Το Συμβούλιο της Επικρατείας στην αναζήτηση της «μεσότητας» του ελέγχου συνταγματικότητας

Δημήτριος-Γεώργιος Πάτσικας, Δικηγόρος, Διδ. Συνταγματικού Δικαίου ΑΠΘ

οὕτω δὴ πᾶς ἐπιστήμων τὴν ὑπερβολὴν μὲν καὶ

τὴν ἔλλειψιν φεύγει, τὸ δὲ μέσον ζητεῖ καὶ τοῦθ’ αἱρεῖται,

μέσον δὲ οὐ τὸ τοῦ πράγματος ἀλλὰ τὸ πρὸς ἡμᾶς

Αριστοτέλης,

Ἠθικὰ Νικομάχεια, Βιβλίον B [1106b]

 

  1. I. Εισαγωγικές παρατηρήσεις

Συχνά διαβάζουμε στις αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας ότι ο έλεγχος που ασκεί είναι «οριακός». Ενδεικτικά, στην απόφαση αρχής ΣτΕ Ολ 668/2012 για τη συνταγματικότητα του «πρώτου Μνημονίου» τονίζεται ότι η «εκτίμηση δε του νομοθέτη ως προς την ύπαρξη λόγου δημοσίου συμφέροντος επιβάλλοντος τον περιορισμό περιουσιακού δικαιώματος και ως προς την επιλογή της ακολουθητέας πολιτικής για την εξυπηρέτηση του δημοσίου αυτού συμφέροντος υπόκειται σε οριακό δικαστικό έλεγχο»[1]. Αντίστοιχα, στην απόφαση ΣτΕ Ολ 2307/2014, όπου επίδικες ήταν ρυθμίσεις του «δεύτερου Μνημονίου» για τις εργασιακές σχέσεις και τη συλλογική αυτονομία, σημειώνεται ότι η κρίση του νομοθέτη και της διοίκησης σχετικά με τη συνδρομή λόγων υπέρτερου κοινωνικού συμφέροντος ελέγχεται «οριακά από το Δικαστήριο»[2]. Εξίσου χαρακτηριστικές είναι οι εκφράσεις που χρησιμοποιεί το ΣτΕ όταν αντιμετωπίζει λόγο περί παραβίασης της αρχής της ισότητας, οπότε και επισημαίνει ότι ο έλεγχος τήρησης του άρθρου 4 παρ. 1 Σ «είναι έλεγχος ορίων και όχι των κατ’ αρχήν επιλογών του νομοθέτη ή της ουσιαστικής ορθότητας των τιθέμενων νομικών κανόνων, περιορίζεται ειδικότερα στην έκδηλη υπέρβαση των ορίων που διαγράφονται από την εν λόγω συνταγματική αρχή»[3]. Σε άλλες δε περιπτώσεις εξηγεί ότι από τη συνταγματική αρχή της διάκρισης των εξουσιών «προκύπτει ότι η ουσιαστική εκτίμηση του δημοσίου συμφέροντος ανήκει στη νομοθετική ή, κατά περίπτωση, στην εκτελεστική εξουσία και μόνο η υπέρβαση των ακραίων ορίων της “διακριτικής τους εξουσίας” εμπίπτει στο πεδίο του ελέγχου νομιμότητας τον οποίον ασκεί ο ακυρωτικός δικαστής»[4]. Περιστασιακά, το ΣτΕ υπερθεματίζει λέγοντας ότι αντικείμενο του δικαστικού ελέγχου είναι «μόνο η υπέρβαση των ακραίων λογικών ορίων της έννοιας του δημοσίου συμφέροντος»[5].

Η χρήση των εν λόγω όρων, οι οποίοι δεν διαφοροποιούνται ποιοτικά μεταξύ τους, υποδηλώνει την εφαρμογή ενός συγκρατημένου βαθμού ελέγχου, σύμφωνα με τον οποίο ο δικαστής της συνταγματικότητας αναγνωρίζει πρωτίστως στον τυπικό και δευτερευόντως στον κανονιστικό νομοθέτη ευρεία περιθώρια ουσιαστικής εκτίμησης όσον αφορά τις επιλογές των μέσων και των τρόπων εξυπηρέτησης ενός συνταγματικά θεμιτού σκοπού. Εν προκειμένω, η φορά του ελέγχου, όπως διαρθρώνεται στο σκεπτικό των συλλογισμών του ΣτΕ, λαμβάνει την ακόλουθη μορφή: η ρύθμιση θεωρείται καταρχήν συνταγματικά ανεκτή, εκτός αν αποδειχθεί από τον διάδικο το αντίθετο[6]. Πρόκειται για μια κατεξοχήν ένδειξη δικαστικού αυτοπεριορισμού, που ομοιάζει, χωρίς να ταυτίζεται, με τον «έλεγχο ορθολογικότητας» (rational basis review) που ασκεί το αμερικανικό Supreme Court[7], δεδομένου ότι η ένταση του ασκούμενου ελέγχου υποχωρεί και περιορίζεται μονάχα στο αν ο νομοθέτης έχει προβεί σε προδήλως παράλογες και αυθαίρετες –άρα αντισυνταγματικές– επιλογές. Τούτο συνεπάγεται ότι, κατά την άσκηση οριακού ελέγχου, σπανίζει το ενδεχόμενο να ανευρεθούν δικαστικές κρίσεις που να διαπιστώνουν αντισυνταγματικότητα[8].

Σε αντιδιαστολή με τον οριακό, όταν ο έλεγχος δεν αρκείται αποκλειστικά στον εντοπισμό των προφανών σφαλμάτων του νομοθέτη, αλλά απαιτεί από εκείνον να αποδεικνύει τη συνταγματικότητα της επιλογής του[9], τότε υποστηρίζεται ότι ο ασκούμενος έλεγχος γίνεται «εντατικός». Στις περιπτώσεις αυτές, η φορά του δικανικού συλλογισμού διαμορφώνεται σχηματικά ως εξής: η νομοθετική ρύθμιση δεν θεωρείται καταρχήν συνταγματικά ανεκτή, εκτός αν αποδεικνύεται από το νομοθέτη ότι είναι πράγματι πρόσφορη και αναγκαία για την εξυπηρέτηση ενός σκοπού δημοσίου συμφέροντος. Σε αυτό το επίπεδο ελέγχου, το οποίο μας θυμίζει έντονα τον «αυστηρό εξονυχιστικό έλεγχο» (strict scrutiny review)[10] που εμφανίζεται στην αμερικανική νομολογία κατά την εξέταση των λεγόμενων «ύποπτων κατηγοριοποιήσεων» (suspect classifications)[11], ο δικαστής κάνει χρήση περισσότερων –σε σχέση με τον οριακό έλεγχο– νομικών μέσων και μεθόδων για να επιτύχει τη διασφάλιση της τήρησης του Συντάγματος, με τη χρήση του εργαλείου της αρχής της αναλογικότητας να πρωταγωνιστεί.

Εντούτοις, το γεγονός ότι στη νομολογία του ΣτΕ είναι σχεδόν μηδαμινή η χρήση ορολογίας που υποδεικνύει την άσκηση εντατικού ελέγχου[12] μάς οδηγεί να αναχθούμε στην αναζήτηση της μεθοδολογίας που χρησιμοποιείται κατά την εξέταση της νομοθεσίας, ώστε να διαγνώσουμε την εφαρμογή του συγκεκριμένου τύπου ελέγχου συνταγματικότητας. Πέραν της αρχής της αναλογικότητας που συνιστά την πιο χαρακτηριστική δικανική τεχνική που προσιδιάζει στον εντατικό έλεγχο, σε αυτήν τη βαθμίδα ελέγχου μπορούμε να εντάξουμε καταρχάς τις υποθέσεις εκείνες όπου το ΣτΕ χρησιμοποιεί το σωρευτικό αποτέλεσμα ως μεθοδολογικό εργαλείο για την εξέταση της επιβολής αλλεπάλληλων περιοριστικών μέτρων σε βάρος των ίδιων κατηγοριών πληθυσμού[13]. Σε αυτές τις περιπτώσεις, το εκάστοτε επίδικο μέτρο δεν εξετάζεται από μόνο του, αλλά υπό το πρίσμα όλων όσων έχουν προηγηθεί αυτού. Η πιο ολοκληρωμένη μεθοδολογικά εφαρμογή αυτού του εργαλείου, που άγει με βεβαιότητα στη διαπίστωση αντισυνταγματικότητας, ανευρίσκεται στην απόφαση ΣτΕ Ολ 2287/2015 σχετικά με τις διαδοχικές μειώσεις των κύριων και επικουρικών συντάξεων[14]. Επίσης, σαφή δείγματα άσκησης ενός εξαιρετικά αυξημένης έντασης ελέγχου αποτελούν οι δικανικές κρίσεις στις οποίες το ΣτΕ δεν αρκείται μόνο στη διάγνωση της αντισυνταγματικότητας, αλλά προχωρά και στη διατύπωση υποδείξεων προς το νομοθέτη, καλώντας τον να ρυθμίσει τις επίδικες έννομες σχέσεις με έναν ορισμένο τρόπο[15]. Το πιο αντιπροσωπευτικό παράδειγμα ελέγχου τέτοιου επιπέδου εντοπίζουμε στην αλληλουχία των αποφάσεων της ολομέλειας του ΣτΕ αναφορικά με το μισθολόγιο των «ενστόλων», όπου διαφάνηκε μια εμμονή στην πλήρη αποκατάσταση των αποδοχών των στελεχών των ενόπλων δυνάμεων, παρά την εκπεφρασμένη αντίθετη άποψη της κυβέρνησης και του νομοθέτη[16].

Γίνεται συνεπώς αντιληπτό ότι τα δύο προαναφερθέντα επίπεδα ελέγχου, ο οριακός και ο εντατικός έλεγχος, αποτελούν επί της ουσίας τα ακρότατα όρια ενός ευρέος φάσματος κλιμακώσεων της έντασης του ελέγχου. Τούτο σημαίνει ότι στο μέσον αυτού του φάσματος και μεταξύ των δύο άκρων υφίστανται και κάποιες ενδιάμεσης έντασης μορφές ελέγχου συνταγματικότητας, όπως ο αποκαλούμενος «έλεγχος αιτιολογίας του νόμου». Στην εν λόγω βαθμίδα ελέγχου εντάσσουμε τις αποφάσεις εκείνες όπου το ΣτΕ κλιμακώνει μεν την ένταση του ελέγχου απαιτώντας από το νομοθέτη όχι απλώς την επίκληση εξυπηρέτησης λόγων δημοσίου συμφέροντος (όπως συμβαίνει στον οριακό έλεγχο), αλλά την παροχή επαρκούς αιτιολογίας και τεκμηρίωσης των επιλογών του, χωρίς όμως να καταλήγει στις ακτιβιστικές εκφάνσεις του εντατικού ελέγχου. Και πάλι αναδεικνύεται μια χαλαρή και μάλλον αποσπασματική ομοιότητα αυτού του τύπου ελέγχου με την αντίστοιχη διαβάθμιση που συναντούμε στις αποφάσεις του Ανώτατου Δικαστηρίου των ΗΠΑ, όπου επίσης γίνεται λόγος για «ενδιάμεσο έλεγχο» (intermediate control ή intermediate scrutiny review).

Στην παρούσα μελέτη, αφού οριοθετηθεί η έννοια της αιτιολογίας του νόμου (υπό ΙΙ.Α), αναπτύσσονται οι κυριότερες μορφές εμφάνισης του ενδιάμεσου ελέγχου στη σύγχρονη συνταγματική νομολογία του ΣτΕ, ιδίως μέσω της ανάλυσης αποφάσεων που σχετίζονται με την επιβολή περιορισμών στην επαγγελματική ελευθερία, καθώς και μέσω των κοινωνικοασφαλιστικών υποθέσεων όπου χρησιμοποιείται το ειδικότερο μεθοδολογικό εργαλείο των μελετών (υπό ΙΙ.Β). Στη συνέχεια, αναδεικνύονται τα βασικότερα πλεονεκτήματα του συγκεκριμένου τύπου ελέγχου, που κινείται στο μέσον μεταξύ οριακού και εντατικού ελέγχου (υπό ΙΙΙ). Συμπερασματικά, εκφέρεται μια γενικότερη θέση ως προς το ζήτημα των διακυμάνσεων της έντασης του ελέγχου συνταγματικότητας, με στόχο την ανάδειξη της ενδιάμεσης βαθμίδας ελέγχου ως εκείνης που συμβιβάζεται καλύτερα –σε αντιδιαστολή με τον οριακό και τον εντατικό έλεγχο– με τις θεμελιώδεις αρχές της εθνικής έννομης τάξης και του ρόλου του ΣτΕ εντός αυτής (υπό ΙV).

 

ΙI. Ο έλεγχος αιτιολογίας του νόμου ως ενδιάμεση βαθμίδα έντασης του δικαστικού ελέγχου

Α. Τι εννοούμε ως «αιτιολογία του νόμου»;

Στο γενικό διοικητικό δίκαιο ως αιτιολογία νοείται η αναφορά των κανόνων δικαίου που ρυθμίζουν την έκδοση της διοικητικής πράξης και της ερμηνείας τους, καθώς και της διαπίστωσης αφενός ότι συντρέχουν οι πραγματικές και νομικές καταστάσεις που επιβάλλουν ή επιτρέπουν την έκδοση της πράξης σε εφαρμογή των κανόνων αυτών, αφετέρου δε της συνδρομής και της εκτίμησης των σχετικών πραγματικών περιστατικών που οδήγησαν στην έκδοση ή στην άρνηση έκδοσης της διοικητικής πράξης[17]. Εν προκειμένω, αναφερόμαστε στις ατομικές διοικητικές πράξεις, οι οποίες κατά το άρθρο 17 ΚΔΔιαδ πρέπει να περιέχουν σαφή, ειδική και επαρκή αιτιολογία που να ανταποκρίνεται στα στοιχεία του φακέλου. Αντιθέτως, τούτο δεν απαιτείται για τις κανονιστικές διοικητικές πράξεις, η αιτιολογία των οποίων μόνον κατ’ εξαίρεση ελέγχεται ακυρωτικά[18].

Δεδομένης, λοιπόν, της έλλειψης γενικής υποχρέωσης της διοίκησης να αιτιολογεί τους γενικούς και απρόσωπους κανόνες δικαίου που θεσπίζει, θα ήταν καταρχήν οξύμωρο να αξιώνεται κάτι ανάλογο από τη νομοθετική εξουσία. Τούτο διότι ο ενδεχόμενος νομικός εξαναγκασμός τού δημοκρατικά νομιμοποιημένου νομοθέτη να αιτιολογεί πλήρως και ενδελεχώς τις επιλογές του θα ερχόταν σε αντιπαράθεση με την ίδια τη δημοκρατική αρχή[19].

Ωστόσο, αυτό δεν σημαίνει ότι η Βουλή μπορεί να δρα ανεξέλεγκτα και αναιτιολόγητα. Προς αυτήν την κατεύθυνση, άλλωστε, έχουν καθιερωθεί σε επίπεδο Συντάγματος, Κανονισμού της Βουλής και κοινής νομοθεσίας ορισμένα βάρη που επωμίζεται ο νομοθέτης κατά το νομοπαρασκευαστικό στάδιο[20]. Έτσι, ο κάθε νόμος πρέπει να συνοδεύεται υποχρεωτικά πλέον από την ανάλυση συνεπειών ρύθμισης του άρθρου 62 του ν. 4622/2019, στην οποία συμπεριλαμβάνεται –μεταξύ άλλων– η αιτιολογική έκθεση του νόμου (άρθρο 74 παρ. 1 Σ) και η έκθεση του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους (άρθρο 75 παρ. 1-2 Σ). Το σύνολο του εν λόγω υλικού που διακρίνεται από το καθαυτό κείμενο των νομοθετικών διατάξεων μπορούμε κατά συνεκδοχή να εντάξουμε στην έννοια της «αιτιολογίας του νόμου». Πέραν, όμως, του υλικού αυτού, στην ίδια έννοια συγκαταλέγουμε –αρκετά σχηματικά– τόσο τις συζητήσεις που διεξάγονται στη Βουλή πριν την ψήφιση του εκάστοτε νόμου, όσο και τις εκθέσεις της επιστημονικής υπηρεσίας της Βουλής, στις οποίες ανευρίσκονται χρήσιμα πορίσματα για την τεκμηρίωση της νομοθεσίας. Στην αιτιολογία του νόμου περιλαμβάνουμε επίσης και το υπόλοιπο υλικό τεκμηρίωσης που συνοδεύει την ψήφιση ενός νόμου και ενδέχεται να λάβει ενίοτε και τη μορφή επιστημονικών, αναλογιστικών ή άλλου είδους μελετών, οι οποίες μπορούν να αποτελούν τμήμα της αιτιολογικής έκθεσης ή των άλλων προβλεπόμενων εκθέσεων. Εν κατακλείδι, ως αιτιολογία θεωρούμε το σύνολο των πραγματικών δεδομένων πάνω στα οποία στηρίχθηκε ο νομοθέτης για να προχωρήσει στη ρύθμιση ενός ζητήματος[21].

Στη σύγχρονη συνταγματική νομολογία του ΣτΕ υπάρχει πληθώρα αναφορών στο συγκεκριμένο υλικό, το οποίο σημειωτέον ότι συνιστά την κυριότερη πηγή ιστορικής ερμηνείας του δικαίου. Προκειμένου να σχηματίσει μια όσο το δυνατόν πληρέστερη εικόνα για την αληθή βούληση του ιστορικού νομοθέτη, αλλά και να διατυπώσει έναν πειστικό δικανικό συλλογισμό, ο δικαστής της συνταγματικότητας προσφεύγει κατ’ επανάληψη στην αιτιολογία του νόμου[22]. Με τον τρόπο αυτόν, αναζητά να ανακαλύψει σε ποια πραγματικά δεδομένα βασίστηκε ο νομοθέτης για να ρυθμίσει το επίδικο ζήτημα προς την κατεύθυνση που το έπραξε, ποιους ειδικότερους σκοπούς δημοσίου συμφέροντος θέλησε να ικανοποιήσει και ποιους στόχους επιθυμεί να επιτύχει[23]. Εν ολίγοις, αναγνωρίζουμε την τάση του ΣτΕ να συνεκτιμά και να αξιοποιεί τις λοιπές νομοθετικές πηγές, επιπρόσθετα και σε συνδυασμό με τα όσα προκύπτουν ρητά από το κείμενο των διατάξεων του νόμου. Ενεργώντας έτσι, δεν θέτει υπό αμφισβήτηση τον πρωταρχικό ρόλο τής έχουσας τη νομοθετική πρωτοβουλία κυβέρνησης και της δημοκρατικά νομιμοποιημένης Βουλής να προβαίνουν στη διευθέτηση ευρύτερων θεματικών του δημόσιου βίου σύμφωνα με τις πολιτικές τους εκτιμήσεις, πλην όμως εξετάζει τις όποιες επιλογές τους ταυτόχρονα και ως προς την ορθολογικότητά τους, η οποία πρέπει να συνάγεται ευχερώς από την παρεχόμενη αιτιολογία[24].

Πράγματι, η νομολογία βρίθει από συνοπτικές αναφορές σε αιτιολογικές εκθέσεις νόμων μέχρι και παράθεση ολόκληρων αποσπασμάτων τους[25]. Όπως γλαφυρά συνομολογούν οι δικαστές σε ορισμένες αποφάσεις τους, η έννοια των επιμέρους διατάξεων του νόμου «φωτίζεται» από την οικεία αιτιολογική έκθεσή του[26]. Σε περισσότερες δε αποφάσεις του ΣτΕ γίνεται χρήση των φράσεων «όπως προκύπτει»[27] και «όπως συνάγεται»[28] από την εισηγητική έκθεση του νόμου. Επίσης, με αυξανόμενη συχνότητα εντοπίζουμε παραπομπές στα πρακτικά των κοινοβουλευτικών συζητήσεων που αφορούν την εκάστοτε κρίσιμη νομοθετική διάταξη[29], καθώς και τη διαδικασία αναθεώρησης κάποιου συναφούς άρθρου του Συντάγματος[30]. Σπανίζουν, αλλά δεν λείπουν, από το σώμα των δικαστικών αποφάσεων οι αναφορές σε εκθέσεις της επιστημονικής υπηρεσίας της Βουλής[31], στις οποίες ενδέχεται να περιέχονται και συλλογισμοί για τη συνταγματικότητα νόμου, όπως και σε εκθέσεις του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους[32] και εκθέσεις συνεπειών ρύθμισης[33], όπου παρατίθενται αριθμητικά δεδομένα που σχετίζονται με το εκάστοτε εξεταζόμενο νομοθέτημα.

Από το πλήθος αυτών των παραπομπών, καταλαβαίνουμε ότι ο δικαστής της συνταγματικότητας δεν αρκείται μονάχα στο γράμμα του νόμου, από το οποίο βεβαίως εκκινεί πάντοτε τον συλλογισμό του, αλλά διεισδύει και σε ζητήματα αιτιολογίας των επιλογών του νομοθέτη, τα οποία προσπαθεί να ανακαλύψει στο σύνολο των προπαρασκευαστικών εργασιών της ψήφισης του νόμου[34]. Εν προκειμένω, το ΣτΕ ανατρέχει στην αιτιολογική έκθεση, στις συζητήσεις των βουλευτών και στα λοιπά στοιχεία που συνοδεύουν τη διαδικασία της νομοθέτησης, ώστε να διακριβώσει την πραγματική βούληση του νομοθέτη και να διατυπώσει την ερμηνευτικά ορθότερη κρίση περί συνταγματικότητας.

Η συγκεκριμένη τάση υποδηλώνει αναμφίβολα την αύξηση της έντασης του ελέγχου, από τη στιγμή που το ΣτΕ δεν τεκμαίρει τη συνταγματικότητα ενός νόμου αναγνωρίζοντας τη σχεδόν απόλυτη προτεραιότητα του νομοθέτη κατά τον προσδιορισμό των επιδιωκόμενων σκοπών δημοσίου συμφέροντος (μέθοδος που θα έτεινε προς τον οριακό έλεγχο), αλλά αντιθέτως διερευνά κυρίως τον τρόπο τεκμηρίωσης του νόμου, χωρίς να προβαίνει παράλληλα σε ενδελεχή, ευθύ και ουσιαστικό έλεγχο του περιεχομένου της τεκμηρίωσης (μέθοδος που θα έτεινε προς τον εντατικό έλεγχο). Όταν οι δικαστές της συνταγματικότητας αποφαίνονται πως εκπληρώνεται αυτή η υποχρέωση, δηλαδή ότι δεν πρόκειται για κάποια αυθαίρετη και ανορθολογική νομοθέτηση, τότε οδηγούνται στο συμπέρασμα ότι δεν υφίσταται καμία παραβίαση του Συντάγματος. Σε διαφορετική περίπτωση, εφόσον ο νομοθέτης δεν κατορθώνει να αιτιολογήσει πειστικά ότι μια ορισμένη επιλογή του αποσκοπεί στην ικανοποίηση ενός θεμιτού σκοπού, το ΣτΕ άγεται σε κρίση περί αντισυνταγματικότητας, όχι όμως διότι αμφισβητεί την ουσία καθαυτής της νομοθετικής εκτίμησης, αλλά διότι αυτή δεν τεκμηριώνεται επαρκώς και δη με τον προσήκοντα τρόπο (όπως λ.χ. με την εκπόνηση μελετών). Στις περιπτώσεις αυτές θεωρούμε, λοιπόν, ότι ασκείται ένας ενδιάμεσος τύπος ελέγχου[35].

 

Β. Πώς εμφανίζεται ο ενδιάμεσος έλεγχος στη συνταγματική νομολογία;

  1. Οι περιπτώσεις επιβολής περιορισμών στην επαγγελματική ελευθερία

Η πιο κλασική περίπτωση άσκησης ενδιάμεσου ελέγχου συνταγματικότητας από το ΣτΕ παρατηρείται σε υποθέσεις νομοθετικών περιορισμών ατομικών δικαιωμάτων, χωρίς όμως να απουσιάζουν και μεμονωμένα παραδείγματα περιορισμών κοινωνικών δικαιωμάτων[36]. Οι περιορισμοί αυτοί πρέπει να είναι καταρχήν τεκμηριωμένοι και να συνιστούν προϊόν περίσκεψης και ορθολογικότητας, ώστε να θεωρηθούν συμβατοί με το Σύνταγμα και τους κανόνες της αναλογικότητας. Μάλιστα, όσο εντονότερος είναι ο περιορισμός ενός δικαιώματος, τόσο αυξάνεται η ανάγκη αιτιολόγησής του[37].

Πιο συγκεκριμένα, στο ευρύτερο πεδίο της οικονομικής ελευθερίας και ιδίως της επαγγελματικής ελευθερίας ως ειδικότερης πτυχής αυτής γίνεται δεκτό ότι η νομοθετική εξουσία δύναται να θεσπίζει περιορισμούς που άπτονται είτε της ελευθερίας επιλογής είτε της ελευθερίας άσκησης ενός επαγγέλματος, προκειμένου να εξυπηρετήσει έναν σκοπό δημοσίου συμφέροντος. Τούτο δε υπό την προϋπόθεση ότι οι περιορισμοί αυτοί ορίζονται στο νόμο κατά τρόπο γενικό και αντικειμενικό, ενώ συγχρόνως πρέπει να συνάπτονται με το αντικείμενο και τον χαρακτήρα του ρυθμιζόμενου επαγγέλματος[38]. Σε κάθε περίπτωση, η επιβολή περιορισμών πρέπει να αιτιολογείται πειστικά από το νομοθέτη και δη με τρόπο εμφανή και διαγνώσιμο[39]. Αυτό σημαίνει ότι πρέπει να αποδεικνύεται από το σύνολο των νομοθετικών δεδομένων τόσο ο θεμιτός σκοπός για τον οποίο επιβάλλεται ένας περιορισμός, όσο και η καταρχήν αναλογικότητά του. Όπως χαρακτηριστικά σημειώνει το ΣτΕ, «[π]ροκειμένου δε ο δικαστής να είναι σε θέση να ελέγξει εάν οι επιβαλλόμενοι στην επαγγελματική ελευθερία περιορισμοί αποβλέπουν στην ικανοποίηση συνταγματικώς θεμιτού σκοπού, πρέπει να προκύπτει ή να συνάγεται από την ίδια τη ρύθμιση, ερμηνευόμενη σύμφωνα με τους κανόνες της λογικής και τα διδάγματα της κοινής πείρας και σε συνδυασμό με τη λοιπή νομοθεσία που διέπει την άσκηση του συγκεκριμένου επαγγέλματος ή την επιχειρηματική εν γένει δραστηριότητα, ή από την εισηγητική έκθεση και τις προπαρασκευαστικές εργασίες για την ψήφιση του σχετικού νόμου, ο σκοπός που επιδιώκεται με τους περιορισμούς αυτούς»[40].

Εντός αυτού του πλαισίου, το ΣτΕ σε επίπεδο ολομέλειας αποφάνθηκε ότι ο νομοθέτης δεν τεκμηρίωσε επαρκώς τους σκοπούς δημοσίου συμφέροντος που θέλησε να ικανοποιήσει μέσω της ουσιαστικής απαγόρευσης χορήγησης νέων αδειών κυκλοφορίας φορτηγών ιδιωτικής χρήσης, όπως και της θέσπισης περιορισμών σχετικά με την αντικατάσταση ή μετατροπή τους σε άλλης κατηγορίας οχήματα[41]. Τούτο διότι η επικαλούμενη στην αιτιολογική έκθεση και προκύπτουσα από τις κοινοβουλευτικές συζητήσεις ανάγκη προστασίας του στενού επαγγελματικού και μάλιστα οικονομικού συμφέροντος των ήδη ασκούντων ορισμένη επιχειρηματική δραστηριότητα δεν συνιστά τέτοιον συνταγματικά θεμιτό σκοπό, που να καθιστά ανεκτή τη συνεπαγόμενη αδυναμία πρόσβασης άλλων ενδιαφερόμενων στον ίδιο επιχειρηματικό κλάδο[42].

Περαιτέρω, ασκήθηκε έλεγχος αιτιολογίας του νόμου σε δύο υποθέσεις που σχετίζονται με την είσοδο στο επάγγελμα του δικαστικού επιμελητή[43]. Στην πρώτη από αυτές, και πάλι η ολομέλεια του ΣτΕ έκρινε ότι η θέσπιση του ανώτατου ορίου των τριάντα πέντε ετών για τον διορισμό δικαστικών επιμελητών αντίκειται στο άρθρο 5 παρ. 1 Σ, ιδωμένο υπό το πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας, από τη στιγμή που ναι μεν επιδιώκεται η ικανοποίηση ενός δημόσιου σκοπού (εν προκειμένω, να υπηρετείται το έργο της δικαιοσύνης από πρόσωπα με διαπιστωμένη επιστημονική ικανότητα και ηθική υπόσταση), «[δ]εν διαπιστώνεται όμως, κατά τρόπο εμφανή, η προσφορότητα και αναγκαιότητα της επιδίκου ρυθμίσεως»[44]. Ομοίως στη δεύτερη υπόθεση, θεωρήθηκε ότι με την επιβολή περιορισμού στους υποψήφιους δικαστικούς επιμελητές να εκφράζουν προτίμηση διορισμού σε δύο το πολύ περιφέρειες πρωτοδικείων, οι οποίες πρέπει να βρίσκονται εντός της ίδιας περιφέρειας εφετείου της χώρας, παραβιάζεται η επαγγελματική ελευθερία εκείνων που επιθυμούν να ασκήσουν το εν λόγω επάγγελμα και η αρχή της αξιοκρατίας. Ειδικότερα, το ΣτΕ έκρινε ότι η αιτιολογία που παρέσχε ο νομοθέτης για την επίμαχη ρύθμιση, δηλαδή η ανάγκη στελέχωσης ολόκληρης της επικράτειας με όργανα εκτέλεσης, δεν αρκεί για να τεκμηριωθεί κατά τρόπο εμφανή η προσφορότητα και αναγκαιότητά της για τη θεραπεία τού ως άνω σκοπού, δεδομένου ότι «είναι άδηλο» το πώς επηρεάζονται οι επιλογές των υποψηφίων από την επιβολή τέτοιου είδους περιορισμών[45].

Παρόμοιο σκεπτικό επιφύλαξε το ΣτΕ και κατά τον έλεγχο ενός αντίστοιχου περιορισμού που αφορά την πρόσβαση στο επάγγελμα του συμβολαιογράφου[46]. Πράγματι, η οριοθέτηση της δυνατότητας των υποψήφιων συμβολαιογράφων να δηλώνουν κατά τον διορισμό την προτίμησή τους μόνο για μία περιφέρεια ειρηνοδικείου της χώρας κρίθηκε επίσης αντισυνταγματική, καθώς «[δ]εν προκύπτουν δε, από κανένα στοιχείο και ιδίως από την αιτιολογική έκθεση του ν. 2993/2002 και τις συζητήσεις στη Βουλή» οι λόγοι δημοσίου συμφέροντος που κατ’ εξαίρεση θα μπορούσαν να καταστήσουν δικαιολογημένο τον προαναφερθέντα περιορισμό[47]. Αυτή η έλλειψη τεκμηρίωσης είχε ως αποτέλεσμα «να μην μπορεί να διαπιστωθεί ούτε το κατ’ αρχήν συμβατό του σκοπού αυτού με τις συνταγματικές διατάξεις, ούτε, ακολούθως, και το αν με την επιβολή του περιορισμού αυτού τηρήθηκε η συνταγματική αρχή της αναλογικότητας»[48]. Με λίγα λόγια, αντιλαμβανόμαστε ότι οι δικαστές δεν υπεισέρχονται στην εξέταση της stricto sensu αναλογικότητας του εκάστοτε περιοριστικού μέτρου, αλλά απαιτούν από το νομοθέτη να τεκμηριώνει εμφανώς και με τρόπο διαγνώσιμο την αναγκαιότητα επιβολής του ενόψει της εξυπηρέτησης ορισμένου σκοπού δημοσίου συμφέροντος.

Ενόψει αυτών, αποσαφηνίστηκε ένα θεμελιώδες χαρακτηριστικό του δικαστικού ελέγχου αιτιολογίας του νόμου: το γεγονός πως η απαίτηση αιτιολογίας και τεκμηρίωσης των επιλογών του νομοθέτη δεν συνιστά ένα αμιγώς διαδικαστικού χαρακτήρα ζήτημα[49]. Τούτο διότι η πληρότητα της αιτιολογίας δεν εξετάζεται ως τυπική προϋπόθεση για το κύρος και τη συνταγματικότητα των εισαγόμενων ρυθμίσεων, όπως συμβαίνει λ.χ. κατά τον ακυρωτικό έλεγχο των ατομικών διοικητικών πράξεων. Αντιθέτως, μέσω της εν λόγω απαίτησης, το ΣτΕ εστιάζει στην ουσιαστική εκπλήρωση της υποχρέωσης του νομοθέτη να έχει προβεί σε ορθολογικές σταθμίσεις πριν προχωρήσει στη ρύθμιση ενός θέματος με παράλληλο σεβασμό στους κανόνες της αναλογικότητας[50]. Κατά συνέπεια, δεν ενδιαφέρει αν ο νόμος από τυπικής άποψης συνοδεύεται από το απαραίτητο υλικό, πρωτίστως δηλαδή από την αιτιολογική έκθεση και δευτερευόντως από τις λοιπές προβλεπόμενες στο Σύνταγμα και στην οικεία νομοθεσία εκθέσεις (κάτι που άλλωστε δύσκολα θα μπορούσε να ελεγχθεί δικαστικά ως αναγόμενο στα interna corporis της Βουλής[51]). Εκείνο όμως που προσαπαιτείται από το ΣτΕ είναι να αποδεικνύεται από το σύνολο των προπαρασκευαστικών εργασιών η τεκμηρίωση της εκάστοτε νομοθετικής επιλογής προς την κατεύθυνση της εξυπηρέτησης ενός θεμιτού σκοπού δημοσίου συμφέροντος. Ιδίως δε στις περιπτώσεις περιορισμών που επιβάλλονται κυρίως σε ατομικά δικαιώματα, όπως στην επαγγελματική ελευθερία, ο δικαστής της συνταγματικότητας δεν αρκείται στην απλή γενικόλογη επίκληση λόγων δημοσίου συμφέροντος εκ μέρους του νομοθέτη, όπως συμβαίνει κατά την άσκηση οριακού ελέγχου. Απεναντίας, αναζητά με μεγαλύτερη σχολαστικότητα το πώς αποδεικνύει εκ των προτέρων ο νομοθέτης ότι ο τρόπος που επιλέγει να αντιμετωπίσει ένα ορισμένο ζήτημα είναι καταρχήν ορθολογικός και δεν αντίκειται προδήλως σε συνταγματικές αρχές και διατάξεις, με κυριότερη την αρχή της αναλογικότητας. Ως εκ τούτου, συμπεραίνουμε ότι, μέσω της άσκησης αυτού του ενδιάμεσης έντασης ελέγχου και ανεξαρτήτως του τελικού αποτελέσματος σχετικά με τη συνταγματικότητα του επίδικου νόμου, διασφαλίζεται τουλάχιστον ότι οι όποιες επιλογές της κυβέρνησης και της Βουλής συνοδεύονται από την κατάλληλη επιχειρηματολογία και αποτελούν απόρροια εμπεριστατωμένης σκέψης και ουσιαστικών σταθμίσεων[52].

 

  1. Η απαίτηση εκπόνησης μελετών στο πεδίο της κοινωνικής ασφάλισης

Μια ειδικότερη τάση του ελέγχου αιτιολογίας του νόμου που απαντάται στη συνταγματική νομολογία του ΣτΕ είναι και η απαίτηση εκπόνησης μελετών που να τεκμηριώνουν τις εκάστοτε επίμαχες νομοθετικές ρυθμίσεις. Σύμφωνα με αυτήν την πτυχή του ενδιάμεσου ελέγχου, ο δικαστής της συνταγματικότητας δεν εστιάζει μόνο στην πληρότητα της αιτιολογικής έκθεσης του νόμου και στο περιεχόμενο των κοινοβουλευτικών συζητήσεων, προκειμένου να διαπιστώσει αν ο νομοθέτης πράττει ορθολογικά και προς την κατεύθυνση της εξυπηρέτησης ορισμένου σκοπού δημοσίου συμφέροντος, αλλά ζητά επιπρόσθετα η παρεχόμενη τεκμηρίωση να λαμβάνει τη μορφή μελέτης[53]. Όπως γίνεται αντιληπτό ευθύς εξαρχής, η χρήση του προκείμενου μεθοδολογικού εργαλείου κινείται εντός του πλαισίου του ελέγχου αιτιολογίας, εντάσσεται δηλαδή στον ενδιάμεσης βαθμίδας τύπο ελέγχου, υποδεικνύει όμως ταυτόχρονα την αύξηση της έντασης του ασκούμενου δικαστικού ελέγχου, δεδομένου ότι συγκεκριμενοποιείται ο απαιτούμενος τρόπος τεκμηρίωσης των νομοθετικών ρυθμίσεων. Και πάλι, ωστόσο, δεν φτάνει στο σημείο να θεωρηθεί εντατικός έλεγχος, από τη στιγμή που κατά κανόνα δεν υπεισέρχεται στην επί της ουσίας εξέταση των μελετών, αλλά προϋποθέτει αυτές να λαμβάνονται υπόψη κατά το στάδιο της νομοθέτησης αποτελώντας έτσι κριτήριο καλής νομοθέτησης[54].

Σε πρώτη φάση, η εφαρμογή του εργαλείου των μελετών εμφανίστηκε σε μειοψηφούσες γνώμες υποθέσεων με έντονο δημοσιονομικό ενδιαφέρον, όπως στις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 668/2012[55] και 1285-1286/2012[56] για τις περικοπές του «πρώτου Μνημονίου», αλλά και στην απόφαση ΣτΕ Ολ 2307/2014[57] για τους περιορισμούς στα εργασιακά δικαιώματα και στη συλλογική αυτονομία που εισήχθησαν με το «δεύτερο Μνημόνιο». Επίσης, η επιτακτική ανάγκη ο νομοθέτης να μετέρχεται ορθολογικών κριτηρίων και να βασίζεται σε μελέτες επισημαίνεται και στη μειοψηφία της απόφασης ΣτΕ Ολ 38/2013[58] σχετικά με το «πρόγραμμα Καλλικράτης».

Σταδιακά, όμως, η μειοψηφική τάση του ΣτΕ μετατράπηκε σε πλειοψηφική, αρχής γενομένης με την απόφαση ΣτΕ Ολ 2192/2014[59], όπου εξετάστηκαν οι περικοπές των αποδοχών των «ενστόλων». Σε αυτήν την υπόθεση, το ΣτΕ όχι μόνον απαίτησε την εκπόνηση μελέτης, αλλά επιπλέον προχώρησε στον έλεγχο τόσο του ουσιαστικού περιεχομένου της όσο και το αν ελήφθη υπόψη στο προπαρασκευαστικό της νομοθέτησης στάδιο. Παρά δε το γεγονός ότι είχε προσκομιστεί ειδική μελέτη προς επίρρωση της αναγκαιότητας των μισθολογικών μειώσεων, η πλειοψηφία της ολομέλειας έκρινε ότι αυτή η μελέτη αφενός «περιέχει γενικές αναφορές για τα ειδικά μισθολόγια» και όχι ειδικότερους λόγους που θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν τις επίμαχες περικοπές, αφετέρου δεν αποδείχθηκε πως «ετέθη στη διάθεση του νομοθετικού οργάνου και ότι ελήφθη υπόψη κατά την διαμόρφωση των επιμέρους ρυθμίσεων του ν. 4093/2012»[60]. Αυτή η ουσιαστική ανεπάρκεια της προσκομισθείσας μελέτης, σε συνδυασμό βεβαίως με τη μη συνεκτίμησή της από τη Βουλή πριν την ψήφιση των περικοπών στις αποδοχές των στελεχών των ενόπλων δυνάμεων, υπήρξε ένας από τους βασικούς παράγοντες που οδήγησαν το ΣτΕ στην κρίση περί αντισυνταγματικότητας.

Πάντως, η σημαντικότερη επιβεβαίωση της τάσης άσκησης ελέγχου τεκμηρίωσης των νόμων βάσει μελετών λαμβάνει χώρα στις υποθέσεις του δικαίου της κοινωνικής ασφάλισης. Την πιο εμφατική επικράτηση αυτού του τύπου ενδιάμεσου ελέγχου συναντούμε ήδη στην απόφαση ΣτΕ Ολ 2287/2015, όπου ελέγχθηκε η συνταγματικότητα των διαδοχικών συνταξιοδοτικών μειώσεων. Σε αυτήν την απόφαση έγινε δεκτό ότι, σε περιπτώσεις περικοπών στις συντάξεις, ο νομοθέτης πρέπει «να έχει προβεί σε ειδική, εμπεριστατωμένη και επιστημονικά τεκμηριωμένη μελέτη», από την οποία να προκύπτει ότι σέβεται τις συνταγματικές αρχές της αναλογικότητας και της ισότητας στα δημόσια βάρη, αλλά και ότι δεν παραβιάζει τον πυρήνα του κοινωνικοασφαλιστικού δικαιώματος των συνταξιούχων[61]. Τονίζει δε το ΣτΕ ότι «η έλλειψη τέτοιας μελέτης, και μάλιστα διατυπωμένης με τρόπο κατανοητό και ελέγξιμο από το δικαστή κατά τις βασικές της θέσεις, θα καθιστούσε κατʼ ουσίαν ανέφικτο το δικαστικό έλεγχο των οικείων νομοθετικών μέτρων από τις ανωτέρω συνταγματικές απόψεις»[62]. Στην προκειμένη περίπτωση, ο νομοθέτης δεν είχε προσκομίσει καμία τέτοια ειδική μελέτη για τις αλλαγές στο ασφαλιστικό σύστημα, με συνέπεια να κριθούν αντισυνταγματικές οι περικοπές των συνταξιοδοτικών παροχών που επήλθαν με τους ν. 4051 και 4093/2012. Η έκδοση της συγκεκριμένης απόφασης υπήρξε η αφετηρία για τη σταδιακά αυξανόμενη χρήση του μεθοδολογικού εργαλείου των μελετών τουλάχιστον σε κοινωνικοασφαλιστικές υποθέσεις[63].

Λίγα χρόνια αργότερα, στη σειρά αποφάσεων όπου επίδικες ήταν οι διάφορες πτυχές της ασφαλιστικής μεταρρύθμισης του ν. 4387/2016 (ΣτΕ Ολ 1880, 1882 και 1888-1891/2019)[64], και πάλι το ζήτημα που απασχόλησε έντονα τους δικαστές ήταν η διερεύνηση του απαιτούμενου εύρους της νομοθετικής τεκμηρίωσης. Καταρχάς, διευκρινίστηκε ότι η συνολική αναδιάρθρωση του ασφαλιστικού συστήματος μέσω της συγχώνευσης και της ένταξης περισσότερων φορέων σε έναν ενιαίο ασφαλιστικό φορέα ανήκει στη διακριτική ευχέρεια του κοινού νομοθέτη, αρκεί αυτός να επικαλείται «επιστημονικές μελέτες» από τις οποίες να «προκύπτει τόσο η βιωσιμότητα του συγχωνεύοντος ή του νέου φορέα όσο και η επάρκεια των παροχών του»[65]. Δεδομένης της ύπαρξης τέτοιων μελετών κρίθηκε ομόφωνα συμβατή με το άρθρο 22 παρ. 5 Σ η οργανική ένταξη όλων των υφιστάμενων φορέων κύριας κοινωνικής ασφάλισης μισθωτών, αυτοαπασχολούμενων, ελευθέρων επαγγελματιών και αγροτών στον ΕΦΚΑ, καθώς και η υπαγωγή τους σε ενιαίους κανόνες ασφαλιστικών εισφορών και παροχών[66]. Απεναντίας, λόγω της έλλειψης «αναλογιστική[ς] μελέτη[ς], από την οποία να προκύπτει ότι εξετάσθηκε και τεκμηριώνεται η βιωσιμότητα του κλάδου επικουρικής ασφαλίσεως»[67] διαπιστώθηκε κατά πλειοψηφία η αντισυνταγματικότητα των νομοθετικών παρεμβάσεων σχετικά με το νέο τρόπο υπολογισμού των επικουρικών συντάξεων, τον μηχανισμό εξισορρόπησης ελλειμμάτων του ΕΤΕΑΕΠ, τον επανυπολογισμό των ήδη καταβαλλόμενων συντάξεων και την αύξηση των εισφορών για επικουρική σύνταξη. Σημειωτέον ότι η απαιτούμενη αναλογιστική μελέτη έπρεπε απαραίτητα να προέρχεται από την Εθνική Αναλογιστική Αρχή και «θα έπρεπε να προκύπτει ότι είχε εκπονηθεί πριν από την ψήφιση του ν. 4387/2016 και ότι είχε ληφθεί υπόψη από το νομοθέτη κατά την ψήφισή του»[68]. Εξάλλου, όσον αφορά τη σύσταση του νέου ασφαλιστικού φορέα κύριας ασφάλισης (δηλαδή του ΕΦΚΑ), διαγνώστηκε με ισχνή πλειοψηφία ότι η συνταχθείσα από την Εθνική Αναλογιστική Αρχή μελέτη πληρούσε τις απαιτήσεις ορθολογικής τεκμηρίωσης, αποτελώντας τμήμα του νομοθετικού υλικού που ελήφθη υπόψη από τη Βουλή πριν από την ψήφιση του ν. 4387/2016, με συνέπεια να γίνει δεκτό πως ο νομοθέτης απέδειξε τη βιωσιμότητα του νέου φορέα[69]. Σε ένα άλλο ζήτημα κρίθηκε ότι για την τεκμηρίωση της επάρκειας των κύριων συνταξιοδοτικών παροχών αρκούσε η εκπόνηση «επιστημονικά τεκμηριωμένης μελέτης ή μελετών από πρόσωπα που διαθέτουν τις κατάλληλες προς τούτο γνώσεις», ώστε να προκύπτει με σαφή και ορισμένο τρόπο ότι η σύνταξη που χορηγεί ο ΕΦΚΑ εξασφαλίζει στον συνταξιούχο αξιοπρεπή διαβίωση και δη σε παρόμοιο επίπεδο με εκείνο που απολάμβανε στην προγενέστερη ζωή του[70].

Συνοπτικά, παρατηρούμε ότι η ένταση της απαιτούμενης αιτιολογίας βάσει μελετών διαφέρει ανάλογα με το κοινωνικοασφαλιστικό ζήτημα που ρυθμίζεται κάθε φορά: σε περιπτώσεις επιβολής περικοπών στις συντάξεις, όπως επίσης και για την απόδειξη της επάρκειας των συνταξιοδοτικών παροχών, κρίνεται αναγκαία η προσκόμιση από το νομοθέτη επιστημονικά τεκμηριωμένης μελέτης, ενώ για το ζήτημα της βιωσιμότητας ενός ασφαλιστικού οργανισμού θεωρείται απαραίτητη η σύνταξη αναλογιστικής μελέτης. Βέβαιο είναι πάντως ότι, ανεξαρτήτως της ειδικότερης μορφής τους, οι μελέτες πρέπει να εκπονούνται κατά τη διάρκεια της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας και όχι σε μεταγενέστερο στάδιο, λ.χ. με αφορμή κάποια δίκη[71]. Άλλωστε, όπως διευκρινίστηκε στη μεταγενέστερη απόφαση ΣτΕ Ολ 1439/2020[72], η διάγνωση της μη εκπλήρωσης της υποχρέωσης εκπόνησης μελέτης εκ μέρους του νομοθέτη δεν σχετίζεται με την τυπική αλλά με την ουσιαστική αντισυνταγματικότητα του νόμου[73]. Με άλλα λόγια, η απουσία μελέτης επιδρά στο κύρος των επιλογών του νομοθέτη από πλευράς περιεχομένου και όχι από πλευράς τήρησης κάποιου διαδικαστικού τύπου, επιβεβαιώνοντας με τον τρόπο αυτόν την προαναφερθείσα θέση ότι η άσκηση αυτού του επιπέδου ελέγχου αποδίδεται επιτυχώς με τον όρο «semiprocedural review»[74].

Από τα προκείμενα νομολογιακά πορίσματα καθίσταται σαφής η αλληλεπίδραση της ορθολογικής τεκμηρίωσης του νόμου με τον έλεγχο συνταγματικότητας αυτού. Ιδίως στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης, το μεθοδολογικό εργαλείο των μελετών ως ειδικότερη πτυχή του ελέγχου αιτιολογίας των νομοθετικών επιλογών καταλαμβάνει πλέον περίοπτη θέση στη σύγχρονη συνταγματική νομολογία[75]. Κατανοούμε, λοιπόν, ότι το ΣτΕ τείνει ολοένα και περισσότερο να εξαρτά τη διάγνωση περί συμφωνίας ή αντίθεσης προς το Σύνταγμα με την πληρότητα της αιτιολογίας που εισφέρει ο νομοθέτης. Αντιθέτως, η μεθοδολογία αυτή δεν φαίνεται να επικρατεί (ακόμη) σε άλλα θεματικά πεδία του ελέγχου, όπως σε υποθέσεις δημοσιονομικού ενδιαφέροντος[76] και αναδιοργάνωσης διοικητικών δομών και υπηρεσιών[77], όπου εξακολουθεί να κυριαρχεί ο οριακός έλεγχος συνταγματικότητας. Δεν είναι τυχαίο, πάντως, ότι η απαίτηση για τεκμηρίωση βάσει μελετών γνωρίζει μεγαλύτερη απήχηση προεχόντως σε ζητήματα κοινωνικοασφαλιστικού δικαίου. Τούτο διότι, μαζί με τις αντίστοιχες υποθέσεις περιβαλλοντικού δικαίου, στα εν λόγω ζητήματα πρωταγωνιστεί ο τεχνικός και επιστημονικός χαρακτήρας τους, ενώ ταυτόχρονα χαρακτηρίζονται (περισσότερο από κάθε άλλη κατηγορία νομοθεσίας) από το στοιχείο της πρόγνωσης[78]. Από τη στιγμή που το ΣτΕ προαποδέχεται ότι δεν βρίσκεται σε ανάλογο επίπεδο τεχνογνωσίας σε σχέση με το νομοθέτη και τη διοίκηση, ώστε να μπορεί να εξετάσει σε βάθος και επί της ουσίας τις κοινωνικοασφαλιστικές ρυθμίσεις, απαιτεί τουλάχιστον οι όποιες νομοθετικές επιλογές να έχουν αποτελέσει προϊόν εμπεριστατωμένης μελέτης και τεκμηριωμένων σταθμίσεων, για να διασφαλίσει ότι δεν πρόκειται για αυθαίρετες και απερίσκεπτες επιλογές[79].

 

ΙΙI. Τα σημαντικότερα πλεονεκτήματα του ενδιάμεσου ελέγχου συνταγματικότητας

Η άσκηση οριακού ελέγχου, κατά την οποία ελέγχεται μόνον η υπέρβαση (ακραίων) ορίων εκ μέρους του νομοθέτη, παρέχει σαφή προτεραιότητα στις αξιακές επιλογές τής έχουσας τη νομοθετική πρωτοβουλία κυβέρνησης και της νομοθετούσας Βουλής, δηλαδή των αμιγώς δημοκρατικών θεσμών[80]. Σε αυτήν τη βαθμίδα, ο δικαστικός έλεγχος περιορίζεται αποκλειστικά στη διερεύνηση της πρόδηλης παραβίασης του Συντάγματος από την πολιτική εξουσία, η οποία απολαμβάνει ευρύτατα περιθώρια νομοθέτησης. Υπό αυτό το πρίσμα, διαπιστώνουμε ότι ο οριακός έλεγχος συμβιβάζεται καλύτερα με τη δημοκρατική αρχή ως απόρροια της λαϊκής κυριαρχίας, καθώς αναγνωρίζεται ότι οι φορείς της εκτελεστικής και της νομοθετικής εξουσίας είναι εκείνοι που καταρχήν νομιμοποιούνται να διαμορφώσουν τις δημόσιες πολιτικές και έτσι προσφέρεται σε αυτούς ο απαραίτητος χώρος για να υλοποιήσουν το πρόγραμμά τους[81]. Μέσω της επίδειξης αυτοσυγκράτησης, ο δικαστής της συνταγματικότητας –που άλλωστε δεν απολαμβάνει ευρείας δημοκρατικής νομιμοποίησης– δείχνει ότι σέβεται τον κυρίαρχο ρόλο τού δημοκρατικά νομιμοποιημένου νομοθέτη, ο οποίος έχει την ευχέρεια να θεσπίζει ελεύθερα κανόνες δικαίου, ιεραρχώντας τα προς διευθέτηση ζητήματα με γνώμονα την ικανοποίηση σκοπών δημοσίου συμφέροντος και σύμφωνα με τις αντιλήψεις του[82].

Εντούτοις, το δικαιοκρατικό κόστος από την άσκηση οριακού ελέγχου συνίσταται στο ενδεχόμενο της σταδιακής απομείωσης της παρεχόμενης δικαστικής προστασίας και του εγγυητικού χαρακτήρα του Συντάγματος, δεδομένου ότι η παρεμβολή του δικαστή κατευθύνεται μόνο στην αντιμετώπιση εξόφθαλμων παραβιάσεων των συνταγματικών διατάξεων από την πλευρά του νομοθέτη. Αυτό σημαίνει πως το ΣτΕ περιορίζεται στο να εξετάσει απλώς αν το περιεχόμενο ενός νόμου προδήλως αντιστρατεύεται το Σύνταγμα, χωρίς όμως να έχει τη δυνατότητα να διορθώσει κραυγαλέες ανεπάρκειες μιας νομοθετικής ρύθμισης, εφόσον αυτή δεν είναι καταφανώς αντισυνταγματική[83].

Αυτήν την υστέρηση του ελέγχου ορίων προσπαθεί να θεραπεύσει το ΣτΕ προβαίνοντας, ολοένα και συχνότερα, στον έλεγχο αιτιολογίας των επιλογών του νομοθέτη. Πράγματι, σε αυτήν την ενδιάμεση βαθμίδα ελέγχου, και πάλι ο δικαστής της συνταγματικότητας δεν προχωρά σε βαθιά και ουσιαστική εξέταση του περιεχομένου των νομοθετικών ρυθμίσεων που άγονται ενώπιόν του, πλην όμως ζητά από το νομοθέτη να έχει πραγματοποιήσει την κατάλληλη τεκμηρίωσή τους. Με τη χρήση αυτής της πρωτότυπης μεθοδολογικής κατασκευής[84], η οποία μας θυμίζει αρκετά τη γενική υποχρέωση αιτιολογίας των νομικών πράξεων που προβλέπεται στο ενωσιακό δίκαιο και συνάπτεται με την αποτελεσματικότητα του ελέγχου που ασκεί επ’ αυτών το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης[85], το ΣτΕ αποφεύγει να ελέγξει ευθέως τα μέτρα που λαμβάνονται και να κρίνει αν αυτά στοχεύουν στην ικανοποίηση ενός σκοπού δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτός έχει προσδιοριστεί το πρώτον από τη νομοθετική εξουσία. Αντιθέτως, αναζητά στην αιτιολογική έκθεση του νόμου και στο σύνολο του προπαρασκευαστικού υλικού, ακόμα και στα πρακτικά της Βουλής, τον τρόπο με τον οποίο αιτιολογείται το περιεχόμενο και ο σκοπός της νομοθετικής ρύθμισης, καθώς και τους λόγους για τους οποίους προκρίθηκε η συγκεκριμένη λύση έναντι άλλων (αν και εφόσον υπήρχαν τέτοιες). Ορισμένες φορές δε ο δικαστικός έλεγχος εντατικοποιείται περισσότερο, δεδομένου ότι απαιτείται η τεκμηρίωση να λαμβάνει μια πιο εξειδικευμένη μορφή, εκείνη της επιστημονικής μελέτης[86].

Ενόψει αυτών, συμπεραίνουμε ότι το θετικό στοιχείο τού ενδιάμεσης έντασης ελέγχου συνταγματικότητας έγκειται στο γεγονός ότι τυγχάνει αποτελεσματικότερος και ενδελεχέστερος από τον έλεγχο υπέρβασης ακραίων ορίων από το νομοθέτη, καθώς δεν στέκεται στη διαπίστωση αντισυνταγματικότητας μόνον όταν αντιμετωπίζει τις αυθαίρετες επιλογές και εκτιμήσεις του τελευταίου. Συγχρόνως (και αυτή είναι μία επιπλέον θετική συμβολή) δεν διολισθαίνει σε κρίσεις σκοπιμότητας, όπως συχνά συμβαίνει στον εντατικό έλεγχο και δη με τη διευρυμένη χρήση του εργαλείου της αρχής της αναλογικότητας[87]. Έτσι, καταλείπεται μεν ευρύ περιθώριο δράσης στον δημοκρατικά νομιμοποιημένο νομοθέτη, ο οποίος απολαμβάνει το προνόμιο άσκησης της δημόσιας εξουσίας σύμφωνα με τα πολιτικά και ιδεολογικά του κίνητρα, χωρίς όμως να επιτρέπεται σε αυτόν να νομοθετεί ανορθολογικά, αναιτιολόγητα και ατεκμηρίωτα.

Περαιτέρω, μια ακόμα ενδιαφέρουσα συνέπεια από την άσκηση ενδιάμεσου ελέγχου έγκειται στην αντανακλαστική βελτίωση του νομοθετικού έργου, η οποία επιτυγχάνεται μέσω της διαλεκτικής σχέσης που αναπτύσσεται μεταξύ του κοινού νομοθέτη και των δικαστών της συνταγματικότητας[88]. Εν προκειμένω, το συγκεκριμένο επίπεδο ελέγχου μπορεί να μεταβάλλει σταδιακά προς το καλύτερο την ποιότητα του νομοθετικού υλικού, δηλαδή τόσο του καθαυτού νόμου όσο και του συνόλου των κειμένων της νομοθετικής διαδικασίας που εντοπίζονται στις συνοδευτικές εκθέσεις, ακόμα και την ποιότητα των κοινοβουλευτικών συζητήσεων. Τούτο διότι η συνάρτηση του ελέγχου συνταγματικότητας με την τεκμηρίωση της νομοθεσίας παρακινεί το νομοθέτη να προβαίνει στη θέσπιση πιο τεκμηριωμένων και αιτιολογημένων ρυθμίσεων, προκειμένου αυτές να διέρχονται τον ελεγκτικό σκόπελο του ΣτΕ και να θεωρούνται συνταγματικά ανεκτές. Με τον τρόπο αυτόν, ελαττώνονται οι πιθανότητες νομοθέτησης παράλογων, παρορμητικών και αλλοπρόσαλλων επιλογών, οι οποίες κατά καιρούς διεισδύουν στην έννομη τάξη. Η δημοκρατικά νομιμοποιημένη Βουλή εξακολουθεί μεν να διαθέτει την ευχέρεια υιοθέτησης οποιωνδήποτε μέτρων κρίνει απαραίτητα για την ευόδωση του δημοσίου συμφέροντος, πλην όμως οφείλει να το πράττει κατόπιν περίσκεψης και ενδελεχούς έρευνας, η οποία αποτυπώνεται ως επί το πλείστον στην αιτιολογική έκθεση του νόμου, όπως επίσης και στις κοινοβουλευτικές συζητήσεις. Η δε δικαστική εξουσία δεν εξετάζει ευθέως την ουσία των μέτρων αυτών, αν πράγματι δηλαδή είναι αναγκαία για την εξυπηρέτηση ενός δημόσιου σκοπού, παρά μόνον αν αποδεικνύονται ως τέτοια βάσει του συνόλου των νομοθετικών δεδομένων.

Ένα ευκρινές παράδειγμα νομοθετικού εξορθολογισμού ως απότοκο του ενδιάμεσου ελέγχου συνταγματικότητας, που βοηθά να γίνει κατανοητή η συνεισφορά αυτής της κλίμακας ελέγχου σε δικαιοπολιτικό επίπεδο, προέρχεται από τη μεταστροφή της νομολογίας στο ζήτημα των λεγόμενων «πληθυσμιακών κριτηρίων» για τη χορήγηση άδειας ίδρυσης φαρμακείου. Ειδικότερα, στην απόφαση ΣτΕ Ολ 3665/2005[89] είχε κριθεί ότι η θέσπιση τέτοιων κριτηρίων αντίκειται στη συνταγματική προστασία της επαγγελματικής ελευθερίας λόγω της πλημμελούς αιτιολόγησής τους, δεδομένου ότι στην επίμαχη αιτιολογική έκθεση αναφερόταν ως μοναδικός σκοπός τους η εξασφάλιση της οικονομικής βιωσιμότητας των φαρμακείων που ήδη λειτουργούσαν. Αμέσως μετά την έκδοση της προκείμενης απόφασης, ο νομοθέτης αντικατέστησε την αντισυνταγματική ρύθμιση με μια ουσιωδώς όμοια κατά περιεχόμενο. Αυτήν τη φορά, όμως, ήταν αρκετά πιο προσεκτικός και θεμελίωσε επαρκώς τους λόγους που καθιστούσαν αναγκαία την εφαρμογή πληθυσμιακών κριτηρίων για την ίδρυση φαρμακείου. Πλέον, η συνδρομή αυτών των κριτηρίων στηρίχθηκε στη γενικότερη μέριμνα για τη δημόσια υγεία, που επιτυγχάνεται μέσω της ορθολογικής και ισόρροπης κατανομής των φαρμακείων σε ολόκληρη την επικράτεια, καθώς επίσης και στην προστασία του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης, που διασφαλίζεται μέσω του περιορισμού των φαινομένων υπερσυνταγογράφησης και της μείωσης της φαρμακευτικής δαπάνης. Υπό αυτό το πρίσμα, η ολομέλεια του ΣτΕ αποφάνθηκε στις αποφάσεις 228-229/2014[90] ότι η νεότερη ρύθμιση είναι απαλλαγμένη από τις πλημμέλειες της προηγούμενης, διότι ο νομοθέτης τεκμηρίωσε στην εισηγητική έκθεση με σαφήνεια και πειστικότητα την αναγκαιότητα επιβολής του επίμαχου περιορισμού. Γίνεται συνεπώς αντιληπτό ότι η προηγηθείσα άσκηση του ενδιάμεσης έντασης ελέγχου συνταγματικότητας ήταν αυτή που ώθησε το νομοθέτη να επαναθεσπίσει την ίδια επί της ουσίας διάταξη πλαισιώνοντάς την ταυτόχρονα με πληρέστερη, εμφανή και διαγνώσιμη αιτιολογία, με συνέπεια να κριθεί τελικά πως αυτή δεν προσκρούει στο Σύνταγμα.

Προς την κατεύθυνση της «εκπαίδευσης» του νομοθέτη κινείται εξίσου και η νομολογία που απαιτεί την εκπόνηση μελετών ως ειδικότερο τύπο αιτιολογίας των επιλογών του. Στο πεδίο της κοινωνικής ασφάλισης, όπου η τυπική και κανονιστική νομοθεσία αποτελεί απόρροια ποικίλων και πολυδιάστατων τεχνικών και επιστημονικών γνώσεων, τις οποίες κατά τεκμήριο δεν διαθέτει η δικαστική εξουσία[91], το ΣτΕ τείνει να έχει καταστήσει υποχρεωτική την προσκόμιση εξειδικευμένων μελετών προς τεκμηρίωση των επιμέρους δημοσίων πολιτικών. Από τη στιγμή που ο νομοθέτης και κατ’ επέκταση η διοίκηση επικαλούνται την ύπαρξη τέτοιων μελετών, τότε αυτομάτως η ένταση του δικαστικού ελέγχου υποχωρεί. Τούτο διότι η εκπλήρωση αυτής της δέσμευσης υποδηλώνει πως, αν μη τι άλλο, ο (τυπικός ή ουσιαστικός) νόμος περιβάλλεται με εχέγγυα ορθολογικότητας και εδράζεται σε υποστηρίξιμες και επιστημονικά τεκμηριωμένες κρίσεις[92].

 

ΙV. Αντί επιλόγου

Από τη συνολική επισκόπηση των αποφάσεων του ΣτΕ προκύπτει ότι ο οριακός έλεγχος εξακολουθεί να τυγχάνει η κρατούσα βαθμίδα έντασης ελέγχου συνταγματικότητας. Πρόκειται για την εκδήλωση μιας τάσης αυτοσυγκράτησης που τέμνει οριζόντια τη συνταγματική νομολογία, ανεξαρτήτως του θεματικού πεδίου στο οποίο εντάσσεται η κάθε υπόθεση[93]. Η οριακότητα του ελέγχου συνεπάγεται ότι ο κοινός νομοθέτης απολαμβάνει εκτεταμένα περιθώρια εκτίμησης και δύναται να υιοθετήσει τις αποφάσεις εκείνες που –κατά την αντίληψή του– στοχεύουν στην ικανοποίηση του δημοσίου συμφέροντος, δεδομένου ότι αναγνωρίζεται σε αυτόν ευρεία διακριτική ευχέρεια κατά τον προσδιορισμό των μέσων επίτευξης των συνταγματικών σκοπών.

Αντιλαμβανόμαστε, όμως, ότι σε αυτήν την κλίμακα ελέγχου ενδέχεται να παρεισφρήσουν στην έννομη τάξη διάφορες ανορθολογικές ή αυθαίρετες νομοθετικές ρυθμίσεις, οι οποίες απλώς διαφεύγουν τη βάσανο του οριακού δικαστικού ελέγχου, από τη στιγμή που δεν παρίστανται προδήλως αντισυνταγματικές. Άλλωστε, δεν είναι τυχαίο το γεγονός ότι η δικαστική εξουσία συχνά κατηγορείται ότι επιδεικνύει «ατολμία» κατά την άσκηση ελέγχου συνταγματικότητας[94] και ότι φέρει σημαντικό μερίδιο ευθύνης για το «ελληνικό έλλειμμα κράτους δικαίου»[95]. Πράγματι, η επικράτηση του δικαστικού αυτοπεριορισμού, μολονότι συνδέεται στενά με τη δημοκρατική αρχή και την αρχή διάκρισης των εξουσιών[96], μπορεί να επιφέρει καίριες δικαιοκρατικές απώλειες και υποβάθμιση του προστατευτικού πλαισίου του Συντάγματος.

Από την άλλη, η άσκηση της πιο ισχυρής μορφής εντατικού ελέγχου συνταγματικότητας, όπως καταγράφεται δηλαδή στις αποφάσεις που το ΣτΕ απευθύνει υποδείξεις νομοθέτησης προς την πολιτική εξουσία, εντοπίζεται μονάχα σε μεμονωμένες αποφάσεις. Ωστόσο, δεν παύει να είναι εντελώς παράταιρη σε σχέση με το ισχύον πολιτικό και συνταγματικό πλαίσιο, καθώς έρχεται σε σύγκρουση με τα όρια του συγκεκριμένου και παρεμπίπτοντος ελέγχου συνταγματικότητας[97]. Τούτο διότι κατατείνει να καλεί τον κοινό νομοθέτη να συμμορφωθεί με το ακριβές περιεχόμενο των αποφάσεών του, εφόσον ο τελευταίος επιθυμεί οι όποιες νομοθετικές ρυθμίσεις να θεωρηθούν συνταγματικά ανεκτές. Σε αυτές τις περιπτώσεις, το ΣτΕ όχι απλώς συνδιαλέγεται ευθέως με τη Βουλή και με την κυβέρνηση, αλλά φαίνεται να προσέρχεται στον διάλογο από θέση ισχύος, προσπαθώντας επί της ουσίας να υποκαταστήσει το έργο του νομοθέτη και διεκδικώντας έτσι την ενάσκηση αρμοδιοτήτων που προσιδιάζουν περισσότερο σε συνταγματικό δικαστήριο[98].

Έπειτα από τη συνοπτική επεξήγηση των βασικών ατελειών του οριακού και του εντατικού ελέγχου[99], πρέπει να τονιστεί πως διαφαίνεται σε σημαντικό βαθμό η τάση απομάκρυνσης του ΣτΕ από αυτά τα δύο άκρα του ευρύτερου φάσματος κλιμακώσεων της έντασης του ελέγχου και η στροφή του στην αναζήτηση της ενάρετης κατά τον Αριστοτέλη «μεσότητας» του δικαστικού ελέγχου. Αυτή η ενδιάμεσης έντασης βαθμίδα ελέγχου εμφανίζεται προς το παρόν με μεγαλύτερη συχνότητα σε περιπτώσεις νομοθέτησης περιοριστικών μέτρων στο πεδίο της επαγγελματικής ελευθερίας, αλλά και σε υποθέσεις κοινωνικοασφαλιστικού δικαίου στις οποίες μάλιστα εντείνεται το φαινόμενο ο δικαστής της συνταγματικότητας να ζητά η νομοθετική τεκμηρίωση να φέρει την εξειδικευμένη μορφή των μελετών, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι εκάστοτε ρυθμίσεις συνιστούν αποτέλεσμα ορθολογικού σχεδιασμού και πληρούν τα κριτήρια της αναλογικότητας.

Μέσω της άσκησης ελέγχου αυτής της έντασης, το ΣτΕ κατορθώνει αφενός να μην απόσχει σημαντικά από τον έλεγχο ορίων, που συνεχίζει να είναι ο κύριος πυλώνας της συνταγματικής νομολογίας, και αφετέρου να μην υπεισέρχεται σε ενδελεχείς και ουσιαστικές εκτιμήσεις περί δημοσίου συμφέροντος, που παρατηρούνται συνήθως στην κλίμακα του εντατικού ελέγχου[100]. Παράλληλα, θεωρούμε ότι η τεχνική αυτή κατορθώνει να συγκερνά τα πλεονεκτήματα αμφότερων των άλλων «ακραίων» βαθμίδων και συνάμα να περιστέλλει τα μειονεκτήματά τους. Τούτο διότι μειώνει αισθητά τους κινδύνους που προκαλεί η επίδειξη νομολογιακής αυτοσυγκράτησης, καταλείποντας συγχρόνως ευρύ περιθώριο επιλογών στη Βουλή και λειτουργώντας αποτρεπτικά ως προς την υιοθέτηση αναιτιολόγητων και εν πολλοίς ανορθολογικών ρυθμίσεων. Επιπλέον, περιορίζει κατά μείζονα λόγο τις όποιες μομφές περί αθέμιτου δικαστικού δυναμισμού, δεδομένου ότι δεν υποπίπτει σε κρίσεις σκοπιμότητας, εφόσον ζητά από το νομοθέτη να παρέχει σαφή και ικανοποιητική αιτιολογία για τις επιλογές του, μη εξετάζοντας ωστόσο το περιεχόμενο αυτών επί της ουσίας και σε βάθος[101].

Συμπερασματικά, οι νομολογιακές αναφορές σε αιτιολογικές εκθέσεις, πρακτικά κοινοβουλευτικών συζητήσεων, καθώς και επιστημονικές μελέτες, είναι μεν μεθοδολογικά εργαλεία για την εξεύρεση της ορθότερης ερμηνείας του νόμου, αλλά περικλείουν και μια εξόχως πολιτική σημασία[102]. Στα πλαίσια αυτού του ιδιότυπου διαλόγου που αναπτύσσεται στην ενδιάμεση κλίμακα ελέγχου, το ΣτΕ αποδεικνύει ότι αντιμετωπίζει με σεβασμό και σοβαρότητα τον κοινό νομοθέτη, αλλά συγχρόνως απαιτεί από αυτόν να νομοθετεί ορθολογικά, με πληρότητα και επάρκεια, καλώντας τον να διαμορφώνει τεχνικά και μεθοδολογικά άρτιες νομικές ρυθμίσεις συνοδευόμενες από την απαραίτητη και επίκαιρη αιτιολογία[103]. Γίνεται συνεπώς αντιληπτό ότι ο έλεγχος αιτιολογίας συνιστά μια εξελιγμένη εκδοχή τής παραδοσιακά κυρίαρχης όψης του ελέγχου συνταγματικότητας ως ελέγχου ορίων, υπό την έννοια του καταρχήν σεβασμού των ουσιαστικών εκτιμήσεων του νομοθέτη και της διοίκησης, θέτοντας όμως την πρόσθετη προϋπόθεση ότι αυτές οι εκτιμήσεις οφείλουν να τεκμηριώνονται πειστικά[104]. Εν κατακλείδι, θεωρούμε ότι αυτός ο τύπος ελέγχου και η συσχέτισή του με το αποτέλεσμα του ελέγχου συνταγματικότητας συνιστά ίσως την πιο σημαντική νομολογιακή εξέλιξη, και μάλιστα με αναμφίβολα θετικό πρόσημο, στη σύγχρονη συνταγματική νομολογία. Αυτό συμβαίνει, διότι ο ενδιάμεσος τύπος ελέγχου δύναται να συμβάλλει καθοριστικά στη βελτίωση της ποιότητας της νομοθετικής πολιτικής (άρα και συνολικά της δημοκρατίας), χωρίς μάλιστα να επιφέρει εκπτώσεις στην αποτελεσματική προστασία των συνταγματικών δικαιωμάτων[105], αλλά αντιθέτως συνιστώντας θεσμική εγγύηση του φιλελευθερισμού[106].

 

[1] Σκ. 34 της ΣτΕ Ολ 668/2012 (η έμφαση προστέθηκε). Για την απόφαση αυτή βλ. ιδίως το αφιέρωμα του τεύχους 1/2012 του περιοδικού «Το Σύνταγμα» που τιτλοφορείται «Το “Μνημόνιο” στο Συμβούλιο της Επικρατείας», στο οποίο περιέχεται πλούσιος σχολιασμός από διακεκριμένους θεωρητικούς, καθώς και η εισήγηση της Συμβούλου Ειρ. Σαρπ (όπ.π., 343 επ.).

[2] Σκ. 36 της ΣτΕ Ολ 2307/2014, ΘΠΔΔ 2014, 623 επ. (με παρατηρήσεις Αν. Παυλόπουλου), ΔΕΕ 2014, 623 επ. (με σημείωση Γ. Θεοδόση), ΕφημΔΔ 2014, 316 επ. (η έμφαση προστέθηκε).

[3] Σκ. 27 της ΣτΕ 2166/2022, ΘΠΔΔ 2023, 71 επ. (με παρατηρήσεις Π. Σοϊλεντάκη)· σκ. 7 της ΣτΕ Ολ 2113/2021· σκ. 5 της ΣτΕ Ολ 874/2018, ΔιΔικ 2018, 606 επ. και σκ. 22 της ΣτΕ Ολ 3404/2014 (η έμφαση προστέθηκε).

[4] Σκ. 15 της ΣτΕ 1486/2020· σκ. 9 της ΣτΕ Ολ 655/2016· σκ. 16 της ΣτΕ Ολ 2151/2015, ΔιΔικ 2016, 141 επ., ΕφημΔΔ 2015, 594 επ. και σκ. 22 της ΣτΕ Ολ 15/2015, ΕλλΔνη 2016, 1192 επ. (η έμφαση προστέθηκε).

[5] Σκ. 27 της ΣτΕ Ολ 734/2016, Αρμ 2016, 884 επ. (με παρατηρήσεις Ακρ. Καϊδατζή), ΘΠΔΔ 2016, 545 επ. (με παρατηρήσεις Ολ. Αγγελοπούλου), ΔιΔικ 2016, 439 επ. (η έμφαση προστέθηκε). Ομοίως, σκ. 25 της ΣτΕ Ολ 2287/2015 (μειοψηφούσα γνώμη), Αρμ 2015, 1371 επ. (με παρατηρήσεις Ακρ. Καϊδατζή), ΕΔΚΑ 2015, 510 επ. (με σχόλιο Ολ. Αγγελοπούλου, 450 επ.), ΘΠΔΔ 2015, 668 επ. (με παρατηρήσεις Π. Παπαρρηγοπούλου-Πεχλιβανίδη). Ο Μ. Στασινόπουλοσ, Ο έλεγχος της ισότητος υπό του Συμβουλίου της Επικρατείας σε: Νομικαί Μελέται, Αθήναι 1972, 145 επ., εμφανίζεται επικριτικός απέναντι στην έννοια του ελέγχου «ακραίων ορίων» και προτιμά αντ’ αυτής τη χρήση του όρου «ακραίων λογικών ορίων» (150).

[6] M. Loughlin, The Case of Prorogation. The UK Constitutional Council’s ruling on appeal from the judgment of the Supreme Court, διαθέσιμο σε: https://policyexchange.org.uk/publication/the-case-of-prorogation/ (προσπέλαση: 17.5.2023).

[7] K. Eyer, The Canon of Rational Basis Review, Notre Dame L. Rev., vol. 93, 3/2018, 1317 επ.· N. Walter, The Utility of Rational Basis Review, Vill. L. Rev., vol. 63, 1/2018, 79 επ.· E. Chemerinsky, The Rational Basis Test Is Constitutional (and Desirable), Geo. J.L. & Pub. Pol’y, vol. 14, 2016, 401 επ.· J. Jackson, Putting Rationality Back into the Rational Basis Test: Saving Substantive Due Process and Redeeming the Promise of the Ninth Amendment, U. Rich. L. Rev., vol. 45, 2011, 491 επ.· T. Nachbar, Rational Basis “Plus”, Const. Comment., vol. 32, 2017, 449 επ.

[8] Ο R. Holoszyc-Pimentel, Reconciling Rational-Basis Review: When Does Rational Basis Bite(?), N.Y.U. L. Rev., vol. 90, 6/2015, 2070 επ., τονίζει ότι το αμερικανικό Supreme Court ελάχιστες φορές έκρινε αντισυνταγματικό νόμο μέσω της εφαρμογής τού rational basis test στις υποθέσεις όπου ανακύπτει ζήτημα παραβίασης της αρχής της ισότητας (2071 επ.).

[9] R. Spece Jr./D. Yokum, Scrutinizing Strict Scrutiny, Vt. L. Rev., vol. 40, 3/2016, 285 επ.

[10] R. Fallon Jr., Strict Judicial Scrutiny, UCLA L. Rev., vol. 54, 1267 επ.· E. Gerstmann/C. Shortell, The Many Faces of Strict Scrutiny: How the Supreme Court Changes the Rules in Race Cases, U. Pitt. L. Rev., vol. 72, 1/2010, 1 επ.· A. Blair, Constitutional Equal Protection, Strict Scrutiny, and the Politics of Marriage Law, Cath. U. L. Rev., vol. 47, 4/1998, 1231 επ.

[11] J. Harras, Suspicious Suspect Classes – Are Nonimmigrants Entitled to Strict Scrutiny Review under the Equal Protection Clause(?): An Analysis of Dandamudi and LeClerc, St. John’s L. Rev., vol. 88, 3/2014, 849 επ.· M. Strauss, Reevaluating Suspect Classifications, Seattle U. L. Rev., vol. 35, 1/2011, 135 επ.· J. Gerards, Intensity of Judicial Review in Equal Treatment Cases, Neth. Int. Law Rev., vol. 51, 2/2004, 135 επ. (162 επ.).

[12] Μόνον κατ’ εξαίρεση και σε μειοψηφικές γνώμες γίνονται αναφορές στην «απαίτηση, μέσω ενός εντατικού ελέγχου συνταγματικότητας, ο οποίος λαμβάνει τη μορφή νομολογιακής αναγνώρισης ουσιωδών τύπων της νομοθετικής διαδικασίας μη προβλεπόμενων ευθέως στο Σύνταγμα, για πλήρη τεκμηρίωση των νομοθετικών επιλογών, [που] προϋποθέτει ότι ο νομοθέτης υποχρεούται, κατά την ενάσκηση της σχετικής συνταγματικής του ευρύτατης αρμοδιότητας, να υιοθετεί μόνο πολιτικές με εξαρχής μετρήσιμα και προδιαγεγραμμένα αποτελέσματα και μη επηρεαζόμενες από τις διαρκώς μεταβαλλόμενες κοινωνικές και οικονομικές συνθήκες» (σκ. 11 της ΣτΕ Ολ 1889/2019 και σκ. 8 των ΣτΕ Ολ 1890-1891/2019, η έμφαση προστέθηκε. Την εν λόγω γνώμη διατύπωσε ο Σύμβουλος Κ. Κουσούλης).

[13] Κ. Χρυσόγονοσ/Ακρ. Καϊδατζήσ, Η μάταιη θυσία της Ιφιγένειας. Οριοθέτηση εισαγωγικών σκέψεων για την αντισυνταγματικότητα του ν. 4093/2012 για το Μεσοπρόθεσμο και τα μέτρα εφαρμογής του, ΝοΒ 2012, 2682 επ.

[14] Δ. Πατσίκασ, Η συνταγματική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη: Σάκκουλας 2022, 124 επ.

[15] N. Katyal, Judges as Advicegivers, Stan. L. Rev., vol. 50, 1998, 1709 επ. (1792 επ.), όπου αναλύεται η συναφής τάση της αμερικανικής νομολογίας.

[16] Για μια ευσύνοπτη παρουσίαση του ιστορικού των εν λόγω υποθέσεων βλ. Ακρ. Καϊδατζή, «Ένστολοι ΙΙΙ»: Επίλογος σε μιαν υπόθεση δικαστικού ακτιβισμού, Αρμ 2018, 855 επ.

[17] Μεταξύ άλλων Επ. Σπηλιωτόπουλοσ, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, τόμ. Ι, 15η έκδ., Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη 2017, 156 επ.· Αν. Τάχοσ, Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, 9η έκδ., Αθήνα-Θεσσαλονίκη: Σάκκουλας 2008, 664 επ.

[18] Κατά τον συνοπτικό συλλογισμό της ΣτΕ Ολ 1210/2010 (ΘΠΔΔ 2010, 637 επ., με παρατηρήσεις Χρ. Διβάνη, 914 επ.), «η θέσπιση κανονιστικής ρύθμισης κατά σύννομη άσκηση κανονιστικής αρμοδιότητας δυνάμει νομοθετικής εξουσιοδότησης δεν συνιστά εφαρμογή κανόνα δικαίου σε συγκεκριμένη ατομική περίπτωση αλλά θέση γενικού και απρόσωπου κανόνα δικαίου και αποτελεί, κατά το ουσιαστικό της περιεχόμενο, νομοθέτηση· ως εκ τούτου, δεν απαιτείται αιτιολογία εκ μέρους της Διοίκησης για την πρόκριση συγκεκριμένης ρύθμισης ως βέλτιστης. Η κανονιστική πράξη ελέγχεται μόνον από την άποψη της τήρησης των όρων της εξουσιοδοτικής διάταξης επί της οποίας εκδίδεται, καθώς και της τυχόν υπέρβασης των ορίων της εξουσιοδότησης» (σκ. 19, η έμφαση προστέθηκε). Ωστόσο, σύμφωνα με την πιο πρόσφατη ΣτΕ 805/2018 (ΔιΔικ 2019, 426 επ., με παρατηρήσεις Σπ. Βλαχόπουλου), «[ο] έλεγχος αυτός περιλαμβάνει και την έρευνα της δικαιολογίας της εκδόσεώς τους, προκειμένου να κριθεί αν αυτές κείνται εντός του πλαισίου της εξουσιοδοτήσεως βάσει της οποίας εκδίδονται. Για να είναι δε εφικτός ο έλεγχος αυτός, πρέπει να περιλαμβάνονται μεταξύ των στοιχείων του φακέλου και τα εκτιμηθέντα από τη Διοίκηση στοιχεία, που συνηγορούν υπέρ της εκδόσεως της κανονιστικής αποφάσεως, τα οποία είτε αναφέρονται στην εξουσιοδοτική διάταξη, είτε είναι σύμφωνα με το πνεύμα και το σκοπό της» (σκ. 14, η έμφαση προστέθηκε). Για την τάση εξέτασης της αιτιολογίας των κανονιστικών πράξεων σε ορισμένες κατηγορίες υποθέσεων βλ. Μ. Πικραμένου, Η αιτιολογία των διοικητικών πράξεων και ο ακυρωτικός δικαστικός έλεγχος, Αθήνα-Θεσσαλονίκη: Σάκκουλας 2012, 235 επ.

[19] Ο Αθ. Ράντοσ, Αποτίμηση της πορείας του Συμβουλίου της Επικρατείας τα τελευταία 40 χρόνια – Μία ενδοσκόπηση, ΘΠΔΔ 2019, 673 επ., επισημαίνει ότι, εφόσον θιγεί ένα από τα βασικά δόγματα της συνταγματικής νομολογίας που είναι «ο, κατ’ αρχήν, μη έλεγχος της αιτιολογίας του νόμου … θα ανοίξουν νομικά οι ασκοί του Αιόλου» (676).

[20] Π. Μαντζούφασ, Καλή νομοθέτηση και κράτος δικαίου, Αθήνα: Ευρασία 2018, 138 επ. (148 επ.).

[21] Ιω. Σαρμάσ, Η λήψη υπόψη εμπειρικών δεδομένων κατά τον έλεγχο της συνταγματικότητας διατάξεων με τις οποίες επιβάλλεται περικοπή αποδοχών (το ζήτημα της «αιτιολογίας» του νόμου), σε: Το Σύνταγμα εν εξελίξει (συλλ.), Αθήνα-Θεσσαλονίκη: Σάκκουλας 2019, 459.

[22] Ευ. Βενιζέλοσ, Το γενικό συμφέρον και οι περιορισμοί των συνταγματικών δικαιωμάτων, Θεσσαλονίκη: Παρατηρητής 1990, 208-209· C. Nelson, Judicial Review of Legislative Purpose, N.Y.U. L. Rev., vol. 83, 6/2008, 1784 επ.

[23] Δ. Γρατσίας, Ο δικαστικός έλεγχος του κύρους του κανόνα δικαίου: Αθήνα και Λουξεμβούργο αποκλίσεις και συγκλίσεις, ΘΠΔΔ 2017, 782 επ. Σχετικά με το σπάνιο ενδεχόμενο απόκλισης μεταξύ του γράμματος της διάταξης και της αιτιολογικής της έκθεσης βλ. Ακρ. Καϊδατζή, Παρατηρήσεις (σημειολογικές, νομικές και συνταγματικές) επί του άρθρου 38 του ν. 4640/2019 για την αυξομείωση οργανικών θέσεων δικαστικών λειτουργών, διαθέσιμο σε: www.constitutionalism.gr/2019-12-kaidatzis-theseis-dikaston/ (προσπέλαση: 17.5.2023).

[24] L. Wintgens, The Rational Legislator Revisited. Bounded Rationality and Legisprudence, σε: L. Wintgens/D. Oliver-Lalana (eds.), The Rationality and Justification of Legislation, Dordrecht: Springer 2013, 1 επ.

[25] Ενδεικτικά και μόνο βλ. τις αποφάσεις της ολομέλειας ΣτΕ 1880/2019, ΘΠΔΔ 2019, 983 επ. (με παρατηρήσεις Π. Ξυλάκη), ΔτΚΑ 2019, 587 επ. (ολόκληρη η σκέψη 24 είναι αφιερωμένη στην αιτιολογική έκθεση του ν. 4387/2016)· 1129/2016 (ολόκληρη η σκέψη 9 είναι αφιερωμένη στην αιτιολογική έκθεση του ν. 3985/2011)· 1858/2015, Αρμ 2015, 1591 επ. (με παρατηρήσεις Ιάκ. Μαθιουδάκη), ΘΠΔΔ 2015, 430 επ., ΔιΔικ 2015, 544 επ. (ολόκληρη η σκέψη 17 είναι αφιερωμένη στην αιτιολογική έκθεση του ν. 4178/2013)· 3341/2013, Αρμ 2013, 2449 επ. (με παρατηρήσεις Ιάκ. Μαθιουδάκη), ΕφημΔΔ 2013, 604 επ. (με σχόλιο Κλ. Πουϊκλή), ΝοΒ 2013, 2264 επ. (με σχόλιο Ιω. Κουφάκη), ΠερΔικ 2013, 555 επ. (στη σκέψη 17 αναφέρονται τα κυριότερα αποσπάσματα της αιτιολογικής έκθεσης του ν. 4014/2011) και 38/2013 Αρμ 2013, 573 επ. (με παρατηρήσεις Ακρ. Καιδατζή)· ΘΠΔΔ 2013, 146 επ. (ολόκληρη η σκέψη 11 είναι αφιερωμένη στην αιτιολογική έκθεση του ν. 3852/2010).

[26] Σκ. 16 της ΣτΕ Ολ 2151/2015, όπ.π.· σκ. 9 της ΣτΕ Ολ 655/2016· σκ. 13 της ΣτΕ 1549/2022· σκ. 11 της ΣτΕ 1169/2021· σκ. 12 της ΣτΕ 657/2017· σκ. 5 της ΣτΕ 4287/2011, ΔιΔικ 2013, 408 επ. και σκ. 4 της ΣτΕ 1655/2011 (η έμφαση προστέθηκε).

[27] Από την πιο πρόσφατη νομολογία βλ. τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2046/2022 (σκ. 24), ΕφημΔΔ 2022, 616 επ.· ΣτΕ Ολ 1683/2022 (σκ. 17)· ΣτΕ Ολ 1408/2022 (σκ. 12 και 25), ΘΠΔΔ 2023, 18 επ. (με παρατηρήσεις Δ. Στράνη)· ΣτΕ Ολ 1403/2022 (σκ. 12), ΕφημΔΔ 2023, 316 επ.· ΣτΕ 221/2023 (σκ. 6) και ΣτΕ 91/2023 (σκ. 20).

[28] Και πάλι από την πιο πρόσφατη νομολογία βλ. τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 996/2022 (σκ. 5), ΔτΚΑ 2022, 350 επ.· ΣτΕ 2606/2022 (σκ. 10) και ΣτΕ 231/2022 (σκ. 7).

[29] Για παράδειγμα βλ. τις σχετικές αναφορές σε ΣτΕ Ολ 1684/2022 (σκ. 16), ΔΕΕ 2022, 1600 επ. (με παρατηρήσεις Ιω. Ληξουριώτη), ΕφημΔΔ 2022, 417 επ., για τον υποχρεωτικό εμβολιασμό κατά του κορωνοϊού covid-19 για τους εργαζομένους σε δομές υγείας· ΣτΕ Ολ 1408/2022 (σκ. 23 και 25), όπ.π., για το μισθολόγιο των ιατρών ΕΣΥ· ΣτΕ Ολ 1403/2022 (σκ. 16), όπ.π., για τη μη επιστροφή των αντισυνταγματικών περικοπών στις επικουρικές συνταξιοδοτικές παροχές· ΣτΕ Ολ 190/2022 (σκ. 29), Αρμ 2022, 460 επ. (με σημείωμα Β. Καψάλη), ΔιΔικ 2022, 804 επ. (με παρατηρήσεις Ιω. Καρδαρά), ΘΠΔΔ 2022, 171 επ. (με παρατηρήσεις Μ.-Χρ. Βλάχου-Βλαχοπούλου) και ΣτΕ Ολ 191/2022 (σκ. 27), ΕφημΔΔ 2022, 7 επ. (με σχόλιο Π. Μαντζούφα/Ελ. Λάππα) για τη μεταβίβαση του μετοχικού κεφαλαίου της ΕΥΔΑΠ και της ΕΥΑΘ στο λεγόμενο «υπερταμείο».

[30] Ενδεικτικά βλ. τις αποφάσεις της ολομέλειας ΣτΕ Ολ 1757/2019 (σκ. 11, με αναφορά σε πρακτ. Βουλής 2001 για το άρθρο 92 Σ), ΕφημΔΔ 2019, 402 επ.· 813/2019 (σκ. 13, με αναφορά σε πρακτ. Βουλής 1975 για το άρθρο 89 Σ), ΤοΣ 2019, 189 επ., ΘΠΔΔ 2019, 538 επ.· 1087/2017 (σκ. 10 και 16, με αναφορά σε πρακτ. Βουλής 1975 για το άρθρο 21 Σ), ΔιΔικ 2017, 913 επ. (με σημείωση Δ. Φινοκαλιώτη) και 95/2017 (σκ. 19-20, με αναφορά σε πρακτ. Βουλής 2001 για το άρθρο 15 Σ), ΔτΑ 2017, 11 επ., ΘΠΔΔ 2017, 133 επ. (με παρατηρήσεις Σπ. Βλαχόπουλου).

[31] Βλ. ιδίως τα αποσπάσματα της οικείας έκθεσης επί του νομοσχεδίου που ψηφίστηκε ως ν. 4472/2017 στις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 1911/2022 (σκ. 26) και 1408/2022 (σκ. 24), όπ.π.

[32] Από την πρόσφατη νομολογία βλ. τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 309/2021 (σκ. 9)· ΣτΕ Ολ 1307/2019 (σκ. 16), ΔιΔικ 2019, 797 επ.· ΣτΕ Ολ 479/2018 (σκ. 25), ΕφημΔΔ 2018, 21 επ.· ΣτΕ Ολ 431/2018 (σκ. 15), ΘΠΔΔ 2018, 271 επ. (με παρατηρήσεις Γ. Αργυρόπουλου)· ΣτΕ 1787/2022 (σκ. 15)· ΣτΕ 172/2022 (σκ. 7)· ΣτΕ 852/2019 (σκ. 16) και ΣτΕ 1786/2018 (σκ. 11).

[33] Ενδεικτικά βλ. τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 1804/2017 (σκ. 13), Αρμ 2017, 1432 επ. (με παρατηρήσεις Ακρ. Καϊδατζή), ΕφημΔΔ 2017, 304 επ., ΘΠΔΔ 2017, 960 επ.· ΣτΕ Ολ 3802/2014 (σκ. 5), Αρμ 2015, 305 επ. (με παρατηρήσεις Ακρ. Καϊδατζή)· ΣτΕ 2332/2022 (σκ. 6), Αρμ 2023, 426 επ. (με παρατηρήσεις Σ. Κυβελου)· ΣτΕ 2112/2022 (σκ. 14) και ΣτΕ 549/2021 (σκ. 6), ΕφημΔΔ 2021, 209 επ.

[34] Σχετικά με το περιεχόμενο και τη σημασία αυτού του υλικού στην αμερικανική έννομη τάξη βλ. P. Frickey/S. Smith, Judicial Review, the Congressional Process, and the Federalism Cases: An Interdisciplinary Critique, Yale L.J., vol. 111, 2002, 1707 επ.· J. Shobe, Enacted Legislative Findings and Purposes, U. Chi. L. Rev., vol. 86, 669 επ.

[35] Ο H. Krent, Turning Congress into an Agency: The Propriety of Requiring Legislative Findings, Case W. Res. L. Rev., vol. 46, 1996, 731 επ., αναφέρεται επίσης στην εφαρμογή ενός «intermediate level of review» (756).

[36] Ένα τέτοιο παράδειγμα εφαρμογής του ελέγχου αιτιολογίας του νόμου με αφορμή τον περιορισμό ενός κοινωνικού δικαιώματος εισφέρει η απόφαση ΣτΕ Ολ 3590/2013 (ΘΠΔΔ 2013, 1094 επ., με παρατηρήσεις Ακρ. Καϊδατζή). Σε αυτήν την απόφαση κρίθηκε ότι η μείωση της χρονικής διάρκειας της άδειας ανατροφής τέκνου για τους δικαστικούς λειτουργούς από εννιά (9) σε πέντε (5) μήνες αντίκεται στο άρθρο 21 παρ. 1 Σ, διότι δεν προέκυψαν από τις προπαρασκευαστικές εργασίες του ν. 4055/2012 οι λόγοι δημοσίου συμφέροντος που να δικαιολογούν αυτήν τη μείωση.

[37] Π. Λαζαράτος, Δημοσιονομικό συμφέρον και δίκαιο της ανάγκης, ΘΠΔΔ 2013, 686 επ. (688).

[38] Π. Παραράσ, Οικονομική ελευθερία, Αθήνα-Θεσσαλονίκη: Σάκκουλας 2019, 277 επ.

[39] Κ. Μενουδάκοσ, Το πλαίσιο της θεσμικής ευθύνης και τα όρια της εξουσίας του διοικητικού δικαστή, σε: Τιμητικός Τόμος για τα 50 χρόνια των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων (συλλ.), Αθήνα-Θεσσαλονίκη: Σάκκουλας 2015, 587-588· Β. Ανδρουλάκης, Ο προσδιορισμός των κατευθύνσεων της οικονομικής δραστηριότητας, ΕφημΔΔ 2011, 99 επ.

[40] Σκ. 11 της ΣτΕ Ολ 208/2020 και σκ. 14 της ΣτΕ 663/2022 (η έμφαση προστέθηκε). Ομοίως, σκ. 6 της ΣτΕ Ολ 228/2014· σκ. 7 της ΣτΕ Ολ 229/2014, Αρμ 2014, 523 επ. (με παρατηρήσεις Ακρ. Καϊδατζή), ΔιΔικ 2014, 391 επ. (με παρατηρήσεις Χρ. Δετσαρίδη), ΘΠΔΔ 2014, 35 επ. (με παρατηρήσεις Β. Τσιγαρίδα)· σκ. 6 της ΣτΕ Ολ 1664/2011, ΝοΒ 2011, 1657 επ. (με σχόλιο Αντ. Αργυρού), ΕφημΔΔ 2011, 819 επ., ΘΠΔΔ 2011, 947 επ.· σκ. 6 της ΣτΕ Ολ 1665/2011, Αρμ 2011, 1550 επ. (με παρατηρήσεις Ιάκ. Μαθιουδάκη), ΕφημΔΔ 2012, 22 επ. (με σχόλιο Π. Μουζουράκη)· σκ. 5 της ΣτΕ Ολ 1666/2011· σκ. 10 της ΣτΕ 1277/2020 και σκ. 9 της ΣτΕ 311/2018.

.

[41] ΣτΕ Ολ 1664-1665/2011, όπ.π.

[42] Σκ. 8 των ΣτΕ Ολ 1664-1665/2011, όπ.π. Σχετικά με την αντίστοιχη θεματική του οικονομικού προστατευτισμού και την αντιμετώπισή της από την αμερικανική νομολογία βλ. K. Rudish, Unearthing the Public Interest: Recognizing Intrastate Economic Protectionism as a Legitimate State Interest, Fordham L. Rev., vol. 81, 3/2012, 1485 επ.

[43] ΣτΕ Ολ 1621/2012, ΕλλΔνη 2012, 1127 επ., ΕΔΔΔΔ 2012, 915 επ., ΘΠΔΔ 2012, 891 επ., ΝοΒ 2012, 2143 επ. και ΣτΕ Ολ 1943/2018, ΘΠΔΔ 2018, 1020 επ. (με παρατηρήσεις Ελ. Τραυλού), ΕφημΔΔ 2018, 432 επ.

[44] Σκ. 7 της ΣτΕ Ολ 1621/2012, όπ.π. (η έμφαση προστέθηκε).

[45] Σκ. 10 της ΣτΕ Ολ 1943/2018, όπ.π. (η έμφαση προστέθηκε). Στην ίδια σκέψη, η ολομέλεια παραθέτει και ορισμένα εναλλακτικά, ηπιότερα νομοθετικά μέτρα που θα μπορούσαν να υιοθετηθούν για να επιτευχθεί ο επιδιωκόμενος σκοπός, χωρίς να θίγεται καμία συνταγματική διάταξη.

[46] ΣτΕ Ολ 959/2015, Αρμ 2015, 1023 επ. (με παρατηρήσεις Ακρ. Καϊδατζή), ΕφημΔΔ 2015, 179 επ. (με σχόλιο Ηλ. Κοκκίνη), ΘΠΔΔ 2015, 324 επ. (με παρατηρήσεις Αν. Παυλόπουλου).

[47] Σκ. 10 της ΣτΕ Ολ 959/2015, όπ.π. (η έμφαση προστέθηκε).

[48] Όπ.π.

[49] Ο πλέον κατάλληλος όρος για να περιγράψει την εφαρμογή αυτού του επιπέδου ελέγχου είναι ο όρος «semiprocedural review», ο οποίος προτείνεται από τον I. Bar-Siman-Tov, The Puzzling Resistance to Judicial Review of the Legislative Process, B.U. L. Rev., vol. 91, 2011, 1915 επ.· ο ίδιοσ, Semiprocedural Judicial Review, Legisprudence, vol. 6, 3/2012, 271 επ. Πρόκειται για μια μετεξέλιξη του επικρατέστερου στη θεωρία όρου «semisubstantative review», για τον οποίο βλ. D. Coenen, The Pros and Cons of Politically Reversible «Semisubstantive» Constitutional Rules, Fordham L. Rev., vol. 77, 6/2009, 2835 επ.· του ίδιου, The Rehnquist Court, Structural Due Process, and Semisubstantive Constitutional Review, S. Cal. L. Rev., vol. 75, 6/2002, 1281 επ.· J. Landau, Process Scrutiny: Motivational Inquiry and Constitutional Rights, Colum. L. Rev., vol. 119, 8/2019, 18 επ.· A. Moncrief, Safeguarding the Safeguards: The ACA Litigation and the Extension of Structural Protection to Non-Fundamental Liberties, Fla. L. Rev., vol. 64, 2012, 639 επ.

[50] Bar-Siman-Tov, Semiprocedural Judicial Review, όπ.π., 274 επ.

[51] Γ. Γεραπετρίτης, Σύνταγμα και Βουλή, Αθήνα: Νομική Βιβλιοθήκη 2012, 201 επ.· Ηλ. Μικρουλέας, Το άρθρο 74 του Συντάγματος και τα Interna Corporis της Βουλής: Το ανεφάρμοστο Σύνταγμα. Διατήρηση, Κατάργηση ή Αναθεώρηση(;), σε: Β. Τζέμου/Μ.-Ηλ. Πραβίτα (επιμ.), Συνταγματική Αναθεώρηση, Αθήνα-Θεσσαλονίκη: Σάκκουλας 2015, 33 επ.

[52] Πατσίκασ, Η συνταγματική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, όπ.π., 367.

[53] J. Landau, Process Scrutiny: Motivational Inquiry and Constitutional Rights, όπ.π., 29 επ.

[54] Μαντζούφας, Καλή νομοθέτηση και κράτος δικαίου, όπ.π., 195 επ.

[55] Σκ. 33.Γ της ΣτΕ Ολ 668/2012, όπ.π.

[56] Σκ. 14 της ΣτΕ Ολ 1285/2012, ΕΔΚΑ 2012, 920 επ., ΝοΒ 2013, 170 επ. και σκ. 14 της ΣτΕ Ολ 1286/2012, ΘΠΔΔ 2015, 784 επ., ΝοΒ 2012, 2121 επ.

[57] Σκ. 23 της ΣτΕ Ολ 2307/2014, όπ.π.

[58] Σκ. 7 της ΣτΕ Ολ 38/2013, όπ.π.

[59] ΣτΕ Ολ 2192/2014, Αρμ 2014, 1919 επ. (με παρατηρήσεις Ακρ. Καϊδατζή), ΘΠΔΔ 2014, 600 επ. (με παρατηρήσεις Αθ. Τσιρωνά), ΕΔΚΑ 2014, 324 επ., ΕφημΔΔ 2014, 323 επ.

[60] Σκ. 21 της ΣτΕ Ολ. 2192/2014, όπ.π. (η έμφαση προστέθηκε).

[61] Σκ. 7 της ΣτΕ Ολ 2287/2015, όπ.π. (η έμφαση προστέθηκε).

[62] Όπ.π. (η έμφαση προστέθηκε).

[63] Από την προγενέστερη νομολογία ξεχωρίζουμε μόνον την απόφαση ΣτΕ Ολ 2199/2010 (ΕΔΚΑ 2010, 1109 επ., ΘΠΔΔ 2011, 56 επ.), η οποία είχε κρίνει ότι η υποχρέωση σύνταξης «ειδικής οικονομικής μελέτης» για την υπαγωγή των ασφαλισμένων και συνταξιούχων των αλληλοβοηθητικών ταμείων των τραπεζοϋπαλλήλων στο ΕΤΑΤ, όπως προβλεπόταν στο άρθρο 62 παρ. 6 του ν. 3371/2005, καλύπτει τη συνταγματική επιταγή του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης (άρθρο 22 παρ. 5 Σ), ενώ δεν απαιτείται σύνταξη αναλογιστικής μελέτης.

[64] Το σύνολο αυτών των αποφάσεων συνοδευόμενο από εκτενείς θεωρητικές αναλύσεις περιλαμβάνεται στο αφιέρωμα του τεύχους 4/2019 του περιοδικού «Δίκαιο της Κοινωνικής Ασφάλισης» με τίτλο «Το Συμβούλιο της Επικρατείας απέναντι στο ν. 4387/2016» (587 επ.).

[65] Σκ. 21 της ΣτΕ Ολ 1880/2019 (η έμφαση προστέθηκε). Ομοίως, σκ. 13 της ΣτΕ Ολ 1882/2019 και σκ. 11 της ΣτΕ Ολ 1888/2019.

[66] Σκ. 26 της ΣτΕ Ολ 1880/2019· σκ. 18 της ΣτΕ Ολ 1882/2019 και σκ. 15 της ΣτΕ Ολ 1888/2019.

[67] Σκ. 26 της ΣτΕ Ολ 1889/2019 (η έμφαση προστέθηκε). Ομοίως, σκ. 27 της ΣτΕ Ολ 1890/2019.

[68] Όπ.π.

[69] Σκ. 25 της ΣτΕ Ολ 1891/2019. Σχετικά με το ζήτημα της τεκμηρίωσης της βιωσιμότητας του ΕΦΚΑ βλ. Στ. Πετροπουλάκου, Η νομολογιακή οριοθέτηση του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης μέσα από τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 1889-1891/2019, ΕφημΔΔ 2019, 559 επ.

[70] Σκ. 27 της ΣτΕ Ολ 1891/2019 (η έμφαση προστέθηκε).

[71] Γ. Τασόπουλοσ, Η αναδιάταξη των σχέσεων του νομοθέτη και του δικαστή στο ελληνικό σύστημα της συνταγματικότητας των νόμων: από τη συμμόρφωση της διοίκησης στη συμμόρφωση του νομοθέτη(;), ΘΠΔΔ 2019, 1085 επ. (1092 επ.).

[72] ΣτΕ Ολ 1439/2020, Αρμ 2020, 1750 επ. (με παρατηρήσεις Ακρ. Καϊδατζή), ΔτΚΑ 2020, 495 επ. (με παρατηρήσεις Αγγ. Στεργίου).

[73] Σκ. 19 της ΣτΕ Ολ 1439/2020, όπ.π.

[74] I. Bar-Siman-Tov, Semiprocedural Judicial Review, όπ.π., 271 επ.· ο ίδιοσ, The Puzzling Resistance to Judicial Review of the Legislative Process, όπ.π., 1915 επ.

[75] Σ. Ρίζοσ, Το Συμβούλιο της Επικρατείας μεταξύ του συνταγματικού προτύπου του Κοινωνικού Κράτους και της πολιτικής ενστάσεως «Ουκ αν λάβοις παρά του μη έχοντος», ΘΠΔΔ 2015, 292 επ.· Αγγ. Στεργίου, Η υποχρέωση σύνταξης αναλογιστικών μελετών με αφορμή τις αποφάσεις της Ολομ. ΣτΕ 1889-1891/2019. Προς μια θεσμική ενδυνάμωση της κοινωνικής ασφάλισης, ΔτΚΑ 2019, 716 επ.

[76] Για παράδειγμα, στις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 1307-1316/2019 που έκριναν τη συνταγματικότητα της κατάργησης των δώρων που λάμβαναν οι δημόσιοι υπάλληλοι, μειοψήφησε η άποψη που απαίτησε «προηγούμενη ειδική εμπεριστατωμένη μελέτη» για την κατάργησή τους (σκ. 21 της ΣτΕ Ολ 1307/2019· σκ. 20 της ΣτΕ Ολ 1308/2019· σκ. 18 των ΣτΕ Ολ 1309, 1312-1316/2019· σκ. 17 της ΣτΕ Ολ 1310/2019 και σκ. 19 της ΣτΕ Ολ 1311/2019).

[77] Στις υποθέσεις όπου ελέγχθηκε η κατάργηση οργανικών θέσεων και η θέση σε διαθεσιμότητα δημοσίων υπαλλήλων, είτε κρίθηκε από την πλειοψηφία πως δεν είναι απαραίτητη η «προηγούμενη ειδική μελέτη» (σκ. 17 της ΣτΕ Ολ 3169/2014 και σκ. 16 της ΣτΕ Ολ 3170/2014, για το προσωπικό της δευτεροβάθμιας τεχνικής εκπαίδευσης), είτε προβλήθηκε ως εντελώς μειοψηφική άποψη από έναν (1) δικαστή (σκ. 16 της ΣτΕ Ολ 656/2016, για το διοικητικό προσωπικό των ΑΕΙ).

[78] Για την κοινωνική ασφάλιση βλ. Αγγ. Στεργίου, Δίκαιο Κοινωνικής Ασφάλισης, Γ΄ έκδ., Αθήνα-Θεσσαλονίκη: Σάκκουλας 2017, 99 επ. και 237 επ. και για το περιβάλλον βλ. Π. Μαντζούφα, Ο κίνδυνος στο δίκαιο του περιβάλλοντος, ΕφημΔΔ 2012, 50 επ.

[79] Β. Μπουκουβάλα, Ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων στις περιβαλλοντικές διαφορές στη διοικητική δίκη, ΠερΔικ 2020, 179 επ. (193)· η ίδια, Ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των κοινωνικών δικαιωμάτων, ΔιΔικ 2019, 727 επ. (738).

[80] R. Clayton, Principles for Judicial Deference, J. R., vol. 11, 2/2006, 109 επ.

[81] Όπως χαρακτηριστικά έχει δηλώσει ο Πρόεδρος του αμερικανικού Ανώτατου Δικαστηρίου J. Roberts (όπως παρατίθεται σε: M. Bailey/F. Maltzman, Does Legal Doctrine Matter? Unpacking Law and Policy Preferences on the U.S. Supreme Court, Am. Political Sci. Rev., vol. 102, 3/2008), «[τ]α μέλη του Κογκρέσου έχουν επιλεγεί από δεκάδες χιλιάδες ανθρώπους, εκατομμύρια ανθρώπους. Κανένα άτομο δεν έχει ψηφίσει για εμένα… Και τούτο αποτελεί, για εμένα, ένας σημαντικός περιορισμός» (372, η μετάφραση δική μου).

[82] C. Wallace, The Jurisprudence of Judicial Restraint: A Return to the Moorings, Geo. Wash. L. Rev., vol. 50, 1/1981, 1 επ.· Holoszyc-Pimentel, Reconciling Rational-Basis Review: When Does Rational Basis Bite(?), όπ.π., 2070 επ.

[83] Ο Β. Ανδρουλάκης, Μερικές σκέψεις γύρω από τη ρυθμιστική παρέμβαση του κράτους και τον δικαστικό έλεγχο, ΤοΣ 2010, 523 επ., σημειώνει με γλαφυρό τρόπο ότι στο νομοθέτη «αναγνωρίζεται το δικαίωμα να σφάλλει, όχι, όμως, προδήλως» (530).

[84] Ο Ιω. Σαρμάσ, Η λήψη υπόψη εμπειρικών δεδομένων κατά τον έλεγχο της συνταγματικότητας διατάξεων με τις οποίες επιβάλλεται περικοπή αποδοχών (το ζήτημα της «αιτιολογίας» του νόμου), όπ.π., χαρακτηρίζει τη νομολογιακή απαίτηση αιτιολογίας του νόμου ως «παγκόσμια πρωτοτυπία» (460).

[85] Σύμφωνα με το άρθρο 296 εδ. β΄ ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 253 ΣΕΚ), «[ο]ι νομικές πράξεις αιτιολογούνται και αναφέρονται στις προτάσεις, πρωτοβουλίες, συστάσεις, αιτήσεις ή γνώμες που προβλέπονται από τις Συνθήκες». Ενδεικτικά βλ. τις αποφάσεις ΔΕΕ C-493/17, Weiss κ.λπ., 11.12.2018 (μείζ. σύνθ.), σκ. 29-33· ΔΕΕ C-760/19, JCM Europe, 4.2.2021, σκ. 47 και ΔΕΕ C-114/19, Επιτροπή κατά Di Bernardo, 11.6.2020, σκ. 29.

[86] Ν. Σημαντήρας, Ο θεσμικός ρόλος του Συμβουλίου της Επικρατείας μεταξύ δημοκρατικής αρχής και κράτους δικαίου, ΕφημΔΔ 2018, 588 επ. (603 επ.).

[87] Ακρ. Καϊδατζήσ, Αντισυνταγματικότητα του ορίου ηλικίας διορισμού δικαστικών επιμελητών (ΣτΕ Ολ 1621/2012), Συνήγορος 92/2012, 37 επ.· Ο Ιδιος, Μείωση της άδειας ανατροφής παιδιού για δικαστικούς λειτουργούς και έλεγχος της «αιτιολογίας» του νόμου (παρατηρήσεις στην απόφαση ΣτΕ Ολ 3590/2013), ΘΠΔΔ 2013, 1094 επ.

[88] Κ. Γιαννακόπουλος, Η επίδραση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον δικαστικό έλεγχο συνταγματικότητας των νόμων, Αθήνα-Θεσσαλονίκη: Σάκκουλας 2013, 200 επ.

[89] ΣτΕ Ολ 3665/2005, ΔιΔικ 2006, 391 επ., ΕφημΔΔ 2006, 211 επ. (με παρατηρήσεις Χ. Τσιλιώτη).

[90] ΣτΕ Ολ 228/2014, Ισοκράτης και ΣτΕ Ολ 229/2014, Αρμ 2014, 523 επ. (με παρατηρήσεις Ακρ. Καϊδατζή), ΔιΔικ 2014, 391 επ. (με παρατηρήσεις Χρ. Δετσαρίδη), ΘΠΔΔ 2014, 35 επ. (με παρατηρήσεις Β. Τσιγαρίδα).

[91] Ν. Παπασπύρου, Θεμιτός και αθέμιτος νομολογιακός δυναμισμός, ΤοΣ 1999, 824 επ.

[92] Μαντζούφας, Καλή νομοθέτηση και κράτος δικαίου, όπ.π., 198 επ.

[93] Πατσίκασ, Η συνταγματική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, όπ.π., 405 επ. και 461 επ.

[94] Στ. Ματθίας, Σκέψεις γύρω από τη νομολογία, ΕλλΔνη 2002, 1537 επ. (1546).

[95] Κ. Μπέης, Το ελληνικό έλλειμμα κράτους δικαίου, Αθήνα-Κομοτηνή: Αντ. Σάκκουλας 1998.

[96] Γιαννακόπουλος, Η επίδραση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον δικαστικό έλεγχο συνταγματικότητας των νόμων, όπ.π., 200 επ.

[97] O A. Mikva, Why Judges Should Not Be Advicegivers: A Response to Professor Neal Katyal, Stan. L. Rev., vol. 50, 6/1998, 1825 επ., κάνει λόγο για ακαταλληλότητα των δικαστών να προβαίνουν σε υποδείξεις ορθής νομοθέτησης, πέραν του ζητήματος της νομιμοποίησής τους να το πράττουν (1827).

[98] Σχετικά με τον συνταγματικό διάλογο που αναπτύσσεται ανάμεσα στη δικαστική και στην πολιτική εξουσίας σε ΗΠΑ και Καναδά βλ. C. Bateup, The Dialogic Promise: Assessing the Normative Potential of Theories of Constitutional Dialogue, Brook. L. Rev., vol. 71, 3/2006, 1109 επ.· K. Roach, Dialogue or defiance: Legislative reversals of Supreme Court decisions in Canada and the United States, I.Con: Int’l J. Const. L., vol. 4, 2/2006, 347 επ.

[99] Τα μειονεκτήματα τόσο του αυτοπεριοριστικού όσο και του ακτιβιστικού ελέγχου συνταγματικότητας, όπως ασκείται από τα αμερικανικά δικαστήρια, αναλύει και ο J. Martinez, Rational Legislating, Stetson L. Rev., vol. 34, 3/2005, 549 επ., ο οποίος είναι ένθερμος υποστηρικτής μιας θεωρίας ορθολογικής νομοθέτησης, σύμφωνα με την οποία ο νομοθέτης πρέπει να εξηγεί αναλυτικά την πορεία και τη διαδικασία της νομοθέτησης, ώστε ο εκάστοτε νόμος να διέρχεται τον σκόπελο του δικαστικού ελέγχου (575 επ.).

[100] Καϊδατζής, Μείωση της άδειας ανατροφής παιδιού για δικαστικούς λειτουργούς και έλεγχος της «αιτιολογίας» του νόμου, όπ.π., 1103.

[101] Κ. Γιαννακόπουλος, Το ελληνικό Σύνταγμα και η επιφύλαξη του εφικτού της προστασίας των κοινωνικών δικαιωμάτων: «να είστε ρεαλιστές, να ζητάτε το αδύνατο», ΕφημΔΔ 2015, 429 επ.

[102] Ευ. Βενιζέλος, Η σχέση δικαίου και πολιτικής από τη νεωτερική στη μετανεωτερική εποχή, ΕφημΔΔ 2021, 578 επ.

[103] Η αυξανόμενη τάση προσφυγής στον ενδιάμεσο έλεγχο επιβεβαιώθηκε και στις υποθέσεις που αφορούν την υποχρεωτικότητα του εμβολιασμού των εργαζομένων σε δομές υγείας και της θέσης των παραβατών τής εν λόγω υποχρέωσης σε αναστολή καθηκόντων. Τούτο διότι, σε πρώτη φάση, η ολομέλεια του ΣτΕ με την απόφαση 1684/2022 (όπ.π.) έκρινε αυτά τα μέτρα συνταγματικώς ανεκτά, διότι –μεταξύ άλλων– ο ν. 4820/2021 είχε βασιστεί σε επίκαιρα επιστημονικά και επιδημιολογικά δεδομένα, καθώς και στα τρέχοντα πορίσματα της ιατρικής κοινότητας. Στη συνέχεια, όμως, όταν ο νομοθέτης θέσπισε με το ν. 4917/2022 την παράταση των προαναφερθέντων μέτρων μέχρι το τέλος του 2022, το Γ΄ Τμήμα του ΣτΕ με την απόφαση 2332/2022 (όπ.π.) διέγνωσε την αντισυνταγματικότητά τους, διότι δεν έγινε επαναξιολόγηση των επίδικων μέτρων με την επίκληση έγκυρων, επίκαιρων και τεκμηριωμένων επιστημονικών και επιδημιολογικών στοιχείων που να αιτιολογούν επαρκώς τη διατήρησή τους.

[104] G. Staszewski, Reason-Giving and Accountability, Minn. L. Rev., vol. 93, 4/2012, 1253 επ.

[105] Ν. Σημαντήρασ, Ο θεσμικός ρόλος του Συμβουλίου της Επικρατείας μεταξύ δημοκρατικής αρχής και κράτους δικαίου, όπ.π., 608 επ.· Ακρ. Καϊδατζήσ, Ο δικαστικός έλεγχος του νόμου ως διαδικασία «εκπαίδευσης» του νομοθέτη. Πληθυσμιακά κριτήρια ίδρυσης φαρμακείων και νομοθετικός εξορθολογισμός (παρατηρήσεις στην απόφαση ΣτΕ Ολ 229/2014), Αρμ 2014, 528 επ.

[106] Γ. Δελλής, Δήμος και Αγορά, Αθήνα: Ευρασία 2018, 345.

 

Η παρούσα μελέτη αποτελεί εμπλουτισμένη εκδοχή τής εισήγησής μου στην επιστημονική εκδήλωση που έλαβε χώρα στη Θεσσαλονίκη στις 27 Απριλίου 2023 με θέμα «Σύγχρονες όψεις του ελέγχου συνταγματικότητας» και συνδιοργάνωσε ο Δικηγορικός Σύλλογος Θεσσαλονίκης και οι Εκδόσεις Σάκκουλα. Η μελέτη εκπονήθηκε στο πλαίσιο του ερευνητικού έργου «Λαϊκιστικός συνταγματισμός», που ενισχύεται από το Ελληνικό Ίδρυμα Έρευνας και Καινοτομίας (ΕΛ.ΙΔ.Ε.Κ.) στο πλαίσιο της Δράσης «1η Προκήρυξη ερευνητικών έργων ΕΛ.ΙΔ.Ε.Κ. για την ενίσχυση των μελών ΔΕΠ και Ερευνητών/τριών και την προμήθεια ερευνητικού εξοπλισμού μεγάλης αξίας» (αριθμός έργου: HFRI-FM17-1502) και αποτελεί αναπτυγμένη μορφή της εισήγησης με τίτλο «Rules of standing and populist constitutionalism: The case of the Greek Council of State», η οποία παρουσιάστηκε στο πλαίσιο του 1ου διεθνούς συνεδρίου που διοργάνωσε το ως άνω ερευνητικό έργο στις 7-8 Μαΐου 2021, με θέμα «Ο λαϊκιστικός μετασχηματισμός του συνταγματικού δικαίου: Λαϊκιστικός συνταγματισμός και δημοκρατική εκπροσώπηση» («The populist transformation of constitutional law: Populist constitutionalism and democratic representation»).

 

Δημοσιεύθηκε στο τεύχος 2/2023 του περιοδικού “Το Σύνταγμα” (σελ. 663 επ.)

 

 

Καταχώρηση: 03-11-2023     Κατηγορία: Uncategorized    

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

2 × two =