Δημοκρατία, πολιτική πολυφωνία και Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης

1. Εισαγωγή

Όλες οι Ανεξάρτητες Αρχές είναι κομβικές για τη φιλελεύθερη δημοκρατία, δύο όμως εξ αυτών μπορούν να εκληφθούν ως πυλώνες της. Καταρχάς, η Αρχή που αναλαμβάνει την καταπολέμηση πρακτικών (καρτέλ, διάφορες μορφές κατάχρησης δεσπόζουσας θέσης) οι οποίες νοθεύουν τον ανταγωνισμό στην αγορά, με δυσμενείς επιπτώσεις όχι μόνον στην αγοραστική δύναμη των καταναλωτών αλλά και στην παραγωγικότητα, τις υγιείς επενδύσεις, την έρευνα και την καινοτομία, εν τέλει στην οικονομική ανάπτυξη. Στη χώρα μας, η διασφάλιση υγιούς ανταγωνισμού στην αγορά έχει εδώ και δεκαετίες ανατεθεί στην Επιτροπή Ανταγωνισμού[1]. Χωρίς αποτελεσματική λειτουργία αυτής της Αρχής, δεν μπορεί να υπάρξει ούτε η λεγόμενη «ελεύθερη» ή «ανοιχτή» οικονομία της αγοράς, ούτε όμως και κρατικός παρεμβατισμός που υπηρετεί το κοινωνικό κράτος και την βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη. Όσο επικρατούν συνθήκες άνισου ανταγωνισμού, οι κρατικές ενισχύσεις κάθε είδους (άμεση χρηματοδότηση, ανάθεση δημοσίων συμβάσεων, ευνοϊκή μεταχείριση από φορολογικές και άλλες Αρχές, επιλεκτική αβλεψία ελεγκτικών μηχανισμών κ.λπ.) παραμένουν καθοριστικός όρος επιχειρηματικής κερδοφορίας. Αυτή η συνθήκη ευνοεί πελατειακά δίκτυα κάθε είδους μεταξύ των επιχειρηματιών και των πολιτικών προϊσταμένων εκείνων των κρατικών φορέων που ενισχύουν, με τον έναν ή τον άλλον τρόπο, νόμιμα ή παράνομα, την επιχειρηματική κερδοφορία. Κατ’ αποτέλεσμα, η «ελεύθερη» οικονομία γίνεται όμηρος των δικτύων του παρασιτισμού, ενώ ο κρατικός προϋπολογισμός υποφέρει, αδυνατώντας να στρέψει τους διαθέσιμους πόρους εκεί όπου πρέπει, με ό,τι αυτό συνεπάγεται για την ποιότητα των κοινωνικών υπηρεσιών. Αρκετές από αυτές ιδιωτικοποιούνται, είτε άμεσα, για πενιχρό αντάλλαγμα προς ενίσχυση της επιχειρηματικής κερδοφορίας, είτε έμμεσα, μέσω της εξώθησης των πολιτών στην αναζήτηση ιδιωτών-παρόχων λ.χ. υπηρεσιών υγείας, παιδείας και κοινωνικής ασφάλισης, και πάλι προς ενίσχυση της κερδοφορίας των επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται σε αυτούς τους τομείς. Υπ’ αυτές τις συνθήκες, επιχειρηματικές ολιγαρχίες αποκτούν θεσμικά αδιαπέραστη ισχύ που τους επιτρέπει να ασκούν καθοριστική επιρροή στους κυβερνώντες, στα πολιτικά κόμματα, στα ΜΜΕ και μέσω αυτών στην κοινή γνώμη και το εκλογικό σώμα. Διαιωνίζεται έτσι ο φαύλος κύκλος ανάμεσα στην κλειστότητα της οικονομίας και τη θεσμική καχεξία[2].

Κομβικός παράγων αυτού του φαύλου κύκλου είναι τα τηλεοπτικά ΜΜΕ, τα οποία παραμένουν πολιτικώς επιδραστικά σε σημαντικό τμήμα του εκλογικού σώματος, ιδίως στα πιο ηλικιωμένα μέλη αυτού[3]. Ακόμη και στην εποχή των κοινωνικών Μέσων, η επιρροή των ενημερωτικών προγραμμάτων της τηλεόρασης στο σχηματισμό των πολιτικών προτιμήσεων των πολιτών παραμένει ισχυρή[4]. Ίσως πιο ισχυρή από πριν, καθώς τα κλασικά ΜΜΕ έχουν καθετοποιηθεί αποκτώντας διαδικτυακούς βραχίονες, ενώ οι τηλεοπτικές εκπομπές αναπαράγονται μαζικά στις ενημερωτικές πύλες, στις οπτικοακουστικές πλατφόρμες και στα κοινωνικά Μέσα του Διαδικτύου. Μέσω των έξυπνων συσκευών που κρατούμε διαρκώς ανοιχτές στα χέρια μας, η ροή της δικτυωμένης τηλεοπτικής ειδησεογραφίας διασυνδέεται εντατικά με την πολιτική κρίση μας, καθορίζοντας τις πολιτικές εξελίξεις. Υπ’ αυτές τις συνθήκες, η επιρροή των επιχειρηματιών που ελέγχουν τα τηλεοπτικά ΜΜΕ διευρύνεται και, κυρίως, εντείνεται. Έναντι αυτής της επιρροής, κρίσιμος είναι ο ρόλος της ανεξάρτητης Αρχής που αναλαμβάνει να ρυθμίσει τον οπτικοακουστικό τομέα. Στη χώρα μας, πρόκειται για το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, το οποίο έχει πλέον αποκτήσει (ίσως υπερβολικά) ευρείες ελεγκτικές και κυρωτικές αρμοδιότητες στο χώρο του Διαδικτύου[5].

Πρώτιστη συνταγματική αποστολή του ΕΣΡ είναι, και δεν θα μπορούσε παρά να είναι, η διασφάλιση ανεκτού επιπέδου αξιόπιστης πληροφόρησης του κοινού υπό συνθήκες εγγυημένης πολιτικής πολυφωνίας των δελτίων ειδήσεων και των άλλων ενημερωτικών προγραμμάτων των τηλεοπτικών σταθμών, έτσι ώστε να καθίσταται εφικτός ο δημοκρατικός διάλογος και ο έλεγχος των κυβερνώντων από την κοινή γνώμη, εν γένει η συγκράτηση της κυβερνητικής εξουσίας εντός συνταγματικών πλαισίων. Στο κείμενο που ακολουθεί, θα αναλύσουμε καταρχάς το περιεχόμενο αυτής της αποστολής σύμφωνα με το Σύνταγμα, τη νομοθεσία, τη νομολογία του ΣτΕ, τη νομολογία του ΕΔΔΑ και το δίκαιο της ΕΕ, συγκεκριμένα τον Ευρωπαϊκό Κανονισμό για την Ελευθερία των Μέσων Ενημέρωσης[6]. Σε αυτό το πλαίσιο, θα ασκηθεί και κριτική στη νομολογία του ΣτΕ για τον τρόπο ελέγχου τήρησης της αρχής της πολυφωνίας εκ μέρους του ΕΣΡ. Στη συνέχεια, θα ισχυριστούμε ότι η Αρχή αποτυγχάνει να εκπληρώσει την ως άνω συνταγματική αποστολή της, όχι μόνον με δική της ευθύνη. Τέλος, θα εκθέσουμε κάποιους παράγοντες οι οποίοι, κατά τη γνώμη μας, εξηγούν γιατί το ΕΣΡ δεν είναι η ισχυρή και αποτελεσματική Αρχή που θα έπρεπε να είναι ώστε να μπορεί να επικεντρωθεί στην εκπλήρωση της πρώτιστης συνταγματικής αποστολής του. Στο πλαίσιο αυτό θα διατυπωθεί και μία πρόταση για την ενίσχυση της δημοκρατικής νομιμοποίησης και της θεσμικής ευρωστίας του ΕΣΡ.

2. Η διασφάλιση πολιτικά πολυφωνικής πληροφόρησης στα τηλεοπτικά προγράμματα ως πρώτιστο συνταγματικό καθήκον του ΕΣΡ

(α) Συνταγματικά, νομοθετικά και νομολογιακά δεδομένα

Πρώτος σκοπός του άμεσου ελέγχου του Κράτους επί της ραδιοφωνίας και της τηλεόρασης είναι, κατά το άρθρο 15 παρ. 2 Συντ., η «αντικειμενική και με ίσους όρους μετάδοση πληροφοριών και ειδήσεων». Οι έννοιες αυτές δηλώνουν απαίτηση για (α) ακρίβεια των ειδήσεων, άλλως αξιοπιστία της πληροφόρησης, (β) απόδοση στις πληροφορίες της πραγματικής σημασίας τους στο συγκείμενο, (γ) πληρότητα της ειδησεογραφίας, δηλαδή κάλυψη ή, το λιγότερο, μη αποσιώπηση των σπουδαίων γεγονότων της επικαιρότητας, (δ) αμεροληψία της ειδησεογραφίας έναντι των πολιτικών απόψεων που δύνανται να διατυπωθούν, (δ) αποτροπή της δυσανάλογης προβολής ορισμένων ομάδων, κομμάτων, ιδεών ή συμφερόντων σε βάρος άλλων[7]. Οι απαιτήσεις αυτές παραπέμπουν και στην αρχή της πολιτικής πολυφωνίας, η οποία εξ άλλου απορρέει από τα άρθρα 1 (δημοκρατική αρχή) και 14 παρ. 1 Συντ.[8], ενώ η παρ. 9 του άρθρου 14 Συντ. καθιερώνει επιφύλαξη υπέρ του νόμου για «τα μέτρα και τους περιορισμούς που είναι αναγκαίοι για την πλήρη διασφάλιση της διαφάνειας και της πολυφωνίας στην ενημέρωση». Η επιδίωξη πληροφόρησης με τα ως άνω γνωρίσματα ανατίθεται, καταρχάς, στο νομοθέτη και, σε επίπεδο εποπτείας και επιβολής κυρώσεων, αποκλειστικά στο ΕΣΡ, βάσει του εδαφίου β’ της παρ. 2 του άρθρου 15 Συντ.

Το Ελληνικό Σύνταγμα, λοιπόν, υιοθετεί το πρότυπο της εσωτερικής πολυφωνίας[9]. Δηλαδή, δεν αρκείται στον εξωτερικό πλουραλισμό των ΜΜΕ, νοούμενο ως εγγυημένη ύπαρξη πολλών και διαφορετικών σταθμών, ελεγχόμενων από πολλά και διαφορετικά πρόσωπα, αλλά, ειδικά ως προς τη ραδιοφωνία και την τηλεόραση, θέτει απαίτηση διασφάλισης της πολυφωνίας στα ειδησεογραφικά και ενημερωτικά προγράμματα κάθε σταθμού χωριστά, ώστε το κοινό να εκτίθεται σε πληροφόρηση και σχολιασμό που προέρχονται από τις διαφορετικές πολιτικές (ή και κοινωνικές, σε ορισμένες περιπτώσεις) δυνάμεις της χώρας. Μάλιστα, από το συνδυασμό της ρήτρας του άρθρου 15 παρ. 2 Συντ. με το άρθρο 5Α παρ. 1 Συντ. συνάγεται δικαίωμα των τηλεθεατών να λαμβάνουν αξιόπιστη και πλουραλιστική πληροφόρηση από τα ραδιοφωνικά και τηλεοπτικά ΜΜΕ[10]. Το ΕΣΡ φέρει συνταγματικό καθήκον να διασφαλίζει τήρηση αυτού του δικαιώματος από τα ειδησεογραφικά και τα άλλα ενημερωτικά προγράμματα των ραδιοφωνικών και τηλεοπτικών σταθμών. Το ίδιο δικαίωμα δικαιολογεί αναλογικούς περιορισμούς της δημοσιογραφικής ελευθερίας (άρθρο 14 παρ. 1-2 Συντ.) τους οποίους η επιδίωξη πολιτικής πολυφωνίας εκ μέρους του ΕΣΡ ενδέχεται να επιφέρει.

Στον κανονιστικό αυτόν αστερισμό υπεισέρχεται το δικαίωμα των κομμάτων και των υποψηφίων με αυτά να επικοινωνούν με την κοινή γνώμη, όχι μόνον σε εξατομικευμένη βάση^[11], αλλά και ως φορείς ιδεών, προγραμμάτων και απόψεων, εξυπηρετώντας την «ελεύθερη λειτουργία του δημοκρατικού πολιτεύματος» (άρθρο 29 παρ 1 Συντ.), εξ αποτελέσματος και την ελεύθερη και ανόθευτη εκδήλωση της λαϊκής βούλησης (άρθρο 52 Συντ.) Αξιοποιώντας το δημόσιο αγαθό των συχνοτήτων, οι τηλεοπτικοί σταθμοί οφείλουν –όπως εμμέσως πλην σαφώς επιβεβαιώνει το τελευταίο εδάφιο της παρ. 2 του άρθρου 15 Συντ.– να προσφέρουν γνήσιες ευκαιρίες στα κόμματα να εκφράσουν τις απόψεις τους και να προβάλλουν τη δράση και το λόγο τους, ο οποίος πρέπει, ασφαλώς, να κινείται μέσα σε νόμιμα πλαίσια[12]. Συνδυάζοντας την υποχρέωση αυτή με την ρήτρα της ισομέρειας («με ίσους όρους») και με τη γενικότερη αρχή της παροχής ίσων ευκαιριών στα πολιτικά κόμματα, μπορούμε να ισχυριστούμε ότι το ΕΣΡ οφείλει, και από τη σκοπιά του δημοκρατικού ρόλου των κομμάτων, να επιδιώκει όρους ισότιμης μεταχείρισής τους από τα ρ/τ Μέσα.

Βεβαίως, το ΕΣΡ είναι επιφορτισμένο με πολλά ακόμα καθήκοντα, μεταξύ αυτών και εκείνα που συνδέονται με την εκπλήρωση των άλλων σκοπών του άρθρου 15 παρ. 2 Συντ. (εξασφάλιση ποιοτικής στάθμης που επιβάλλει η κοινωνική αποστολή της ραδιοτηλεόρασης και η πολιτιστική ανάπτυξη της Χώρας, σεβασμός αξίας του ανθρώπου, προστασία παιδικής ηλικίας και νεότητας). Οι σκοποί αυτοί ενσωματώνουν ή, σε ορισμένες περιπτώσεις, συμπληρώνονται από απαίτηση για διασφάλιση διαφόρων συνταγματικών δικαιωμάτων, όπως είναι το δικαίωμα προσωπικότητας.[13] Η προστασία της τελευταίας έναντι των ΜΜΕ είναι πολύ σημαντική, όχι μόνον ως ζήτημα ατομικής ελευθερίας, αλλά και ως όρος της επικοινωνιακής ισοτιμίας των μετόχων της δημοκρατικής δημοσιότητας, την οποία προσβολές της προσωπικότητας καταλύουν[14]. Πάντως, από τη σκοπιά της δημοκρατικής αρχής, ως θεμελίου του πολιτεύματος και ως rationis της συνταγματικής κατοχύρωσης της ελευθερίας της έκφρασης[15], το ζήτημα της πολιτικής πολυφωνίας προέχει[16]. Το αντίστοιχο καθήκον του ΕΣΡ είναι πρώτιστο ανάμεσα στα εν συνόλω κρίσιμα συνταγματικά καθήκοντά του.

Η νομοθεσία εξειδικεύει το περιεχόμενο αυτού του καθήκοντος μέσα από καθιέρωση κάπως πιο συγκεκριμένων υποχρεώσεων των σταθμών. Αναφορικά προς την τήρηση της πολιτικής πολυφωνίας, κομβική είναι η διάταξη του άρθρο 3 παρ. 22 ν. 2328/1995, κατά την οποία «[ο]ι τηλεοπτικοί σταθμοί, στη συνολική διάρθρωση του προγράμματος και ιδίως των ειδησεογραφικών τους εκπομπών και των εκπομπών πολιτικού διαλόγου, έχουν την υποχρέωση να διασφαλίζουν την πολιτική πολυφωνία και την παρουσίαση των απόψεων των πολιτικών κομμάτων, που εκπροσωπούνται στη Βουλή και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, για κάθε ζήτημα που καθίσταται αντικείμενο πολιτικής αντιδικίας». Περαιτέρω, το άρθρο 5 παρ. 1 του Κώδικα Δεοντολογίας Ειδησεογραφικών και άλλων Δημοσιογραφικών και Πολιτικών Εκπομπών που κυρώθηκε με το π.δ. 77/2003 ορίζει ότι «[η] μετάδοση των γεγονότων πρέπει να είναι αληθής, ακριβής και όσο είναι δυνατό πλήρης». Συναφές με την πολυφωνία είναι και το άρθρο 3 του Κώδικα, κατά το οποίο: «Η ραδιοφωνία και η τηλεόραση πρέπει να αναγνωρίζουν και να σέβονται εμπράκτως τη διατύπωση διαφορετικών απόψεων καινά υπερασπίζονται την ελευθερία μεταδόσεως τους. Οι διαφορετικές απόψεις πρέπει να παρουσιάζονται έγκαιρα και με ίσους όρους». Το άρθρο 14 παρ. 1 του ίδιου Κώδικα εξειδικεύει την απαίτηση για αξιόπιστη, αντικειμενική και πολυφωνική πληροφόρηση ειδικά από τα δελτία ειδήσεων. Αυτά «πρέπει να συντάσσονται με ακρίβεια, αντικειμενικότητα και τη μεγαλύτερη δυνατή πολυμέρεια». Προστίθεται, δε, χαρακτηριστικά: «Η υποχρέωση αυτή κατισχύει κάθε, έστω και έμμεσης, επιχειρηματικής και οικονομικής εν γένει επιδίωξης του ραδιοφωνικού ή του τηλεοπτικού σταθμού». Πολύ σημαντική είναι η διάταξη του άρθρου 15 παρ. 1 του Κώδικα, κατά την οποία «Ειδήσεις και σχόλια, κρίσεις ή απόψεις πρέπει να διακρίνονται με τρόπο σαφή». Το άρθρο 16 παρ. 1 αναφέρεται στην παρουσίαση πολιτικών θεμάτων κατά τις προεκλογικές περιόδους και απαιτεί αυτή «να γίνεται με σαφήνεια και μετριοπάθεια, ώστε να μην εξάπτονται τα πολιτικά πάθη και σε κάθε περίπτωση να διασφαλίζονται οι αρχές της ισοτιμίας, της πολυφωνίας και του σεβασμού των δημοκρατικών διαδικασιών». Στις προεκλογικές περιόδους ισχύουν παγίως ειδικότερες, πιο αυστηρές και συγκεκριμένες ρυθμίσεις για την πολιτική πολυφωνία.

Το ΣτΕ έχει κρίνει ότι οι ως άνω συνταγματικές και νομοθετικές διατάξεις καθιερώνουν υποχρέωση «αντικειμενικής και πολυφωνικής ενημέρωσης, η οποία καταλαμβάνει, προεχόντως, τις εκπομπές πολιτικού (και ευρύτερα ενημερωτικού) περιεχομένου, δηλαδή τις εκπομπές πολιτικού και κοινωνικού διαλόγου και προβληματισμού καθώς και τα δελτία ειδήσεων»[17]. Σε αρμονία με τις θέσεις του Π. Δαγτόγλου[18], το ΣτΕ εκτιμά ότι η ρήτρα του άρθρου 15 παρ. 2 Συντ. περί αντικειμενικής και με ίσους όρους μετάδοσης πληροφοριών και ειδήσεων «επιβάλλει την τήρηση ίσων αποστάσεων από όλες τις δυνατές απόψεις που μπορούν να διατυπωθούν σε σχέση με ένα πολιτικό ή κοινωνικό ζήτημα και επιβάλλει, κατά την παρουσίασή τους, ουδετερότητα σε σχέση με τις απόψεις αυτές, υπό την έννοια ότι απαγορεύεται η συστηματική παρουσίαση ορισμένων μόνο εξ αυτών και η αποσιώπηση των υπολοίπων»[19]. Πάντως, κατά το ΣτΕ, «[π]ολυμερής … αντικειμενική και ισότιμη παρουσίαση δεν είναι αυτή που γίνεται με βάση την μαθηματική κατανομή του χρόνου μεταξύ των κομμάτων, ανάλογα με την κοινοβουλευτική δύναμή τους ή με βάση απαρέγκλιτα και αδιαφοροποίητα κριτήρια ελάχιστης εμφάνισης των θέσεων καθενός από αυτά ή ελάχιστης κάλυψης, εντός του πλαισίου του συνολικού χρόνου των δελτίων ειδήσεων των ραδιοτηλεοπτικών σταθμών…»[20]. Τη νομική αυτή κρίση, η οποία απορρίπτει το λεγόμενο «ποσοτικό κριτήριο» κατά τον έλεγχο τήρησης της πολυφωνίας, το ΣτΕ τη συναγάγει από το δικαίωμα και την υποχρέωση των σταθμών να παρουσιάζουν τις ειδήσεις και τις απόψεις «μέσα στα πλαίσια που καθορίζει η κατοχυρωμένη από τα άρθρα 14 και 15 Σ δημοσιογραφική ελευθερία», στον πυρήνα της οποίας «περιλαμβάνεται κατ’ αρχήν, η ευχέρεια του δημοσιογράφου … να αξιολογεί και να επιλέγει από το σύνολο της καθημερινής δραστηριότητας των πολιτικών κομμάτων, εκείνο το γεγονός της πολιτικής επικαιρότητας που είναι άξιο μεταδόσεως και παρουσιάσεως»[21]. Το ΣτΕ εξηγεί ότι «[ο] έλεγχος της δημοσιογραφικής ελευθερίας, σε ό,τι αφορά το συγκεκριμένο αυτό ζήτημα είναι έλεγχος τηρήσεως ενός ελαχίστου πλαισίου ισόρροπης πολυμέρειας», έτσι ώστε παραβίαση τήρησης της αρχής της πολυφωνίας να μπορεί να διαπιστωθεί μόνον όταν ένας σταθμός «δεν παρουσιάσει τέτοια γεγονότα της πολιτικής επικαιρότητας, σχετιζόμενα με συγκεκριμένο ή συγκεκριμένα πολιτικά κόμματα και άξια μεταδόσεως με βάση τα κριτήρια της δημοσιογραφικής δεοντολογίας»[22]. Μάλιστα, η διάγνωση παραβίασης της αρχής της πολυφωνίας εκ μέρους του ΕΣΡ προϋποθέτει διαπίστωση ότι η εν λόγω αποσιώπηση «συνεχίσθηκε για σημαντικό χρονικό διάστημα, η ακριβής διάρκεια του οποίου μπορεί και να ποικίλλει, ανάλογα με την επικαιρότητα της αντίστοιχης περιόδου και την πυκνότητα των γεγονότων και των εξελίξεων». Όταν, συνεπώς, το ΕΣΡ επιβάλλει διοικητική κύρωση σε σταθμό για παραβίαση της αρχής της πολυφωνίας «οφείλει να αιτιολογεί την κρίση του με την τεκμηριωμένη διαπίστωση ότι, κατά την διάρκεια της ληφθείσης υπόψη από το ΕΣΡ χρονικής περιόδου, παρά το γεγονός ότι ένα πολιτικό κόμμα διετύπωσε απόψεις ή προέβη σε δραστηριότητες, που συνιστούν γεγονότα της πολιτικής επικαιρότητας άξια μεταδόσεως, οι απόψεις και οι δραστηριότητες αυτές δεν προβλήθηκαν στον ανάλογο βαθμό από τα δελτία ειδήσεων ή στις λοιπές εκπομπές πολιτικού περιεχομένου του εγκαλούμενου σταθμού»[23].

Με βάση αυτές τις νομολογιακές κρίσεις, το ΣτΕ ακύρωσε καθ’ όλη τη δεκαετία του 2010 πλήθος αποφάσεων του ΕΣΡ με τις οποίες η Αρχή είχε επιβάλλει σε σταθμούς κυρώσεις για παραβίαση της αρχής της πολιτικής πολυφωνίας.[24]

(β) Κριτική της νομολογίας του ΣτΕ[25]

Από τις παραπάνω κρίσεις απουσιάζει αναφορά στα αντίρροπα συνταγματικά δικαιώματα, αυτό των μελών του κοινού να λαμβάνουν πολυφωνική πληροφόρηση από τα ραδιοτηλεοπτικά Μέσα και το δικαίωμα των κομμάτων να επικοινωνούν με το εκλογικό σώμα στο πλαίσιο της δημοκρατικής διαδικασίας, η οποία δεν περιορίζεται μόνον στην προεκλογική περίοδο. Το ΣτΕ θέτει το ζήτημα μονομερώς ως θέμα περιορισμού ενός συνταγματικού δικαιώματος, της δημοσιογραφικής ελευθερίας, χάριν μίας αντικειμενικής αρχής του Συντάγματος, της αρχής της πολυφωνίας, παραβλέποντας ότι η τήρηση αυτής της αρχής συντελεί στην εκπλήρωση των ως άνω δικαιωμάτων και, τελικά, στην πραγμάτωση της δημοκρατικής αρχής του πολιτεύματος. Επίσης, το ΣτΕ παραβλέπει ότι η πολυφωνία, ως «οξυγόνο της δημοκρατίας», συνδέεται άρρηκτα με τη δημοσιογραφική δεοντολογία (βλ. άρθρο 3 Αρχών δεοντολογίας του δημοσιογραφικού επαγγέλματος της ΕΣΗΕΑ). Γενικότερα, στις συγκεκριμένες αποφάσεις, και σε αντίθεση με το πνεύμα που διαπνέει άλλες περιοχές της νομολογίας του, το ΣτΕ παραβλέπει τη συστατική συνάφεια μεταξύ δημοσιογραφικής ελευθερίας και δεοντολογίας, πολιτικής πολυφωνίας και ουσιαστικής (διαβουλευτικής και εκλογικής) δημοκρατίας.

Συνεκτίμηση τούτων των παραμέτρων θα μετέβαλλε την ισορροπία των κανονιστικών δεδομένων που στηρίζουν τις νομικές κρίσεις του Ανωτάτου Δικαστηρίου σχετικά με τα περιεχόμενα του καθήκοντος εμπεριστατωμένης αιτιολογίας των αποφάσεων του ΕΣΡ που διαγιγνώσκουν παραβίαση της αρχής της πολυφωνίας. Εάν ζητούμενη ήταν η εύλογη ισορροπία ανάμεσα στα κρίσιμα ως άνω συνταγματικά δικαιώματα, στο ευρύτερο πλαίσιο δημοκρατικής ισοτιμίας, τότε η εκπλήρωση του καθήκοντος του ΕΣΡ να διασφαλίζει πολιτική πολυφωνία δεν θα έπρεπε να δυσχεραίνεται μέσα από δυσανάλογες νομολογιακές απαιτήσεις, όπως αυτές για καταγραφή των απόψεων των πολιτικών κομμάτων και αξιολόγηση αν οι απόψεις αυτές ήταν πράγματι άξιες μεταδόσεως –κάτι που προφανώς προϋποθέτει και συνεκτίμηση όλων των ειδήσεων και των γεγονότων της πολιτικής επικαιρότητας κατά τα κρίσιμα χρονικά διαστήματα. Σε πρακτικό επίπεδο, η εκπλήρωση τέτοιων απαιτήσεων προϋποθέτει απασχόληση πολύ μεγάλου αριθμού υπαλλήλων του ΕΣΡ, πολλαπλάσιων από αυτούς που η Αρχή διαθέτει κατά τον οργανισμό της. Τούτη η επιβάρυνση δεν μπορεί παρά να έχει ως αποτέλεσμα (όπως επιβεβαιώθηκε διαχρονικά) την παντελή απουσία ελέγχου τήρησης της αρχής της πολυφωνίας[26]. Από νομική σκοπιά, τίθεται θέμα αναλογικότητας κατά τον προσδιορισμό των περιεχομένων του καθήκοντος αιτιολόγησης, εφόσον τα περιεχόμενα αυτά συναρτώνται με περιορισμούς του δικαιώματος του κοινού σε πολυφωνική πληροφόρηση και του δικαιώματος των κομμάτων να διαδίδουν το πολιτικό τους πρόγραμμα. Εφόσον η δυσχέρανση του ελεγκτικού και κυρωτικού καθήκοντος του ΕΣΡ επιτείνει, εξ αποτελέσματος, τέτοιους περιορισμούς, προερχόμενους από τις επιλογές των ιδιοκτητών και των δημοσιογραφικών συντελεστών των σταθμών, το καθήκον εμπεριστατωμένης αιτιολογίας δεν θα πρέπει να επιβαρύνεται σε δυσανάλογο βαθμό.

Στις κρίσεις του ΣτΕ για τον τρόπο ελέγχου τήρησης της πολυφωνίας μπορεί να ασκηθεί κριτική και από άλλες οπτικές γωνίες. Καταρχάς, το Δικαστήριο υποτιμά την πιθανότητα (η οποία αντιστοιχεί σε επί πολλά έτη πραγματικότητα της τηλεοπτικής ενημέρωσης στη χώρα μας) να είναι η αναντιστοιχία ανάμεσα στις εκλογικές επιδόσεις των κομμάτων και στον χρόνο που αφιερώνουν οι σταθμοί στις θέσεις τους τόσο μεγάλη και κατάφωρη ώστε κάθε ποιοτική ανάλυση του ΕΣΡ με βάση το κατά πόσο οι δραστηριότητες των κομμάτων είναι άξιες μεταδόσεως να περιττεύει για σκοπούς διάγνωσης παραβίασης της αρχής της πολυφωνίας. Στις περιπτώσεις αυτές, η κατάφωρη παραβίαση της αρχής της ισομέρειας (βλ. άρθρο 15 παρ. 2 Συντ.: «αντικειμενική και με ίσους όρους μετάδοση …») αρκεί για διάγνωση παραβίασης της αρχής της πολιτικής πολυφωνίας –και τούτο ανεξάρτητα από το γενικότερο θέμα κατά πόσο η αρχή της ισομέρειας, σε συνδυασμό με την αρχή της παροχής ίσων ευκαιριών στα πολιτικά κόμματα, θα επέβαλε να χορηγείται στα μικρότερα κόμματα ποσοστό χρόνου μεγαλύτερο από αυτό που αντιστοιχεί στις εκλογικές τους επιδόσεις. Πάντως, όταν οι σταθμοί αφιερώνουν λ.χ. το 60% του τηλεοπτικού χρόνου σε προβολή των θέσεων και των δράσεων της κυβέρνησης και του κυβερνώντος κόμματος, η αρχή της πολυφωνίας παραβιάζεται, ανεξάρτητα από ποιοτικά στοιχεία που ενδεχομένως θα κατάτειναν στην αντίθετη κατεύθυνση.

Προβληματική είναι και η απαίτηση του ΣτΕ να έχει η αποσιώπηση των απόψεων ενός κόμματος διάρκεια προκειμένου να διαγνωστεί παραβίαση της αρχής της πολυφωνίας. Όπως το ίδιο το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να κρίνει, σε συγκεκριμένη απόφαση, τέτοια παραβίαση συνιστά ακόμη και η μεμονωμένη παράλειψη προβολής δελτίου τύπου ενός κόμματος σε ορισμένο δελτίο ειδήσεων, όταν η εν λόγω πολιτική δήλωση αφορά μείζον γεγονός της πολιτικής επικαιρότητας –στη συγκεκριμένη απόφαση, επρόκειτο για δελτίο τύπου του κόμματος της Χρυσής Αυγής με αναφορά στην αποτυχία εκλογής Προέδρου της Δημοκρατίας στα τέλη του 2014 και τη διεξαγωγή ως εκ τούτου πρόωρων βουλευτικών εκλογών[27]. Τούτη η προσέγγιση συνάδει προς τη διάταξη του άρθρου 14 παρ. 1 του Κώδικα Δεοντολογίας που επιβάλλει την πολυμέρεια ειδικά στα δελτία ειδήσεων. Βεβαίως, αν εξαιρέσουμε περιπτώσεις μείζονων γεγονότων της πολιτικής επικαιρότητας, ο έλεγχος τήρησης της πολιτικής πολυφωνίας θα πρέπει να έχει ως αντικείμενο το σύνολο των ενημερωτικών προγραμμάτων, απλώς με ιδιαίτερη έμφαση στα δελτία ειδήσεων. Τούτη η τελευταία παρατήρηση συνάδει με άλλη απόφαση του ΣτΕ, όπου το Δικαστήριο, και πάλι διαφοροποιούμενο από την κρατούσα νομολογιακή γραμμή, έκρινε ότι τυχόν ουσιωδώς μειωμένη προβολή των θέσεων ενός κόμματος στα δελτία ειδήσεων ενός σταθμού δεν μπορεί να θεραπευτεί από τα άλλα ενημερωτικά προγράμματα του ίδιου σταθμού[28]. Όπως θα δούμε στο επόμενο μέρος αυτής της μελέτης, οι παραπάνω παρατηρήσεις έχουν ενσωματωθεί επιτυχώς σε Οδηγία του ΕΣΡ για τον τρόπο ελέγχου τήρησης της αρχής της πολιτικής πολυφωνίας.

Το πιο σημαντικό πρόβλημα της νομολογίας του ΣτΕ εντοπίζεται στο εξής: η απαίτηση για τεκμηρίωση των αποφάσεων του ΕΣΡ με βάση ποιοτικά κριτήρια δύναται να οδηγήσει, εξ αποτελέσματος, σε αλλοίωση της ισορροπίας ανάμεσα στο συνταγματικό ρόλο της Αρχής και σε αυτόν των δημοσιογράφων. Καταγράφοντας τις απόψεις των κομμάτων και αξιολογώντας τη σημασία τους σε δεδομένη ειδησεογραφική συγκυρία, το ΕΣΡ, μία κρατική Αρχή, θα αναλάμβανε δημοσιογραφικό έργο, εκθέτοντας έτσι τη δημοσιογραφική ανεξαρτησία σε κίνδυνο, εφόσον οι δημοσιογράφοι των σταθμών θα δίσταζαν να αποκλίνουν από αυτά που η κρατική Αρχή αντιλαμβάνεται ως πολυφωνική κάλυψη της επικαιρότητας. Ο δισταγμός των δημοσιογράφων θα ήταν εύλογος, ενόψει του ενδεχομένου επιβολής κυρώσεων στον σταθμό στον οποίο αυτοί εργάζονται. Δηλαδή, η νομολογία του ΣτΕ θα επέφερε το λεγόμενο «αποτρεπτικό αποτέλεσμα» (chilling effect), παράγων που δεσπόζει τόσο στη νομολογία του ΕΔΔΑ όσο και σε αυτήν του Ανωτάτου Δικαστηρίου των ΗΠΑ επί όλων των θεμάτων που σχετίζονται με την ελευθερία της έκφρασης.

Σε κάθε περίπτωση, η ανάθεση στο ΕΣΡ καθήκοντος ποιοτικής αξιολόγησης των ενημερωτικών προγραμμάτων δίχως συγκεκριμένα νομοθετικά κριτήρια και χωρίς, έμμεση έστω, υπόδειξη τέτοιων κριτηρίων από το ΣτΕ διευρύνει επικίνδυνα την εξουσία της Αρχής, αφήνοντας ανοιχτό το ενδεχόμενο αυθαιρεσίας. Τίθεται, λοιπόν, και θέμα συμβατότητας του σκεπτικού του ΣτΕ με την απαίτηση του άρθρου 10 παρ. 2 ΕΣΔΑ για νομιμότητα των περιορισμών της ελευθερίας της έκφρασης, η οποία (νομιμότητα) περιλαμβάνει, κατά πάγια νομολογία του ΕΔΔΑ, τόσο την προβλεψιμότητα όσο και την απαίτηση για αποτροπή του ενδεχομένου αυθαιρεσίας δια μέσου κατάλληλης οριοθέτησης της διακριτικής ευχέρειας των Αρχών.

Από τη νομολογία του ΣτΕ απουσιάζει και μία άλλη διάσταση του θέματος: η συνάρτηση των περιεχομένων του καθήκοντος του ΕΣΡ με τη συναφή νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ). Στη συνάρτηση αυτή υπεισέρχεται πλέον και το δίκαιο της ΕΕ, ιδίως ο  Κανονισμός για την Ελευθερία των Μέσων Ενημέρωσης. Ας παρουσιάσουμε αυτά τα κανονιστικά δεδομένα.

(γ) Νομολογία ΕΔΔΑ

Σύμφωνα με πάγια νομολογία του ΕΔΔΑ, τα ΜΜΕ, ασκώντας τις ελευθερίες που κατοχυρώνονται από το άρθρο 10 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, έχουν καθήκον –και όχι απλώς δικαίωμα– να διαδίδουν πληροφορίες και ιδέες επί όλων των θεμάτων που σχετίζονται με το δημόσιο συμφέρον, καθήκον που συνδέεται άρρηκτα με το δικαίωμα του κοινού να λαμβάνει αυτές τις πληροφορίες και ιδέες[29]. Οι δημοσιογράφοι, με τη σειρά τους, φέρουν καθήκον να επιτελούν το έργο τους υπεύθυνα (responsible journalism). Συγκεκριμένα, «οι εγγυήσεις που παρέχει το άρθρο 10 στους δημοσιογράφους σε σχέση με την κάλυψη θεμάτων γενικού ενδιαφέροντος υπόκεινται στην επιφύλαξη ότι αυτοί ενεργούν με καλή πίστη και επί ακριβούς πραγματικής βάσης και ότι παρέχουν “αξιόπιστη και ακριβή” πληροφόρηση, σύμφωνα με τη δημοσιογραφική ηθική»^[30]. Έτσι, τα δημοσιεύματα και οι εκπομπές πρέπει να περιλαμβάνουν μόνον επιβεβαιωμένους πραγματικούς ισχυρισμούς^[31], να παρουσιάζουν με τρόπο ισορροπημένο το θέμα τους^[32] και να μην παραπλανούν^[33].

Ειδικά ως προς τα οπτικοακουστικά Μέσα, το Δικαστήριο τονίζει τη συστατική σχέση μεταξύ της ελευθερίας της έκφρασης, της δημοκρατίας και της πολιτικής πολυφωνίας των ενημερωτικών προγραμμάτων.[34] Επισημαίνεται, δε, η υπονόμευση τούτων των αξιών από καταστάσεις στις οποίες μία ισχυρή οικονομική ή πολιτική ομάδα αποκτά δεσπόζουσα θέση επί των οπτικοακουστικών Μέσων[35]. Το Κράτος, ως ύστατος εγγυητής του πλουραλισμού στο χώρο αυτόν, «έχει θετική υποχρέωση να θεσπίσει κατάλληλο νομοθετικό και διοικητικό πλαίσιο που να εγγυάται τον αποτελεσματικό πλουραλισμό»[36]. Ειδικότερα, το Κράτος έχει «καθήκον να διασφαλίζει, πρώτον, ότι δίνεται στο κοινό πρόσβαση, μέσω της τηλεόρασης, σε αμερόληπτη και ακριβή πληροφόρηση και σε ένα εύρος απόψεων και σχολίων, τα οποία αντανακλούν inter alia την ποικιλομορφία του πολιτικού τοπίου της χώρας, καθώς και, δεύτερον, ότι οι δημοσιογράφοι και οι άλλοι επαγγελματίες των Μέσων δεν εμποδίζονται να διαδίδουν τέτοια πληροφορία και τέτοιον σχολιασμό»[37].

Στην απόφαση NIT S.R.L. του 2022, το Δικαστήριο, σε Ευρεία Σύνθεση, διαπίστωσε ότι είναι αναγκαίο να εκλεπτύνει τη νομολογία του μιλώντας για τη σχέση ανάμεσα στον εξωτερικό πλουραλισμό (δηλ., την κανονιστικά εγγυημένη ύπαρξη πολλών και διαφορετικών ΜΜΕ που ελέγχονται από πολλά και διαφορετικά πρόσωπα) και τον εσωτερικό πλουραλισμό των ΜΜΕ (νοούμενο ως θέσπιση υποχρέωσης εκείνων που μεταδίδουν ενημερωτικά προγράμματα να παρουσιάζουν τις διαφορετικές πολιτικές απόψεις με ισορροπημένο τρόπο, χωρίς να ευνοούν ορισμένο πολιτικό κόμμα)[38]. Κρίθηκε, λοιπόν, ότι «καμία από τις δύο πτυχές, εσωτερική ή εξωτερική, δεν θα πρέπει να εξετάζεται σε απομόνωση από την άλλη. Αντίθετα, οι δύο πτυχές θα πρέπει να εξετάζονται συνδυαστικά»[39]. Τούτο σημαίνει ότι «αυτό που μπορεί να ιδωθεί ως έλλειψη εσωτερικής πολυφωνίας στα προγράμματα που προσφέρει κάποιος ραδιοτηλεοπτικός φορέας μπορεί να ισοσταθμιστεί από την ύπαρξη αποτελεσματικού εξωτερικού πλουραλισμού». Ωστόσο, το Δικαστήριο αμέσως τονίζει ότι η ύπαρξη εξωτερικού πλουραλισμού δεν είναι από μόνη της επαρκής, παραπέμπει, δε, σε χωρίο από Σύσταση της Επιτροπής Υπουργών κατά το οποίο «ο πλουραλισμός της πληροφόρησης και η ποικιλομορφία του μηντιακού περιεχομένου δεν διασφαλίζονται αυτόματα από τον πολλαπλασιασμό των μέσων επικοινωνίας που προσφέρονται στο κοινό»[40]. Στην ίδια σκέψη, το Δικαστήριο αναφέρεται σε έρευνα που διενέργησαν ειδικοί του Συμβουλίου της Ευρώπης, σύμφωνα με την οποία το σύνολο των ευρωπαϊκών κρατών αναθέτει στη δημόσια ραδιοτηλεόραση καθήκον τήρησης της πολιτικής πολυφωνίας, ενώ το ίδιο καθήκον ανατίθεται και στους ιδιωτικούς σταθμούς σε είκοσι κράτη, έναντι δεκαπέντε άλλων κρατών τα οποία ρυθμίζουν τα ιδιωτικά Μέσα με γενικές δομικές εγγυήσεις συνοδευόμενες από γενικές προβλέψεις περί ακριβοδίκαιης κάλυψης της επικαιρότητας[41]. Τα συγκριτικά αυτά δεδομένα οδηγούν το Δικαστήριο στο συμπέρασμα ότι, ενώ παραμένει εν ισχύ το καθήκον των κρατικών Αρχών να διασφαλίζουν πρόσβαση σε πολυφωνική πληροφόρηση που αντανακλά το πολιτικό τοπίο της χώρας, τα μέσα επίτευξης αυτού του σκοπού μπορούν να ποικίλουν, ανάλογα με τις τοπικές συνθήκες[42]. Το περιθώριο εκτίμησης των εθνικών Αρχών σχετικά με τους τρόπους επίτευξης του ως άνω σκοπού μπορεί να καθίσταται στενότερο ανάλογα με τη φύση και τη σοβαρότητα των περιορισμών στην εκδοτική αυτονομία τους οποίους τέτοια μέτρα ίσως επιφέρουν[43]. Καταληκτικά, «το Δικαστήριο θα πρέπει να ικανοποιείται ότι τα περιεχόμενα των σχετικών κανόνων δικαίου και η εφαρμογή τους στις συνθήκες κάθε συγκεκριμένης υπόθεσης, ιδωμένα συνολικά, έχουν παράξει επενέργειες που είναι συμβατές με τις εγγυήσεις του άρθρου 10, καθώς και ότι συνοδεύονται από επαρκείς εγγυήσεις έναντι της αυθαιρεσίας και της κατάχρησης»[44].

Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζουν οι κρίσεις του ΕΔΔΑ σχετικά με τα κριτήρια εσωτερικής πολυφωνίας στην υπόθεση που είχε ενώπιον του, δηλαδή τα κριτήρια της Μολδαβικής έννομης τάξης. Αυτά δεν διαφοροποιούνται σημαντικά από τα αντίστοιχα κριτήρια της Ελληνικής έννομης τάξης. Συγκεκριμένα, οι επίμαχες ρυθμίσεις καλούσαν τους σταθμούς να σεβαστούν την αρχή της πολυφωνίας και να σέβονται τον πολιτικό και κοινωνικό πλουραλισμό, ετίθετο, δε, ως ειδικότερη απαίτηση, μεταξύ άλλων, η πληροφόρηση βάσει πολλών πηγών, όταν οι ειδήσεις αναφέρονται σε συγκρουσιακές καταστάσεις. Το Δικαστήριο επεσήμανε ότι το πρότυπο εσωτερικής πολυφωνίας που είχε υιοθετήσει η Μολδαβία έτυχε ευνοϊκών σχολίων από επιτροπή ειδικών του Συμβουλίου της Ευρώπης, η οποία δεν είχε εντοπίσει αντίθεση των επίμαχων απαιτήσεων με τη δημοσιογραφική ελευθερία και με την εκδοτική αυτονομία[45]. Έτσι, το ΕΔΔΑ οδηγήθηκε στο συμπέρασμα ότι «ο βαθμός του εξωτερικού πλουραλισμού που σχετίζεται με την ύπαρξη τεσσάρων άλλων τηλεοπτικών σταθμών εθνικής εμβέλειας κατά τον επίμαχο χρόνο δεν αποτελεί λόγο αμφισβήτησης της υποχρέωσης τήρησης των κανόνων περί εσωτερικού πλουραλισμού»[46].

(δ) Συμπεράσματα συναγόμενα από τη νομολογία του ΕΔΔΑ

Τί μπορούμε να συναγάγουμε από τη νομολογία του ΕΔΔΑ αναφορικά προς την ερμηνεία και τη συνεπή εφαρμογή των διατάξεων του Ελληνικού Συντάγματος και της Ελληνικής νομοθεσίας για την πολιτική πολυφωνία;

Καταρχάς, είναι σαφές ότι η ένταση των υποχρεώσεων εσωτερικής πολυφωνίας συναρτάται με αξιολόγηση του αν ο εξωτερικός πλουραλισμός επαρκεί για το τελικό ζητούμενο, που είναι η έκθεση του κοινού σε ένα εύρος απόψεων και σχολίων που αντανακλούν την ποικιλομορφία του πολιτικού τοπίου της χώρας.  Τη διεξαγωγή τέτοιας αξιολόγησης (η οποία μπορεί να διασυνδεθεί πλέον με τα ζητούμενα του Ευρωπαϊκού Κανονισμού για την Ελευθερία των ΜΜΕ[47]) πρέπει να αναλάβει η εθνική ρυθμιστική Αρχή, το ΕΣΡ. Εάν όμως το ΕΣΡ δεν εκφέρει σχετική αξιολόγηση, το ΣτΕ οφείλει να προβεί σε δική του, διαρρυθμίζοντας ανάλογα τη νομολογία του στο θέμα της έντασης των απαιτήσεων εσωτερικής πολυφωνίας. Τέτοια δικανική αξιολόγηση θα μπορούσε να στηριχθεί σε στοιχεία όπως αυτά που εκτίθενται παρακάτω στο μέρος 3 της παρούσας μελέτης (τα στοιχεία αυτά περιλαμβάνουν και εκθέσεις του ίδιου του ΕΣΡ). Όταν τα δεδομένα δείχνουν ότι ο εξωτερικός πλουραλισμός δεν παράγει ωφέλιμο αποτέλεσμα για την πολιτική πολυφωνία στα ειδησεογραφικά (πρωτίστως) και στα ενημερωτικά (εν γένει) προγράμματα της τηλεόρασης, η απαίτηση για αποτελεσματική εφαρμογή των κανόνων εσωτερικής πολυφωνίας επιτείνεται, προβάλλει ως ιδιαίτερα πιεστική, υπό την έννοια της νομολογίας του ΕΔΔΑ που εκλαμβάνει την ύπαρξη πιεστικής κοινωνικής ανάγκης για ορισμένο μέτρο ως κριτήριο αξιολόγησης της αναλογικότητάς του. Η πιεστικότητα της ανάγκης για εσωτερική πολυφωνία, ελλείψει αποτελεσματικού εξωτερικού πλουραλισμού, θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη από το ΣτΕ κατά τη στάθμιση που αυτό διεξάγει ώστε να καθορίσει τον επιτρεπτό τρόπο ελέγχου τήρησης της πολιτικής πολυφωνίας.

Κριτήρια αυτής της στάθμισης αποτελούν, ασφαλώς, η εκδοτική αυτονομία και η δημοσιογραφική ελευθερία. Όμως, θα πρέπει να προστατεύεται ικανοποιητικά και (α) το δικαίωμα του κοινού σε πολυφωνική πληροφόρηση, στο πλαίσιο του γενικού καθήκοντος των ΜΜΕ να παρέχουν πληροφορίες και ιδέες επί όλων των θεμάτων δημοσίου συμφέροντος ή γενικού ενδιαφέροντος, καθώς και (β) το δικαίωμα των πολιτικών κομμάτων να προβάλλουν το πρόγραμμα και τις δράσεις τους, ως αναγκαία συνθήκη της δημοκρατικής διαδικασίας. Γενικότερα, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη η συστατική σχέση ανάμεσα στη φιλελεύθερη δημοκρατία και την (πραγματική και αποτελεσματική) πολυφωνία. Σε αυτήν τη συνάφεια, τόσο το ΕΣΡ όσο, και δευτερογενώς, το ΣτΕ οφείλουν να επιδιώκουν εύλογη ισορροπία ανάμεσα στα ως άνω δικαιώματα.

Εν πάση περιπτώσει, ρυθμίσεις που βασίζονται στο πρότυπο της εσωτερικής πολυφωνίας όχι μόνον δεν έρχονται σε αντίθεση με την ΕΣΔΑ αλλά ενδέχεται, υπό συγκεκριμένες περιστάσεις (όταν ο εξωτερικός πλουραλισμός δεν επαρκεί για πραγματική πολυφωνία των ενημερωτικών προγραμμάτων) να καθίστανται αναγκαίες προς εκπλήρωση του θεμελιώδους δικαιώματος του κοινού να λαμβάνει πολυφωνική πληροφόρηση από τα τηλεοπτικά ΜΜΕ[48]. Αυτό που έχει πάντα σημασία είναι το τελικό ζητούμενο: η ποικιλομορφία των απόψεων πρέπει να βρίσκει κατά το δυνατόν πλήρη και ευρεία έκφραση στα ραδιοτηλεοπτικά Μέσα.

Τούτη η προσέγγιση στηρίζεται στη σκέψη ότι αυτό που ενδιαφέρει όταν μιλούμε για πλουραλισμό των ΜΜΕ είναι η ικανότητα των Μέσων να επηρεάζουν τη διαμόρφωση γνώμης[49]. Στην προσέγγιση αυτή θα πρέπει να επιμείνουμε σήμερα, ιδίως ενόψει του ότι η αντι-συγκεντρωτική πολιτική και τα άλλα μέτρα εξωτερικού πλουραλισμού εξακολουθούν μεν να παρίστανται αναγκαία αλλά δεν επαρκούν για την ανάσχεση της «ισχύος γνώμης» εκείνων που ελέγχουν τις μεγάλες ψηφιακές πλατφόρμες[50]. Με δεδομένο ότι η «μάχη» των εγγυήσεων πολυφωνίας στο χώρο αυτόν είναι χαμένη, για διάφορους λόγους (λ.χ., διότι η ψηφιακή ενημέρωση παρέχεται σε εξατομικευμένη βάση, διότι είναι αδύνατο να τεθούν εθνικοί ή και ευρωπαϊκοί φραγμοί στο ιδιοκτησιακό καθεστώς των ψηφιακών πλατφορμών κ.λπ.), προβάλλει ως ακόμη πιο επιτακτική η επιβολή εγγυήσεων εσωτερικής πολυφωνίας στα εθνικά τηλεοπτικά ενημερωτικά προγράμματα, όχι μόνον αυτά της δημόσιας αλλά και εκείνα της ιδιωτικής τηλεόρασης. Διαφορετικά, θα πρέπει να εγκαταλείψουμε την κλασική ευρωπαϊκή επιμονή στη συστατική σχέση μεταξύ ελευθερίας της έκφρασης, πολυφωνίας των απόψεων και δημοκρατίας, αφήνοντας εαυτούς και αλλήλους στο έλεος των (γνωστών πλέον και βεβαιωμένα αντι-πολυφωνικών) πραγματικοτήτων της «ελεύθερης αγοράς των ιδεών» –η οποία, βέβαια, στην πραγματικότητα, υποφέρει, δεν υποστηρίζεται από, την ελεύθερη αγορά των μεγαλοεπιχειρηματιών που ελέγχουν τα ΜΜΕ, παλαιά και νέα. Αντιπαλεύοντας αυτήν την κατάσταση, οφείλουμε να επιμείνουμε φορτικά στην εσωτερική πολυφωνία όλων, όχι μόνον των δημόσιων ραδιοτηλεοπτικών Μέσων[51]. Τούτο διότι ενδέχεται η διείσδυση της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης στο κοινό να είναι πολύ χαμηλή, όπως συμβαίνει διαχρονικά στη χώρα μας. Άλλωστε, ανεξαρτήτως τούτης της περίστασης, τα δημόσια ραδιοτηλεοπτικά Μέσα (αν εξαιρέσουμε περιπτώσεις όπως αυτές του BBC) δύσκολα μπορούν να απαλλαγούν από την υποψία μεροληψίας υπέρ της εκάστοτε κυβέρνησης. Τούτο μειώνει, αν και δεν εξαφανίζει, τη συμβολή των δημόσιων Μέσων στην πολυφωνία.

Από καθαρά νομική σκοπιά, η επιμονή στις απαιτήσεις εσωτερικής πολυφωνίας σκοπεί να προσδώσει κανονιστική βαρύτητα στο δικαίωμα πληροφόρησης του κοινού, ενσωματώνοντας στο πεδίο της συνταγματικής μέριμνας τον έτερο, και πιο αδύναμο, πόλο της δημόσιας-επικοινωνιακής σχέσης, τον τηλεθεατή. Η δομική σχέση ανισοτιμίας ανάμεσα στον πομπό και το δέκτη της τηλεοπτικής πληροφόρησης –δομική λόγω της αδυναμίας του δέκτη να επηρεάσει διαλογικά τη στάση του πομπού– πρέπει να μετριαστεί κανονιστικά, χάριν της συνταγματικής ισοτιμίας όλων όταν πρόκειται για τη δημόσια επικοινωνία, νοούμενη ως συμμετοχή στα τεκταινόμενα της δημόσιας σφαίρας –συμμετοχή, δηλαδή, που διεκδικεί επιρροή στις διαδικασίες διαμόρφωσης των κρατικών αποφάσεων. Τη μέριμνα αυτήν έχουμε κατά νου όταν κάνουμε λόγο για δικαίωμα του κοινού στην πολυφωνική πληροφόρηση διά των τηλεοπτικών Μέσων και όταν επιμένουμε στην αποτελεσματική εποπτεία της τήρησης της ρήτρας του άρθρου 15 παρ. 2 Συντ. για αντικειμενική και με ίσους όρους μετάδοση πληροφοριών και ειδήσεων από τα τηλεοπτικά Μέσα[52]. Προφανώς, στην εξίσωση θα πρέπει να συνυπολογίσουμε και τον καθοριστικό (ακόμη) ρόλο των πολιτικών κομμάτων στην εκλογική και, διά μέσου αυτής, στη διαβουλευτική δημοκρατία.

(ε) Ο Ευρωπαϊκός Κανονισμός για την Ελευθερία των Μέσων Ενημέρωσης

Σύμφωνα με το άρθρο 11 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ, «[η] ελευθερία των μέσων μαζικής ενημέρωσης και η πολυφωνία τους είναι σεβαστές». Η προστασία της ελευθερίας και της πολυφωνίας των ΜΜΕ αποτελεί βασικό σκοπό και της Ευρωπαϊκής Πράξης για την Ελευθερία των ΜΜΕ (Κανονισμός (ΕΕ) 2024/1083), ο οποίος συνιστά τμήμα της ψηφιακής στρατηγικής της Ένωσης[53], έχοντας αποτελέσει και ένα από τα σημεία στα οποία είχε εστιάσει η διάσκεψη για το μέλλον της Ένωσης[54]. Ο Κανονισμός εννοεί την ελευθερία και την πολυφωνία των ΜΜΕ τόσο ως πυλώνες της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου όσο και ως στοιχείο της εύρυθμης λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς για τις υπηρεσίες μέσων ενημέρωσης[55].

Το άρθρο 3 του Κανονισμού θεσπίζει ρητά ένα νέο δικαίωμα των πολιτών, υπό την ιδιότητα του αποδέκτη υπηρεσιών ΜΜΕ, ως εξής:

«Τα κράτη μέλη σέβονται το δικαίωμα των αποδεκτών των υπηρεσιών μέσων ενημέρωσης να έχουν πρόσβαση σε πολυφωνία περιεχομένου συντακτικά ανεξάρτητων μέσων ενημέρωσης και μεριμνούν ώστε να υπάρχουν οι συνθήκες-πλαίσιο σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό για τη διασφάλιση του εν λόγω δικαιώματος, προς όφελος του ελεύθερου και δημοκρατικού λόγου».

Όπως εξηγείται στο Προοίμιο του Κανονισμού, η ικανοποίηση αυτού του δικαιώματος είναι καίρια προϋπόθεση «για την προώθηση του δημόσιου διαλόγου και της συμμετοχής στα κοινά, καθώς ευρύ φάσμα αξιόπιστων πηγών πληροφόρησης και ποιοτικής δημοσιογραφίας δίνει τη δύναμη στους πολίτες να κάνουν ενημερωμένες επιλογές, μεταξύ άλλων και σχετικά με την κατάσταση της δημοκρατίας τους»[56]. Η πραγμάτωση του δικαιώματος συνεισφέρει, επίσης, «στην πολιτιστική και γλωσσική πολυμορφία στην Ένωση, δεδομένου του ρόλου των υπηρεσιών μέσων ενημέρωσης ως φορέων πολιτιστικής έκφρασης»[57].

Η πολυφωνία περιεχομένου, η οποία συνιστά το τελικό ζητούμενο του ως άνω βασικού δικαιώματος, συνδέεται με τη συντακτική ελευθερία και ανεξαρτησία των ΜΜΕ, την οποία τα κράτη καλούνται να σέβονται βάσει του άρθρου 4 παρ. 2 του Κανονισμού. Οι επόμενες διατάξεις του ίδιου άρθρου εξειδικεύουν μία κρίσιμη προϋπόθεση της συντακτικής ελευθερίας: την προστασία του δικαιώματος των δημοσιογράφων να μην αποκαλύπτουν τις πηγές των πληροφοριών τους και να μην υπόκεινται σε έρευνες ή σε μέτρα παρακολούθησης των επικοινωνιών τους, καθώς τέτοια μέτρα οδηγούν σε αποκάλυψη των πηγών τους. Το άρθρο 5 του Κανονισμού αφορά στη διασφάλιση της ανεξαρτησίας, της πολυφωνίας και της αμεροληψίας των παρόχων δημόσιων υπηρεσιών μέσων ενημέρωσης, στους οποίους συγκαταλέγονται ασφαλώς οι φορείς της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης. Η παρ. 1 του άρθρου 6 του Κανονισμού θέτει υποχρεώσεις διαφάνειας σχετικές με το ιδιοκτησιακό καθεστώς και τους εισρέοντες διαφημιστικούς πόρους όλων των παρόχων υπηρεσιών μέσων ενημέρωσης. Τήρηση των υποχρεώσεων αυτών μπορεί να συμβάλλει στην επίτευξη εξωτερικού πλουραλισμού των ΜΜΕ. Στην ίδια κατεύθυνση θα μπορούσαν να λειτουργήσουν άλλες ρυθμίσεις του Κανονισμού, όπως αυτές για την αξιολόγηση συγκεντρώσεων στην αγορά των ΜΜΕ (άρθρα 22 και 23), για τη διαφάνεια στις μετρήσεις κοινού (άρθρο 24) και για την κατανομή κρατικής διαφήμισης και κρατικών ενισχύσεων (άρθρο 24), αλλά και εμμέσως οι ρυθμίσεις για ένα νέο συντονιστικό (επί το πλείστον) και εποπτικό (ως ένα βαθμό) όργανο, το European Board for Media Services (άρθρα 8 έως 15). Κρίσιμες είναι ασφαλώς και οι εγγυήσεις που προβλέπονται στο άρθρο 7 για τις εθνικές ρυθμιστικές Αρχές.

Πιο σχετικές με την πολυφωνία περιεχομένου στα ιδιωτικά ΜΜΕ είναι οι ρυθμίσεις της παρ. 3 του άρθρου 6:

«Με την επιφύλαξη των εθνικών συνταγματικών δικαίων που συνάδουν με τον Χάρτη, οι πάροχοι υπηρεσιών μέσων ενημέρωσης που προσφέρουν ειδησεογραφικό περιεχόμενο και περιεχόμενο επικαιρότητας λαμβάνουν μέτρα τα οποία κρίνουν κατάλληλα για τη διασφάλιση της ανεξαρτησίας των συντακτικών αποφάσεων. Ειδικότερα, τα μέτρα αυτά αποσκοπούν:

α) να εγγυώνται ότι μπορούν να λαμβάνονται ελεύθερα συντακτικές αποφάσεις στο πλαίσιο της εδραιωμένης συντακτικής γραμμής του οικείου παρόχου υπηρεσιών μέσων ενημέρωσης και

β) να διασφαλίζουν τη γνωστοποίηση κάθε πραγματικής ή δυνητικής σύγκρουσης συμφερόντων η οποία ενδέχεται να επηρεάσει την παροχή ειδησεογραφικού περιεχομένου και περιεχομένου επικαιρότητας».

Μέτρα όπως αυτά που προτείνει η ως άνω διάταξη είχαν ήδη εξειδικευτεί με τη Σύσταση (ΕΕ) 2022/1634 της Επιτροπής της 16^ης Σεπτεμβρίου 2022 «σχετικά με εσωτερικές διασφαλίσεις για τη συντακτική ανεξαρτησία και τη διαφάνεια του ιδιοκτησιακού καθεστώτος στον τομέα των μέσων ενημέρωσης».

(στ) Μερική αντισυνταγματικότητα του άρθρου 28 παρ. 3 ν. 5253/2025

Ο Έλληνας νομοθέτης μεταφέρει το άρθρο 6 του Κανονισμού στο εθνικό μας δίκαιο με το άρθρο 28 ν. 5253/2025. Η παρ. 5 του άρθρου τούτου προβλέπει ότι:

«Τα μέτρα της παρ. 3 του άρθρου 6 του Ευρωπαϊκού Κανονισμού λαμβάνονται με κάθε πρόσφορο τρόπο, ιδίως υπό τη μορφή κατευθυντήριων γραμμών και εσωτερικών πολιτικών, που συμβάλλουν:

α) στην πρόληψη ή την αποκάλυψη πραγματικών ή δυνητικών συγκρούσεων συμφερόντων που ενδέχεται να επηρεάσουν την παροχή δημοσιογραφικού περιεχομένου και περιεχομένου επικαιρότητας,

β) στην προστασία της συντακτικής ακεραιότητας και της δημοσιογραφικής ελευθερίας του συντακτικού προσωπικού τους,

γ) στη διασφάλιση ότι οι συντακτικές αποφάσεις λαμβάνονται ελεύθερα, με βάση τη δημοσιογραφική έρευνα και αξιολόγηση και τη σημασία που έχουν οι πληροφορίες για τους αποδέκτες τους, καθώς και ότι οι συντάκτες είναι ελεύθεροι να διατυπώνουν τις απόψεις τους, χωρίς τον φόβο δυσμενών συνεπειών και

 δ) στην παροχή δικαιώματος εναντίωσης, το οποίο επιτρέπει στα μέλη του συντακτικού προσωπικού να αρνηθούν να υπογράψουν άρθρα ή άλλο συντακτικό περιεχόμενο που έχει τροποποιηθεί εν αγνοία τους ή παρά τη θέλησή τους».

Η παρ. 6 του άρθρου 28 ν. 5253/2025 ορίζει ότι τα ως άνω μέτρα «α) είναι αναλογικά και λαμβάνουν ιδίως υπόψη το μέγεθος, τη δομή και τις ανάγκες του παρόχου υπηρεσιών μέσων ενημέρωσης και β) δεν θίγουν την εδραιωμένη συντακτική γραμμή και την ιεραρχική δομή του συντακτικού προσωπικού του οικείου παρόχου υπηρεσιών μέσων ενημέρωσης, καθώς και το δικαίωμα των ιδιοκτητών των ιδιωτικών παρόχων υπηρεσιών μέσων ενημέρωσης να θέτουν στρατηγικούς ή γενικούς στόχους ή να προωθούν την ανάπτυξη και την οικονομική βιωσιμότητα των επιχειρήσεών τους».

Οι παραπάνω διατάξεις, ερμηνευόμενες ως σύνολο, είναι συμβατές τόσο με τον Κανονισμό όσο και με τις συνταγματικές προβλέψεις για την ελευθερία του Τύπου. Εμπλουτίζεται μάλιστα η λεγόμενη «εσωτερική ελευθερία του Τύπου» με περιεχόμενα που εκτείνονται πέραν του δικαιώματος εναντίωσης του δημοσιογράφου, το οποίο ήταν και το μόνο που αναγνωριζόταν παραδοσιακά στην Ελληνική θεωρία[58]. Ωστόσο, αναφορικά προς το θέμα του λεγόμενου «διευθυντικού δικαιώματος», δηλαδή του δικαιώματος του ιδιοκτήτη να θέτει γενικούς στρατηγικούς στόχους και ορισμένη συντακτική (ήτοι, πρακτικά, πολιτική) γραμμή, η παρ. 3 του άρθρου 28 ν. 5253/2025 προχωρά ένα βήμα πέρα από τις ρυθμίσεις του Κανονισμού, ως μη όφειλε. Συγκεκριμένα, προβλέπεται ότι: «Η τήρηση της πολυφωνίας ως προς το περιεχόμενο των μέσων ενημέρωσης δεν συνεπάγεται αντίστοιχη υποχρέωση των παρόχων υπηρεσιών μέσων ενημέρωσης να παρεκκλίνουν της εδραιωμένης συντακτικής τους γραμμής, συμπεριλαμβανομένης της ιεράρχησης και αξιολόγησης των προς μετάδοση ειδήσεων από τη συντακτική τους ομάδα».

Η συναφής σκέψη του Προοιμίου του Κανονισμού κάνει λόγο για συμβιβασμό του δικαιώματος των ιδιοκτητών με το στόχο της ενίσχυσης της συντακτικής ανεξαρτησίας[59]. Αντ’ αυτού, η ως άνω διάταξη αναφέρεται σαρωτικά στην πολυφωνία, στην επίτευξη της οποίας η συντακτική ανεξαρτησία κατατείνει, χωρίς όμως να αποτελεί το μόνο μέσο· και τούτο αποστεώνοντας τη δεσμευτικότητα της πολυφωνίας ως συνταγματικής αρχής, καθώς οι ιδιοκτήτες των σταθμών εξοπλίζονται με το προνόμιο να επικαλούνται την «εδραιωμένη» συντακτική γραμμή του Μέσου που διευθύνουν ώστε να απαλλάσσονται από τις συναφείς υποχρεώσεις τους. Με δεδομένες τις άλλες διατάξεις του άρθρου 28, η παρ. 3 θα μπορούσε να κριθεί συμβατή με την αρχή της πολυφωνίας των έντυπων Μέσων. Ωστόσο, η ίδια διάταξη έρχεται σε αντίθεση με την ισχυρή συνταγματική επιταγή για εσωτερική πολυφωνία των ραδιοτηλεοπτικών Μέσων, όπως η επιταγή αυτή απορρέει από το συνδυασμό της περί αντικειμενικότητας και ισομέρειας ρήτρας του άρθρου 15 παρ. 2 Συντ. με το άρθρα 5Α παρ. 1 Συντ. και με τη δημοκρατική αρχή, σύμφωνα με όσα αναπτύχθηκαν στην ενότητα (α) παραπάνω.

Ανακύπτει, εν προκειμένω, το ερώτημα αν η ίδια η συνταγματική επιταγή για εσωτερική πολυφωνία των ρ/τ ΜΜΕ έρχεται σε αντίθεση με τον Κανονισμό για την Ελευθερία των Μέσων Ενημέρωσης. Η απάντηση θα πρέπει να είναι αρνητική για τους ακόλουθους λόγους: Πρώτον, η ίδια η διάταξη του άρθρου 6 παρ. 3 του Κανονισμού περιέχει επιφύλαξη υπέρ των εθνικών συνταγματικών δικαίων. Δεύτερον, σύμφωνα με το άρθρο 1 παρ. 3 του Κανονισμού, αυτός «δεν θίγει τη δυνατότητα των κρατών μελών να θεσπίζουν λεπτομερέστερους ή αυστηρότερους κανόνες … υπό την προϋπόθεση ότι οι εν λόγω κανόνες διασφαλίζουν υψηλότερο επίπεδο προστασίας της πολυφωνίας των μέσων ενημέρωσης ή της συντακτικής ανεξαρτησίας σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό και είναι σύμφωνοι με το ενωσιακό δίκαιο». Ειδικότερα, σύμφωνα με το άρθρο 21 παρ. 1 του Κανονισμού, τα κράτη οφείλουν να τεκμηριώνουν την αναλογικότητα νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών μέτρων που ενδέχεται να επηρεάσουν την πολυφωνία των μέσων ενημέρωσης. Οι ρυθμίσεις της Ελληνικής έννομης τάξης για την εσωτερική πολυφωνία μπορούν να τεκμηριωθούν δεόντως, καθώς βρίσκουν έρεισμα στη νομολογία του ΕΔΔΑ για το ζήτημα της σχέσης ανάμεσα στην εξωτερική και την εσωτερική πολυφωνία, ειδικότερα στην κρίση του ΕΔΔΑ ότι όταν ο εξωτερικός πλουραλισμός δεν αρκεί, τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίσουν υποχρεώσεις εσωτερικής πολυφωνίας για να επιτύχουν το τελικό ζητούμενο, που είναι η έκθεση του κοινού σε ένα εύρος σχολίων που αντανακλούν το πολιτικό τοπίο της χώρας. Παραπλήσιο είναι, άλλωστε, το τελικό ζητούμενο του βασικού δικαιώματος που καθιερώνει στο άρθρο 3 ο Κανονισμός, η «πολυφωνία περιεχομένου». Εν πάση περιπτώσει, διατύπωση όπως αυτή της παρ. 3 του άρθρου 28 ν. 5253/2025 δεν απαντάται στο κείμενο του Κανονισμού.

Ως εκ τούτου, η διάταξη της παρ. 3 του άρθρου 28 ν. 5253/2025 κρίνεται αντισυνταγματική κατά το μέρος της εκείνο που αναφέρεται στα ραδιοτηλεοπτικά ΜΜΕ[60]. Συγκεκριμένα, η διάταξη βρίσκεται σε αντίθεση προς τα άρθρα 5Α παρ. 1 και 15 παρ. 2 Συντ., καθώς παρέχει στους ιδιοκτήτες των σταθμών δυνατότητα απαλλαγής από τις εκ της αρχής της πολυφωνίας απορρέουσες υποχρεώσεις τους, εάν επικαλεστούν το δικαίωμά τους να καθορίζουν συντακτική γραμμή στα δελτία ειδήσεων και τα άλλα ενημερωτικά προγράμματα των σταθμών που διευθύνουν.

Η ορθή νομοθετική προσέγγιση θα ήταν να διαχωριστεί η περίπτωση των ραδιοτηλεοπτικών Μέσων και να προβλεφθεί ότι, κατά την εφαρμογή μέτρων εσωτερικής πολυφωνίας σε αυτά, λαμβάνεται υπόψη, μεταξύ άλλων, το ως άνω δικαίωμα των ιδιοκτητών των σταθμών. Θα πρέπει εδώ να τονίσουμε ότι, στα συμφραζόμενα της Ελληνικής συνταγματικής τάξης, το εν λόγω δικαίωμα δεν απορρέει από την επιχειρηματική ελευθερία[61] αλλά μόνον από την ελευθερία έκφρασης των ιδιοκτητών. Στο πεδίο, δε, της ραδιοτηλεοπτικής δημόσιας επικοινωνίας, η ατομική ελευθερία έκφρασης των ιδιοκτητών δύναται να δεχθεί έντονους περιορισμούς χάριν της συνταγματικής ελευθερίας του άλλου μέρους της δημόσιας-επικοινωνιακής σχέσης, των τηλεθεατών, οι οποίοι θα πρέπει να λαμβάνουν αξιόπιστη και πολιτικά πολυφωνική πληροφόρηση από τα ρ/τ ΜΜΕ. Περιορισμοί δικαιολογούνται επίσης βάσει του δικαιώματος των κομμάτων να επικοινωνούν με το εκλογικό σώμα υπό συνθήκες διαβουλευτικής ισοτιμίας και δημοκρατικής ισότητας. Στην πραγματικότητα, σε αυτό το πεδίο, αντί να προσεγγίζουμε τα επιμέρους θέματα αποκλειστικά στη βάση της λογικής αντικρουόμενων ατομικών ελευθεριών, θα πρέπει να τα εκλαμβάνουμε και ως θέματα εκπλήρωσης ενός ευρύτερου δικαιώματος ισότιμης συμμετοχής καθενός στα τεκταινόμενα της δημόσιας σφαίρας[62], δηλαδή σε διεργασίες διαμόρφωσης ατομικής και δημόσιας γνώμης που διεκδικούν επιρροή στις κρατικές (εκλογικές, νομοθετικές και διοικητικές) διαδικασίες.

(ζ) Γενικά συμπεράσματα

Το ΕΣΡ έχει συνταγματικό καθήκον να ελέγχει αν οι τηλεοπτικοί σταθμοί τηρούν τη συνταγματική (άρθρα 15 παρ. 2 και 5Α Συντ.) και νομοθετική (άρθρο 3 παρ. 22 ν. 2328/1995 και άρθρα 3, 5 παρ. 1, 14 παρ. 1 Κώδικα Δεοντολογίας ειδησεογραφικών και άλλων δημοσιογραφικών και πολιτικών εκπομπών, π.δ. 77/2003) υποχρέωσή τους να προβάλλουν ειδήσεις και σχολιασμό της πολιτικής επικαιρότητας κατά τρόπο που αντανακλά το πολιτικό τοπίο της χώρας, σύμφωνα με τη συναφή κρίση του ΕΔΔΑ, παρέχοντας έτσι πρόσβαση σε πολυφωνία περιεχομένου, κατά το βασικό δικαίωμα που καθιερώνει το άρθρο 3 του Ευρωπαϊκού Κανονισμού για την Ελευθερία των Μέσων Ενημέρωσης. Σε περίπτωση παραβίασης της υποχρέωσης αυτής, το ΕΣΡ έχει καθήκον να επιβάλλει κυρώσεις, ώστε να επιδιωχθεί πραγμάτωση των ανωτέρω υποχρεώσεων. Πρόκειται για την πρώτιστη, υπό το πρίσμα της δημοκρατικής αρχής, συνταγματική αποστολή της Αρχής.

Κατά την αξιολόγηση τήρησης των υποχρεώσεων των σταθμών, το ΕΣΡ θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη αν ο εγκαλούμενος σταθμός έχει υιοθετήσει εσωτερικά μέτρα διασφάλισης της συντακτικής ανεξαρτησίας και της δημοσιογραφικής ελευθερίας, σύμφωνα με όσα προβλέπονται από το άρθρο 28 παρ. 5 ν. 5253/2025 που μεταφέρει στην Ελληνική έννομη τάξη τις ρυθμίσεις του άρθρου 6 παρ. 3 του Ευρωπαϊκού Κανονισμού για την Ελευθερία των ΜΜΕ.

Άλλωστε, προκειμένου να προσδιοριστεί η ένταση του ελέγχου τήρησης της αρχής της πολιτικής πολυφωνίας από τους σταθμούς, το ΕΣΡ οφείλει, σύμφωνα με τη νομολογία του ΕΔΔΑ, να εκφέρει κρίση περί του αν ο εξωτερικός πλουραλισμός των τηλεοπτικών ΜΜΕ παράγει ωφέλιμο αποτέλεσμα αναφορικά προς την πραγματική πολιτική πολυφωνία των δελτίων ειδήσεων και των άλλων ενημερωτικών προγραμμάτων των σταθμών. Εάν η απάντηση είναι αρνητική, τότε ο έλεγχος τήρησης της εσωτερικής πολιτικής πολυφωνίας πρέπει να γίνει πιο εντατικός.

Το ΣτΕ, από την άλλη πλευρά, πρέπει να λαμβάνει υπόψη ότι η εκπλήρωση της υποχρέωσης τήρησης της πολιτικής πολυφωνίας συνιστά αντικείμενο προστασίας τόσο βάσει του συνταγματικού δικαιώματος καθενός στην πληροφόρηση, κατά το άρθρο 5Α παρ. 1 Συντ., όσο και βάσει του δικαιώματος των πολιτικών κομμάτων να προβάλλουν το πρόγραμμα και τη δράση τους, υπό συνθήκες εγγυημένης (κατ’ άρθρον 15 παρ 2 Συντ. και σύμφωνα με τη δημοκρατική αρχή) ισοτιμίας ευκαιριών πρόσβασης στον τηλεοπτικό χρόνο. Σταθμίζοντας αφενός τη δημοσιογραφική ελευθερία και αφετέρου τα αντίρροπα δικαιώματα στο ευρύτερο κανονιστικό συγκείμενο της δημοκρατικής αρχής, το ΣτΕ οφείλει να μην δυσχεραίνει δυσανάλογα την άσκηση της εξουσίας του ΕΣΡ να ελέγχει την τήρηση της αρχής της πολιτικής πολυφωνίας από τους σταθμούς, καθώς η εν λόγω εξουσία σκοπεί να προστατεύσει τα προαναφερθέντα δικαιώματα. Σε κάθε περίπτωση, το ΣτΕ πρέπει να απέχει από κρίσεις οι οποίες επιβάλλουν στο ΕΣΡ καθήκον αιτιολόγησης τέτοιου περιεχομένου ώστε να η Αρχή να οδηγείται σε υποκατάσταση του έργου των ίδιων των δημοσιογράφων, με όλους τους κινδύνους για τη δημοσιογραφική ελευθερία που κάτι τέτοιο θα συνεπάγετο (βλ. υπο-ενότητα β παραπάνω). Συνολικά, και το ΣτΕ δεσμεύεται από τη νομολογία του ΕΔΔΑ, οπότε καλείται να αξιολογεί αν ο εξωτερικός πλουραλισμός παράγει ωφέλιμο αποτέλεσμα, προκειμένου να προσδιορίσει την ένταση των υποχρεώσεων εσωτερικής πολυφωνίας των τηλεοπτικών σταθμών σε ανάλογο επίπεδο.

Αφού εξειδικεύσαμε τα περιεχόμενα του συνταγματικού καθήκοντος του ΕΣΡ να διασφαλίζει τήρηση της αρχής της πολιτικής πολυφωνίας από τα ενημερωτικά προγράμματα των τηλεοπτικών σταθμών, ερχόμαστε τώρα στην πραγματικότητα, στο κατά πόσο δηλαδή το ΕΣΡ υπήρξε συνεπές στην εκπλήρωση τούτου του καθήκοντος.

3. Η αδυναμία του ΕΣΡ να διασφαλίσει πολιτική πολυφωνία στα δελτία ειδήσεων και τα ενημερωτικά προγράμματα των τηλεοπτικών σταθμών εθνικής εμβέλειας

(α) Η πραγματικότητα στα μάτια των πολιτών και στις οθόνες των τηλεοράσεων

Η διαχρονικά πολύ χαμηλή κατάταξη της χώρας σε διεθνείς μετρήσεις ελευθερίας του Τύπου και αξιοπιστίας των ΜΜΕ είναι γενικώς γνωστή και δεν χρειάζεται να παρουσιαστεί εδώ. Αναφέρουμε, ενδεικτικά, ότι, σε πρόσφατη έρευνα του Ευρωβαρόμετρου (περίοδος αναφοράς Νοέμβριος 2025), το 71% των ερωτωμένων στην Ελλάδα δηλώνουν «ιδιαίτερα ανήσυχοι» για την ανεξαρτησία των μέσων ενημέρωσης, έναντι ευρωπαϊκού μέσου όρου 56%[63]. Στην έρευνα Digital News Report του Ινστιτούτου Reuters και του Πανεπιστημίου της Οξφόρδης για το έτος 2025, η Ελλάδα βρίσκεται, μαζί με την Ουγγαρία, στην τελευταία θέση ανάμεσα σε 48 κράτη παγκοσμίως αναφορικά προς την εμπιστοσύνη των πολιτών προς τις ειδήσεις. Συγκεκριμένα, το ποσοστό εκείνων που «εμπιστεύονται τις περισσότερες ειδήσεις τις περισσότερες φορές» ανέρχεται μόλις στο 22%[64]. Η κατάταξη αυτή χαρακτηρίζει τη χώρα κατά τη διάρκεια των τελευταίων πολλών ετών.

H κατάσταση αυτή δεν μπορεί παρά να αντανακλά, σε ορισμένο τουλάχιστον βαθμό, την αδυναμία του ΕΣΡ να εκπληρώσει την αποστολή του αναφορικά προς τη διασφάλιση αξιόπιστης και πολυφωνικής ενημέρωσης από τα τηλεοπτικά Μέσα. Δεν είναι ίσως τυχαίο ότι στην έρευνα ειδικών του Media Pluralism Monitor, μηχανισμού χρηματοδοτούμενου από την ΕΕ, για το έτος 2025[65], ο δείκτης κινδύνου αναφορικά προς το κριτήριο «ανεξαρτησία και αποτελεσματικότητα εθνικών ρυθμιστικών Αρχών» ανέρχεται για τη χώρα μας στο 80%, χειρότερη επίδοση από όλα τα ερευνώμενα κράτη, με αμέσως καλύτερες τις επιδόσεις της Τουρκίας (73%), της Ουγγαρίας (70%) και της Σερβίας (67%). Η επίδοση της Ελλάδας ως προς το κριτήριο τούτο απέχει μακράν από αυτήν κρατών όπως η Βουλγαρία (37%) και η Ρουμανία (37%), για να μην αναφερθούν οι ακόμη χαμηλότεροι δείκτες κινδύνου στα κράτη της Δυτικής και Βόρειας Ευρώπης.

Ειδικά ως προς την πολιτική πολυφωνία στα δελτία ειδήσεων και τις ενημερωτικές εκπομπές των τηλεοπτικών σταθμών εθνικής εμβέλειας, αποκαλυπτικές είναι οι εκθέσεις πολιτικής πολυφωνίας που δημοσιεύει (σχεδόν) κάθε έτος το ίδιο το ΕΣΡ[66] –και τούτο παρά το γεγονός ότι η έρευνα βασίζεται σε στοιχεία που υποβάλλουν οι ίδιοι οι σταθμοί, με δειγματοληπτικό έλεγχο αξιοπιστίας εκ μέρους του ΕΣΡ[67]. Αντικείμενο των ερευνών αυτών είναι, πρώτον, το ποσοστό επί του συνολικού χρόνου παρουσίασης των θέσεων των πολιτικών κομμάτων και της κυβέρνησης σε όλα τα δελτία ειδήσεων κάθε σταθμού και, δεύτερον, τα ποσοστά εμφανίσεων στελεχών της κυβέρνησης και των κομμάτων σε όλα τα ενημερωτικά προγράμματα κάθε σταθμού. Ας δούμε κάποια στοιχεία από τα τελευταία έτη.

Για το έτος 2020, η κυβέρνηση προβαλλόταν στα δελτία ειδήσεων των τηλεοπτικών σταθμών εθνικής εμβέλειας σε ποσοστό, κατά μέσο όρο, 13.1%, η ΝΔ 61.7% (με πιο εντυπωσιακή επίδοση αυτήν του σταθμού ΣΚΑΙ, 66.2%), ο ΣΥΡΙΖΑ 16.2%, το ΚΙΝΑΛ 4.2%, το ΚΚΕ 1.9%, η Ελληνική Λύση 1.3%, το ΜΕΡΑ 25 1% και τα άλλα κόμματα 0.6%. Αθροιζόμενο το ποσοστό του κυβερνώντος κόμματος με αυτό της κυβέρνησης ανερχόταν, κατά μέσο όρο, σε 74.8%, ενώ στις βουλευτικές εκλογές του 2019 το ποσοστό του κυβερνώντος κόμματος είχε ανέλθει στο 39.85%. Η κατάσταση ήταν λίγο καλύτερη αναφορικά προς τις εμφανίσεις στελεχών των κομμάτων και της κυβέρνησης στο σύνολο των ενημερωτικών εκπομπών (και πάλι παρατίθενται οι μέσοι όροι): Κυβέρνηση 9.9%, ΝΔ 52.2%, ΣΥΡΙΖΑ 20.6%, ΚΙΝΑΛ 8.2%, ΚΚΕ 4.4%, Ελληνική Λύση 2.6%, ΜΕΡΑ 25 1.7% και λοιπά κόμματα 0.5%. Το 2021, ο χρόνος των δελτίων ειδήσεων κατανεμόταν ως εξής: Κυβέρνηση 13.4%, ΝΔ 55%, ΣΥΡΙΖΑ 17%, ΚΙΝΑΛ 8.6%, ΚΚΕ 2.8%, Ελληνική Λύση 1.5%, ΜΕΡΑ 25 1.3% και λοιπά κόμματα 0.4%. Τα ποσοστά εμφανίσεων στελεχών είχαν ως εξής: Κυβέρνηση 9.9%.

Η κατάσταση εμφανίζεται κάπως βελτιωμένη τα έτη 2023 και 2024. Συγκεκριμένα, για την περίοδο Ιανουαρίου-Μαρτίου 2023, δηλαδή, πριν τις εκλογικές αναμετρήσεις εκείνου του έτους, το ποσοστό προβολής της κυβέρνησης και του κυβερνώντος κόμματος στα δελτία ειδήσεων ανερχόταν στο 58.4%, το ποσοστό του ΣΥΡΙΖΑ 24.7%, του ΠΑΣΟΚ-ΚΙΝΑΛ 8.5%, του ΚΚΕ 3.8%, της Ελληνικής Λύσης 1.6%, του ΜΕΡΑ 25 2.4%, ενώ στα υπόλοιπα κόμματα διατέθηκε μόλις 0.5% του τηλεοπτικού χρόνου. Για το διάστημα Ιούλιος έως Δεκέμβριος 2023, η προβολή της κυβέρνησης και του κυβερνώντος κόμματος στα δελτία ειδήσεων έφθανε το 49.4%, του ΣΥΡΙΖΑ 33.1% (το ποσοστό αυτό σίγουρα εξηγείται από τα ενδιαφέροντα γεγονότα που συνόδευσαν την εκλογή νέου αρχηγού του κόμματος αυτού), του ΠΑΣΟΚ-ΚΙΝΑΛ μόλις 6.2%, του ΚΚΕ μόλις 2.8%, της Ελληνικής Λύσης 1.5%, των Σπαρτιατών 1.8%, της Πλεύσης Ελευθερίας 1.4%, του κόμματος «Νίκη» 0.6% και των λοιπών κομμάτων ένα αξιοπρόσεκτο 3.2%, το οποίο πιθανότατα οφείλεται στη δημιουργία του κόμματος «Νέα Αριστερά».

Παρόμοια ήταν τα δεδομένα για το 2024. Για το διάστημα μεταξύ Ιανουαρίου και Μαρτίου του έτους αυτού, η χρονική έκθεση της κυβέρνησης και της ΝΔ στα δελτία ειδήσεων αθροιζόταν σε 50.4%, ενώ η έκθεση του ΣΥΡΙΖΑ έφθανε το αξιοσημείωτο 26.8% και σε τρία κανάλια το ποσοστό ξεπερνούσε το 30%, ενώ στις τελευταίες εκλογές το κόμμα αυτό είχε λάβει ποσοστό 17.83%. Προφανώς, η υπερ-προβολή του ΣΥΡΙΖΑ το διάστημα αυτό οφειλόταν στα γεγονότα που ακολούθησαν την εκλογή του νέου αρχηγού του κόμματος. Το ποσοστό έκθεσης του ΠΑΣΟΚ-ΚΙΝΑΛ για το ίδιο διάστημα έφθανε το 10%, του ΚΚΕ μόλις το 3.9%, της Ελληνικής Λύσης 2.7%, της Πλεύσης Ελευθερίας 1.5%, ενώ η χρονική έκθεση της Νέας Αριστεράς έφθανε στο αξιοσημείωτο ποσοστό 3.0%. Κατά πολύ μειωμένα, αν και πάντα μεροληπτικά, ήταν το ποσοστά χρονικής έκθεσης του κυβερνώντος κόμματος και της κυβέρνησης στα δελτία ειδήσεων κατά το διάστημα Ιουλίου – Σεπτεμβρίου 2024, μετά δηλαδή τις ευρωεκλογές εκείνου του έτους. Σε αυτές, το κυβερνών κόμμα έλαβε ποσοστό 28.31%, ενώ η χρονική έκθεση αυτού και της κυβέρνησης στα δελτία ειδήσεων ανερχόταν, κατά μέσο όρο, μόλις στο 40%, δηλαδή σε ποσοστό κατά ένα τέταρτο ανώτερο από τα εκλογικά ποσοστά του, αλλά πάντως πολύ χαμηλότερο από τα ποσοστά τηλεοπτικής προβολής των προηγούμενων ετών. Ο μόνος σταθμός που πρόβαλε την κυβέρνηση και το κυβερνών κόμμα (λίγο) χαμηλότερα από το εκλογικό ποσοστό της ΝΔ ήταν ο OPEN. Μάλιστα, ο ίδιος σταθμός πρόβαλε τον ΣΥΡΙΖΑ σε ποσοστό 40%. Υπερ-προβολή του ΣΥΡΙΖΑ σε σχέση με τα εκλογικά ποσοστά του παρατηρείται και στους υπόλοιπους σταθμούς, ενώ και το ΠΑΣΟΚ-ΚΙΝΑΛ προβαλλόταν σε ποσοστά ανώτερα των εκλογικών. Την περίοδο αυτήν καταποντίστηκε η χρονική έκθεση όλων των άλλων κομμάτων.

Πάντως, η ως άνω υπερ-προβολή του ΣΥΡΙΖΑ από το OPEN υπήρξε μάλλον περιστασιακή, καθώς για το διάστημα Οκτωβρίου-Δεκεμβρίου 2024, τα ποσοστά προβολής αυτού του κόμματος στο OPEN είναι όμοια με αυτά των άλλων κομμάτων –πάντως, μεγαλύτερα από το εκλογικό ποσοστό αυτού του κόμματος τόσο στις τελευταίες βουλευτικές εκλογές όσο και στις τελευταίες ευρωεκλογές. Για το ίδιο διάστημα, η προβολή της κυβέρνησης και της ΝΔ εμφανίζει ελαφρά ανάκαμψη, στο 42.4%, αρκετά πάνω από τα εκλογικά ποσοστά αυτού του κόμματος στις ευρωεκλογές του 2024. Αξιοσημείωτη είναι η προβολή του ΠΑΣΟΚ-ΚΙΝΑΛ σε ποσοστό 18.9%, κάτι που οφείλεται προφανώς στη διαδικασία εκλογής αρχηγού του κόμματος αυτού εκείνη την περίοδο. Την περίοδο αυτή, είχαν καταποντιστεί τα ποσοστά χρονικής έκθεσης των άλλων κοινοβουλευτικών κομμάτων, όμως εμφανίζεται προβολή των λοιπών κομμάτων στο εντυπωσιακό (δεδομένου του παρελθόντος) ποσοστό 5.6%.

(β) Συμπεράσματα συναγόμενα από τις εκθέσεις πολιτικής πολυφωνίας του ΕΣΡ

Μελετώντας τις εκθέσεις πολιτικής πολυφωνίας των τελευταίων ετών, παρατηρούμε καταρχάς ότι οι διαφοροποιήσεις μεταξύ των σταθμών εντοπίζονται σε μεμονωμένες περιπτώσεις. Μόνη αξιοσημείωτη περίπτωση είναι αυτή του σταθμού OPEN, ο οποίος πρόβαλε τον ΣΥΡΙΖΑ περισσότερο από τους άλλους σταθμούς κατά τα έτη 2020-2021, αν και πάντα σε χαμηλότερο ποσοστό από τα εκλογικά ποσοστά αυτού του κόμματος στις βουλευτικές εκλογές του 2019. Επίσης, όπως αναφέρθηκε πιο πάνω, ο ίδιος σταθμός υπερ-πρόβαλε τον ΣΥΡΙΖΑ σε σχέση με τα εκλογικά του ποσοστά στο διάστημα Ιουλίου-Σεπτεμβρίου 2024. Συνολικά, όμως, οι διαφοροποιήσεις μεταξύ των επτά σταθμών πανελλαδικής εμβέλειας παραμένουν πολύ μικρές και δεν επιτρέπουν να ισχυριστεί κανείς ότι ο εξωτερικός πλουραλισμός λειτουργεί εις όφελος της πραγματικής πολιτικής πολυφωνίας –το κρίσιμο «τεστ» κατά τη νομολογία του ΕΔΔΑ, όπως αναλύθηκε στο προηγούμενο μέρος αυτής της μελέτης. Η περίπτωση του OPEN, περιορισμένη κι αυτή χρονικά, δεν αρκεί για να υποστηρίξει κανείς κάτι τέτοιο. Δεν μπορούμε να γνωρίζουμε πώς είχαν τα πράγματα κατά το 2025, καθώς το ΕΣΡ δεν έχει δημοσιεύσει ακόμη (Απρίλιος 2026) την έκθεση πολιτικής πολυφωνίας για το έτος αυτό.

Το ότι ο εξωτερικός πλουραλισμός των τηλεοπτικών ΜΜΕ έχει αποτύχει να παράξει συνθήκες πραγματικής πολυφωνίας στα δελτία ειδήσεων και τα άλλα ενημερωτικά προγράμματα καταδεικνύεται, ιδίως, από το γεγονός ότι, τουλάχιστον έως τα μέσα του 2023, η διαφοροποίηση της χρονικής έκθεσης των κομμάτων από τα εκλογικά ποσοστά τους είχε, σε όλους τους σταθμούς, την ίδια πολιτική κατεύθυνση: κατάφωρη υπερ-προβολή του κυβερνώντος κόμματος, δηλαδή της ΝΔ, δυσανάλογα μικρή προβολή των κομμάτων της αντιπολίτευσης, καμία ουσιαστικά προβολή των κομμάτων εκτός κοινοβουλίου. Από τα μέσα του 2023 κι έπειτα, η υπερ-προβολή της ΝΔ παραμένει, αν και συρρικνώθηκε λίγο, ενώ ο ΣΥΡΙΖΑ υπερ-προβλήθηκε κατά το διάστημα των διαδοχικών μεταβολών της ηγεσίας του, προφανώς λόγω της περιέργειας της κοινής γνώμης για τον νέο αρχηγό του μετά τις εκλογές του 2023. Αποτέλεσμα ήταν η δραματική έως σήμερα υποεκπροσώπηση των άλλων πολιτικών κομμάτων. Η μονομερής πολιτική κατεύθυνση της παραβίασης του ποσοτικού κριτηρίου της πολυφωνίας εκ μέρους των σταθμών αρκεί από μόνη της για να συμπεράνει κανείς ότι ο εξωτερικός πλουραλισμός δεν αποδίδει πραγματική πολυφωνία, κάτι που συνεπάγεται, σε κανονιστικό και θεσμικό επίπεδο, ότι το ΕΣΡ όφειλε, και εξακολουθεί να οφείλει, εντατική άσκηση της ελεγκτικής και της κυρωτικής του αρμοδιότητας αναφορικά προς την τήρηση της αρχής της πολιτικής πολυφωνίας.

Ας σημειωθεί ότι υπερ-προβολή του κυβερνώντος κόμματος σημειωνόταν και κατά την περίοδο της κυβέρνησης ΣΥΡΙΖΑ-ΑΝΕΛ. Έτσι, το 2018, ο μέσος όρος της χρονικής έκθεσης της κυβέρνησης εκείνης και του ΣΥΡΙΖΑ στα δελτία ειδήσεων έφθανε το 54.2%. Εάν συναθροίσουμε και το ποσοστό χρονικής έκθεσης των ΑΝΕΛ, το συνολικό ποσοστό ξεπερνούσε το 60%. Το ίδιο έτος, η χρονική έκθεση της ΝΔ έφθανε, κατά μέσο όρο, στο 24.2%. Το 2017, η χρονική έκθεση της κυβέρνησης, του ΣΥΡΙΖΑ και των ΑΝΕΛ έφθανε κατά μέσο όρο στο 57.6% και της ΝΔ στο 26.2%.

Γενικά, εκτιμούμε ότι μία ορισμένη υπερ-προβολή του κυβερνητικού έργου και του κυβερνητικού κόμματος στα δελτία ειδήσεων (όχι όμως και υπερ-προβολή στο πεδίο του ποσοστού εμφανίσεων πολιτικών στελεχών) δικαιολογείται εκ των πραγμάτων. Ωστόσο, η υπερ-προβολή της ΝΔ κατά τα έτη 2020-2021 σε ποσοστά χρονικής έκθεσης που ξεπερνούσα το 70%, σίγουρα συνιστά παράνομη πρακτική, και τούτο ακόμη κι αν συνυπολογίσουμε ότι επρόκειτο για την περίοδο του Covid, οπότε δικαιολογημένα ίσως κάποια κυβερνητικά στελέχη εμφανίζονταν στις οθόνες των τηλεοράσεών μας, σε κάποιες περιπτώσεις, για σκοπούς πιο αποτελεσματικής ενημέρωσης της κοινής γνώμης. Ακόμη πιο ανησυχητικό στοιχείο από τη σκοπιά της πλουραλιστικής δημοκρατίας είναι η πάγια υπο-εκπροσώπηση των μικρότερων κομμάτων. Τούτη η πρακτική σίγουρα συνιστά παραβίαση της αρχής της πολιτικής πολυφωνίας, εάν τη συνδυάσουμε με την αρχή της παροχής ίσων ευκαιριών στα πολιτικά κόμματα.

Ένα ακόμη σημαντικό στοιχείο που προκύπτει από τις εκθέσεις πολιτικής πολυφωνίας του ΕΣΡ είναι το εξής: Οι αποκλίσεις ανάμεσα στον τηλεοπτικό χρόνο που αφιερώνεται στα κόμματα από τα εκλογικά ποσοστά τους συρρικνώνονται, έως εξαφανίσεως, κατά την προεκλογική περίοδο[68]. Προφανώς, τούτο συμβαίνει επειδή οι σταθμοί συμμορφώνονται με τις ειδικότερες, αυστηρές απαιτήσεις της εκλογικής νομοθεσίας. Το γεγονός αυτό δείχνει, ξεκάθαρα, ότι δεν τίθεται ζήτημα πρακτικής ή τεχνικής αδυναμίας για τήρηση του ποσοτικού ορίου όταν πρόκειται για τις μη προεκλογικές περιόδους. Αντίθετα, πρόκειται για θέμα κομματικής προτίμησης των ιδιοκτητών και των διευθυντών ειδήσεων των σταθμών.

Θα ήταν, δε, ανεδαφικός τυχόν ισχυρισμός ότι αυτή η πολιτική προτίμηση των ιδιοκτητών οφείλεται στην ιδεολογία τους, στην πολιτική κρίση τους ή στην άποψή τους περί του δημοσίου συμφέροντος. Εφόσον όλοι οι ιδιοκτήτες, τουλάχιστον μέχρι το 2023, είχαν την ίδια κομματική προτίμηση, είναι σφόδρα πιθανό κάποιοι τουλάχιστον από αυτούς να έθεσαν την πολιτική γραμμή του Μέσου που νέμονται στη βάση ιδιοτελών κριτηρίων. Η κατάσταση που προέκυψε λόγω αυτής της πολιτικής προτίμησης συνιστούσε παραβίαση του νόμου, την οποία το ΕΣΡ δεν επιδίωξε να αναστρέψει μέσω κατάλληλου και αποτελεσματικού ελέγχου.

(γ) Μακρόχρονη απουσία ελέγχου τήρησης της αρχής της πολιτικής πολυφωνίας

Σε παλαιότερη μελέτη μας, είχαμε παρουσιάσει αναλυτικά στοιχεία για τις αποφάσεις του ΕΣΡ στο πεδίο της αντικειμενικής και πολυφωνικής ενημέρωσης, συγκρίνοντας τον αριθμό αυτών των αποφάσεων με τον αριθμό αποφάσεων της Αρχής για άλλα θέματα, όπως η διαφήμιση[69]. Τα στοιχεία εκείνα δείχνουν ότι κατά τα έτη 2004 έως και 2017 η Αρχή είχε εκδώσει 132 αποφάσεις με θέμα την πολυφωνία σε τηλεοπτικούς σταθμούς. Εξ αυτών, κυρώσεις είχαν επιβληθεί σε 55 αποφάσεις, ενώ το συνολικό ύψος των επιβληθέντων προστίμων έφθανε το 1.545.000 ευρώ. Σε αυτές τις αποφάσεις μπορούμε να προσθέσουμε άλλες 18 αποφάσεις για την τηλεοπτική κάλυψη του δημοψηφίσματος του 2015, με συνολικό ύψος προστίμων 155.000 ευρώ. Οι παραπάνω αριθμοί δεν είναι σημαντικοί, εάν αναλογιστεί κανείς ότι, στο ίδιο διάστημα (2004-2017), η Αρχή εξέδωσε 653 αποφάσεις για θέματα διαφήμισης, τηλεπώλησης και παιγνίων επιβάλλοντας πρόστιμα που ξεπερνούσαν τα 16 εκατομμύρια ευρώ. Χαρακτηριστικό είναι, επίσης, το γεγονός ότι για το περιθωριακό ζήτημα των εκπομπών αστροπροβλέψεων και χαρτομαντείας είχαν επιβληθεί πρόστιμα ύψους 640.000 ευρώ και για παραβιάσεις σχετικές με την τήρηση των κανόνων της Ελληνικής γλώσσας πρόστιμα ύψους 735.000 ευρώ. Δηλαδή, το συνολικό ύψος προστίμων για τα δύο αυτά περιθωριακά ζητήματα πλησίαζε το ύψος των προστίμων για παραβιάσεις της αρχής της πολιτικής πολυφωνίας.

Εξ άλλου, κατά το μεγαλύτερο τμήμα τους, τα παραπάνω πρόστιμα δεν καταβλήθηκαν, λόγω των ακυρωτικών αποφάσεων του ΣτΕ που στηρίχθηκαν στις κρίσεις τις οποίες παρουσιάσαμε και στις οποίες ασκήσαμε κριτική στο προηγούμενο μέρος αυτής της μελέτης. Προφανώς, η νομολογία αυτή εξηγεί και την παντελή απουσία αποφάσεων του ΕΣΡ με θέμα την πολυφωνία από το 2017 και μετά[70]. Εξηγεί, αλλά δεν δικαιολογεί. Και τούτο διότι η Αρχή θα έπρεπε να είχε κάνει κίνηση προσαρμογής στη νομολογία του ΣτΕ πολύ νωρίτερα από ό,τι τελικά το έκανε.

(δ) Η Οδηγία ΕΣΡ 2/2023: Ένα αξιέπαινο αλλά καθυστερημένο και ακόμη ατελέσφορο βήμα

Τέτοια κίνηση έγινε τελικά με την Οδηγία 2/2023 «για την τήρηση από τους παρόχους των κανόνων της πολιτικής πολυφωνίας στις μη προεκλογικές περιόδους». Στο κείμενο αυτής της Οδηγίας, το ΕΣΡ αναλύει, καταρχάς, τα νομολογιακά δεδομένα, καταλήγοντας στο συμπέρασμα ότι «οι πάροχοι μέσων επικοινωνίας και οι πάροχοι ραδιοφωνικών υπηρεσιών έχουν συντακτική ελευθερία ως προς την επιλογή και τη διαμόρφωση του προγράμματός τους, δεσμεύονται, όμως, από τις επιταγές και τους δημοσίου ενδιαφέροντος σκοπούς του άρθρου 15 παρ. 2 του Συντάγματος (στους οποίους περιλαμβάνεται και η αντικειμενική ενημέρωση), καθώς και από τον σεβασμό του δικαιώματος του κοινού στην ενημέρωση (δικαίωμα λήψης πληροφοριών)». Η σκέψη αυτή εξειδικεύεται με αναφορά στο καθήκον των παρόχων να διαδίδουν πληροφορίες και ιδέες επί θεμάτων δημοσίου ενδιαφέροντος· στην υποχρέωση των παρόχων να συμμορφώνονται με τα κριτήρια δεοντολογίας που απορρέουν από την κατά τη νομολογία του ΕΔΔΑ «υπεύθυνη δημοσιογραφία»· στην υποχρέωση των παρόχων «να διερευνούν και να εντοπίζουν τις άξιες μετάδοσης πολιτικές ειδήσεις με κάθε πρόσφορο θεμιτό τρόπο», λαμβάνοντας πάντως οι ίδιοι τη συντακτική απόφαση «για εξασφάλιση της αντικειμενικής και πολυφωνικής ενημέρωσης του κοινού, ώστε τα πολιτικά κόμματα να προβάλλονται κατά προσέγγιση ανάλογα με την κοινοβουλευτική τους δύναμη υπό την προϋπόθεση ύπαρξης άξιων μετάδοσης απόψεων και δραστηριοτήτων τους». Παρέχεται μάλιστα και ενδεικτικός ορισμός των άξιων μετάδοσης ειδήσεων: «αυτές που αφορούν σε γεγονότα της πολιτικής επικαιρότητας που προκάλεσαν το δικαιολογημένο γενικό ενδιαφέρον, σε θέματα τρέχοντος δημοσίου πολιτικού διαλόγου, έντονης πολιτικής αντιπαράθεσης, μείζονος εθνικής ή διεθνούς πολιτικής σημασίας και γενικότερα σε πολιτικά ζητήματα για τα οποία το κοινό θα είχε εύλογο ενδιαφέρον να ενημερωθεί».

Ακολουθούν τα άρθρα της Οδηγίας. Προσδιορίζεται, καταρχάς, το πεδίο εφαρμογής: δελτία ειδήσεων, εκπομπές πολιτικού και ευρύτερα ενημερωτικού περιεχομένου, αλλά και ψυχαγωγικές και ποικίλης ύλης εκπομπές, στο βαθμό που έχουν ενημερωτικό και πολιτικό περιεχόμενο[71]. Προσδιορίζονται, επίσης, οι υπόχρεοι, στους οποίους περιλαμβάνονται όχι μόνον οι τηλεοπτικοί σταθμοί αλλά και οι ραδιοφωνικοί[72], καθώς και οι πάροχοι οπτικοακουστικού περιεχομένου ενημερωτικού χαρακτήρα στο Διαδίκτυο, «εφόσον το ΕΣΡ έχει αρμοδιότητα ελέγχου αυτών»[73]. Ως αντικείμενο ελέγχου το άρθρο 3 της Οδηγίας καθορίζει την «προβολή, από τους παρόχους μέσων επικοινωνίας και τους παρόχους ραδιοφωνικών υπηρεσιών, των απόψεων και των δραστηριοτήτων των πολιτικών κομμάτων που εκπροσωπούνται στο Ελληνικό και Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, καθώς και των ανεξάρτητων βουλευτών, είτε αυτές (οι απόψεις, ειδήσεις και δραστηριότητες) αφορούν την πολιτική αντιπαράθεση με άλλα κόμματα είτε αναφέρονται στην αυτοτελή δραστηριότητα κάθε κόμματος ξεχωριστά».

Ακολούθως, οι σταθμοί καλούνται να υποβάλλουν στοιχεία σχετικά με την προβολή των κομμάτων σε όλα τα προγράμματα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής, αλλά και ξεχωριστά στοιχεία για την προβολή των κομμάτων (α) σε όλα τα δελτία ειδήσεων και (β) στα κεντρικά δελτία ειδήσεων. Καθορίζεται, δε, λεπτομερώς τι μπορεί να συνιστά αντικείμενο προβολής (εμφανίσεις, ομιλίες, δηλώσεις, δελτία τύπου κ.λπ.). Η παρ. 3 του άρθρου 5 ορίζει ότι το αρμόδιο τμήμα του ΕΣΡ θα υποβάλλει τα στοιχεία σε περιγραφική ανάλυση και έλεγχο αξιοπιστίας με χρήση στατιστικού προγράμματος και λήψη δείγματος σε κατάλληλο ανά περίπτωση ποσοστό. Η ορθή επιτέλεση αυτού του ελέγχου είναι προφανώς κρίσιμη, καθώς, σε διαφορετική περίπτωση, οι σταθμοί θα δύνανται να αλλοιώνουν την πραγματικότητα στα ενημερωτικά τους προγράμματα.

Το άρθρο 6 της Οδηγίας αναγγέλλει τη μεθοδολογία της διενέργειας ελέγχου σε κάθε σταθμό. Το ΕΣΡ ξεκαθαρίζει ότι θα ελέγχει, σε πρώτο στάδιο, την τήρηση του ποσοτικού κριτηρίου, υπό την έννοια όμως του αν η προβολή κάθε κόμματος προσεγγίζει το ποσοστό της κοινοβουλευτικής του εκπροσώπησης. Η τελευταία αυτή ρύθμιση έρχεται σε ξεκάθαρη αντίθετη προς τη ρήτρα του άρθρου 15 παρ. 2 Συντ. περί ισοτιμίας. Τούτο διότι η κοινοβουλευτική εκπροσώπηση εξαρτάται από το εκλογικό σύστημα του οποίου οι σχετικές ρυθμίσεις εξυπηρετούν στοχεύσεις (όπως λ.χ. η κυβερνητική σταθερότητα) άσχετες προς αυτές της αρχής της πολυφωνίας. Με αυτόν τον τρόπο, το ΕΣΡ θέτει σε αντισυνταγματική βάση την αφετηρία του ελέγχου.

Σε δεύτερο στάδιο, όταν διαπιστώνεται «σημαντική υποεκπροσώπηση» κόμματος στο σύνολο των εκπομπών, η Αρχή θα πραγματοποιεί έλεγχο ειδικά των δελτίων ειδήσεων του σταθμού. «Στόχος αυτού του ελέγχου είναι να κριθεί εάν η καταρχήν διαπιστωθείσα χρονική υποεκπροσώπηση του κόμματος στο συνολικό πρόγραμμα του παρόχου μπορεί ενδεχομένως να αντισταθμιστεί από μια επαρκή του εκπροσώπηση σε μια ειδικότερη κατηγορία εκπομπών, ήτοι τα δελτία ειδήσεων και ιδίως τα κεντρικά δελτία ειδήσεων, που συνιστούν, κατά την κοινή πείρα, … την κυριότερη πηγή πληροφόρησης του κοινού, όσον αφορά την ενημέρωσή του για θέματα πολιτικής επικαιρότητας». Σε τρίτο στάδιο, εάν δηλαδή μετά την ολοκλήρωση των πρώτων σταδίων «εξακολουθούν να υπάρχουν ενδείξεις πιθανής παραβίασης των κανόνων της πολιτικής πολυφωνίας, θα πραγματοποιείται στις ειδησεογραφικές, ενημερωτικές και πολιτικές εκπομπές, καθώς και στις ψυχαγωγικές και ποικίλης ύλης εκπομπές στον βαθμό που έχουν ενημερωτικό και πολιτικό περιεχόμενο, περαιτέρω (κατά περίπτωση) έλεγχος με τη συνεκτίμηση, πέραν των ανωτέρω υπό Β κριτηρίων, και πρόσθετων ποιοτικών κριτηρίων, όπως ιδίως της τηλεθέασης/ακροαματικότητας και της χρονικής ζώνης και ώρας μετάδοσης των ελεγχόμενων εκπομπών, του τρόπου μετάδοσης της είδησης (π.χ. ζωντανή φυσική παρουσία, ζωντανή τηλεφωνική συμμετοχή, μαγνητοσκοπημένη – μαγνητοφωνημένη δήλωση, κάρτα, ανακοίνωση/δελτίο τύπου, εκφώνηση/αναφορά/αφήγηση, συνέντευξη τύπου, διάγγελμα), της ιδιότητας των εμφανιζόμενων και αναφερόμενων πολιτικών προσώπων (π.χ. πρωθυπουργός, κυβερνητικό στέλεχος, επικεφαλής κόμματος, πρόεδρος κοινοβουλευτικής ομάδας, βουλευτής, άλλο στέλεχος), του είδους της συζήτησης (π.χ. συνέντευξη, συζήτηση στρογγυλής τραπέζης, δημόσια συζήτηση (debate), του θέματος στο οποίο αφορά η μετάδοση (π.χ. κυβερνητικό έργο, οικονομικό, εξωτερική πολιτική, εργασιακό/ασφαλιστικό, υγεία, ενέργεια / περιβάλλον / μεταφορές, πολιτισμός, δικαιοσύνη, εκπαιδευτικό, θρησκευτικό, εσωτερικά θέματα, εσωκομματικά, κοινωνική ζωή («life-style») και του τρόπου/τόνου παρουσίασης της είδησης (θετικός, αρνητικός, ουδέτερος)». Εδώ, δηλαδή, η Οδηγία προσδιορίζει κριτήρια ποιοτικής ανάλυσης, η οποία, όπως ρητά διευκρινίζεται, θα λαμβάνει χώρα μόνον αν ο έλεγχος των προηγούμενων σταδίων δεν επαρκεί. Συγκεκριμένα, ο έλεγχος τρίτου σταδίου δεν θα διεξάγεται όταν από τα προηγούμενα στάδια «προκύπτει σαφώς ότι η υποεκπροσώπηση κόμματος είναι ποσοτικώς και ποιοτικώς τέτοιας έκτασης και έντασης, ώστε να καθίσταται εκ των πραγμάτων άνευ αντικειμένου κάθε προσπάθεια πιθανής αντιστάθμισης αυτής με τη χρήση πρόσθετων ποιοτικών κριτηρίων». Το σημείο αυτό της Οδηγίας εναρμονίζεται πλήρως με την κριτική που ασκήσαμε παραπάνω στη νομολογία του ΣτΕ.

Στο τέταρτο στάδιο του ελέγχου, εάν η Αρχή δεν μείνει ικανοποιημένη μετά την ολοκλήρωση των προηγούμενων σταδίων, «θα ζητάει από τον πάροχο να αιτιολογήσει εγγράφως και εμπεριστατωμένα: α) ποια πολιτικά γεγονότα έκρινε ως άξια μετάδοσης για το συγκεκριμένο υποεκπροσωπούμενο κόμμα και β) γιατί τα άξια μετάδοσης γεγονότα του κόμματος αυτού δεν προβλήθηκαν, τόσο ποσοτικώς όσο και ποιοτικώς, με τρόπο που να αντιστοιχεί κατά προσέγγιση στην κοινοβουλευτική του εκπροσώπηση. Σε περίπτωση που ο έλεγχος της πολιτικής πολυφωνίας γίνεται κατόπιν καταγγελίας κόμματος, ο πάροχος θα πρέπει, πέραν των άλλων, να απαντά ειδικώς και στα όσα τυχόν αναφέρονται στην καταγγελία αυτή για τα άξια μετάδοσης γεγονότα που υπήρχαν για το συγκεκριμένο κόμμα και τα οποία έπρεπε να είχαν μεταδοθεί σε χρόνο και με τρόπο ανάλογο με την κοινοβουλευτική του εκπροσώπηση». Πάντως, το ΕΣΡ διατηρεί την εξουσία, αν το κρίνει σκόπιμο, να «εντοπίζει με τη χρήση κάθε πρόσφορου μέσου εάν, πέρα από τα γεγονότα που ο πάροχος έκρινε ως άξια μετάδοσης, υπήρχαν και άλλα τέτοια γεγονότα, τα οποία παραλείφθηκαν να μεταδοθούν από αυτόν».

Εάν εξαιρέσουμε το σοβαρό συνταγματικό πρόβλημα της αφετηρίας του ελέγχου, ότι δηλαδή για την αξιολόγηση της τήρησης του ποσοτικού κριτηρίου τίθεται ως βάση η κοινοβουλευτική εκπροσώπηση και όχι τα εκλογικά ποσοστά των κομμάτων, κατά τα λοιπά η προσέγγιση του ΕΣΡ είναι ορθή. Η εξαγγελθείσα μέθοδος εναρμονίζεται με τη νομολογία του ΣτΕ, εφόσον ενσωματώνει την απαίτηση να λαμβάνονται υπόψη και ποιοτικά κριτήρια· τούτο, δε, γίνεται με προσεκτικό τρόπο: Πρώτον, η ποιοτική ανάλυση, η οποία ασφαλώς θα επιβαρύνει σημαντικά το έργο της Αρχής, θα διεξάγεται μόνον όταν χρειάζεται, όταν δηλαδή η ποσοτική υποεκπροσώπηση ενός κόμματος θα μπορούσε να αντισταθμιστεί από την ποιότητα της προβολής των θέσεών του (λ.χ. μέσα από συχνές παρουσίες του ίδιου του αρχηγού του κόμματος αυτού σε εκπομπές με μεγάλη τηλεθέαση). Δεύτερον, η ως άνω μεθοδολογία αποφεύγει τον σκόπελο της υποκατάστασης του δημοσιογραφικού έργου από την ίδια την Αρχή. Τούτο διότι η ποιοτική ανάλυση, κατά την Οδηγία, μπορεί –και κατά τη γνώμη μας θα πρέπει σε κάθε περίπτωση– να συνοδεύεται από συνεκτίμηση των απόψεων των σταθμών. Άλλωστε, οι απόψεις των σταθμών θα πρέπει να ζητούνται με αντικείμενο όχι μόνον τις αξιολογήσεις τους αναφορικά προς συγκεκριμένα γεγονότα ή απόψεις κόμματος που δεν προβλήθηκαν ή υποτιμήθηκαν, αλλά και αναφορικά προς τις συντακτικές οδηγίες που ακολουθούνται γενικά από τα τμήματα ειδήσεων και τα άλλα ενημερωτικά προγράμματα του σταθμού. Επίσης, το ΕΣΡ θα πρέπει πλέον να συνεκτιμά αν ο σταθμός έχει υιοθετήσει κάποια από τα μέτρα του άρθρου 28 παρ. 5 ν. 5253/2025. Υιοθέτηση τέτοιων μέτρων θα πρέπει να εκλαμβάνεται ως ένδειξη πρόθεσης επίτευξης πολιτικής πολυφωνίας, αν και βέβαια τούτο θα πρέπει να κρίνεται τελικά στη βάση απτών αποτελεσμάτων.

Είναι σημαντικό ότι η Οδηγία 2/2023 ανατρέπει το σκεπτικό του ΕΣΡ σε σειρά αποφάσεων του 2022, στις οποίες η Αρχή έκρινε ότι για να μπορεί να καταλογιστεί παραβίαση της αρχής της πολυφωνίας θα πρέπει να αποδεικνύεται ότι ένα κόμμα είχε κοινοποιήσει στον εγκαλούμενο σταθμό δράσεις και απόψεις άξιες μεταδόσεως, τις οποίες ο σταθμός δεν μετάδωσε[74]. Η προσέγγιση αυτή στηρίχθηκε στην εσφαλμένη σκέψη ότι οι δημοσιογράφοι δεν φέρουν ιδιαίτερη νομική υποχρέωση να αναζητούν οι ίδιοι γεγονότα της επικαιρότητας άξια μεταδόσεως[75]. Η σκέψη αυτή έρχεται σε αντίθεση τόσο προς τη νομολογία του ΕΔΔΑ, κατά την οποία οι δημοσιογράφοι και τα ΜΜΕ φέρουν καθήκον πληροφόρησης της κοινής γνώμης επί θεμάτων δημοσίου συμφέροντος ή γενικού ενδιαφέροντος (πρβλ. και τη φράση «καθήκοντα και ευθύνες» στην παρ. 2 του άρθρου 10 ΕΣΔΑ), όσο και προς την κοινή πείρα, εφόσον στη σημερινή εποχή του Διαδικτύου είναι ιδιαιτέρως ευχερές για τους δημοσιογράφους να αναζητούν και να εντοπίζουν τις θέσεις και τις δράσεις των κομμάτων, ενώ θα ήταν παράλογο να αναθέσουμε στα πολιτικά κόμματα να κοινοποιούν με δικαστικό επιμελητή τις θέσεις και τις δράσεις τους στους σταθμούς.

Γενικά, η Οδηγία 2/2023 συνιστά αξιέπαινο βήμα. Ωστόσο, ακριβώς τέτοιο βήμα θα έπρεπε να είχε λάβει χώρα πριν από πολλά χρόνια, ως κίνηση προσαρμογής στις αποφάσεις του ΣτΕ του 2012, με τις οποίες το Δικαστήριο, όπως είδαμε, είχε ανατρέψει την μέχρι τότε ακολουθούμενη πρακτική της Αρχής να στηρίζεται αποκλειστικά στο ποσοτικό κριτήριο.

Εξ άλλου, όπως κι αν έχουν τα πράγματα, το αναγκαίο αν και καθυστερημένο αυτό βήμα δεν είναι επαρκές για την πραγμάτωση της πολιτικής πολυφωνίας. Χρειάζεται και αποτελεσματική εφαρμογή της Οδηγίας. Αυτό προϋποθέτει αφενός συστηματική διαβούλευση με τους διευθυντές ειδήσεων και ενημερωτικών προγραμμάτων των σταθμών, αφετέρου επιβολή κυρώσεων, εάν οι διαβουλεύσεις δεν αποδώσουν.

Πάντως, εφαρμογή της Οδηγίας 2/2023 δεν φαίνεται να έχει λάβει χώρα μέχρι σήμερα. Δικαιούμαστε, λοιπόν, να ισχυριστούμε ότι το συναφές συνταγματικό καθήκον του ΕΣΡ, όπως αναλύθηκε στο προηγούμενο μέρος της μελέτης, παραμένει ανεκπλήρωτο. Εκφράζουμε, όμως, την ελπίδα ότι τα πράγματα σύντομα θα μεταβληθούν. Ελπίζουμε, επίσης, ότι η συνταγματικώς προβληματική, όπως υποστηρίχθηκε στο προηγούμενο μέρος, διάταξη της παρ. 3 του άρθρου 28 ν. 5253/2025 δεν θα αποτελέσει άλλοθι για περαιτέρω καθυστερήσεις. Είναι προφανές ότι η διάταξη αυτή πρέπει να ερμηνευτεί συσταλτικά, ως καταλαμβάνουσα μόνον τα Μέσα του έντυπου και του διαδικτυακού Τύπου. Σε κάθε περίπτωση, το ΕΣΡ οφείλει να προχωρήσει άμεσα σε συστηματικό και αποτελεσματικό έλεγχο βάσει των διατάξεων της Οδηγίας που το ίδιο έχει εκδώσει. Διαφορετικά, η θεσμική του αξιοπιστία θα πληγεί ακόμη περισσότερο.

Ας προχωρήσουμε τώρα σε αναζήτηση κάποιων αιτιών της αναποτελεσματικότητας του ΕΣΡ.

4. Πιθανές αιτίες της αναποτελεσματικότητας του ΕΣΡ[76]

Η ιστορία των πεπραγμένων της Αρχής, ιδίως η πενιχρή απόδοσή της ως προς την εκπλήρωση της κύριας συνταγματικής αποστολής της, δικαιολογεί τη σκέψη ότι, διαχρονικά, τα μέλη του ΕΣΡ και η Αρχή ως διοικητικός οργανισμός μάλλον δεν νιώθουν ότι διαθέτουν την αναγκαία στήριξη ή και νομιμοποίηση για να προχωρήσουν σε αποτελεσματική άσκηση αρμοδιότητας, αυτής του ελέγχου τήρησης της πολιτικής πολυφωνίας, η οποία θα τους φέρει σε αντιπαράθεση με πανίσχυρα μηντιακά και κατ’ επέκταση επιχειρηματικά αλλά και πολιτικά συμφέροντα. Ακόμη και χωρίς να ασκεί αυτή την αρμοδιότητα, η Αρχή δέχεται επιθέσεις, οι οποίες κάποιες φορές φθάνουν έως το επίπεδο άσκησης αγωγών και μηνύσεων σε βάρος προσωπικά των μελών της. Εάν λοιπόν επιχειρηθεί και επιβολή των υποχρεώσεων πολιτικής πολυφωνίας, οι επιθέσεις αυτές ενδέχεται να γίνουν ακόμη πιο σοβαρές. Τούτο το ενδεχόμενο, βέβαια, δεν δικαιολογεί μειωμένα αντανακλαστικά ως προς την εκπλήρωση συνταγματικών καθηκόντων. Δεν δικαιολογεί, αλλά ίσως εξηγεί.

Η αδυναμία του ΕΣΡ να εκπληρώσει την πρώτιστη συνταγματική αποστολή του οφείλεται σίγουρα και στη διαιωνιζόμενη, έως σήμερα, εκκρεμότητα των αδειών. Κατά τα τριάντα περίπου χρόνια που μεσολάβησαν από τη λειτουργία των πρώτων ιδιωτικών σταθμών έως την αδειοδότηση ορισμένων από αυτούς στα τέλη της δεκαετίας του 2010, ήταν φυσικό η προσοχή όλων μας να επικεντρώνεται σε αυτήν την εκκρεμότητα, η οποία έθετε σε δεύτερη μοίρα τις άλλες αρμοδιότητες της Αρχής, εφόσον το πρώτο ζητούμενο ήταν, και μάλλον έπρεπε να είναι, η τυπική νομιμότητα. Ακόμη και μετά την απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ 3578/2010, στην οποία το Δικαστήριο, σε μία σπάνια στιγμή της νομολογίας του, στηρίχτηκε αυτοτελώς και απευθείας στην αρχή του κράτους δικαίου ώστε να κρίνει πως το καθεστώς των προσωρινών αδειών έχει πάψει να είναι νόμιμο, έπρεπε να περάσουν πολλά έτη πριν δοθούν άδειες στους τηλεοπτικούς σταθμούς εθνικής εμβέλειας. Και βέβαια, μεσολάβησε η πολιτική και νομική «κρίση» που συνόδευσε την πρώτη απόπειρα της κυβέρνησης ΣΥΡΙΖΑ-ΑΝΕΛ να κινήσει αδειοδοτική διαδικασίας, απόπειρα η οποία κατέπεσε με την απόφαση ΣτΕ Ολομ. 95/2017. Σε κάθε περίπτωση, η νομιμότητα δεν έχει έλθει ακόμη για τους δεκάδες τηλεοπτικούς σταθμούς περιφερειακής εμβέλειας και για τους εκατοντάδες ραδιοφωνικούς σταθμούς που λειτουργούν στη χώρα. Τα μέλη και το προσωπικό του ΕΣΡ γνωρίζουν ότι έχουν μπροστά τους αυτόν τον σκόπελο. Τούτη η εκκρεμότητα δεν μπορεί παρά να λειτουργεί αποπροσανατολιστικά, βλάπτοντας την ικανότητα της Αρχής να επικεντρώνεται σε άλλα ζητήματα, όπως αυτό της πολυφωνίας.

Η μειωμένη θεσμική αυτοπεποίθηση της Αρχής συνδέεται, ίσως, και με την έλλειψη πλήρους διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας, η οποία θα προϋπέθετε ίσως απόκτηση νομικής προσωπικότητας και θα συνεπαγόταν σίγουρα θέσπιση από την ίδια την Αρχή, και όχι απλώς κατάρτιση, όπως ισχύει σήμερα (άρθρο 5 παρ. 1 ν. 2863/2000), του εσωτερικού κανονισμού της[77]. Επίσης, μετά την απόδοση στο ΕΣΡ ευρείας κανονιστικής αρμοδιότητας κατά την αδειοδοτική διαδικασία από την απόφαση ΣτΕ Ολ 95/2017, είναι πλέον ακατανόητη η δυσθυμία του νομοθέτη να αποδώσει αυτοτελή κανονιστική αρμοδιότητα στην Αρχή και για άλλα θέματα, έστω χωρίς να υιοθετηθούν τολμηρές προτάσεις οι οποίες διατυπώνονται διαχρονικά στη θεωρία περί θεμελίωσης της κανονιστικής εξουσίας της Αρχής στη δημοκρατική αρχή ή στο ίδιο το άρθρο 15 Συντ. και όχι στο άρθρο 43 παρ. 2 Συντ.[78] Για να πληρούν τους όρους της τελευταίας αυτής διάταξης, οι εν λόγω εξουσιοδοτήσεις θα έπρεπε να δοθούν όχι μέσω προσθήκης «μαζικής» εξουσιοδοτικής διάταξης στο άρθρο 4 ν. 2863/2000, όπου απαριθμούνται οι αρμοδιότητες της Αρχής[79], αλλά μέσω προσθηκών στις νομοθετικές διατάξεις που ρυθμίζουν τα επιμέρους θέματα. Σήμερα, η κανονιστική ρύθμιση πολλών ζητημάτων, από την εξειδίκευση των κριτηρίων της πολιτικής πολυφωνίας έως τη θέσπιση και τροποποίηση κωδίκων δεοντολογίας και τα ζητήματα που σχετίζονται με την κατάταξη τηλεοπτικών εκπομπών και την προστασία ανηλίκων, προϋποθέτει έκδοση προεδρικού διατάγματος ή υπουργικής απόφασης. Το να αποδοθεί στο ΕΣΡ αρμοδιότητα στο επίπεδο της (σύμφωνης) γνώμης, όπως γίνεται σε κάποιες περιπτώσεις, δεν θα έλυνε το πρόβλημα, καθώς η κανονιστική πρωτοβουλία θα παρέμενε στην κυβέρνηση. Το πρόβλημα δεν θα λυνόταν ούτε με καθιέρωση κανονιστικής πρωτοβουλίας του ΕΣΡ, με ανάθεση, δηλαδή, σε αυτό αρμοδιότητας επιπέδου πρότασης, καθώς είναι γνωστό ότι πολλά κείμενα προτάσεων λιμνάζουν στα συρτάρια διαφόρων Υπουργείων. Αυτό που απαιτείται και μπορεί να γίνει είναι σημειακές τροποποιήσεις της νομοθεσίας, έπειτα και από σχετικές προτάσεις της Αρχής, ώστε να δοθούν «ειδικότερες» εξουσιοδοτήσεις σύμφωνα με το άρθρο 43 παρ. 2 εδ. β’ Συντ.

Άλλος εμφανής παράγοντας που δυσχεραίνει σίγουρα, αν δεν εμποδίζει, την επιτέλεση του έργου της Αρχής είναι η έλλειψη επαρκούς αριθμητικά ανθρώπινου δυναμικού. Σύμφωνα με την Έκθεση Πεπραγμένων του 2024, στο ΕΣΡ απασχολούνταν δεκαέξι ειδικοί επιστήμονες και είκοσι διοικητικοί υπάλληλοι. Ακόμη κι αν υποθέσουμε ότι το έργο τους θα διευκολυνθεί από εργαλεία τεχνητής νοημοσύνης (εργαλεία που θα ήταν πολύ χρήσιμα για πολλές από τις αρμοδιότητες της Αρχής), και πάλι ο αριθμός είναι εντυπωσιακά μικρός, εάν αναλογιστούμε τον κομβικό ρόλο της Αρχής στη συνταγματική δημοκρατία. Προφανώς, η αριθμητική αύξηση του προσωπικού θα πρέπει να συνοδευτεί από μεταρρύθμιση του οργανογράμματος της Αρχής. Όταν μιλάμε για αναβάθμιση των ανθρωπίνων πόρων, δεν μιλάμε μόνον για αριθμούς. Ωστόσο, οι αριθμοί κάποιες φορές μιλούν από μόνοι τους. Εν προκειμένω, είναι βέβαιο ότι συντρέχει παραβίαση του άρθρου 7 παρ. 3 του Ευρωπαϊκού Κανονισμού για την Ελευθερία των Μέσων Ενημέρωσης, το οποίο επιβάλλει παροχή στις εθνικές ρυθμιστικές αρχές επαρκών οικονομικών, ανθρώπινων και τεχνικών πόρων για την εκπλήρωση των καθηκόντων τους.

Η έλλειψη ανθρωπίνων πόρων γίνεται σοκαριστική (ας μας επιτραπεί η έκφραση), εάν αναλογιστεί κανείς το εύρος των αρμοδιοτήτων της Αρχής, όχι μόνον σε θεωρητικό-νομικό αλλά και σε πρακτικό επίπεδο. Μελετώντας τις εκθέσεις πεπραγμένων της Αρχής, βλέπουμε ότι αυτή ελέγχει τη νομιμότητα της λειτουργίας εκατοντάδων ραδιοφωνικών και δεκάδων τηλεοπτικών σταθμών· τηρεί μητρώα που δεν περιλαμβάνουν μόνον τις εταιρείες ΜΜΕ αλλά και επιχειρήσεις δημοσκοπήσεων και διαφημιστικές εταιρείες· χορηγεί όλες τις σχετικές βεβαιώσεις· ελέγχει τη διαφάνεια του ιδιοκτησιακού καθεστώτος των εταιρειών ΜΜΕ· ελέγχει τα μέσα χρηματοδότησης μεταβιβάσεων μετοχών, εταιρικών μεριδίων ή ατομικών επιχειρήσεων που λειτουργούν ραδιοφωνικούς και τηλεοπτικούς σταθμούς· χορηγεί άδειες δικτυώσεων σταθμών· εγκρίνει περιεχόμενο για ευρυζωνική μετάδοση· εγκρίνει κοινωνικά μηνύματα· κ.λπ. Σε αυτά θα πρέπει να προστεθούν οι έλεγχοι συγκεντρώσεων, τους οποίους η Αρχή θα πρέπει πλέον να διεξάγει βάσει των σχετικών διατάξεων του Ευρωπαϊκού Κανονισμού για την Ελευθερία των ΜΜΕ. Πλέον όλων αυτών, το ΕΣΡ καλείται να εποπτεύει το περιεχόμενο των ραδιοφωνικών και τηλεοπτικών προγραμμάτων στο σύνολό τους, όχι μόνον των ενημερωτικών εκπομπών, αναφορικά προς την τήρηση πολυάριθμων και πολύ λεπτομερών ρυθμίσεων για τη διαφήμιση, τις χορηγίες και τις τοποθετήσεις προϊόντων, τα τυχερά παίγνια, την προστασία των ανηλίκων κ.λπ. Ως προς τα ενημερωτικά εν γένει προγράμματα, το ΕΣΡ καλείται να διασφαλίσει, εκτός από την πολιτική πολυφωνία, την τήρηση των πολυάριθμων κανόνων και αρχών δημοσιογραφικής δεοντολογίας που καθιερώνει ο Κώδικας Δεοντολογίας ειδησεογραφικών και άλλων δημοσιογραφικών και πολιτικών εκπομπών (π.δ. 77/2003). Πλέον, μετά και τη διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής της Οδηγίας 2010/13, το ΕΣΡ έχει αποκτήσει, με σαρωτικό τρόπο[80], αρμοδιότητες στο χώρο του Διαδικτύου. Τίθεται εδώ το κολοσσιαίας σημασίας ζήτημα, με ποια κριτήρια πρόκειται να επιλέγει η Αρχή κανάλια στο YouTube και σε άλλες πλατφόρμες προκειμένου να ελέγχει το περιεχόμενό τους και να επιβάλλει κυρώσεις (κάτι που έχει ήδη κάνει σε πολυάριθμες αποφάσεις). Η καθιέρωση τέτοιων κριτηρίων, εντελώς αναγκαία για λόγους ασφάλειας δικαίου, γεννά νέες σημαντικές προκλήσεις οι οποίες προστίθενται στις ήδη υπάρχουσες. Εν πάση περιπτώσει, πώς μπορούμε να αναμένουμε από μία τόσο υποστελεχωμένη Αρχή και να εκπληρώνει στοιχειωδώς όλες αυτές τις αρμοδιότητες, και να επικεντρώσει στην κύρια συνταγματική αποστολή της, και για να το κάνει αυτό, να δώσει νομικές μάχες με σημαντικό πολιτικό αντίκτυπο, νιώθοντας ότι διαθέτει επαρκείς ανθρώπινους πόρους και, άρα, επαρκή θεσμική ικανότητα;

Ένας ακόμη παράγοντας που δυσχεραίνει την επιτέλεση του έργου του ΕΣΡ είναι η εσφαλμένη αντίληψη εκείνων που επιλέγουν τα μέλη του περί του συνταγματικού ρόλου της Αρχής. Όπως επισημαίνει εύστοχα –και γενναία– ο Α. Οικονόμου, «η παρουσία συνταξιούχων δικαστών από τα αστικά/ποινικά δικαστήρια στην ηγεσία της Αρχής κατέληξε στη δικαστικοποίηση του θεσμού, δηλαδή στην έμφαση στην κυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου»[81]. Όμως, το ΕΣΡ δεν είναι ποινικό δικαστήριο, ούτε πρέπει να γίνεται αντιληπτό ως τέτοιο. Αν και οφείλει να επιβάλλει κυρώσεις, προηγουμένως πρέπει να λειτουργεί ως ρυθμιστική Αρχή, κάτι που απαιτεί διεξαγωγή διαρκούς, συστηματικής (όχι προσχηματικής, ούτε περιστασιακής) διαβούλευσης και με την κοινωνία των πολιτών και με τους ίδιους τους εποπτευόμενους, με αντικείμενο, μεταξύ άλλων, την εξειδίκευση των απαιτήσεων του Συντάγματος και της νομοθεσίας για τα ενημερωτικά προγράμματα και για όλα τα άλλα θέματα[82]. Πρόκειται για ζητούμενο το οποίο η θεωρία έχει τονίσει διαχρονικά και, καθόσον γνωρίζουμε, ομοθύμως[83].

Εάν το ΕΣΡ επιτελούσε τη ρυθμιστική-διαβουλευτική λειτουργία του, θα ελάφρυνε το κυρωτικό του έργο, αν όχι στα ακανθώδη θέματα, όπως αυτό της πολιτικής πολυφωνίας, τουλάχιστον σε άλλα θέματα, ώστε να δημιουργηθεί χώρος και ενέργεια για επικέντρωση στα πρώτιστα συνταγματικώς ζητούμενα. Από την άλλη πλευρά, βέβαια, ο ευρύτερα διαρρυθμιστικός και διαβουλευτικός ρόλος της Αρχής δεν θα πρέπει να αποτελεί πρόσχημα για να αποφεύγεται η επιβολή κυρώσεων εκεί όπου πρωτίστως αυτές απαιτούνται βάσει του Συντάγματος. Αν και δεν είναι ποινικό δικαστήριο, το ΕΣΡ δεν θα πρέπει να διστάζει να λειτουργεί και ως τέτοιο, όταν πρόκειται για τις συνταγματικές προτεραιότητες και όταν η διαβούλευση επ’ αυτών των προτεραιοτήτων με τους άμεσα ευθυνόμενους αποτυγχάνει.

5. Μία πρόταση και καταληκτικές σκέψεις

Στην ενίσχυση της δημοκρατικής νομιμοποίησης και της θεσμικής αυτοπεποίθησης του ΕΣΡ φιλοδοξούσε να συμβάλλει παλαιότερη πρότασή μας για την ίδρυση Διαρκούς Επιτροπής Διαβούλευσης στους κόλπους του –Επιτροπής που θα αποτελείται από εκπροσώπους της κοινωνίας των πολιτών και θα λειτουργεί υποστηρικτικά και προτρεπτικά προς την Ολομέλεια της Αρχής[84]. Εάν οργανωθεί καλά, τέτοια κίνηση θα μπορούσε να ενισχύσει την πραγματική λειτουργική ανεξαρτησία των μελών της Αρχής έναντι ισχυρών επιχειρηματικών συμφερόντων, αλλά και έναντι των πολιτικών κομμάτων. Τέτοια κίνηση θα παρείχε, επίσης, στέρεο θεσμικό υπόστρωμα στο διαβουλευτικό-διαρρυθμιστικό ρόλο της Αρχής[85].

Αυτός ο ρόλος είναι κρίσιμος παράγων της νομιμοποίησής του ΕΣΡ[86], ενυπάρχει, δε, κατά τη δική μας ερμηνεία, στην ίδια την έννοια του «άμεσου ελέγχου του Κράτους»^[87], την κομβική δηλαδή έννοια του άρθρου 15 παρ. 2 Συντ. Για να είναι η έννοια αυτή συμβατή με την ελευθερία της δημόσιας επικοινωνίας, το Κράτος δεν θα πρέπει να εκλαμβάνεται μονομερώς ως Κράτος-εξουσία, αλλά επίσης ως Κράτος-πολιτική κοινωνία, ως Κράτος-δημοκρατική διαδικασία. Τούτη η προσέγγιση άγει σε αναγνώριση δικαιώματος των πολιτών να συμμετέχουν σε διαδικασίες διαλογικής και συμμετοχικής επίδρασης στην οργάνωση, τη διεύθυνση και τη ρύθμιση της ραδιοτηλεοπτικής επικοινωνίας, κατά τρόπο που υπερβαίνει την γενικής ύλης εκλογή αντιπροσώπων στο νομοθετικό όργανο. Τέτοιες διαδικασίες μπορούν να οργανωθούν στο πλαίσιο του ΕΣΡ. Εάν αυτό αποτελεί τον κύριο ρυθμιστή της μηντιακής δημόσιας επικοινωνίας, και εάν η εν λόγω ρύθμιση αποτελεί θεμελιακό ζήτημα για τη συνταγματική δημοκρατία, τι πιο φυσικό από το να αποκτήσει το ΕΣΡ θεσμοποιημένη δυνατότητα διάδρασης με, και υποστήριξης από, την κοινωνία των πολιτών. Σε κάθε περίπτωση, απαιτείται διευρυμένη αντίληψη για το σύνθετο ρόλο του ΕΣΡ στη δημοκρατία.

Η αδυναμία του ΕΣΡ να ανταποκριθεί στην κύρια συνταγματική αποστολή του δεν είναι τυχαία. Σχετίζεται άμεσα με το γεγονός ότι η αποστολή αυτή είναι καίρια στη σύγχρονη δημοκρατία, οπότε απόπειρες για εκπλήρωσή της είναι αναμενόμενο να συναντούν ισχυρές αντιδράσεις. Τούτο ιδίως σε κράτη στα οποία ούτε η δημόσια σφαίρα είναι ποιοτική, από πλευράς επιπέδου δημόσιας διαβούλευσης, ούτε οι πολιτικές δυνάμεις έχουν συνηθίσει να κάνουν παραχωρήσεις προς όφελος του δημοσίου συμφέροντος. Σε αυτές τις συνθήκες, ιδίως σε αυτές τις συνθήκες, μία ισχυρή και ανεξάρτητη Αρχή θα έπρεπε να διαθέτει, το λιγότερο, τους αναγκαίους πόρους, επίσης την ομόθυμη επί της αρχής ανοχή του έργου της, αν όχι και στήριξή του, εκ μέρους των περισσοτέρων πολιτικών δυνάμεων. Ανοχή δεν σημαίνει, όμως, αδιαφορία, αντιμετώπιση της Αρχής ως εάν επρόκειτο για μια ήσσονος σημασίας διοικητική υπηρεσία. Η απαίτηση για υπέρβαση της αδιαφορίας συνδέεται, ασφαλώς, με τον τρόπο επιλογής των μελών της Αρχής, για τον οποίο έχουν διατυπωθεί κατά καιρούς αξιόλογες προτάσεις[88], τις οποίες προσυπογράφουμε εν γένει.

Από την πλευρά της, η Αρχή καλείται να μεταφράζει την όποια στήριξη ή έστω ανοχή σε σοβαρή προσπάθεια για εκπλήρωση της ευρύτερης συνταγματικής αποστολής της. Εάν οι πόροι δεν επαρκούν, η Αρχή οφείλει να επικεντρώνει τις προσπάθειές της στην εκπλήρωση της κύριας συνταγματικής αποστολής της, θέτοντας λοιπόν προτεραιότητες. Για να συμβεί κάτι τέτοιο δεν προϋποτίθεται ούτε συνταγματική αναθεώρηση, ούτε θεσμική μεταρρύθμιση. Απαιτείται, απλώς, θεσμική βούληση, έστω σε σύγκρουση με την πολιτική εξουσία.

Το ρίσκο τέτοιας σύγκρουσης είναι σύμφυτο στη συνταγματική φύση και αποστολή των Ανεξάρτητων Αρχών. Η ανάληψη αυτού του κινδύνου αποτελεί, επομένως, τμήμα του συνταγματικού καθήκοντος των μελών αυτών των Αρχών. Δεν λείπουν, εξ άλλου, από την πρόσφατη ιστορία της χώρας μας παραδείγματα εκπλήρωσης αυτού του καθήκοντος υπό συγκρουσιακές συνθήκες, τις οποίες δημιούργησε η επιμονή της κυβερνητικής εξουσίας να μην αναλαμβάνει τις δικές της ευθύνες. Πρόκειται για παραδείγματα που τροφοδοτούν την εγγυητική, συμβολική-ενοποιητική και δημοκρατική-μαθησιακή λειτουργία του Συντάγματός μας. Χρειαζόμαστε περισσότερα.

 

_________________

Εισήγηση στην εκδήλωση του Ομίλου «Αριστόβουλος Μάνεσης» με θέμα «Ανεξάρτητες αρχές και πολιτικό σύστημα. Τάσεις και εντάσεις» που πραγματοποιήθηκε στην αίθουσα «Μανόλης Αναγνωστάκης» του Δημαρχιακού Μεγάρου Θεσσαλονίκης στις 15 Ιανουαρίου 2026.

 

 

[1] Η Επιτροπή Ανταγωνισμού ιδρύθηκε με το άρθρο 8 ν. 703/1977 ως όργανο του Υπουργείου Εμπορίου. Με το ν. 2296/1995 προβλέφθηκε ότι λειτουργεί ως ανεξάρτητη Αρχή, υπό την εποπτεία όμως του Υπουργού Εμπορίου, ενώ καθιερώθηκε η προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία των μελών της. Η ανεξαρτησία της Αρχής ολοκληρώθηκε με διατάξεις μεταγενέστερων νομοθετημάτων, πλέον αυτές του ν. 3959/2011, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει σήμερα.

[2] Γι’ αυτόν τον φαύλο κύκλο, βλ. D. Acemoglu και J. Α. Robinson, Γιατί αποτυγχάνουν τα έθνη, 2013. Τις συνταγματικές συνθήκες αυτού του φαύλου κύκλου στη χώρα μας είχαμε επιχειρήσει να φωτίσουμε σε: Κ. Στρατηλάτης, Το πολιτικό σύστημα σε κρίσιμη καμπή: Οι θεσμικές συνθήκες και το Σύνταγμα, 2015.

[3] Σύμφωνα με τα στατιστικά δεδομένα του Υπουργείου Εσωτερικών (https://www.ypes.gr/wp-content/uploads/2023/05/bibl-stat-boul-ekl-5_2023revised.pdf), το μισό περίπου του εκλογικού σώματος έχει ηλικία 54 ετών και άνω, ενώ σχεδόν το ένα τέταρτο του εκλογικού σώματος έχει ηλικία 71 ετών και άνω.

[4] Το ΕΔΔΑ τονίζει την ισχυρή επιρροή των οπτικοακουστικών Μέσων συγκριτικά με αυτήν των έντυπων Μέσων με πάγια νομολογία του έως σήμερα. Βλ. λ.χ. Alpha Doryforiki Tileorasi Anonymi Etairia v. Greece, 72562/10, 22.2.2018, § 48· NIT S.R.L. v. the Republic of Moldova, 28470/12, 5.4.2022, § 182· Mladina d.d. Ljubljana v. Slovenia (no. 2), 43388/17, 13.1.2026, § 73.

[5] Βλ. άρθρο 36 παρ. 1 ν. 4779/2021, όπως έχει τροποποιηθεί από το άρθρο 36 ν. 5352/2025. Στο πλαίσιο μεταφοράς της αναθεωρημένης Οδηγίας 2010/13/ΕΕ, η εν λόγω διάταξη αναθέτει πλέον ρητά στο ΕΣΡ την επιβολή κυρώσεων σε παρόχους μέσων επικοινωνίας στο διαδίκτυο και τούτο όχι μόνον για παραβιάσεις των κανόνων της Οδηγίας (περί προστασίας ανηλίκων και περί ρητορικής μίσους), αλλά και για «κάθε περίπτωση παραβίασης των κανόνων της ραδιοτηλεοπτικής νομοθεσίας που αφορούν, ιδίως, στον σεβασμό και στην προστασία της ανθρώπινης αξίας, το απαραβίαστο της ιδιωτικής ζωής, την ακριβή και με το απαιτούμενο αίσθημα ευθύνης μετάδοση πληροφοριών και ειδήσεων, τη μυστικότητα της ποινικής προδικασίας και το τεκμήριο της αθωότητας του κατηγορούμενου». Με αυτόν τον (αμφίβολης συνταγματικότητας και αμφίβολης συμβατότητας προς την ΕΣΔΑ και το δίκαιο της ΕΕ) τρόπο, επεκτείνεται το πεδίο εφαρμογής της ραδιοτηλεοπτικής νομοθεσίας συνολικά σε δρώντες του διαδικτύου, όχι μόνον σε αυτές καθαυτές τις πλατφόρμες παροχής υπηρεσιών οπτικοακουστικής επικοινωνίας, αλλά και σε χρήστες που διατηρούν κανάλια σε αυτές τις πλατφόρμες μεταδίδοντας ενημερωτικό, ψυχαγωγικό ή εκπαιδευτικό περιεχόμενο –αυτή τη στάση έχει τουλάχιστον υιοθετήσει το ΕΣΡ σε σειρά αποφάσεών του κατά τα τελευταία δύο χρόνια, επιβάλλοντας κυρώσεις σε διαχειριστές καναλιών στο YouTube οι οποίοι μεταδίδουν μουσική Rap. Η τροποποίηση του άρθρου 36 παρ. 1 ν. 4779/2021 συνιστά, προδήλως, απάντηση του Έλληνα νομοθέτη στην απόφαση του ΔΕΕ της 26^ης Ιουνίου 2025, υποθ. C‑555/23 και C‑556/23, Μακελειό ΕΠΕ και Zougla G.R. ΑΕ κατά Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης, επί προδικαστικών ερωτημάτων που είχε υποβάλλει το ΣτΕ με τις υπ’ αριθμ. 1349-50/2023 αποφάσεις του Δ’ Τμήματος (7μελές). Το ΔΕΕ έκρινε ότι η διασταλτική ερμηνεία και εφαρμογή της ραδιοτηλεοπτικής νομοθεσίας στους παρόχους υπηρεσιών επικοινωνίας στο διαδίκτυο έρχεται σε αντίθεση προς την αρχή «nullum crimen, nulla poena sine lege certa», όπως η αρχή αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 49 παρ. 1 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ. Είναι πολύ αμφίβολο αν η διά μονοκοντυλιάς αντιμετώπιση του θέματος, μέσω προσθήκης της ως άνω φράσης στο άρθρο 36 παρ. 1 ν. 4779/2021, λύνει το πρόβλημα.

[6] Κανονισμός (ΕΕ) 2024/1083/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 11ης Απριλίου 2024 «σχετικά με τη θέσπιση κοινού πλαισίου για τις υπηρεσίες μέσων ενημέρωσης στην εσωτερική αγορά και την τροποποίηση της οδηγίας 2010/13/ΕΕ (ευρωπαϊκός κανονισμός για την ελευθερία των μέσων ενημέρωσης)».

[7] Βλ. Π. Δαγτόγλου, Συνταγματικό Δίκαιο – Ατομικά Δικαιώματα⁴, 2012, σ. 568-570· Δ. Πυργάκη, «Άρθρο 15», σε: Ε. Βενιζέλος (επιστ. διεύθ.), Το Ελληνικό Σύνταγμα: Κατ’ άρθρο ερμηνεία, τόμ. Ι: Άρθρα 1-25, 2025, σ. 705-735, στη σ. 727· Ό. Γαρουφαλιά, «Αρχή αντικειμενικότητας και πολιτικής πολυφωνίας, Σημείωμα στην ΣτΕ 1425/2017», ΔiΜΕ&Ε 4/2017, σ. 606-611, στη σ. 607. Στο ίδιο πνεύμα ο Ν. Ανδρουτσόπουλος, «Η αντικειμενικότητα και η κοινωνική αποστολή της τηλεόρασης», ΕλλΔνη 7/1996, σ. 1485-1493. Πρβλ. Κ. Χρυσόγονο, Ατομικά & Κοινωνικά Δικαιώματα⁵, 2023, σ. 491, ο οποίος διαφωνεί με την άποψη ότι αντικειμενικότητα σημαίνει πλήρης αμεροληψία ή άψογη συμψηφιστική ουδετερότητα, κρίνει ωστόσο ότι «η εσωτερική πολυφωνία επιτάσσει την αποχή του σταθμού από τη μονόπλευρη και επίμονη προπαγάνδιση συγκεκριμένων απόψεων, τη μη απόκρυψη γεγονότων γενικότερου κοινωνικού ενδιαφέροντος, την παροχή της δυνατότητας να ακουσθούν στις πολιτικές δυνάμεις και τις κοινωνικές οργανώσεις κ.ο.κ.». Πρβλ. επίσης Π. Μαντζούφα, «Ο πλουραλισμός στην ενημέρωση και το δημόσιο αγαθό των τηλεοπτικών συχνοτήτων στη διαδικασία αδειοδότησης των ραδιοτηλεοπτικών σταθμών», ΕφημΔΔ 2/2018, σ. 202-211, στη σ. 205, ο οποίος εκτιμά ότι «εσωτερική πολυμέρεια δεν συνεπάγεται πολιτική ουδετερότητα, ούτε την απουσία συγκεκριμένων πολιτικών ή άλλων απόψεων, αλλά αφορά κυρίως στην υποχρέωση αποφυγής προπαγάνδας, στη μη απόκρυψη γεγονότων, και σε μια στοιχειώδη τήρηση κανόνων ισονομίας».

[8] Βλ. Χ. Ανθόπουλο, «Σύνταγμα, τηλεόραση και πλουραλισμός», ΔτΑ 71/2017, σ. 111-124, στη σ. 114· Κ. Χρυσόγονο, όπ.π., σ. 491· Π. Μαντζούφα, όπ.π., σ. 205.

[9] Βλ. Α. Οικονόμου, «Η συνταγματική αρχή της πολυφωνίας στο δίκαιο της ραδιοφωνίας και της τηλεόρασης», σε: Γ. Σωτηρέλη/Α. Παπακωνσταντίνου (επιμ.), Η δυναμική της δημοκρατίας στη δεκαετία του ’90, 1999, σ. 292 επ.· Κ. Στρατηλάτη, «Επιχειρησιακή πολυμέρεια και πληροφοριακή πολυφωνία στα ΜΜΕ», σε: Κ. Ζώρας κ.ά. (επιμ.), Δημοκρατία και ΜΜΕ, 2011, σ. 37-54· Γ. Σωτηρέλη, Σύνταγμα & Δημοκρατία στην εποχή της «παγκοσμιοποίησης»², 2022, σ. 336· Γ. Καραβοκύρη, Οι συνταγματικοί σκοποί: Το δημόσιο δίκαιο σε λειτουργική στροφή, 2024, σ. 369.

[10] Βλ. αναλυτικά Κ. Στρατηλάτη, «Άρθρο 5Α», σε: Σπ. Βλαχόπουλος / Ξ. Κοντιάδης / Γ. Τασόπουλος (επιμ.), Σύνταγμα: Ερμηνεία κατ’ άρθρο, ηλεκτρονική έκδοση, 2023, σ. 31-34.

[11] Βλ. ΣτΕ 1838/2022, σκ. 6.

[12] Βλ. επί τούτου, μεταξύ άλλων, Β. Χρήστου, «Τα όρια του πολιτικού λόγου των δημοσίων προσώπων και των κομμάτων», e-Πολιτεία 9/2024, σ. 45-55.

[13] Βλ. Α. Βλάχου, Οι Ανεξάρτητες Αρχές και η προστασία των δικαιωμάτων: Η εφαρμογή των επιταγών του άρ. 15 παρ. 2 Σ από το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, διδ. διατρ., 2025, διαθέσιμη σε: https://www.didaktorika.gr/eadd/handle/10442/60068.

[14] Βλ. Κ. Στρατηλάτη, Συντάσσοντας το δικαίωμα στη δημόσια ηλεκτρονική επικοινωνία, 2006, σ. 300 επ.

[15] Βλ. επί τούτου την διεισδυτική ανάλυση του Γ. Τασόπουλου, «Άρθρο 14», σε: Σπ. Βλαχόπουλος / Ξ. Κοντιάδης / Γ. Τασόπουλος (επιμ.), Σύνταγμα: Ερμηνεία κατ’ άρθρο, ηλεκτρονική έκδοση, 2023, σ. 24-28, όπου και πλήθος αναφορών στην Ελληνική συνταγματική θεωρία επί του θέματος.

[16] Πρβλ. Δαγτόγλου, όπ.π., σ. 605-609, ο οποίος τονίζει τη δημοκρατική προβληματική περί ραδιοτηλεόρασης, εκτιμώντας ότι η (κατά τον ίδιο) επιταγή της ουδετερότητας της ραδιοτηλεόρασης απορρέει από τη δημοκρατική αρχή. Για δύο διαφορετικές «δημοκρατικές αναγνώσεις» του άρθρου 15 Συντ., βλ. Κ. Στρατηλάτη, Συντάσσοντας το δικαίωμα, όπ.π.· Α. Τσεβά, Η ανεξαρτησία της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης από το κράτος, 2017.

[17] ΣτΕ 240/2012, Δ’ Τμήμα, σκ. 5. Τις κρίσεις που θα παρουσιαστούν σε αυτήν την παράγραφο επιβεβαιώνουν πολλές μεταγενέστερες αποφάσεις, βλ. λ.χ. ΣτΕ 2675-6/2014, 986/2018, 289/2019, 1962/2019· πρβλ. ΣτΕ 1715/2020, 1425/2017.

[18] Δαγτόγλου, όπ.π., σ. 568-570.

[19] ΣτΕ 240/2012, σκ. 5.

[20] Ibidem.

[21] Ibidem.

[22] Ibidem.

[23] Ibidem.

[24] Πρβλ. την απόφαση του Γαλλικού Συμβουλίου της Επικρατείας στην υπόθεση Reporters sans frontières / CNews, όπου κρίθηκε ότι η Γαλλική Αρχή, η Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM), οφείλει να επιβλέπει την τήρηση των νομοθετικών υποχρεώσεων των σταθμών που σχετίζονται με την αρχή της πολυφωνίας χωρίς να περιορίζεται σε εξέταση του χρόνου που αφιερώνεται σε προσωπικότητες της πολιτικής. Στην ίδια απόφαση κρίθηκε ότι η τήρηση της πολυφωνίας θα πρέπει να εξετάζεται με αναφορά στο σύνολο των ενημερωτικών προγραμμάτων του σταθμού. Βλ. CE, απόφαση της 13^ης Φεβρουαρίου 2024, n° 463162, ECLI:FR:CECHR:2024:463162.20240213, σκ. 15-16. Σε αντίθεση, πάντως, προς τις Ελληνικές αποφάσεις, εδώ το Γαλλικό δικαστήριο ακύρωσε την άρνηση της ARCOM να κινήσει διαδικασία επιβολής κύρωσης κατά του σταθμού CNN, έπειτα από καταγγελία του οργανισμού Ρεπόρτερ Χωρίς Σύνορα για παραβίαση της πολιτικής πολυφωνίας. Σημειωτέον ότι το Γαλλικό Συνταγματικό Συμβούλιο έχει κρίνει εδώ και δεκαετίες ότι η πολυφωνία συνιστά συνταγματικό σκοπό η εκπλήρωση του οποίου δικαιολογεί έντονους ρυθμιστικούς περιορισμούς στη ραδιοτηλεόραση. Βλ. αποφάσεις CC 84-181 DC, 86-217 DC, 2000-433 DC, 2009-577 DC.

[25] Την κριτική που ακολουθεί είχαμε διατυπώσει σε: Κ. Στρατηλάτης, «Η ανεκπλήρωτη συνταγματική επιταγή για αντικειμενική και με ίσους όρους μετάδοση πληροφοριών και ειδήσεων», constitutionalism.gr, 11.12.2020, σ. 3-7· ο ίδιος, «Το πρόβλημα της πολιτικής πολυφωνίας στην τηλεοπτική ενημέρωση (με αφορμή την απόφαση του ΕΣΡ 239/2022)», ΔΙΤΕ 4/2022, σ. 483-493, στις σ. 487-490· ο ίδιος, «Άρθρο 15», σε: Σπ. Βλαχόπουλος / Ξ. Κοντιάδης / Γ. Τασόπουλος (επιμ.), Σύνταγμα: Ερμηνεία κατ’ άρθρο, ηλεκτρονική έκδοση, 2023, σ. 51-54, 90-96. Κύρια σημεία της κριτικής αυτής υιοθετεί η Ό. Γαρουφαλιά, «Πολιτική πολυφωνία στη ραδιοτηλεόραση», ΔΙΤΕ 1/2024, σ. 130-135, στις σ. 132-133, χωρίς παραπομπή σε κάποιο από τα παραπάνω κείμενα. Πάντως, πολλά σημεία της κριτικής που είχαμε ασκήσει, καθώς και η πρότασή μας για θέσπιση σχετικής Οδηγίας, υιοθετήθηκαν από την Αρχή με την Οδηγία 2/2023, στην οποία θα αναφερθούμε παρακάτω.

[26] Πρβλ. για το θέμα της εκτίμησης συνεπειών Η. Κουβαρά, Οι συνέπειες της δικαστικής απόφασης ως θεμέλιο των νομικών κρίσεων, 2020.

[27] Βλ. ΣτΕ 1715/2020, σκ. 7.

[28] Βλ. ΣτΕ 1425/2017, σκ. 7.

[29] Βλ. λ.χ. Sunday Times v. the United Kingdom, 6538/74, 26.4.1979, § 65· Cumpănă and Mazăre v. Romania, 33348/96, 17.12.2004, § 93· Axel Springer AG v. Germany, 39954/08, 7.2.2012, § 79· Novaya Gazeta and Milashina v. Russia, 45083/06, 3.10.2017, § 56· Editorial Board of Grivna Newspaper v. Ukraine, 41214/08 και 49440/08, 16.4.2019, § 85· Ukraine and the Netherlands v. Russia, 8019/16, 9.7.2025, § 1339.

[30] Axel Springer, όπ.π., § 93.

[31] Βλ. λ.χ. Arnarson v. Iceland, 58781/13, 13.06.2017, § 43.

[32] Βλ. λ.χ. Bergens Tidende and Others v. Norway, 26132/95, 02.05.2000, §§ 56-57· Erla Hlynsdόttir v. Iceland, 43380/10, 10.07.2012, §  70.

[33] Βλ. λ.χ. Stoll v. Switzerland, 69698/01, 10.12.2007, § 152· Couderc and Hachette Filipacchi Associés v. France, 40454/07, 10.11.2015, § 132.

[34] Βλ. λ.χ. Manole and Others v. Moldova, 13936/02, 17.9.2009, § 96· Centro Europa 7 S.R.L. and Di Stefano v. Italy, 38433/09, 7.6.2012, 129· ΝΙΤ S.R.L., όπ.π., § 185· Ukraine v. Russia (Re Crimea), 20958/14 και 38334/18, 25.6.024, § 1085.

[35] NIT S.R.L., όπ.π., § 185. Βλ. επίσης, λ.χ. Centro Europa, όπ.π., § 133· Manole and Others, όπ.π., § 98· Animal Defenders International v. the United Kingdom, 48876/08, 22.4.2013, § 101· Ukraine v. Russia (Re Crimea), όπ.π., § 1085.

[36] NIT S.R.L., όπ.π., § 186. Βλ. επίσης Centro Europa, όπ.π., § 134.

[37] NIT S.R.L., όπ.π., § 192. Βλ. επίσης Manole, όπ.π., § 100.

[38] Βλ. NIT S.R.L., όπ.π., §§ 187-189.

[39] Ibidem, § 190.

[40] Ibidem.

[41] Ibidem.

[42] Ibidem, § 192.

[43] Ibidem, § 193.

[44] Ibidem, § 194.

[45] Ibidem, § 201.

[46] Ibidem, § 204.

[47] Πρβλ. άρθρο 22 παρ. 2(α) του Κανονισμού.

[48] Αυτή η προσέγγιση είχε, άλλωστε, υιοθετηθεί στην «τρίτη» ραδιοτηλεοπτική απόφαση του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας (BVerfGE 57, 295, 319-323) και δεν φαίνεται να έχει μέχρι σήμερα ανατραπεί. Πρόκειται για τη λεγόμενη «Funktionsäquivalenz von Binnen- und Außenpluralismus».

[49] Πρβλ. C. Neuberger, «Meinungsmacht Im Internet Aus Kommunikationswissenschaftlicher Sicht», UFITA, 82(1), 2018, σ. 53-68.

[50] Βλ. Theresa Josephine Seipp, Natali Helberger, Claes de Vreese και Jef Ausloos, «Dealing with Opinion Power in the Platform World: Why We Really Have to Rethink Media Concentration Law», Digital Journalism, 11:8, 2023, σ. 1542-1567.

[51] Πρβλ. BVerfG, Urteil vom 25.03.2014, 1 BvF 1/11; 1 BvF 4/11. Στην υπόθεση της πολυφωνίας της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης επιμένει και ο Ευρωπαϊκός Κανονισμός για την Ελευθερία των ΜΜΕ (στο άρθρο 5 αυτού).

[52] Η συνταγματική μέριμνα για άρση της δομικής ανισοτιμίας ανάμεσα στα μέρη της δημόσιας-επικοινωνιακής σχέσης, όταν πρόκειται για τα οπτικοακουστικά Μέσα, είχε αποτελέσει αφετηρία της διδακτορικής μου διατριβής, όπου όμως, αντί εντατικής εξειδίκευσης του δικαιώματος πληροφόρησης, είχα μιλήσει για ένα ευρύτερο δικαίωμα ισοτιμίας κατά τη συμμετοχή στα πεδία και τις σχέσεις της δημόσιας ηλεκτρονικής επικοινωνίας. Βλ. Κ. Στρατηλάτη, Συντάσσοντας το δικαίωμα, όπ.π.

[53] Βλ. https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/media-freedom.

[54] Βλ. σκ. 8 του Προοιμίου του Κανονισμού.

[55] Βλ. σκ. 2 του Προοιμίου του Κανονισμού.

[56] Σκ. 8 του Προοιμίου του Κανονισμού.

[57] Ibidem.

[58] Για την παραδοσιακή στάση της Ελληνικής θεωρίας επ’ αυτού του θέματος, βλ. Κ. Χρυσόγονο, όπ.π., σ. 467· Π. Δαγτόγλου, όπ.π., σ. 491. Ο Γ. Τασόπουλος (όπ.π., σ. 170-173) επιδοκιμάζει τη διαφορετική προσέγγιση του θέματος εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, παραθέτοντας μάλιστα χωρία από τη Σύσταση του 2022, στην οποία αναφερθήκαμε κι εμείς παραπάνω.

[59] Βλ. σκ. 35: «Ο παρών κανονισμός δεν θα πρέπει να ερμηνευτεί κατά τρόπο που να στερεί από τους ιδιοκτήτες ιδιωτικών παρόχων υπηρεσιών μέσων ενημέρωσης το προνόμιό τους να θέτουν στρατηγικούς ή γενικούς στόχους ή να προωθούν την ανάπτυξη και την οικονομική βιωσιμότητα των επιχειρήσεών τους. Στο πλαίσιο αυτό, ο παρών κανονισμός θα πρέπει να αναγνωρίζει ότι ο στόχος της ενίσχυσης της συντακτικής ανεξαρτησίας χρειάζεται να συμβιβαστεί με τα νόμιμα δικαιώματα και συμφέροντα των ιδιοκτητών ιδιωτικών μέσων ενημέρωσης, όπως το δικαίωμα να καθορίζουν τη συντακτική γραμμή του παρόχου υπηρεσιών μέσων ενημέρωσης και να διαμορφώνουν τη σύνθεση των συντακτικών ομάδων τους».

[60] Πρόκειται για περίπτωση μερικής ποιοτικής αντισυνταγματικότητας, βλ. γι’ αυτήν Β. Μπουκουβάλα, Η σύμφωνη με το Σύνταγμα ερμηνεία των νόμων και ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας, 2018, σ. 514 επ.

[61] Τούτο διότι το Σύνταγμά μας δεν αναγνωρίζει ατομικό δικαίωμα λειτουργίας ρ/τ σταθμών, παρά μόνον υπό μία στενή εκδοχή η οποία αποκλείει το άρθρο 5 παρ. 1 Συντ. και στηρίζεται μόνον στα άρθρα 14 και 5Α. Βλ. σχετικά Κ. Στρατηλάτη, Συντάσσοντας το δικαίωμα, όπ.π., σ. 191-192, 244-250.

[62] Ibidem, κεφ. 5-7.

[63] Βλ. https://europa.eu/eurobarometer/api/deliverable/download/file?deliverableId=103316

[64] Βλ. Reuters Institute Digital News Report 2025, διαθέσιμο σε: https://reutersinstitute.politics.ox.ac.uk/digital-news-report/2025, στη σ. 25.

[65] Βλ. https://cmpf.eui.eu/mpm-interactive-results/

[66] Μπορούν να εντοπιστούν στο δικτυακό τόπο της Αρχής, https://www.esr.gr/. Οι έρευνες πολιτικής πολυφωνίας των ετών 2020 και 2021 είναι ενσωματωμένες στις Εκθέσεις Πεπραγμένων αυτών των ετών, ενώ για το έτος 2022 δεν εμφανίζεται έρευνα ή έκθεση πολιτικής πολυφωνίας.

[67] Βλ. ΕΣΡ, Έκθεση Πεπραγμένων για το έτος 2020, σ. 56, όπου, περιγράφοντας την πρακτική των προηγούμενων ετών, γίνεται λόγος για δειγματοληπτικό έλεγχο που φθάνει έως το 30%.

[68] Χαρακτηριστικά, κατά την προεκλογική περίοδο του Μαΐου 2023, η ΝΔ προβλήθηκε σε ποσοστό 38.5%, ο ΣΥΡΙΖΑ 31.8%, το ΠΑΣΟΚ-ΚΙΝΑΛ 13.5%, το ΚΚΕ 5.5%, η Ελληνική Λύση 3.7% και το ΜΕΡΑ 25 4.2%, ενώ στα λοιπά κόμματα αφιερώθηκε το μικρό μεν αλλά υπαρκτό 1.5%.

[69] Βλ. Κ. Στρατηλάτη, «Η ανεκπλήρωτη επιταγή», όπ.π., διαθέσιμο εδώ και εδώ. Ανασκοπήσεις των αποφάσεων της Αρχής για θέματα πολυφωνίας μπορεί κανείς να εντοπίσει σε: Ν. Κατσιγιαννάκη, «Ο ουσιαστικός έλεγχος του περιεχομένου των ραδιοτηλεοπτικών προγραμμάτων: Ανασκόπηση των αποφάσεων του ΕΣΡ την τελευταία εικοσαετία», e-Πολιτεία 16/2025, σ. 621-635, στις σ. 622-627· Ά. Βλάχου, Οι Ανεξάρτητες Αρχές, όπ.π., σ. 76 επ.

[70] Το συμπέρασμα αυτό στηρίζεται σε έρευνα στη μηχανή αναζήτησης που διαθέτει πλέον το αρχείο αποφάσεων της Αρχής στο διαδίκτυο.

[71] Διαφωνούμε με τούτη την επέκταση του πεδίου εφαρμογής, καθώς θα μπορούσε να οδηγήσει σε συνυπολογισμό της κριτικής που ασκείται από σατιρικές εκπομπές για σκοπούς αξιολόγησης της συμμόρφωσης των ενημερωτικών προγραμμάτων ενός σταθμού με τις υποχρεώσεις πολιτικής πολυφωνίας.

[72] Διαφωνούμε με τούτη τη συμπερίληψη, καθώς η επιρροή των ραδιοφωνικών σταθμών στη διαμόρφωση της κοινής γνώμης δεν είναι τόσο σημαντική όσο αυτήν των τηλεοπτικών σταθμών. Σε κάθε περίπτωση, είναι ίσως εφικτή η εξαγωγή κρίσης περί επάρκειας του εξωτερικού πλουραλισμού στη ραδιοφωνία ως προς την εξασφάλιση πραγματικής πολιτικής πολυφωνίας. Βέβαια, ακριβώς επειδή η απήχηση και η επιρροή ραδιοφωνικών προγραμμάτων είναι μικρή, η επάρκεια του εξωτερικού πλουραλισμού στον χώρο αυτόν δεν μπορεί επ’ ουδενί να αντισταθμίσει την ανεπάρκεια του εξωτερικού πλουραλισμού στα ενημερωτικά προγράμματα των τηλεοπτικών σταθμών εθνικής εμβέλειας.

[73] Σε σχέση με τους παρόχους περιεχομένου διαδικτυακά, τίθεται ζήτημα αντισυνταγματικότητας, εφόσον αυτοί δεν καταλαμβάνονται από τη ρήτρα του άρθρου 15 παρ. 2 Συντάγματος για αντικειμενική και με ίσους όρους μετάδοση πληροφοριών και ειδήσεων. Θα πρέπει, πάντως, να συνυπολογίζεται η διαδικτυακή προβολή εκπομπών που προβάλλονται και σε ελεύθερη τηλεοπτική λήψη, όταν η Αρχή αξιολογεί τη βαρύτητα των παραβιάσεων της αρχής της πολυφωνίας από έναν σταθμό που διαθέτει και διαδικτυακό βραχίονα.

[74] Βλ. αποφάσεις ΕΣΡ 239-244/2022.

[75] Βλ. αναλυτικά Κ. Στρατηλάτη, «Το πρόβλημα της πολιτικής πολυφωνίας», όπ.π., σ. 490-493, και στο ίδιο πνεύμα, Ό. Γαρουφαλιά, «Πολιτική πολυφωνία στη ραδιοτηλεόραση», όπ.π., στις σ. 133-134.

[76] Οι σκέψεις που θα διατυπώσουμε στηρίζονται, σε κάποια σημεία, σε θέσεις που εκφράστηκαν στην ανοικτή επιστημονική εκδήλωση με θέμα «Quo Vadis Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης;» που διοργάνωσε το Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου – Ίδρυμα Θεμιστοκλή και Δημήτρη Τσάτσου στις 30.11.2022 στην Αθήνα. Η εκδήλωση είναι διαδικτυακά διαθέσιμη σε: https://www.youtube.com/watch?v=wM48BDqA2Z4. Για τα θέματα αυτής της ενότητας, βλ. επίσης, μεταξύ άλλων, Α. Οικονόμου, «Quo vadis Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης; Μία πρόταση για το μέλλον της Ανεξάρτητης Αρχής», e-Πολιτεία 8/2023, σ. 467-477· τον ίδιο, «Η αναβάθμιση του ΕΣΡ: πρόταση τροποποίησης του ν. 2863/2000», Syntagma Watch 24.11.2022· Π. Δημητρόπουλο, «Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης: μια μικρή αποτίμηση», ΔΙΤΕ 1/2024, σ. 125-129· Ξ. Κοντιάδη, «Θεσμική αποτίμηση του ρόλου και της πρόσφατης λειτουργίας του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης», ΔiΜΕΕ 3/2016, σ. 385-389· Α. Οικονόμου, «Αποτελεί το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης αρχή επαρκώς ανεξάρτητη; (Σκέψεις για τα οργανωτικά του θεσμού», ΔiΜΕΕ 4/2017, σ. 514-522· Ι. Καμτσίδου, «Η Έκθεση πεπραγμένων του ΕΣΡ για το έτος 2004: Η ανεξάρτητη αρχή σε διαρκή απόσταση από τη ρυθμιστική αποστολή της», ΔiΜΕΕ 3/2005, σ. 388-390· την ίδια, «Η αναζήτηση του θεμελίου της ρυθμιστικής εξουσίας του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης μεταξύ του άρθρου 43 παρ. 2 και 15 του Συντάγματος», ΤοΣ 3/1996, σ. 645-666. Ευχαριστώ από τη θέση αυτή το συνάδελφο Αλέξανδρο Οικονόμου, ειδικό επιστήμονα του ΕΣΡ, για την προθυμία του να συζητά μαζί μου τα θέματα με τα οποία καταπιάνεται αυτή η μελέτη. Εξυπακούεται ότι οι παρατηρήσεις και οι θέσεις είναι αποκλειστικά δικές μου.

[77] Βλ. γι’ αυτά τα θέματα Α. Οικονόμου, «Quo vadis», όπ.π., σ. 470-471, σε συνδυασμό με τις προτάσεις του ίδιου για τροποποίηση του ν. 2863/2000, διαθέσιμες εδώ.

[78] Βλ. Κ. Στρατηλάτη, «Άρθρο 15», όπ.π., σ. 88, και Α. Οικονόμου, «Quo vadis», όπ.π., σ. 474, όπου και παραπομπή στην πλούσια επί του θέματος θεωρία.

[79] Αυτό προτείνεται από τον Α. Οικονόμου, «Quo vadis», όπ.π., σ. 474.

[80] Βλ. υποσημείωση υπ’ αριθμ. 5 στο παρόν κείμενο.

[81] Α. Οικονόμου, «Quo vadis», όπ.π., σ. 468-469.

[82] Πρβλ. άρθρο 4 παρ. 3 ν. 2863/2000: «Στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων του άρθρου αυτού [πρόκειται για όλες περίπου τις αρμοδιότητες της Αρχής] το Ε.Σ.Ρ., εφόσον κρίνει ότι ανακύπτει η ανάγκη εξέτασης ζητημάτων που ενδιαφέρουν συγκεκριμένες ή και ευρύτερες κοινωνικές ή επαγγελματικές ομάδες, ζητά τη διατύπωση σχετικής γνώμης, από εκπροσώπους ή συλλογικούς φορείς των ομάδων αυτών».

[83] Βλ. Κ. Στρατηλάτη, «Άρθρο 15», όπ.π., σ. 97-102, όπου και παράθεση αποσπασμάτων από συγγραφείς που έχουν τονίσει τον ρυθμιστικό-διαβουλευτικό ρόλο της Αρχής.

[84] Βλ. αναλυτικά Κ. Στρατηλάτη, «Άρθρο 15», όπ.π., σ. 91-93.

[85] Για τον οποίο βλ. ήδη Ι. Καμτσίδου, «Η αναζήτηση του θεμελίου», όπ.π.

[86] Στην ΣτΕ Ολ 95/2017, το Δικαστήριο έκρινε, μεταξύ άλλων, ότι σκοπός της συναινετικής διαδικασίας του άρθρου 101Α Συντ. είναι οι αποφάσεις των Ανεξάρτητων Αρχών «[ν]α απηχούν συγκερασμό απόψεων κατά το δυνατόν ευρύτερου φάσματος πολιτικών δυνάμεων και, κατά συνέπεια, και μεγαλύτερου αριθμού πολιτών». Κατά πόσο η δημοκρατική αυτή υπενθύμιση είναι συμβατή με τον ρόλο Ανεξάρτητων Αρχών που αναλαμβάνουν την προστασία ατομικών δικαιωμάτων, όπως ο Συνήγορος του Πολίτη και η Αρχή για την Προστασία Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα, είναι συζητήσιμο. Όμως, οι σκέψεις αυτές είναι σίγουρα βάσιμες όταν αναφέρονται στο ΕΣΡ, την Αρχή που καλείται να ρυθμίσει τον πιο σημαντικό τομέα μίας δημοκρατικής κοινωνίας: Την άσκηση και απόλαυση των δικαιωμάτων πληροφόρησης και δημόσιας επικοινωνίας.

[87] Βλ. Κ. Στρατηλάτη, Συντάσσοντας το δικαίωμα, όπ.π., σ. 328-252, 287-288. Βλ. επίσης Γ. Σωτηρέλη, Σύνταγμα & Δημοκρατία, όπ.π., σ. 159, 162-163, 333-336· και, στην ίδια γενική κατεύθυνση, Α. Τσεβά, Η ανεξαρτησία της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης, όπ.π., σ. 238-239.

[88] Βλ. τις αναφορές στην υποσημείωση υπ’ αριθμ. 76.