Περιφερειάρχη στη σύνθεση των οργάνων αυτών και άρα η μεγαλύτερης έκτασης απόκλιση από την αναλογικότητα προς διασφάλιση της απόλυτης πλειοψηφίας δεν γεννά προβλήματα ασυμφωνίας με το Σύνταγμα[62]. Αυτό, καθόσον οι προηγούμενες ρυθμίσεις δεν διασφάλιζαν  σε όλες τις περιπτώσεις την απόλυτη πλειοψηφία της παράταξης του Δημάρχου/Περιφερειάρχη στα όργανα αυτά και συνεπώς τη δυνατότητα αποτελεσματικής διοίκησης (αν βέβαια δεν είχε προκύψει συναίνεση). Αυτό επιτυγχάνεται με τις παρεμβάσεις διά του άρθρου 2, καθώς και άρθρου 6 παρ. 1 του ν. 4623/2019, όπως το τελευταίο αντικαταστάθηκε από το άρθρο 177 παρ. 3 ν. 4635/2019.

Επιπλέον, ο ΕΧΤΑ για τα εκτελεστικά όργανα των ΟΤΑ (τέτοια είναι και οι Οικονομικές Επιτροπές)  δεν αξιώνει καν να είναι αιρετά.  Όσο και αν φαίνεται ξένο στις δικές μας παραστάσεις, τέτοια συλλογικά εκτελεστικά όργανα είναι ανεκτό να στελεχώνονται ακόμη και με μόνιμα, με θητεία ή μετακλητά υπηρεσιακά στελέχη της δημοτικής διοίκησης. Η αξίωση του Χάρτη συνίσταται στην ανάγκη   λογοδοσίας αυτών των οργάνων στο Συμβούλιο (άρθρο 3 παρ. 2, εδ. α’)[63]. Περαιτέρω, δεν είναι σπάνιες οι περιπτώσεις, όπου βοηθητικά του Δημάρχου εκτελεστικά όργανα ορίζονται απ’ αυτόν, ερήμην του Συμβουλίου, όπως π.χ. στην Ιταλία[64]. Συνεπώς, δύσκολα θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι αντιβαίνει στον Χάρτη η αποκλίνουσα (λίγο ή πολύ) από την αναλογική της δύναμης των παρατάξεων συγκρότησή τους.

1. B) Aνασύνθεση αρμοδιοτήτων στις Οικονομικές Επιτροπές των δήμων και των Περιφερειακών Αυτοδιοικήσεων (Π.Α.)

Επιπλέον, ο ν. 4623/2019 (άρθρο 3, που αντικαθιστά τα άρθρα 72 και 176 ν. 3852/2010) παρενέβη στις αρμοδιότητες των Οικονομικών Επιτροπών, τόσο των δήμων όσο και των Περιφερειακών Αυτοδιοικήσεων (Π.Α.). Σημειωτέον ότι ο ν. 4555/2018, κατά βάση, δεν είχε αγγίξει τις αρμοδιότητες αυτών των Επιτροπών και κατά συνέπεια το καθεστώς των αρμοδιοτήτων τους, με ελάχιστες εξαιρέσεις, ήταν αυτό που καθόρισε ο ν. 3852/2010.

Συγκεκριμένα, ο ν. 4623/2019 μετέφερε  αποφασιστικές αρμοδιότητες από το Δημοτικό Συμβούλιο στην Οικονομική Επιτροπή. Επίσης, μετέφερε αντίστοιχες, αποφασιστικές αρμοδιότητες, από το Περιφερειακό Συμβούλιο στην Περιφερειακή Επιτροπή (άρθρο 3, παρ. 2 ν. 4623/2019, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 10 παρ. 10 ν. 4625/2019, που αντικαθιστούν το άρθρο 176 ν. 3852/2010, όπως αυτό είχε αντικατασταθεί με το άρθρο 5 ν. 4071/2012).

Η ανασύνθεση των αρμοδιοτήτων δεν επιχειρήθηκε από τους εμπνευστές του νόμου να συνδεθεί με τη διοικητική αποτελεσματικότητα, αυτή καθεαυτή, παρόλο που αυτός ήταν ο γενικότερος στόχος των παρεμβάσεων του ν. 4623/2019. Εξάλλου, με το άρθρο 2 του νόμου είχε εξασφαλιστεί η προέλευση της απόλυτης πλειοψηφίας των μελών σ’ αυτές τις Επιτροπές από την παράταξη του Δημάρχου/Περιφερειάρχη και συνακόλουθα είχε θεραπευθεί η αδυναμία «κυβερνησιμότητας» για τις περιπτώσεις που δεν επιτυγχανόταν συναίνεση. Κατά την αιτιολογική έκθεση,  ο στόχος της συγκεκριμένης παρέμβασης συνίσταται στην «άμεση λήψη αποφάσεων, αλλά και την αποσυμφόρηση των συνεδριάσεων των δημοτικών και περιφερειακών συμβουλίων από ήσσονος σημασίας θέματα, χωρίς ωστόσο να αποψιλώνονται τα οικεία συμβούλια. Η μεταφορά κρίνεται σκόπιμη γιατί συμβάλλει αποφασιστικά στην εύρυθμη λειτουργία των δήμων και των περιφερειών, στην ταχύτητα λήψης αποφάσεων και εξασφαλίζει παράλληλα πως τα συμβούλια θα ασχολούνται με θέματα μείζονος σημασίας για τη διοίκηση των δήμων και των περιφερειών»[65].

Εν πάση περιπτώσει, ακόμη και αν η συγκεκριμένη μεταφορά αρμοδιοτήτων συνεισφέρει στον θεμιτό σκοπό της αποσυμφόρησης των συνεδριάσεων των Συμβουλίων και στην ταχύτητα λήψης αποφάσεων  από τους ΟΤΑ, το κρίσιμο ζήτημα, κατά τη γνώμη μας, είναι το εξής: παραλείπεται από τα άρθρα 72 και 176 του ν. 3852/2010, όπως αυτά διαμορφώθηκαν μετά τις παρεμβάσεις δια του ν. 4623/2019 και ν. 4625/2019, η αρχική (προ των παρεμβάσεων)  διάταξη της παρ. 3 αυτών, η οποία όριζε ότι «το δημοτικό [περιφερειακό] συμβούλιο μπορεί, για θέματα ιδιαίτερα σοβαρά, με ειδική αιτιολογία, και με απόλυτη πλειοψηφία του συνόλου των μελών του να αποφασίσει ότι θα ασκήσει το ίδιο αρμοδιότητες των προηγούμενων παραγράφων», δηλαδή όλες τις  αρμοδιότητες της Οικονομικής Επιτροπής, του δήμου ή της Π.Α.

Η ως άνω καταργηθείσα (δια της παραλείψεως) διάταξη συνηγορούσε στην υπεροχή των αποφασιζόντων οργάνων, δηλαδή των Συμβουλίων, έναντι των εκτελεστικών τους οργάνων. Τέτοια, δηλ. εκτελεστικά, όργανα είναι οι Οικονομικές Επιτροπές των δήμων/Π.Α. κατά την άσκηση των αποφασιστικών αρμοδιοτήτων τους,  βάσει των οποίων  λαμβάνουν άμεσα εκτελεστές αποφάσεις. Συναφώς, κατά την άσκηση αυτών των αρμοδιοτήτων συνδέονται, ως εκτελεστικά όργανα, με τον Δήμαρχο/ Περιφερειάρχη, εκτελώντας τις αποφάσεις των Συμβουλίων[66].

Κατ’ αποτέλεσμα, η διά του ν. 4623/2019 κατάργηση της επιφύλαξης άσκησης από τα Συμβούλια αποφασιστικών αρμοδιοτήτων (ακόμη και μείζονος σπουδαιότητας, όπως σχετικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού) ανατεθειμένων από τον νόμο στις Οικονομικές Επιτροπές  εγείρει ζητήματα συμφωνίας με  τον ΕΧΤΑ[67]. Συγκεκριμένα, στο άρθρο 3 παρ. 2, εδ. α’ αυτού, ορίζεται ότι το δικαίωμα τοπικής αυτονομίας [ενν. αυτοδιοίκησης]  «ασκείται από συμβούλια ή συνελεύσεις που αποτελούνται από μέλη εκλεγόμενα με ελεύθερη, μυστική, ίση, άμεση και καθολική ψηφοφορία και που μπορούν να έχουν υπεύθυνα ενώπιόν τους εκτελεστικά όργανα».

Χαρακτηριστική είναι η ερμηνεία που συστήνει το Κογκρέσο Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών, ως προς την ως άνω διάταξη. Στη «σύσταση» με αρ. 113 (2002) τονίζεται ότι, άσχετα από τον τρόπο εκλογής του/ων εκτελεστικού/ών οργάνου/ων, πρέπει να διασφαλίζεται η εισαγωγή ενός συστήματος αποτελεσματικής εποπτείας αυτού/ών από το Συμβούλιο, το οποίο είναι κατά βάση το αποφασίζον όργανο, με τυπικό προβάδισμα στη λήψη των αποφάσεων.  Στο τελευταίο θα πρέπει να επιτρέπεται  ο τακτικός έλεγχος των δραστηριοτήτων του/ων εκτελεστικού/ών οργάνου/ων.   Βέβαια, ο νόμος μπορεί να προβλέπει την ανάθεση αποφασιστικών αρμοδιοτήτων και στο/α εκτελεστικό/ά όργανο/α, για λόγους αποσυμφόρησης των συνεδριάσεων του Συμβουλίου, χωρίς όμως να μπορούν   να ανατεθούν στο/α εκτελεστικό/ά όργανο/α αρμοδιότητες μείζονος σημασίας, όπως π.χ. ζητήματα σχετικά με την ψήφιση και εκτέλεση του προϋπολογισμού, την επιβολή τοπικών φόρων και τελών, την υιοθέτηση σχεδίων αστικής ανάπτυξης  κ.τ.λ.[68]

Εν τέλει, μολονότι για λόγους ταχύτητας λήψης αποφάσεων και αποσυμφόρησης των Δημοτικών/Περιφερειακών Συμβουλίων είναι δυνατόν να μεταβιβάζονται εκ του νόμου ή με απόφασή των Συμβουλίων (άρθρο 72 ν. 4555/2018 που αντικαθιστά το άρθρο 65 παρ. 6 ν. 3852/2010) αποφασιστικές αρμοδιότητες στις Οικονομικές Επιτροπές, εντούτοις λειτουργεί εγγυητικά για το «τυπικό προβάδισμα» των Συμβουλίων η διατήρηση του δικαιώματος στα τελευταία να αποφασίζουν ότι θα τις ασκήσουν τα ίδια, όπως οριζόταν υπό τον ν. 3852/2010.

Συναφώς, τίθεται το ερώτημα αν ο νομοθέτης έχει απεριόριστο δικαίωμα να αναθέτει αποφασιστικές/εκτελεστικές αρμοδιότητες αντί των Συμβουλίων στις Οικονομικές Επιτροπές (αλλά και τις λοιπές προβλεπόμενες Επιτροπές, π.χ. Επιτροπή Ποιότητας Ζωής)` με άλλα λόγια, αν υπάρχει ένας απαραβίαστος πυρήνας αρμοδιοτήτων για τα Συμβούλια.

Ως προς αυτό: στον νόμο ορίζεται ότι τα Δημοτικά Συμβούλια αποφασίζουν «για όλα τα θέματα που αφορούν το δήμο, εκτός από εκείνα που ανήκουν εκ του νόμου στην αρμοδιότητα του δημάρχου ή άλλου οργάνου του δήμου ή το ίδιο το δημοτικό συμβούλιο μεταβίβασε σε επιτροπή του» (άρθρο 65 παρ. 1 ν. 3852/2010). Δηλαδή ορίζεται μεν η γενική αποφασιστική αρμοδιότητα των Δημοτικών Συμβουλίων, αλλά ο νομοθέτης ενδεχόμενα θα μπορούσε (υπό τον στόχο της «ταχύτητας λήψης αποφάσεων και αποσυμφόρησης των Συμβουλίων») με ανάθεση αρμοδιοτήτων στον Δήμαρχο ή σε άλλα όργανα  του δήμου να απομειώνει ουσιωδώς τις αρμοδιότητες του Συμβουλίου κατά τρόπο απαράδεκτο για όργανα με πρωτοκαθεδρία στη λήψη αποφάσεων. Συνεπώς, εξ αυτού του λόγου το τεκμήριο της γενικής αποφασιστικής αρμοδιότητας των Δημοτικών Συμβουλίων είναι σχετικοποιημένο.

Γι’ αυτό, de lege ferenda θα ήταν σκόπιμο να ορίζει ο νόμος έναν απαραβίαστο πυρήνα αρμοδιοτήτων στα Δημοτικά/Περιφερειακά Συμβούλια.  Από εκεί και πέρα, να προσφέρεται στα Συμβούλια η δυνατότητα να μεταβιβάζουν τα ίδια στις Επιτροπές και αποφασιστικές αρμοδιότητες (άρθρο 65 παρ. 6 ν. 3852/2010, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 72 ν. 4555/2018, και άρθρο 163 εδ. α’ ν. 3852/2010), οι οποίες προφανώς δεν ανήκουν στον σκληρό πυρήνα των υποχρεωτικά ασκούμενων αρμοδιοτήτων τους,  για λόγους ταχύτητας και  αποσυμφόρησης, διατηρώντας στην περίπτωση αυτή την πρωτοκαθεδρία ως αποφασίζοντα όργανα.

   Γ) Συνταγματικά προβλήματα και εύλογοι προβληματισμοί λόγω του χρόνου ψήφισης και θέσης σε ισχύ των νομοθετικών παρεμβάσεων

Aσχέτως, όμως, της νομικοπολιτικής αξιολόγησης, αυτών καθεαυτές, των ως άνω  παρεμβάσεων, τίθεται εύλογα το ερώτημα μήπως αυτές προσκρούουν ως εκ του χρόνου και του τρόπου της εκδήλωσής τους, σε θεμελιώδεις αρχές, οι οποίες κατοχυρώνονται τόσο στο Σύνταγμα (άρθρο 52 ως έκφραση της δημοκρατικής αρχής –άρθρο 1 παρ. 1 και 2) όσο και ενδεχομένως στις υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις της ΕΣΔΑ και συγκεκριμένα στο άρθρο 3 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου αυτής (υποχρέωση των μερών για τη διενέργεια, σε λογικά διαστήματα, ελεύθερων μυστικών εκλογών, σε συνθήκες που επιτρέπουν την ελεύθερη έκφραση της λαϊκής θέλησης ως προς την εκλογή του νομοθετικού σώματος)[69].

Σε πρακτικό επίπεδο,  το ερώτημα τελικά συγκεκριμενοποιείται ως εξής: αν αντιβαίνουν στο Σύνταγμα ή ενδεχομένως στο άρθρο 3 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ  οι τροποποιηθείσες, λίγο πριν την έναρξη της θητείας των αυτοδιοικητικών αρχών και πάντως μετά την εκλογή τους, διατάξεις που στόχευσαν στην ενδυνάμωση της παράταξης του Δημάρχου/Περιφερειάρχη, στο όνομα της διοικητικής αποτελεσματικότητας των ΟΤΑ, ως λόγου  δημοσίου συμφέροντος. Με άλλα λόγια, αν με τις νομοθετικές αυτές παρεμβάσεις, χωρίς τη θεμελίωσή τους σε κάποια επιτακτική ανάγκη, παραβιάσθηκε η προστατευμένη εμπιστοσύνη τόσο των αιρετών όσο και των εκλογέων, οι οποίοι είχαν προσβλέψει σε άλλους κανόνες κατά την εκλογή[70].

Όντως, θα μειώναμε το κανονιστικό βεληνεκές της διάταξης του άρθρου 52 Σ., στη σύνδεσή του με τη δημοκρατική αρχή, αν θεωρούσαμε ότι οι «λειτουργοί της Πολιτείας» (και εν προκειμένω ο κοινός νομοθέτης) δεν υποχρεούνται να διασφαλίζουν τη «λαϊκή θέληση» και πέραν της περιόδου του εκλογικού αγώνα` δηλαδή, «τουλάχιστον στο βραχύ χρονικό διάστημα από την οριστικοποίηση της λαϊκής ετυμηγορίας έως τη σύγκληση του αντιπροσωπευτικού σώματος». Υπ’ αυτή την προσέγγιση, στο προστατευτικό πεδίο του άρθρου 52 Σ. εμπίπτουν και «μεταβολές … οι οποίες μπορούν να επιδράσουν ευθέως στον συσχετισμό των πολιτικών δυνάμεων ή να επανακαθορίζουν τη σύνθεση των εμμέσων οργάνων, όταν τα μέλη τους δεν ορίζονται ex officio, αλλά εκλέγονται»[71].

Το ζήτημα είναι ποιάς έκτασης και βαρύτητας μεταβολές μετά την οριστικοποίηση της λαϊκής ετυμηγορίας  μπορούν να χαρακτηρισθούν ως «νόθευση της λαϊκής θέλησης» και συνεπώς υποχρεώνουν σε αυτοσυγκράτηση τον κοινό νομοθέτη. Με άλλα λόγια,  η επίκληση και η δικαιολόγηση μιας συμβατής με τη δημοκρατική τάξη επιτακτικής ανάγκης είναι η «λυδία λίθος» για το θεμιτό μιας παρέμβασης, η οποία θα μετέβαλε «εκ των υστέρων» τους κανόνες στους οποίους είχαν προσβλέψει τόσο οι υποψήφιοι όσο και οι εκλογείς.

Βάσιμα υποστηρίζεται ότι η ανάγκη διοικητικής αποτελεσματικότητας («κυβερνησιμότητας») για το σύνολο των ΟΤΑ είναι μεν θεμιτή για τη δημοκρατική τάξη,  όμως   «για να διαπιστωθεί [αν συντρέχουν επιτακτικοί λόγοι για τη δημοκρατική τάξη] πρέπει να αξιολογηθούν οι όποιοι εκ των υστέρων περιορισμοί  υπό το πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας. Κάτι τέτοιο όμως στη συγκεκριμένη περίπτωση ουδόλως ήταν εφικτό, δεδομένου ότι το σύστημα του ν. 4555/2018 δεν αφέθηκε καν να λειτουργήσει ολοκληρωμένα, ώστε να αναδειχθούν στην πράξη τα όποια προβλήματα  τυχόν θα μπορούσαν να ανακύψουν –αν βέβαια μπορούσαν να ανακύψουν- ως προς την προστασία της ‘’δημοκρατικής τάξης”. Ως εκ τούτου, οι κρίσιμες νομοθετικές παρεμβάσεις παραβιάζουν, εν τέλει, και την αρχή της αναλογικότητας, καθώς δεν άφησαν καν περιθώριο για την εφαρμογή της»[72].

Τις ενστάσεις αυτές για τη μετά την εξαγωγή των εκλογικών αποτελεσμάτων αλλαγή των κανόνων στους οποίους είχαν προσβλέψει οι αιρετοί και οι εκλογείς,  συμμερίζεται, κατ’ αρχάς, και το ΣτΕ, το οποίο σε πρόσφατη απόφασή του (2037/2021 του Γ’ Τμ.)[73] δέχεται ότι  με την -ψηφισθείσα μετά τις εκλογές- διάταξη του ν. 4623/9-8-2019 (άρθρο 5 παρ. 2, περ. στ’) νοθεύτηκε η εκφρασθείσα θέληση των  εκλογέων  κατά παράβαση συνταγματικών διατάξεων (άρθρα 1 παρ. 1 και 2, 52, 102 κ.ά.), χωρίς να υπάρχει επιτακτικός λόγος δημοσίου συμφέροντος που να υπαγόρευσε την ψήφισή της. Συγκεκριμένα, πρόκειται για τη διάταξη του ν. 4623/2019  που στη δημοτική κοινότητα που εκτείνεται στην περιφέρεια ενός νησιού επιβάλει  τον ορισμό ως αντιδημάρχου δημοτικού συμβούλου υποχρεωτικά εκ της πλειοψηφίας (σε αντίθεση με τη ρύθμιση του ν. 4555/2018), ο οποίος έχει εκλεγεί  στην εκλογική περιφέρεια όπου ανήκει η νησιώτικη δημοτική κοινότητα και σε περίπτωση που δεν υπάρχει στην πλησιέστερη εκλογική περιφέρεια.

ΙV) H EΠΙΣΤΡΟΦΗ ΣΕ ΜΙΑ ΔΟΚΙΜΑΣΜΕΝΗ ΣΥΝΤΑΓΗ ΤΟΥ ΠΛΕΙΟΨΗΦΙΚΟΥ ΓΙΑ ΤΙΣ ΕΠΟΜΕΝΕΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΕΚΛΟΓΕΣ (Ν. 4804/2021)

1. «Εμπρός πίσω»: Αλλαγές με το βλέμμα στο παρελθόν

Η κατάργηση της αναλογικής ήταν διακηρυγμένος στόχος της κυβέρνησης της «Νέας Δημοκρατίας». Ο Υπουργός Εσωτερικών (Π.Θεοδωρικάκος), ήδη στις αρχές του 2020 δήλωνε: «θα καταργήσουμε την απλή αναλογική, η οποία δημιούργησε τρομακτικά προβλήματα στην αυτοδιοίκηση και μας υποχρέωσε το καλοκαίρι [του 2019], αμέσως μετά την ανάληψη της εξουσίας, να φέρουμε ένα νόμο που αποκατέστησε την κυβερνησιμότητα στους Δήμους και στις Περιφέρειες»[74].

Τον  παραπάνω στόχο έμελε να πραγματοποιήσει, καθυστερημένα σε σχέση με τον αρχικό χρονικό προγραμματισμό λόγω της πανδημίας που εντωμεταξύ ενέσκηψε,  ο νέος Υπουργός Εσωτερικών (Μ.Βορίδης), δια του ν. 4804/5-6-2021. Ο νόμος αυτός αφήνει σε γενικές γραμμές ανέπαφες τις διατάξεις για το σύστημα διακυβέρνησης των ΟΤΑ και τις αρμοδιότητές τους (παρά τις αρχικές διακηρύξεις) και περιορίζεται μόνο σε αλλαγές του συστήματος εκλογής των αρχών τους για τις επόμενες αυτοδιοικητικές εκλογές, οι οποίες ορίζονται για τις 8-10-2023 (άρθρο 5 παρ. 5 και 118).

Με τον παραπάνω νόμο επέρχονται αρκετές (μικρής ή μεγαλύτερης σημασίας) αλλαγές[75], αλλά κεντρικό στοιχείο του αποτελεί η προαναγγελθείσα κατάργηση για τις επόμενες εκλογές του αναλογικού  συστήματος κατανομής των εδρών στα Συμβούλια, το οποίο αποτυπώνεται στους σημερινούς συσχετισμούς των δήμων και των Π.Α. Επαναφέρεται, ελαφρά τροποποιημένο, το εκλογικό σύστημα που ίσχυσε στις αυτοδιοικητικές εκλογές του 2006 (για τους δήμους και τις Ν.Α.) και το οποίο καταργήθηκε με τον ν. 3852/2010.

Υπό τις νέες ρυθμίσεις   δεν θα χρειάζεται πλέον η απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψηφοδελτίων (50% + 1)   σε έναν ή δύο εκλογικούς γύρους, προκειμένου να εκλεγεί Δήμαρχος/Περιφερειάρχης. Αρκεί ο πλειοψηφών συνδυασμός να συγκεντρώσει στον πρώτο γύρο ποσοστό μεγαλύτερο του   το 43% + 1 του συνόλου των εγκύρων ψηφοδελτίων (ποσοστό ελαφρά τροποποιημένο  ως προς το απαιτούμενο ποσοστό του 42% + 1 ψήφο   στις αυτοδιοικητικές εκλογές του 2006), προκειμένου να εκλέξει Δήμαρχο/Περιφερειάρχη (άρθρο 24 και άρθρο 57).  Μόνο αν δεν συγκεντρωθεί το ποσοστό αυτό, διεξάγεται δεύτερος εκλογικός γύρος μεταξύ των υποψηφίων Δημάρχων/Περιφερειαρχών των δύο συνδυασμών με τις περισσότερες ψήφους, οπότε εκλέγεται αυτός που συγκεντρώνει  την απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψηφοδελτίων (άρθρο 26 και άρθρο 59).

Ο συνδυασμός που εκλέγει Δήμαρχο/Περιφερειάρχη θα προικίζεται τουλάχιστον με τα 3/5 των εδρών του Συμβουλίου[76], ενώ στους επιλαχόντες συνδυασμούς θα διανέμονται τα υπόλοιπα 2/5 των εδρών, αναλογικά με τη μέθοδο των αχρησιμοποίητων υπολοίπων, υπό την προϋπόθεση ότι ένας συνδυασμός, προκειμένου να μετάσχει της διανομής και να λάβει έδρα, θα συγκεντρώσει στον πρώτο εκλογικό γύρο ποσοστό τουλάχιστον 3% του συνολικού αριθμού των εγκύρων ψήφων (άρθρο 26 και άρθρο 59). Η τελευταία προϋπόθεση δεν υπήρχε στις ρυθμίσεις που ίσχυσαν στις αυτοδιοικητικές εκλογές του 2006, όπου δεν αποκλειόταν ακόμη και ο συνδυασμός που δεν είχε καλύψει το εκλογικό μέτρο.

Περαιτέρω,  ο Δήμαρχος, εφόσον υπερενισχύεται τουλάχιστον  με τα 3/5 των εδρών στο Συμβούλιο, θα έχει διασφαλισμένη, σε κάθε περίπτωση, μια προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενή με αυτόν απόλυτη πλειοψηφία σε βασικούς  βραχίονες άσκησης πολιτικής (όπως η Οικονομική Επιτροπή, η Επιτροπή Ποιότητας Ζωής και τα διοικητικά συμβούλια των νομικών προσώπων του δήμου). Το ίδιο και ο Περιφερειάρχης στην Οικονομική Επιτροπή, καθώς και στις διοικήσεις των νομικών προσώπων της περιφέρειας. Έτσι κι αλλιώς, με τη «διορθωτική» παρέμβαση του ν.4623/2019 (την οποία δεν «άγγιξε» ο ν. 4804/2021) είχε διασφαλιστεί ότι η πλειοψηφία αυτών των οργάνων προέρχεται από τον συνδυασμό με τον οποίο εκλέχτηκε ο Δήμαρχος/Περιφερειάρχης, ακόμη δηλαδή και αν (υπό το καθεστώς της αναλογικής) ο τελευταίος δεν είχε απόλυτη πλειοψηφία ή ούτε καν σχετική στο Συμβούλιο[77].

2. Συνολική νομικοπολιτική αξιολόγηση: ισχυρό εκτελεστικό όργανο με μειωμένη δημοκρατική νομιμοποίηση, χωρίς αντίβαρα

Η λογική του ν. 4804/2021 συνίσταται στο να είναι διασφαλισμένη (και όχι αναζητούμενη μέσω συγκλίσεων) η προγραμματική/παραταξιακή ομοιογένεια μεταξύ (της πλειοψηφίας των μελών) των Συμβουλίων και των εκτελεστικών τους οργάνων, τα οποία καλούνται να εκτελέσουν τις επιλογές των πρώτων.  Και αυτό με  στόχο την αποτελεσματική διοίκηση από τους ΟΤΑ. Βέβαια, η υπεραντιπροσώπευση του νικήσαντος συνδυασμού  έχει ως τίμημα την απόκλιση από την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου.

Σε χώρες χωρίς συναινετικό (προγραμματικό) πολιτισμό, όπως η δική μας, είναι, κατ’ αρχάς, θεμιτή η ενίσχυση του εκτελεστικού οργάνου με περισσότερες (σε σχέση με την αναλογική κατανομή)  έδρες στο Συμβούλιο. Όμως,  οι προϋποθέσεις αυτής της ενίσχυσης έχουν όρια. Αυτό είναι η απαίτηση για συγκέντρωση της  απόλυτης πλειοψηφίας από τον επιτυχόντα συνδυασμό (έστω σε δεύτερο εκλογικό γύρο), εν όψει του ότι η βάσει αυτής ανάδειξή του συνεπάγεται την εκλογή του μονοπρόσωπου εκτελεστικού οργάνου και την κατάληψη των 3/5 των εδρών του  Συμβουλίου.

Συνεπώς, η μειωμένη νομιμοποίηση του νικήσαντος συνδυασμού, με το αυθαίρετο ποσοστό του 43% +1 ψήφο, κατ’ απόκλιση από την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου,  δεν δικαιολογείται από κανέναν  θεμιτό λόγο δημοσίου συμφέροντος, δεδομένου ότι ο επιτυχών συνδυασμός του Δημάρχου/Περιφερειάρχη καταλάμβανε τα 3/5 των εδρών στο Συμβούλιο και υπό το προϊσχύσαν σύστημα της απόλυτης πλειοψηφίας. Συναφώς, πλήττεται  η ίδια η συνταγματικότητα της ρύθμισης[78].    Σωστά επισημαίνεται ότι «ο ορισμός του ορίου 50% + 1 [έστω στην επαναληπτική εκλογή] είναι απολύτως αναγκαίο αντίβαρο για τη δημοκρατική νομιμοποίηση του συστήματος της ενισχυμένης πλειοψηφίας. Αντίθετα, η επιλογή του 42 ή 43% + 1 ψήφος αποδυναμώνει τη ‘’νομιμοποίηση’’ της ‘’δοτής υπερ-πλειοψηφίας’’ και ικανοποιεί … επιλογές κομματικής σκοπιμότητας …»[79].

Η απαίτηση για συγκέντρωση της απόλυτης πλειοψηφίας των εγκύρων ψήφων για την εκλογή εκτελεστικού οργάνου των ΟΤΑ συναντάται στη συντριπτική πλειονότητα των ευρωπαϊκών χωρών. Η περίπτωση της Γερμανίας[80], όπου η νομοθετική αρμοδιότητα για την τοπική αυτοδιοίκηση ανήκει στα κατ’ ιδίαν κρατίδια (Ländern), είναι αποκαλυτπική.  Στους ΟΤΑ δέκα κρατιδίων (Bayern, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordheim-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland,  Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thüringen) απαιτείται, για την εκλογή, η απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψήφων είτε στον πρώτο εκλογικό γύρο είτε σε δεύτερο μεταξύ των δύο πρώτων σε αριθμό ψήφων υποψηφίων δημάρχων.  Στους ΟΤΑ δύο κρατιδίων (Baden-Württemberg και  Sachsen) απαιτείται, για την εκλογή, η απόλυτη πλειοψηφία των εγκύρων ψήφων  στον πρώτο εκλογικό γύρο και σε περίπτωση που αυτό δεν επιτευχθεί, διεξάγεται δεύτερος γύρος, μεταξύ  υποψηφίων, χωρίς περιορισμούς συμμετοχής, όπου για την εκλογή αρκεί και η σχετική πλειοψηφία. Και μόνον στους ΟΤΑ του κρατιδίου Niedersachsen αρκεί, για την εκλογή, και η σχετική πλειοψηφία στον πρώτο γύρο. Όμως, οι εξαιρέσεις στον κανόνα της απόλυτης πλειοψηφίας για την εκλογή δεν πρέπει να παραπλανούν, καθώς εκεί οι θεσμικές ισορροπίες είναι διαφορετικές. Στη Γερμανία η άμεση εκλογή δημάρχου είναι ανεξάρτητη της εκλογής για το Συμβούλιο και με διαφορετική χρονική θητεία. Συναφώς, σε αντίθεση με το εκλογικό σύστημα του ν. 4804/2021,  ο συσχετισμός των παρατάξεων στο Συμβούλιο δεν έχει καμία σχέση με το εκτελεστικό του όργανο. Το τελευταίο δεν ενισχύει με την εκλογή του καμιά παράταξη/συνδυασμό.

Γενικότερα, ο ν. 4804/2021 συνεχίζει την παράδοση (τουλάχιστον της μεταπολίτευσης) του άμεσα εκλεγμένου εκτελεστικού οργάνου και, κατ’ αποτέλεσμα η χώρα μας, ως προς αυτό, συνεχίζει  να είναι ευθυγραμμισμένη με τα ισχύοντα στις περισσότερες πλέον χώρες της Ευρώπης.  Καταργώντας την αναλογική εκλογή στα Συμβούλια, το εκτελεστικό όργανο των ΟΤΑ ξαναγίνεται  ιδιαίτερα ισχυρό, όχι μόνο λόγω της άμεσης εκλογής του αλλά και λόγω του ότι  θα έχει εκ του νόμου μια προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενή σ’ αυτό αυξημένη πλειοψηφία (τουλάχιστον) των 3/5 στο Συμβούλιο.  Περαιτέρω, από τον επιτυχόντα συνδυασμό του Δημάρχου/Περιφερειάρχη θα προέρχεται η πλειοψηφία των μελών των έμμεσα αιρετών εκτελεστικών οργάνων (Επιτροπές, διοικητικά συμβούλια των νομικών προσώπων του ΟΤΑ), μέσω των οποίων ασκείται η διοίκηση του ΟΤΑ.

Ένας άλλος συντελεστής ισχυροποίησης του  εκτελεστικού οργάνου είναι το γεγονός ότι  σε μας, ίσχυε και ισχύει το σύστημα της «κλειστής λίστας», κατά το οποίο οι εκλογείς επιλέγουν για συμβούλους μόνον από τα προτεινόμενα πρόσωπα από το ψηφοδέλτιο ενός συνδυασμού («κλειστή»). Διαφορετικά απ’ ότι σε μας, π.χ. στα περισσότερα κρατίδια της Γερμανίας έχει εισαχθεί η δυνατότητα υπερψήφισης συμβούλων από διαφορετικές λίστες υποψηφίων (panaschieren), που μειώνει την εξάρτηση των συμβούλων από τις ηγεσίες των δημοτικών παρατάξεων[81].

Απέναντι σε ένα τέτοιο ισχυρό εκτελεστικό όργανο δεν υπάρχουν αντίβαρα. Όπως αναφέρθηκε παραπάνω, τέτοιο αντίβαρο θα συνιστούσε η δυνατότητα απομάκρυνσής του προ της λήξης της θητείας του, όπως ισχύει σε άλλες χώρες με επίσης άμεση εκλογή εκτελεστικού οργάνου: π.χ. στα περισσότερα κρατίδια της Γερμανίας και στην Πολωνία (όπου ανακαλείται με τοπικό δημοψήφισμα υπό αυστηρές πάντως διαδικαστικές προϋποθέσεις), στην Ιταλία (όπου η άρση της εμπιστοσύνης του Συμβουλίου οδηγεί σε διάλυσή του και προκήρυξη πρόωρων εκλογών)[82].

Να θυμηθούμε εν προκειμένω τη «σύσταση» 151 (2004) του Κογκρέσου Τοπικών και Περιφερειακών Αρχών που καλούσε τα κράτη-μέρη, εφόσον υιοθετούν την άμεση εκλογή του εκτελεστικού οργάνου, «να προσέξουν ιδιαίτερα στο σύστημα ελέγχων και ισορροπιών» (to pay due attention to the system of checks and balances)  μεταξύ αυτού και του αντιπροσωπευτικού σώματος. Αλλιώς, ελλοχεύει ο κίνδυνος υπερίσχυσης του εκτελεστικού οργάνου έναντι του αντιπροσωπευτικού, ιδιαίτερα αν το έλλειμμα συστήματος ελέγχων/ισορροπιών συνοδεύεται από κουλτούρα πολιτικής απάθειας/μη συμμετοχής μεταξύ των πολιτών ή από έλλειμμα ισχυρής κοινής γνώμης[83].

ΕΠΙΛΟΓΟΣ

Το εκλογικό σύστημα των ελληνικών ΟΤΑ, καθώς και το σύστημα διακυβέρνησής τους με το οποίο συνέχεται,  αλλά και γενικότερα το θεσμικό τους πλαίσιο  είναι αποσπασματικό και διάσπαρτο σε διάφορα νομοθετήματα, με κόστος στην ασφάλεια και βεβαιότητα του δικαίου. Κατ’ αποτέλεσμα, η γνώση του τι ακριβώς ισχύει είναι εξαιρετικά δυσχερής, ακόμη και σε νομικούς και αιρετούς, πολύ περισσότερο δε σε απλούς πολίτες οι οποίοι καλούνται να συμμετέχουν ενεργά στη λήψη αποφάσεων στο κατ’ εξοχήν πεδίο πραγμάτωσης μιας «βιωματικής» δημοκρατίας (λόγω της εγγύτητας των οργάνων λήψης αποφάσεων με αυτούς).

Περαιτέρω, στο ισχύον Σύνταγμα δεν υπάρχει (αντίστοιχη των εθνικών εκλογών –άρθρο 54 παρ. 1 Σ.1975/86/01-) ρύθμιση για ισχύ του εκλογικού συστήματος των ΟΤΑ από τις μεθεπόμενες εκλογές, με δυνατότητα άμεσης ισχύος μόνον αν ψηφισθεί με αυξημένη πλειοψηφία του όλου αριθμού των βουλευτών[84]. Μέχρι ένα βαθμό αυτή η διαφοροποίηση, σε σχέση με τα ισχύοντα στις εθνικές εκλογές, ενδεχομένως προσδίδει ευελιξία στον κοινό νομοθέτη σε αναγκαίες, εν πολλοίς τεχνικές, τροποποιήσεις άμεσης ισχύος σε μια τεράστια ρυθμιστέα ύλη (δεδομένου μάλιστα ότι το εκλογικό σύστημα συνέχεται με το σύστημα διακυβέρνησης των ΟΤΑ).  Αυτό βέβαια δεν σημαίνει ότι συνιστά «καλή νομοθέτηση» η ψήφιση και η θέση σε ισχύ διατάξεων εκλογικού δικαίου (αλλά όχι μόνο) στο «παρά πέντε» προ των αυτοδιοικητικών εκλογών (όπως συνέβη με τον ν. 4604/26-3-2019), ακόμη και μετά απ’ αυτές ως προς το σύστημα διακυβέρνησης, όπως συνέβη με τους νόμους 4623/2019 και 4625/2019.

Το Σύνταγμα σωστά δεν δεσμεύει τον κοινό νομοθέτη στην υιοθέτηση συγκεκριμένου εκλογικού συστήματος και συστήματος διακυβέρνησης των ΟΤΑ, αφήνοντάς του μεγάλα περιθώρια επιλογής του προσφορότερου. Βέβαια, υπό τον απαράβατο όρο ότι θα επιτυγχάνει, δεδομένων των κοινωνικοπολιτικών συνθηκών, την πραγμάτωση των αρχών επί των οποίων εδράζεται η  δημοκρατική νομιμοποίηση των ΟΤΑ (με κομβικό σημείο την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου), συνυπολογίζοντας πάντως και τη δυνατότητα αποτελεσματικής αυτοδιοίκησής τους.

Σε κάθε περίπτωση, η  επιλογή του εκλογικού συστήματος δεν πρέπει να είναι αποτέλεσμα μιας δογματικής προειλημμένης απόφασης των κυβερνώντων, όπως συνέβη με τις νομοθετικές πρωτοβουλίες των τελευταίων χρόνων. Στο σημείο αυτό τεράστια είναι η ευθύνη των ίδιων των θεσμικών οργάνων της αυτοδιοίκησης (Κ.Ε.Δ.Ε. και ΕΝ.ΠΕ.)[85], τα οποία σε μεγάλο βαθμό περιορίζονται στον σχολιασμό των εκάστοτε κυβερνητικών πρωτοβουλιών, αδυνατώντας να συμφωνήσουν, διαπαραταξιακά, σε βασικά ζητήματα. Και αυτό, παρόλο που η ενεργός τους ανάμιξη προβλέπεται από τον ίδιο τον ΕΧΤΑ  (άρθρο 4 παρ. 6: «οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρέπει να διατυπώνουν τη γνώμη τους, κατά το δυνατόν, έγκαιρα και με τον προσήκοντα τρόπο, κατά τη διάρκεια των διαδικασιών προγραμματισμού και λήψεως αποφάσεως για όλα τα θέματα που τους αφορούν άμεσα»).

Είναι αναγκαίο να συμφωνηθεί ένα συνολικό μεταρρυθμιστικό πλαίσιο, μέρος του οποίου θα είναι το εκλογικό σύστημα και σύστημα διακυβέρνησης των ΟΤΑ. Συναφώς, πρέπει να αποφευχθούν αποσπασματικές επιλογές χωρίς συνοχή,  συνολικό σχεδιασμό και στρατηγική, υπό τον στόχο υπέρβασης του συγκεντρωτισμού που συνεχίζει να χαρακτηρίζει τη χώρα μας[86]. Πρωτίστως το εκλογικό σύστημα (και το σύστημα διακυβέρνησης των ΟΤΑ) είναι σκόπιμο  να αποκτήσει και μια σχετική σταθερότητα, η οποία έχει αυταξία, στον  βαθμό που η ενεργοποίηση των πολιτών θα γίνεται με σαφείς και προκαθορισμένους θεσμούς, στους οποίους οι τελευταίοι νιώθουν εξοικειωμένοι. Ασφαλώς, η ανάγκη αλλαγών σε επουσιώδη ζητήματα που η πράξη αναδεικνύει, θα είναι υπαρκτή, αλλά όμως αυτές δεν θα είναι, κάθε φορά, ανατρεπτικές όλου του συστήματος, χωρίς αυτό να επιβάλλεται από μεταβολές της κοινωνικοπολιτικής πραγματικότητας.

Τελικά, το στοίχημα  είναι η ενεργοποίηση και συμμετοχή των πολιτών. Ως προς αυτό, η Τοπική Αυτοδιοίκηση προσφέρεται ως εγγύτερο προς αυτούς και γι’ αυτό καταλληλότερο επίπεδο. Η πλήρης δημοκρατική νομιμοποίηση των αρχών τους προφανώς δημιουργεί ευνοϊκότερες συνθήκες συμμετοχής και ανάληψης ευθύνης. Όμως, η αδυναμία επίλυσης των αναφυόμενων προβλημάτων σίγουρα θα αποθαρρύνει τις όποιες διαθέσεις συμμετοχής. Ο καταλληλότερος συνδυασμός μεταξύ πλήρους δημοκρατικής νομιμοποίησης και διοικητικής αποτελεσματικότητας είναι πάντα το ζητούμενο, προκειμένου οι  ενεργές δυνάμεις των τοπικών κοινωνιών να δώσουν σάρκα και οστά στο οργανωτικό κέλυφος των σχετικών ρυθμίσεων, βελτιώνοντας την καθημερινότητα των συμπολιτών τους.

 

[1] Βλ. Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, Ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας – Διαμόρφωση και εφαρμογή μιας διεθνούς συνθήκης για την τοπική αυτοδιοίκηση, εκδ. Παπαζήση, Αθήνα, 2020,  ιδίως σ. 69 επ., 79 επ., 94 επ., 373 επ., καθώς και C.HIMSWORTH, The European Charter of Local Self-Government – A Treaty for Local Democracy, Edinburg University Press, 2015, σ. 7 επ., 84 επ., ιδίως 95 και 122 επ., 129 επ.

[2] Βλ. Ν.ΑΛΙΒΙΖΑΤΟ, Το Σύνταγμα και οι εχθροί του στη νεοελληνική ιστορία, 1800-2010, εκδ. ΠΟΛΙΣ, Αθήνα, 2011, σ. 370 επ.

[3] Κριτικά στην απόφαση του Δ’ Τμ. βλ. Κ.ΧΡΥΣΟΓΟΝΟ, Το «δίκαιο του αίματος» και η πολιτική συμμετοχή των αλλοδαπών στην τοπική αυτοδιοίκηση. Παρατηρήσεις στη ΣτΕ 350/2011, ΘΠΔΔ 1/2011, σ. 103-113, 108 επ.

[4] Πρβλ. Α.ΤΑΧΟ, Ο «Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας». Ερμηνευτική προσπάθεια, ΕΕΕυρΔ 3/1991, σ. 607-626, 611-612, καθώς και Δ.ΦΙΛΙΠΠΟΥ, Ο Ευρωπαϊκός Χάρτης τοπικής αυτονομίας και η σημασία του για τους Ελληνικούς ΟΤΑ, ΔιΔικ 7/1995, σ. 285-297,  288.

[5] Πρβλ. Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, Ο Δήμαρχος, εκδ. Παπαζήση, Αθήνα, 2005, σ. 192-193 και 199.

[6] Πρβλ. Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, ό.π. σημ. 5, σ. 198-199.

[7] Βλ.  C.HIMSWORTH, ό.π. σημ. 1, σ. 39 επ.

[8] Recommendation 113 (2002)   «on relations between the public, the local assembly and the executive in local democracy (the institutional framework of local democracy)»,  σε: www.coe.int.congress

[9] Recommendation 151 (2004)   «on the advantages and disadvantages of a directly elected local executive in the light of the principles of the European Charter of Local Self-Government)»,  σε: www.coe.int.congress

[10] Τέτοια ήταν η περίπτωση της Ολλανδίας για την οποία οι «συστάσεις» 55 (1999) και 352 (2014) του Κογκρέσου έθεσαν τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες ένα τέτοιο μοντέλο είναι συμβατό με τον Χάρτη.

[11] Βλ. Α.ΜΑΝΕΣΗ, Αι εγγυήσεις τηρήσεως του Συντάγματος, ΙΙ, εκδ. Αφοι Π.Σάκκουλα, 1965, σ. 250-251, Α.ΣΒΩΛΟ, Το νέον Σύνταγμα και αι βάσεις του πολιτεύματος, Αθήνα, 1928, σ. 271 επ.

[12] Βλ. Γ.ΠΑΠΑΔΗΜΗΤΡΙΟΥ, Το εκλογικό σύστημα των δημοτικών λειτουργών και το Σύνταγμα, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, 1986, σ. 32 επ.

[13] Βλ. Δ.ΦΙΛΙΠΠΟΥ, Η εξέλιξη και η λειτουργία του θεσμού της διοικητικής αποκέντρωσης και η διαμόρφωσή του στα πλαίσια του σύγχρονου ελληνικού κράτους, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, 1994, σ. 82 επ., ιδίως 89 επ., καθώς και Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, Η τοπική διοίκηση στην Ελλάδα. Ο διαλεκτικός ανταγωνισμός της αποκέντρωσης με την αυτοδιοίκηση, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, σ. 27 επ.

[14] Στην ανέκαθεν ισχύουσα  πρακτική άσκησης από τους ΟΤΑ και κρατικών υποθέσεων ο αναθεωρητικός συνταγματικός νομοθέτης του 2001 έδωσε αυξημένη τυπική ισχύ (άρθρο 102 παρ. 1, εδ. δ’: «με νόμο μπορεί να ανατίθεται στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους»). Βλ. σχετικά Ε.ΒΕΝΙΖΕΛΟ, Το αναθεωρητικό κεκτημένο. Το συνταγματικό φαινόμενο στον 21^ο αιώνα και η εισφορά της αναθεώρησης του 2001, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, 2002, σ.  381-382.

[15] Βλ.  Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, ό.π. σημ. 13, σ. 308 επ.

[16] Βλ. Χ.ΧΡΥΣΑΝΘΑΚΗ, Η θεσμική μεταρρύθμιση της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης. Το σχέδιο «Ιωάννης Καποδίστριας», εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλας, Αθήνα – Κομοτηνή, 1998.  Για τις αναγκαστικές συνενώσεις ήδη είχε ανάψει το «πράσινο φως» από τη νομολογία του ΣτΕ  (βλ. ΣτΕ 3194/1990).  Και μετά την ψήφιση του ν. 2539/1997 το ΣτΕ επιβεβαίωσε τη θέση για συνταγματικότητα των αναγκαστικών συνενώσεων (βλ. ΣτΕ Τμ. Στ’, 1515/1999, ΣτΕ Τμ. Γ’ 1333/2000, ΣτΕ Τμ. Γ’ 119/2001. Σχετικά βλ. Μ.ΠΙΚΡΑΜΕΝΟ, Τα όρια της αυτοδιοίκησης και των ΟΤΑ και ο Νομοθέτης, σε: www.constitutionalism.gr, ημ. καταχ. 12-3-2012, ιδίως σ. 2-3).

[17] Βλ. Ν.ΜΑΥΡΙΚΑ, Εισαγωγική παρουσίαση [του ν. 3852/2010], σε: Χ.Χρυσανθάκης (επιμ.), ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ. Ο νέος νόμος για την αυτοδιοίκηση & την αποκεντρωμένη κρατική διοίκηση, Νομική Βιβλιοθήκη, 2010, σ. 1-58. Επιδοκιμαστικά στις αναγκαστικές συνενώσεις του «Καλλικράτη» βλ. ΣτΕ Ολ.  38/2013, ΣτΕ Ολ. 40/2013 (σχετικά βλ.  Μ.ΠΙΚΡΑΜΕΝΟ, ό.π. σημ. 16, σ. 2-3).

[18] Βλ. γενικά Κ.ΧΡΥΣΟΓΟΝΟ, Εκλογικό σύστημα και Σύνταγμα, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, 1996, σ. 191 επ., καθώς και Χ.ΑΝΘΟΠΟΥΛΟ, Εκλογικά συστήματα και συνταγματικές δεσμεύσεις. Μία συγκριτική ανάλυση μεταξύ Ελλάδας και Ιταλίας, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 2016, σ. 51 επ. και 117 επ.

[19] Πρβλ. (για τις βουλευτικές εκλογές) Α.ΜΑΝΕΣΗ, ό.π. σημ.  11 , σ. 266 επ.

[20] Βλ. Ξ.ΚΟΝΤΙΑΔΗ – Κ.ΠΑΠΑΝΙΚΟΛΑΟΥ,  Συνταγματικοί περιορισμοί του εκλογικού συστήματος των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, ΕφημΔΔ 2/2018, σ. 130-147,   143 επ., ιδίως 147.

[21] Βλ. σχετικά Α.ΜΑΚΡΥΔΗΜΗΤΡΗ, «Κοινότητες, ήτοι Δήμοι» – Μια σελίδα από τη διοικητική ιστορία της Ελλάδος, σε: Α.Μακρυδημήτρης (επιμ.), Αυτοδιοίκηση και κράτος στο πλαίσιο της παγκοσμιοποίησης, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, 2003, σ. 133-149.

[22] Βλ. Χ.ΠΑΠΑΝΔΡΕΟΥ, Συστήματα εκλογής αρχών τοπικής αυτοδιοικήσεως από της τουρκοκρατίας μέχρι σήμερον, ΕΤΑ, 1969, σ. 2147-2166.

[23] Βλ. Γ.ΣΩΤΗΡΕΛΗ, Σύνταγμα και Εκλογές στην Ελλάδα 1864-1909. Ιδεολογία και πράξη της καθολικής ψηφοφορίας, εκδ. Θεμέλιο, 1991, σ. 232.

[24] Βλ. Χ.ΚΛΕΙΩΣΗ, Ιστορία της τοπικής αυτοδιοικήσεως, Αθήναι, 1977, σ. 383.

[25] Βλ. Χ.ΚΛΕΙΩΣΗ, ό.π. σημ. 24, σ. 397.

[26] Βλ. Χ.ΠΑΠΑΝΔΡΕΟΥ, ό.π. σημ. 22, σ. 2157 επ.

[27]  Βλ. σχετικά Η.ΝΙΚΟΛΑΚΟΠΟΥΛΟ, Η καχεκτική δημοκρατία. Κόμματα και εκλογές, 1946-1967, εκδ. Πατάκη, Αθήνα, 2001, σ. 257 επ.

[28] Βλ. Βλ. Χ.ΚΛΕΙΩΣΗ, Η συνταγματική κατοχύρωσις της τοπικής αυτοδιοικήσεως, Αθήναι, 1981, σ. 25 και 45,  Γ.ΜΕΝΤΗ, Το νέο εκλογικό σύστημα των δημοτικών και κοινοτικών εκλογών, ΕΕΝ, 1983, σ. 90-104, ιδίως 98 επ., Γ.ΠΑΠΑΔΗΜΗΤΡΙΟΥ, ό.π. σημ. 12, σ. 34, 36 επ., 38 επ., Δ.ΚΑΤΣΟΥΛΗ, Οι βασικές νομικοπολιτικές συνιστώσες του εκλογικού συστήματος, 1990, σε: Δ.Κατσούλης, Η ανεκπλήρωτη αυτοδιοίκηση, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, 1993, σ. 25-37, 34 επ., Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, ό.π. σημ. 13, σ.  235-236.  Contra η Ε.ΜΠΕΣΙΛΑ-ΒΗΚΑ, Το Συνταγματικό πλαίσιο του θεσμού της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, εκδ. Αφοί Π.Σάκκουλα, Αθήνα, 1995, σ. 151.

[29] Βλ. Θ.ΞΗΡΟ, Επιτυχών και επιλαχόντες συνδυασμοί στις δημοτικές και Νομαρχιακές εκλογές, ΕφαρμΔΔ ΙΙ (2007), σε: Θ.Ξηρός, Ζητήματα εκλογικού δικαίου, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, 2007, σ. 135-164, 138 επ.

[30] Βλ σε: ΕΔΔΔΔ 1/2008, σ. 133-147, καθώς και ΤοΣ 2/2008, σ. 458-470.

[31] Βλ σε: ΘΠΔΔ 3/2008, σ. 300-306, με «Παρατηρήσεις» της Χ.ΔΙΒΑΝΗ (σ. 306-308).

[32] Βλ σε: ΘΠΔΔ 2/2011, σ. 129-135, με «Παρατηρήσεις» του Θ.ΞΗΡΟΥ (σ. 135-142).

[33] Βλ. Γ.ΣΩΤΗΡΕΛΗ, Ζητήματα συνταγματικότητας του άρθρου 1 του ν. 3434/2006 (42% και λευκά ψηφοδέλτια), γνωμ., Αθήνα, 3-1-2007, σε: www.constitutionalism.gr, ημ. καταχ. 5-11-2010, όπου και μια συνολική κριτική της απόφασης.

[34] Πρβλ. Θ.ΧΑΤΖΗΠΑΝΤΕΛΗ, Κομματικός-κυβερνητικός βραχίονας το 42%, εφημ. Έθνος, 31-8-2005.

[35] Επιπλέον, σημαντική τομή του ν. 4555/2018 ήταν η (σε αντίθεση με το παρελθόν των καποδιστριακών και καλλικρατικών δήμων) δυνατότητα αυτόνομης συγκρότησης συνδυασμών υποψηφίων για τους θεσμούς ενδοδημοτικής αποκέντρωσης, δηλαδή η συγκρότηση συνδυασμών ξέχωρα από τους συνδυασμούς του ενιαίου δήμου και η εκλογή τους σε χωριστή κάλπη. Όμως, η διαπραγμάτευση αυτού του νεωτερισμού θα ξεπερνούσε την έκταση που επιβάλλει η συγκεκριμένη παρουσίαση.

[36] ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ (επί του νόμου 4555/2018), σε: www.hellenicparlament.gr,  σ. 26.

[37] Πρβλ. Δ.ΚΑΤΣΟΥΛΗ, Τομές δημοκρατίας στην αυτοδιοίκηση, εκδ. Δεδεμάδη, Αθήνα, 2019, σ. 174 επ., 178, καθώς και 204 επ.

[38] Βλ. Ν.-Κ. ΧΛΕΠΑ, ό.π. σημ. 5, σ. 150, 153, καθώς επίσης H.WOLLMANN, The rise of the directly elected mayor in European local government in West and East, 2008, σε: www.amor.cms.hu-berlin.de,  σ. 6 επ. και 13 επ. Επίσης βλ. τη μελέτη του ΙΝΣΤΙΤΟΥΤΟΥ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ (Ι.Τ.Α.), Εκλογικά συστήματα της τοπικής αυτοδιοίκησης και τοπικά δημοψηφίσματα: διεθνής εμπειρία και Ελλάδα, Σεπτέμβριος 2017, σ. 56 επ., 71 επ.

[39] Βλ. H.WOLLMANN, ό.π. σημ. 38, σ.7 επ.

[40] P.SWIANIEWICZ, Cities in transition. From Statism to Democracy, σε: M.Haus / H.Heinelt / M.Stewart (ed.), Urban Governance and Democracy. Leadership and Community involvement, Routledge, London and New York, 2005, σ. 102-128, ιδίως σ. 111 επ.

[41] Βλ. σχετικά H.FABER, Οι εξελικτικές τάσεις των συστημάτων διακυβέρνησης των ΟΤΑ, σε: Ν.-Κ.Χλέπας (επιμ.) Προοπτικές της τοπικής δημοκρατίας. Ένας ελληνογερμανικός διάλογος για την τοπική αυτοδιοίκηση, εκδ. Αντ.Ν.Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη, 1998, σ. 23-41, 30 επ.

[42] Βλ. H.WOLLMANN, Recent Democratic and Administrative Reforms in Germany’s Local Government: Persistence and Change, σε: J.Caufield – H.Larsen (ed.), Local Government at the Millenium, Springer Fachmedien Wiesbaden, 2002, σ. 62-89, 80, καθώς και D.GEHNE, Bürgermeister – Führungskraft zwischen Bürgerschaft, Rat und Verwaltung, Zentralen für politische Bildung, R.Boorberg Verlag, 2012, σ. 65 επ.

[43] Βλ. H.LARSEN, Directly Elected Mayors – Demokratik Renewal or Constitutional Confusion?, σε: J.Caufield – H.Larsen (ed.),  ό.π. σημ. 42, σ. 90-133, 122 επ.,   καθώς επίσης H.WOLLMANN, ό.π. σημ. 38, σ. 11 επ.

[44] Βλ. M.SANDFORD, Directly-elected mayors, House of Commons Library, Briefing Paper, Number 05000, 7-5-2019.

[45] Βλ. εκτενώς A.GENDZWITT – P.SWIANIEWICZ, Breeding grounds for local independents, bonus for incumbents: directly elected mayors in Poland, σε:  D.Sweeting (ed.), Directly elected mayors in urban governance. Impact and practice, Bristol University Press, Policy Press, 2017, σ. 179-199.

[46] Βλ. A.GENDZWITT – P.SWIANIEWICZ, ό.π. σημ. 45, σ. 180.

[47] Πρβλ. H.LARSEN, ό.π. σημ. 43, σ. 130 επ.

[48] Πρβλ. H.FABER, ό.π. σημ. 41, σ. 35-36.

[49] Βλ. γι’ αυτές παραπάνω, υπό Ι, 2^Α.

[50] Παρόμοια, προγενέστερη του ν. 3852/2010,  ρύθμιση (για τους δημοτικούς συμβούλους) υπάρχει στο άρθρο 94 του  ν. 3463/2006 («Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας»),  όπου για πρώτη φορά εισήχθη ο θεσμός των δημοτικών παρατάξεων, ενώ μέχρι τότε υπήρχε πρόβλεψη  γενικά για πλειοψηφία και μειοψηφία εντός του Δημοτικού Συμβουλίου (βλ. Π.ΖΥΓΟΥΡΗ, Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας, Ερμηνεία – Νομολογία – Νομοθεσία, τομ. Α’, Αθήνα, 2008, σ. 494).

[51] Πρβλ. σχετικά με το είδος της εντολής στους βουλευτές Α.ΜΑΝΕΣΗ, ό.π. σημ. 11 , σ. 200 επ.

[52] Τα ίδια ίσχυαν και σε περίπτωση διαγραφής συμβούλου από την παράταξή του. Η διαγραφή σε αντίθεση με την (εθελούσια) ανεξαρτητοποίηση είναι η με απόφαση της παράταξης  αποβολή ενός συμβούλου από τις τάξεις της, προφανώς για λόγους που σχετίζονται με τη διαφύλαξη της δικής της ταυτότητας από πράξεις και ενέργειες του διαγραφέντος συμβούλου. Επειδή η διαγραφή δεν πρέπει να είναι αυθαίρετη και προσχηματική, εγγυητική ως προς αυτό ήταν η απαίτηση του νόμου για τη λήψη της σχετικής απόφασης από τα 2/3 (των εκλεγμένων μελών) της παράταξης καθώς και για αιτιολόγησή της (άρθρα 66 παρ. 5 και 6, καθώς και  168 παρ. 9 του ν. 3852/2010). Συναφώς, δεν μας βρίσκει σύμφωνους η επιχειρηματολογία της απόφασης 78/2015 ΣτΕ (σκέψη 6^η) ότι η διαγραφή συμβούλου από την παράταξή του αποτελεί «μια πολιτική κατ’ ουσίαν απόφαση … δηλαδή για εσωτερικό της ζήτημα, που αφορά στις σχέσεις της με τα μέλη της και, τελικά, την εσωτερική της λειτουργία».

[53] Όχι μόνο του συμβούλου που έχει ανεξαρτητοποιηθεί, αλλά και αυτού που έχει διαγραφεί. Ως προς τις προϋποθέσεις της διαγραφής παρέμειναν οι ρυθμίσεις του ν. 3852/2010 (βλ. σημ. 52).

[54] ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ (επί του ν. 4555/2018), σε: www.hellenicparlament.gr,  σ. 8.

[55] Πρβλ. Δ.ΚΑΤΣΟΥΛΗ, ό.π. σημ. 37, σ. 128 επ. και 147 επ., καθώς και Π.ΜΑΪΣΤΡΟ, Το τριπολικό εκλογικό σύστημα της Αυτοδιοίκησης, 18-6-2019, σε: http://metarithmisi.gr

[56] Βλ. παραπάνω, υπό ΙΙ, 1^Α.

[57] ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ (επί του ν. 4623/9-8-2019), σε:  www.hellenicparlament.gr,  σ. 1-2.

[58] Βάσει των εκλογικών αποτελεσμάτων, από το σύνολο των 332 δήμων, μόνο στους 101 υπήρχε στα Συμβούλια τους απόλυτη πλειοψηφία προγραμματικά/παραταξιακά ομοιογενής με τον Δήμαρχο. Από τους υπόλοιπους 231 δήμους, όπου και καθίστατο αναγκαία η ανεύρεση συναίνεσης, σε 69 δήμους η παράταξη του Δημάρχου δεν διέθετε ούτε καν την τη σχετική πλειοψηφία στο Συμβούλιο  [βλ. ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ (επί του ν. 4623/9-8-2019),   σ.  1].

[59] Θα αναφερθούμε στις κυριότερες –κατά τη γνώμη μας- παρεμβάσεις, καθόσον η έκταση της παρούσας μελέτης δεν επιτρέπει την εξέταση όλων των αλλαγών που επιχειρήθηκαν με τους ως άνω νόμους προς ενδυνάμωση της παράταξης του Δημάρχου/Περιφερειάρχη και τα νομικά ζητήματα που εγείρουν (όπως η απαγόρευση της ελεύθερης συνένωσης των παρατάξεων στα Συμβούλια, αν μία εξ αυτών δεν είναι η παράταξη του Δημάρχου/Περιφερειάρχη, η έμμεση εκλογή Δημάρχου/Περιφερειάρχη από και μεταξύ των συμβούλων της παράταξης του άμεσα εκλεγέντος, του οποίου η θέση έχει μείνει κενή, κ.ά). Συναφώς, βλ. και παρακάτω, υπό ΙΙΙ, 2Γ  (προς το τέλος).

[60] Βλ. παραπάνω, υπό ΙΙΙ, 1^Α.

[61] ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ (επί του ν. 4623/9-8-2019),   σ. 3, καθώς και σ. 6.

[62] Contra o Θ.ΞΗΡΟΣ, Η ανάδειξη των λειτουργών της τοπικής αυτοδιοίκησης. Αντιπροσώπευση, εκλογικό σύστημα, «κυβερνησιμότητα», σε:  Μ.Πικραμένος (επιστ. επιμ.), Τοπική Αυτοδιοίκηση – Οργάνωση και λειτουργία, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα, 2020,  σ. 69-111, 107.

[63] Πρβλ. Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, ό.π. σημ. 1, σ. 179 επ. Επίσης βλ. παραπάνω, υπό Ι, 2^Α.

[64] Βλ. Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, ό.π. σημ. 5, σ. 150 και 153 επ. Επίσης βλ. παραπάνω, υπό ΙΙΙ, 1Β.

[65] ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ (επί του ν. 4623/9-8-2019),   σ. 3.

[66] Δεν ισχύει το ίδιο για τις εισηγητικές/ελεγκτικές προς τα Συμβούλια αρμοδιότητες των Οικονομικών Επιτροπών. Ως προς αυτές τις αρμοδιότητες, συνδέονται με τα Συμβούλια, στον βαθμό που επεξεργάζονται θέματα τα οποία εισηγούνται για να ληφθούν αποφάσεις από τα τελευταία (βλ. σχετικά με τον «διφυή» χαρακτήρα των Οικονομικών Επιτροπών,  Δ.ΚΑΤΣΟΥΛΗ, ό.π. σημ. 37, σ. 166 επ. και 204 επ.).

[67] Βλ.  Θ.ΞΗΡΟ, ό.π. σημ. 62, σ. 98-99 και 107-108.

[68] Βλ. Recommendation 113 (2002), Appendix, παρ. 3e, i,  σε: www.coe.int.congress. Για το «τυπικό προβάδισμα» των Συμβουλίων με βάση τον ΕΧΤΑ βλ. επίσης Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, ό.π. σημ. 5 , σ. 191 επ.

[69] Βλ. την απόφαση του ΕΔΔΑ στην υπόθεση «Λυκουρέζος κατά Ελλάδας» της 15^ης Ιουνίου 2006 (ΤοΣ 3/2006, σ. 893-896), που έκρινε αντίθετη στο άρθρο 3 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ (όχι τη συνταγματική διάταξη που καθιέρωνε το απόλυτο επαγγελματικό ασυμβίβαστο, αλλά) τη μεταβατική –επίσης συνταγματική- διάταξη για τον χρόνο ισχύος της, που είχε ως αποτέλεσμα να εκπέσει από το βουλευτικό αξίωμα ο προσφεύγων, ο οποίος είχε εκλεγεί πριν την ψήφισή της, κατά παράβαση της αρχής της προστατευμένης εμπιστοσύνης, στον βαθμό που η επίδικη διάταξη αιφνιδίασε τόσο τον προσφεύγοντα όσο και τους εκλογείς του.  Και αυτό συνέβη,  χωρίς να γίνει επίκληση από την Κυβέρνηση κάποιας επιτακτικής ανάγκης για την άμεση εφαρμογή του επαγγελματικού ασυμβίβαστου (βλ. σχετικά Π.ΠΕΤΡΟΠΟΥΛΟ, Το επαγγελματικό ασυμβίβαστο των βουλευτών ενώπιον του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, ΤοΣ, 3/2006, σ. 896-907).

[70] Το ζήτημα αναδεικνύουν οι  Γ.ΣΩΤΗΡΕΛΗΣ – Θ.ΞΗΡΟΣ (Η εκ των υστέρων νομοθετική αλλοίωση της αντιπροσώπευσης στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης  υπό το πρίσμα του Συντάγματος, της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας, εκδ. Παπαζήση, Αθήνα, 2021, ιδίως σ. 45 επ.).

[71] Γ.ΣΩΤΗΡΕΛΗΣ – Θ.ΞΗΡΟΣ, ό.π. σημ. 70, σ. 47 επ.

[72] Γ.ΣΩΤΗΡΕΛΗΣ – Θ.ΞΗΡΟΣ, ό.π. σημ. 70, σ. 75.

[73] Η υπόθεση έχει παραπεμφθεί στην Ολομέλεια του ΣτΕ.

[74] Βλ. το κείμενο από την τηλεοπτική συνέντευξη του Π.ΘΕΟΔΩΡΙΚΑΚΟΥ, Μέχρι τέλος Ιουνίου [2020]  ο εκλογικός νόμος των ΟΤΑ – Τι αλλάζει με τις αρμοδιότητες, 18-1-2020, σε: www.aftodioikisi.gr

[75] Μία αλλαγή που αποτέλεσε πεδίο διαφωνίας από το «δίκτυο κοινοτήτων», είναι η επαναφορά  (άρθρο 15, καθώς και άρθρα 29 και 30)  του προγενέστερου καθεστώτος που κατάργησε ο  ν. 4555/2018 (βλ. σημ. 35), του ανεπίτρεπτου  της δυνατότητας αυτόνομης συγκρότησης συνδυασμών υποψηφίων για τους θεσμούς ενδοδημοτικής αποκέντρωσης, δηλαδή της συγκρότησης συνδυασμών ξέχωρα από τους συνδυασμούς του ενιαίου δήμου και της εκλογής τους σε χωριστή κάλπη.

[76] Αν το ποσοστό που θα λάβει ο επιτυχών συνδυασμός κατά τον πρώτο εκλογικό γύρο είναι μεγαλύτερο του 60% + 1 ψήφο του συνόλου των εγκύρων ψηφοδελτίων, οι έδρες κάθε συνδυασμού θα διανέμονται αναλογικά (άρθρο 26 παρ. 5 και άρθρο 59 παρ. 5) και συνεπώς ο επιτυχών συνδυασμός θα μπορεί να λάβει και περισσότερες των 3/5 έδρες στο Συμβούλιο. Εν προκειμένω επαναφέρονται ρυθμίσεις προ του ν. 4555/2018, υπό τη λογική ότι με το ποσοστό αυτό, ακόμη και με αναλογική κατανομή, είναι διασφαλισμένη η παραταξιακή ομοιογένεια της πλειοψηφίας του Συμβουλίου με το εκτελεστικό του όργανο.

[77] Βλ. παραπάνω, υπό ΙΙΙ, 2^Α.

[78] Βλ. Γ.ΣΩΤΗΡΕΛΗ, Συναθροίσεις, Πανεπιστήμια και Αυτοδιοικητικές Εκλογές. Τρία πεδία δοκιμασίας των συνταγματικών δικαιωμάτων,  σε: www.constitutionalism.gr, ημ. καταχ. 9-3-2021, σ. 3-4 (επίσης δημοσιευμένο και σε ΘΠΔΔ, 1/2021, σ. 6 επ.). Βλ. και την άποψη της ισχυρής μειοψηφίας στην απ. 3684/2009 του ΣτΕ, σχετικά με την κρίση για τη συνταγματικότητα του 42% (υπό ΙΙ, 2).

[79] Δ.ΚΑΤΣΟΥΛΗΣ, Αλλαγή του εκλογικού συστήματος των Ο.Τ.Α.: Επιστροφή στα παλιά …, σε: http://tetradioaftodioikisis, ημ. καταχ. 7-2-2021, σ. 2.

[80] Βλ. αναλυτικά D.GEHNE, ό.π. σημ. 42, σ. 45 και 145-146.

[81] Βλ. σχετικά H.G.WEHLING, Kommunale Direktwahl zwischen Persönlichkeitswahl und Parteientscheidung, Konrad-Adenauer-Stiftung, 1999,  σ. 9 επ.

[82] Βλ. υπό ΙΙΙ, 1Β.

[83] Βλ. υπό ΙΙΙ, 1Β (προς το τέλος).

[84] Στα πλαίσια μέλλουσας αναθεώρησης, ο Γ.ΣΩΤΗΡΕΛΗΣ (Προτάσεις αναθεώρησης συνταγματικών διατάξεων για την αναβάθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, σε: www.constitutionalism.gr, ημερ. καταχ. 6-4-2014, σ. 32) είχε προτείνει την ψήφιση παρόμοιας ρύθμισης για το εκλογικό σύστημα των ΟΤΑ, προκειμένου «να αποτραπούν τα φαινόμενα μικροκομματικών υστεροβουλιών και μεθοδεύσεων».

[85] Στα πλαίσια μέλλουσας αναθεώρησης, ο Γ.ΣΩΤΗΡΕΛΗΣ (ό.π. σημ. 84, σ. 16 επ.) είχε προτείνει  την «καθιέρωση ενός Συμβουλίου Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ως επίσημου κοινού εκπροσώπου του χώρου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης απέναντι στην εκτελεστική εξουσία και την κεντρική διοίκηση, με [διασφαλισμένη τη] θεσμική οργάνωση και λειτουργία …». Αυτό θα λειτουργούσε «στο πλαίσιο και υπό την εποπτεία ενός Επιστημονικού Ινστιτούτου [Τοπικής Αυτοδιοίκησης] με αυστηρές επιστημονικές προδιαγραφές ως προς τη στελέχωση και τη λειτουργία του».

[86] Βλ. σχετικά Ν.-Κ.ΧΛΕΠΑ, Η Τοπική Αυτοδιοίκηση Στη Μετα-κορωνοϊό Εποχή, διαΝΕΟσις, Ιαν. 2021.