Ζητηματα σχετικά με την κωδικοποίηση της Ελληνικής νομοθεσίας (ή ο μύθος του Σισύφου και το πιθάρι των Δαναΐδων)

Θεόδωρος Γ. Ψυχογυιός, τ. Αντιπρόεδρος Νομ. Συμβουλίου του Κράτους

Ι.   1. Προσφάτως και συγκεκριμένα τον Σεπτέμβριο 2022 η έγκριτη ηλεκτρονική πύλη σας φιλοξένησε ένα σημαντικό άρθρο του αξιότιμου, Προέδρου της Κεντρικής Επιτροπής Κωδικοποίησης (Κ.Ε.Κ.)[1] και τέως Αντιπροέδρου ΣτΕ κ. Γιώργου Σταυρόπουλου, με τίτλο «Η κωδικοποίηση της ελληνικής νομοθεσίας. Μια μεγάλη πρόκληση». Στο άρθρο αυτό περιγράφονται και αναλύονται, με εξαιρετική ευστοχία, όλα τα ζητήματα, που σχετίζονται με την κωδικοποίηση της χαώδους ελληνικής νομοθεσίας και, συγχρόνως, υποβάλλονται συγκεκριμένες προτάσεις για την αρτιότερη οργάνωση και διεξαγωγή της κωδικοποιητικής διαδικασίας.
Στο ίδιο άρθρο αναπτύσσεται η μέχρι σήμερα πορεία της, υπό εξέλιξη, κολοσσιαίας προσπάθειας για την κωδικοποίηση της νομοθεσίας, ως και οι επιδόσεις της Κεντρικής Επιτροπής Κωδικοποίησης, από τον Μάϊο του 2020, όταν και άρχισε η λειτουργία της, αλλά και τα σύνθετα προβλήματα, που αναφύονται τόσο κατά τη διεξαγωγή της κωδικοποίησης, όσο και μετά την ολοκλήρωση αυτής.
2. Δυστυχώς, αποτελεί πικρή αλήθεια το γεγονός ότι, κατά τα προηγούμενα χρόνια, παρά την πανθομολογούμενη παθογένεια εξαιτίας της απίστευτης πολυνομίας και κακονομίας στη χώρα, ο περιορισμός του απαράδεκτου αυτού φαινομένου δεν αποτελούσε στόχο ευρισκόμενο ψηλά στην ατζέντα των κυβερνητικών προτεραιοτήτων, με εξαίρεση κάποιες σποραδικές και, θάλεγα, εμβαλωματικές πρωτοβουλίες[2].
3. Ωστόσο, το νέο θεσμικό πλαίσιο, που ισχύει μετά το ν. 4622/2019, τάραξε τα «λιμνάζοντα ύδατα» στον καίριο και σημαντικό αυτό τομέα της κρατικής λειτουργίας και, ασφαλώς, έχει προκαλέσει βάσιμες ελπίδες για τη δημιουργία ενός διαυγέστερου και πλέον αξιόπιστου νομοθετικού περιβάλλοντος στο εγγύς μέλλον. Η Κεντρική Επιτροπή Κωδικοποίησης  (παρά τον μικρό αριθμό και την υποτυπώδη αμοιβή των μελών της)  αποτελεί σήμερα την «αιχμή του δόρατος» σε αυτή την, κεφαλαιώδους σημασίας, θεσμική πρωτοβουλία της ελληνικής Πολιτείας και τα, μέχρι σήμερα, αποτελέσματα δικαιώνουν απόλυτα την ανασύστασή της.
4. Πάντως, πέρα από τη σαφώς επαινετή συνεισφορά της Κ.Ε.Κ. στο επιτελούμενο έργο, πρέπει εδώ να επισημανθεί και το γεγονός ότι, κατά τα τελευταία δυόμισυ, περίπου, χρόνια, λειτουργούν στα Υπουργεία και Ν.Π.Δ.Δ. Κωδικοποιητικές Επιτροπές που, συνολικά, πλαισιώνονται από έναν ολόκληρο «στρατό» από εκατοντάδες έμπειρα στελέχη (Δικαστές, Καθηγητές Πανεπιστημίου, μέλη του Ν.Σ.Κ. Δικηγόρους και φυσικά δημ. υπαλλήλους), τα οποία, άνευ οιασδήποτε αμοιβής[3], επιδίδονται, με ιδιαίτερο ζήλο, στο δύσκολο και επίπονο έργο της κωδικοποίησης, χωρίς, σημειωτέον, να έχουν απαλλαγεί από τα κύρια – και λίαν απαιτητικά- καθήκοντά τους[4].

ΙΙ.  1.   Ωστόσο, πρέπει να θεωρείται βέβαιο ότι το «στοίχημα» για την επιτυχία του φιλόδοξου και σημαντικού έργου της νομοθετικής κωδικοποίησης έχει δύο βασικές και αυτονόητες προϋποθέσεις, δηλαδή: (α) αφενός μεν την πληρότητα και αρτιότητα του κωδικοποιητικού έργου και (β) τη θεσμική εξασφάλιση της διαχρονικότητάς του, δηλαδή τη διηνεκή και έγκαιρη ενημέρωση και επικαιροποίησή του.
2. Ως προς την πρώτη προϋπόθεση, πρέπει να λεχθεί ότι, κατά το παρελθόν δεν ήταν διόλου ευάριθμες οι περιπτώσεις, κατά τις οποίες η κωδικοποίηση συνοδευόταν από ασυγχώρητες πλημμέλειες και παραδρομές, όπως η αθέλητη παράλειψη ισχυουσών διατάξεων ή η συμπερίληψη, στο κωδικοποιημένο κείμενο, διατάξεων καταργημένων (ρητά ή σιωπηρά) ή ακόμη και διατάξεων, που παγίως είχαν κριθεί αντισυνταγματικές από τα ανώτατα δικαστήρια. Είναι φυσικό ότι, στις περιπτώσεις αυτές, γεννώνται σοβαρά ερμηνευτικά ζητήματα ως προς το εάν και ποια διάταξη ευρίσκεται σε ισχύ, γεγονός που πλήττει σαφώς τους πρωταρχικούς στόχους της κωδικοποίησης, δηλαδή τη σαφήνεια και την ασφάλεια του Δικαίου.
Έτερο πρόβλημα – και θάλεγα εγγενές της διεξαγόμενης νομοθετικής κωδικοποίησης- που ανακύπτει από το γεγονός ότι αυτή διεξάγεται χωριστά, επί της νομοθεσίας κάθε  Υπουργείου, είναι και η συνήθης περίπτωση, κατά την οποία  ορισμένες διατάξεις σχετίζονται με θέματα που αφορούν σε δύο ή περισσότερα Υπουργεία, οπότε οι διατάξεις αυτές θα πρέπει, αναγκαία, να εντάσσονται και να ενυπάρχουν σε περισσότερα του ενός κωδικοποιημένα κείμενα, με αναπόφευκτη συνέπεια να πλήττεται η οικονομία της νομοθετικής ύλης.
3. Ως προς τη δεύτερη προϋπόθεση, θεωρώ ότι το σοβαρότερο πρόβλημα, που συνοδεύει μια ήδη ολοκληρωμένη κωδικοποίηση και το οποίο, τελικά, καθιστά μάταιη την όλη εργώδη προσπάθεια που καταβλήθηκε γι αυτήν, είναι η ασυγχώρητη παραμέληση της διηνεκούς και έγκαιρης ενημέρωσης του κωδικοποιημένου κειμένου, το οποίο, μετά από βραχύ χρονικό διάστημα μετατρέπεται σε ένα επισφαλές και άχρηστο νομοθετικό «απολίθωμα», χωρίς καμία αξιοπιστία τόσο για τη Διοίκηση, όσο και για τον νομικό κόσμο, αλλά, φυσικά και για όλους τους πολίτες, εν γένει[5].
4. Τέτοια απογοητευτικά παραδείγματα «απολιθωμένων» κωδίκων είναι αναρίθμητα στην έννομη τάξη μας[6] και, επί τέλους, επιβάλλουν την αλλαγή «πλεύσης» της Πολιτείας, η οποία δεν πρέπει να μένει αδρανής,  αρκούμενη να ικανοποιείται απλώς και μόνον από την κατάρτιση και δημοσίευση του κωδικοποιημένου νομοθετικού κειμένου, όσο άρτιο και αν είναι αυτό. Είναι προφανές και αυτονόητο ότι, για να αποφύγει η Πολιτεία το μαρτύριο του Σισύφου, οφείλει να επιδιώξει και να θεσμοθετήσει τη διαχρονική και αξιόπιστη επικαιροποίηση των κωδίκων, μέσω διαρκούς, υπεύθυνης και ψηφιακής ενημέρωσης του αρχικού κειμένου κάθε κώδικα, ως προς τις νομοθετικές μεταβολές, που, με βεβαιότητα, πρόκειται να ακολουθήσουν την ολοκλήρωσή του[7], εισάγοντας συγκεκριμένες θεσμικές «δικλείδες» για την υλοποίηση αυτού του σημαντικότατου στόχου.

ΙΙΙ.  1. Η προαναφερθείσα ανάγκη της επικαιροποίησης μνημονεύεται και στο πιο πάνω άρθρο του κ. Σταυρόπουλου,  ωστόσο, θα μου επιτραπεί εδώ να υποβάλω συγκεκριμένη και ολοκληρωμένη πρόταση, ως προς τις, κατά την άποψή μου, αναγκαίες οργανωτικές και διαδικαστικές προϋποθέσεις, προς αποτελεσματική και διαρκή υλοποίηση του στόχου αυτού από την πλευρά της Πολιτείας. Ειδικότερα:
(α) Πρέπει, κατ’ αρχάς, να υπάρξει σοβαρή ποιοτική αναβάθμιση και επαρκέστερη στελέχωση των Διευθύνσεων Νομοθετικού Έργου και Κωδικοποίησης των Υπουργείων, από τις οποίες, ως γνωστόν, εκκινεί το έργο της κωδικοποίησης. Δυστυχώς, αρκετές από αυτές τις Διευθύνσεις είναι υποστελεχωμένες και, μάλιστα, πλαισιώνονται από στελέχη χωρίς καμία νομική παιδεία!
(β) Αμέσως μετά τη δημοσίευση της κωδικοποιημένης νομοθεσίας στο Φ.Ε.Κ., αυτή θα πρέπει να αναρτάται ψηφιοποιημένη και σε ειδική πιστοποιημένη ιστοσελίδα του κράτους και να αποτελεί το επισήμως αναγνωριζόμενο ως ισχύον δίκαιο, όπως ήδη συμβαίνει σε αρκετά ευρωπαϊκά κράτη.
(γ) Ακολούθως, η ως άνω αρμόδια Διεύθυνση κάθε Υπουργείου, οφείλει να μεριμνά για την, επίσης, ψηφιακή, διαρκή, έγκυρη και έγκαιρη ενημέρωση και επικαιροποίηση της κωδικοποιημένης νομοθεσίας με τις νέες ρυθμίσεις, που τροποποιούν, συμπληρώνουν, καταργούν ή ερμηνεύουν τις κωδικοποιημένες διατάξεις.
(δ) Οι πιο πάνω ενημερωτικές παρεμβάσεις της Διεύθυνσης Κωδικοποίησης επί των υφιστάμενων κωδίκων θα πρέπει να αποστέλλονται αμελλητί στην Κ.Ε.Κ., η οποία θα αναλαμβάνει την τελική επεξεργασία του αποσταλέντος κειμένου, το οποίο, ακολούθως, θα πρέπει να αναρτάται στην ως άνω πιστοποιημένη κρατική ιστοσελίδα, ενσωματωμένο καταλλήλως στις οικείες διατάξεις του επικαιροποιούμενου κώδικα. Τούτο, βέβαια, προϋποθέτει και την επί πλέον σημαντική στελέχωση της Κ.Ε.Κ. και δη με στελέχη αποκλειστικής απασχόλησης, ώστε να διεκπεραιώνει το έργο της με τη δέουσα ταχύτητα και αποτελεσματικότητα (βλ. και Γ. Σταυρόπουλο, ό.π.).
Με τις προαναφερόμενες διαδικασίες, προσδοκάται βάσιμα ότι,  αφενός μεν θα εξασφαλιστεί η ποιότητα, σαφήνεια και αξιοπιστία του νομοθετικού περιβάλλοντος και αφετέρου ότι θα εξαλειφθεί διαχρονικά η ανασφάλεια ως προς το εφαρμοστέο Δίκαιο, προϋποθέσεις άκρως απαραίτητες για την ομαλή λειτουργία ενός σύγχρονου ευρωπαϊκού κράτους.
2. Ασφαλώς, πρέπει εδώ να επισημανθεί ότι η ποιότητα του  νομοθετικού έργου δεν συναρτάται μόνον με τη διαδικασία της κωδικοποίησής του, αλλά έχει βαθύτερες ρίζες, κυρίως στα αρχικά στάδια της παραγωγής του. Είναι δυσάρεστη η διαπίστωση πάντων ότι,  κατά τις τελευταίες δεκαετίες, πέρα από την αχαλίνωτη και εκτεταμένη πολυνομία, δεν είναι διόλου σπάνιες οι προπετείς και απίστευτης προχειρότητας νομοθετικές παρεμβάσεις, χωρίς τη στοιχειωδώς επιβαλλόμενη αρτιότητα σε ό,τι αφορά τόσο το ουσιαστικό όσο και το νομοτεχνικό σκέλος του θεσπιζόμενου νομοθετήματος (το οποίο, μάλιστα, συνοδεύεται ενίοτε και από συντακτικά ή γραμματικά λάθη, αλλά και από εσφαλμένη χρήση της νομικής ορολογίας). Αναπόφευκτη συνέπεια είναι η θέσπιση άστοχων, αντιφατικών και ασαφών ρυθμίσεων, οι οποίες, εν πολλοίς, αλληλοκαλύπτονται ή  αλληλοαναιρούνται, με συνέπεια  το ομιχλώδες και δαιδαλώδες της ελληνικής νομοθεσίας, κάτι που, δυστυχώς, επιτείνει, αντί να θεραπεύει, τα προβλήματα, ενώ προκαλεί και τις γνωστές αέναες διορθωτικές – εμβαλωματικές νομοθετικές παρεμβάσεις, που, τελικά, οδηγούν σε ένα νομοθετικό «κυκεώνα», απροσπέλαστο ακόμη και σε έμπειρους νομικούς.
Ένα, επί πλέον, μη αμελητέο πρόβλημα, που καταφάσκει την έκδηλη προχειρότητα της νομοθετικής μας παραγωγής, είναι και οι απελπιστικά «πτωχές» ή ακόμη και άστοχες αιτιολογικές εκθέσεις, που συνοδεύουν τα νομοθετήματα των πρόσφατων δεκαετιών (με ελάχιστες «φωτεινές» εξαιρέσεις), με αποτέλεσμα την αδυναμία του ερμηνευτή να αντλήσει, από την αιτιολογική έκθεση, την έγκυρη θέση του ιστορικού νομοθέτη, ως προς τη ratio των ερμηνευτέων διατάξεων.
3. Θεωρώ ότι η βελτίωση αυτής της διόλου κολακευτικής κατάστασης θα μπορούσε να επιτευχθεί μόνο μετά από τη θαρραλέα αναγνώριση του προβλήματος από πλευράς Πολιτείας, που πρέπει, επί τέλους, να προχωρήσει στη θεσμοθετημένη και αποκλειστική ανάθεση του νομοθετικού έργου σε αντιπροσωπευτικές και αξιόπιστες νομοθετικές επιτροπές εξειδικευμένων και άξιων στελεχών σε κάθε Υπουργείο[8]. Εννοείται ότι τον τελικό λόγο, πριν από την επιψήφιση οιουδήποτε νομοθετήματος, πρέπει να  έχει η Κ.Ε.Κ., η οποία θα πρέπει να αποτελεί το βασικότερο και πλέον αξιόπιστο «φίλτρο» των υπό ψήφιση νομοθετικών κειμένων.

IV.   Εν κατακλείδι, οφείλω να καταθέσω την ελπίδα και την πεποίθησή μου πως η, υπό εξέλιξη, κωδικοποιητική διαδικασία των τελευταίων ετών, κινείται, ασφαλώς, προς την ορθή κατεύθυνση, παρέχοντας ελπιδοφόρες προοπτικές και βάσιμες εγγυήσεις για την  επίτευξη της πολύποθης αναβάθμισης της νομοθετικής μας πραγματικότητας, χωρίς, βεβαίως να παραβλέπεται και η αντιμετώπιση των αναφερθέντων καίριων προβλημάτων σχετικά με την ποιότητα του καθ’ ημέρα παραγόμενου νομοθετικού έργου.
Ωστόσο, θα μου επιτραπεί και πάλι να τονίσω ότι, εάν η Πολιτεία δεν μεριμνήσει και για την αναφερθείσα αναγκαία διαδικασία επικαιροποίησης των καταρτιζόμενων Κωδίκων, τότε, δυστυχώς, η ανάλωση πολύτιμου χρόνου  και  φαιάς ουσίας εκατοντάδων εξειδικευμένων στελεχών για την ολοκλήρωση αυτών δεν θα έχει κανένα απολύτως νόημα, αφού, μοιραία, η κωδικοποίηση θα καταλήγει σε ένα θνησιγενές αποτέλεσμα.
Εν τέλει δε, αδυνατώ  πλήρως να διανοηθώ και να αποδεχθώ ότι, ενώ στη χώρα μας η ψηφιακή ενημέρωση και επικαιροποίηση της νομοθεσίας επιτυγχάνεται τάχιστα, εδώ και δεκαετίες, από ιδιωτικές τράπεζες νομικών πληροφοριών, με ελάχιστο προσωπικό μόλις μερικών δεκάδων υπαλλήλων, το έργο αυτό δεν είναι δυνατόν να επιτευχθεί και από το Ελληνικό Κράτος, μολονότι διαθέτει πολλαπλάσιο προσωπικό και σαφώς πλείονες οικονομικούς πόρους.-

 

[1] Η Κεντρική Επιτροπή Κωδικοποίησης (Κ.Ε.Κ.) ανασυστήθηκε με την παρ. 1 του άρθρου 66 του ν. 4622/2019 «Επιτελικό Κράτος: οργάνωση, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των κυβερνητικών οργάνων και της κεντρικής δημόσιας διοίκησης» (Α΄ 133) και αποτελείται μόλις από δεκατρία  μέλη. Είναι αρμόδια για την τελική έγκριση και κατάρτιση των κωδίκων, που συντάχθηκαν από τα οικεία Υπουργεία ή Ν.Π.Δ.Δ., διαθέτοντας γενικό τεκμήριο αρμοδιότητας για την κωδικοποίηση και αναμόρφωση της νομοθεσίας.

[2]  Πολύ ορθά, ο κ. Σταυροπουλος επισημαίνει ότι «Η κωδικοποίηση τα νομοθεσίας θεωρείται μάλλον πάρεργο και συνήθως καταλαμβάνει χαμηλή βαθμίδα στον πίνακα των προτεραιοτήτων ενός Υπουργείου ή ενός δημόσιου νομικού προσώπου. Αυτή η κατάσταση πρέπει να αλλάξει».

[3] Εν αντιθέσει με τις κωδικοποιήσεις που αναλαμβάνουν  ιδιώτες, οι οποίοι «αμείβονται πλουσιοπάροχα έως προκλητικά», όπως με παρρησία επισημαίνεται (βλ. Γ. Σταυρόπουλο, ό.π.).

[4] Είχα την ευκαιρία και την τιμή να συμμετάσχω σε δύο κωδικοποιητικές Επιτροπές (στα Υπουργεία Τουρισμού και Περιβάλλοντος), άρα δύναμαι να καταθέσω την άποψη αυτή εξ ιδίας αντιλήψεως. Συγκεκριμένα, δεν πρόκειται να ξεχάσω την αδιάλειπτη και ακάματη συμμετοχή στην Κωδικ. Επιτροπή του ΥΠΕΝ τόσο του Προέδρου της κ. Κ. Μενουδάκου, όσο και εκλεκτών δικαστικών Λειτουργών του Ε’ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, παρά το λίαν βεβαρημένο πρόγραμμά τους  με τα κύρια καθήκοντα αυτών (το αυτό ισχύει, ασφαλώς, για τους Καθηγητές, Δικηγόρους και τα λοιπά μέλη των εν λόγω Επιτροπών).

[5] Το φαινόμενο αυτό αποτελεί μια πτυχή της γενικότερης παθογένειας της ελληνικής διοικητικής μηχανής, η οποία, ενίοτε, δεν έχει την απαιτούμενη συνέπεια και διάρκεια στο έργο της και, όχι σπανίως, εγκαταλείπει στη «μέση της διαδρομής» καινοτόμες και φιλόδοξες θεσμικές πρωτοβουλίες, προκαλώντας εύλογους συνειρμούς με τον μύθο του Σισύφου και το πιθάρι των Δαναΐδων.

[6] Ένα «χτυπητό» παράδειγμα αποτελεί η κωδικοποίηση της τουριστικής νομοθεσίας, που ολοκληρώθηκε, από ιδιωτικό γραφείο, το 2018. Όταν, μόλις είκοσι μήνες αργότερα, ξεκίνησε η νέα διαδικασία κωδικοποίησης, σύμφωνα με το ν. 4622/19, το κωδικοποιημένο κείμενο του 2018 είχε παύσει να χρησιμοποιείται, λόγω της μη επικαιροποίησής του με τις, εν τω μεταξύ, θεσπισθείσες νομοθετικές μεταβολές!

[7] Αξίζει να σημειωθεί ότι, ακόμη και πριν από την περάτωση της κωδικοποίησης της πολεοδομικής νομοθεσίας από την Επιτροπή του ΥΠΕΝ, ελάμβαναν χώρα διαρκείς νομοθετικές μεταβολές, ακόμη και σε ήδη κωδικοποιηθέντα κεφάλαια!

[8] Θα πρέπει, επί τέλους, να παραδεχθούμε ότι τα στελέχη, που μετέχουν στην κατάρτιση των νομοσχεδίων, δεν πρέπει απλώς να απολαύουν της προσωπικής εμπιστοσύνης του εκάστοτε Υπουργού, αλλά και να είναι απολύτως άξια για την επιτέλεση του σημαντικού αυτού έργου. Δηλαδή, όπως προσφυώς λέγεται, η εμπιστοσύνη πρέπει οπωσδήποτε να συμβαδίζει με την αξιοσύνη.

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *

1 + fourteen =