(Και πάλι) για την μονιμότητα των Δημοσίων Υπαλλήλων. Μια συζήτηση εκτός θέματος*
Θεόδωρος Ν. Τσέκος, Ομότιμος Καθηγητής Δημόσιας Διοίκησης, Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου
Η όλη συζήτηση περί τροποποίησης του σχετικού άρθρου 103 του Συντάγματος προς άρση της μονιμότητας, μια συζήτηση πολύ παλιά που αναζωπυρώθηκε σχετικά πρόσφατα, έχει περισσότερο συμβολικό χαρακτήρα και επιχειρεί να απαντήσει σε μια διάχυτη -και εν πολλοίς λανθασμένη- αντίληψη ότι βασική αιτία της κακοδιοίκησης είναι οι ανεπάρκειες των δημοσίων υπαλλήλων.
Στην πραγματικότητα τα φαινόμενα κακοδιοίκησης είναι πολυπαραμετρικά.
Πλημμέλειες σε πολλές διαστάσεις όπως ο στρατηγικός και επιχειρησιακός σχεδιασμός, η στοχοθεσία, η οργάνωση και η τυποποίηση των διαδικασιών, ο συντονισμός και ο ιεραρχικός έλεγχος , η μετρήσιμοτητα του διοικητικού έργου και η αξιολόγηση αποτελεσμάτων (και όχι μόνο προσώπων), η ποιότητα της διαχείρισης του ανθρώπινου δυναμικού, οι διαδικασίες πρόσβασης στις θέσεις ευθύνης, η ανεπάρκεια των υποδομών κλπ κλπ, παίζουν κομβικό ρόλο στην δημιουργία των προβλημάτων.
Ασφαλώς υπάρχουν προβλήματα και στο επίπεδο του ανθρώπινου δυναμικού. Όλες οι οργανώσεις τόσο του δημόσιου όσο και του ιδιωτικού τομέα, διεθνώς, αντιμετωπίζουν τέτοια προβλήματα.
Δεν υπάρχει όμως κάποια ιδιαίτερη δυσλειτουργία ή αυξημένη κακή ποιότητα στο προσωπικό της ελληνικής δημόσιας διοίκησης. Αντίθετα εδώ και αρκετά χρόνια η ποιότητά του, σε επίπεδο τυπικών προσόντων τουλάχιστον, ενισχύεται σταθερά, εκεί όπου η στελέχωση γίνεται μέσω ΑΣΕΠ ή με την τοποθέτηση αποφοίτων της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης, αλλά και με την καταγραφόμενη αύξηση των κατόχων μεταπτυχιακών και διδακτορικών τίτλων που υπηρετούν στο δημόσιο.
Η βελτίωση της απόδοσης του προσωπικού, εκεί όπου εμφανίζονται τέτοιας φύσης προβλήματα, δεν επιτυγχάνεται μόνο ή πρωτίστως με πειθαρχικά μέτρα .
Κατ αρχήν πρέπει να χρησιμοποιούνται άλλες μέθοδοι που αφορούν την εκπαίδευσή του, την έμπρακτη ενίσχυση των ικανοτήτων του π.χ. με τεχνικές coaching και mentoring , την τόνωση της συμμετοχής και της συλλογικότητας στην λειτουργία των υπηρεσιακών μονάδων, την βελτίωση των υποδομών, την εισαγωγή ή την βελτίωση της καταλληλότητας των καθηκοντολογίων, την παροχή κινήτρων (υλικών και ηθικών) όπου απαιτείται, την ενίσχυση της μετρησιμότητας του διοικητικού έργου κλπ.
Τα πειθαρχικά μέσα δεν είναι τα κύρια εργαλεία του δημόσιου μάνατζμεντ.
Πειθαρχικά μέτρα μπορούν να λαμβάνονται εκεί όπου τα προβλήματα εμμένουν παρά τις προηγούμενες διορθωτικές παρεμβάσεις και μόνο εκεί που καταγράφονται υπαίτιες/ σκόπιμες και αντιδεοντολογικες συμπεριφορές, παραβάσεις καθήκοντος, βαρειά αμέλεια κατά την άσκηση του κλπ. Και πάντοτε όπως ο νόμος ορίζει και με τήρηση των δικαιωμάτων του εκάστοτε εγκαλούμενου.
Υπάρχει άλλωστε μια κλιμάκωση στα μέτρα αυτά και η ποινή της οριστικής παύσης είναι η έσχατη λύση εκεί όπου η συμπεριφορά του εγκαλούμενου υπαλλήλου είναι ποινικά κολάσιμη για συγκεκριμένες αιτίες, εκθέτει συστηματικά σε σοβαρούς κινδύνους το δημόσιο συμφέρον και την λειτουργία της υπηρεσίας και πιστοποιείται τεκμηριωμένα πως δεν υπάρχει δυνατότητα βελτίωσης.
Το υφιστάμενο θεσμικό πλαίσιο επαρκεί για να αντιμετωπιστούν τέτοιες περιπτώσεις.
Κατ’ αρχήν οι διατάξεις του άρθρου 103 παρ.4 του Συντάγματος όχι μόνο δεν εισάγουν την μονιμότητα ως μέσο ατιμωρησίας αλλά, τελείως αντίθετα, θεμελιώνουν την δυνατότητα απόλυσης και προβλέπουν αδρομερώς και τους τρόπους.
Συγκεκριμένα αναφέρεται: “Oι δημόσιοι υπάλληλοι που κατέχουν οργανικές θέσεις είναι μόνιμοι εφόσον αυτές οι θέσεις υπάρχουν. Aυτοί […] παύονται με δικαστική απόφαση, δεν μπορούν […] να υποβιβαστούν ή να παυθούν χωρίς απόφαση υπηρεσιακού συμβουλίου…”. Δηλαδή για λόγους που ο νόμος ορίζει οι υπάλληλοι μπορούν να απολύονται με δικαστική απόφαση ή με απόφαση του υπηρεσιακού συμβουλίου (αλλά και με κατάργηση της οργανικής θέσης που κατέχουν, ενδεχόμενο που δεν αφορά πειθαρχικά παραπτώματα αλλά περιπτώσεις αναδιοργάνωσης της διοίκησης ).
Εν συνεχεία ο Υπαλληλικός Κώδικας όπως τροποποιήθηκε με την πρόσφατη νομοθεσία (Ν. 5225/25) απαριθμεί δεκάδες παραπτωμάτων για τα οποία επιβάλλονται πειθαρχικές ποινές.
Ανάμεσα σε αυτά υπάρχουν πολλά που αφορούν όχι ποινικά κολάσιμες πράξεις και παραλείψεις ή γενικότερη απειθαρχία και αντιδεοντολογική συμπεριφορά αλλά ειδικότερα την πλημμελή εκτέλεση των καθηκόντων και την ανεπαρκή απόδοση του υπαλλήλου, όπως:
– η αμέλεια ή ατελής εκπλήρωση του υπηρεσιακού καθήκοντος,
– η παρέλκυση εκτέλεσης υπηρεσίας,
– η μη εφαρμογή των διατάξεων περί απλούστευσης των διαδικασιών και καταπολέμησης της γραφειοκρατίας,
– η αδικαιολόγητη προτίμηση νεότερων υποθέσεων με παραμέληση παλαιότερων,
– η άρνηση παροχής πληροφόρησης στους πολίτες και τις αρχές,
– η αδικαιολόγητη μη εξυπηρέτηση των πολιτών και η μη έγκαιρη διεκπεραίωση των υποθέσεών τους,
– η άρνηση συνεργασίας με τα Κέντρα Εξυπηρέτησης Πολιτών (Κ.Ε.Π.),
– η φθορά λόγω ασυνήθιστης χρήσης, η εγκατάλειψη ή η παράνομη χρήση πράγματος το οποίο ανήκει στην υπηρεσία,
– η αδικαιολόγητη αποχή από την εκτέλεση των καθηκόντων και η μη τήρηση του ωραρίου κ.α.
Ειδική αναφορά γίνεται στα παραπτώματα εκείνα που επιφέρουν την οριστική παύση. Συγκεκριμένα ο νόμος 5225/25 στο άρθρο 12 με το οποίο τροποποιούνται οι διατάξεις του αντίστοιχου άρθρου 109 του υπαλληλικού Κώδικα αναφέρει 14 περιπτώσεις για τις οποίες μπορεί να επιβληθεί η ποινή της οριστικής παύσης.
Στην τελευταία από τις περιπτώσεις αυτές προβλέπεται ότι αν για οποιοδήποτε πειθαρχικό παράπτωμα,
– κατά τα τρία προηγούμενα έτη από τη διάπραξή του, είχαν επιβληθεί στον ελεγχόμενο υπάλληλο τρεις τουλάχιστον πειθαρχικές ποινές ανώτερες του προστίμου αποδοχών ενός μηνός ή
– κατά τα δύο προηγούμενα έτη από τη διάπραξή του, ο υπάλληλος είχε τιμωρηθεί για το ίδιο παράπτωμα με ποινή ανώτερη του προστίμου αποδοχών ενός μηνός, τότε μπορεί να του επιβληθεί η ποινή της οριστικής παύσης.
Συνεπάγεται λοιπόν ότι εάν ένας υπάλληλος υποπίπτει συστηματικά , κατά τους όρους της προαναφερθείσας διάταξης, σε οποιοδήποτε από τα 35 παραπτώματα που αναφέρονται στο άρθρο 107 του υπαλληλικού Κώδικα, όπως αυτό ισχύει σήμερα, μπορεί να παραπεμφθεί με το ερώτημα της απόλυσης. Η πειθαρχική εργαλειοθήκη για αυτό υπάρχει και δεν απαιτείται τροποποίηση του Συντάγματος.
H θέσπιση της μονιμότητας ιστορικά δεν υπήρξε προϊόν συνδικαλιστικών πιέσεων αλλά μέσο αυτοσυντήρησης του κράτους που εισήγαγαν οι κυβερνητικές ελίτ δίνοντας έμφαση στην υπηρεσιακή συνέχεια έναντι της κομματικής πίστης. Ήταν και παραμένει ένα εργαλείο εξορθολογισμού απέναντι στις αποδιαρθρωτικές συνέπειες του πελατειακού συστήματος .
Ο Πρόεδρος των ΗΠΑ James A. Garfield στην ομιλία του κατά την τελετή ανάληψης των καθηκόντων του το 1880 είχε αναφέρει: «Η δημόσια διοίκηση δεν θα μπορέσει ποτέ να λειτουργήσει ικανοποιητικά αν [δεν αλλάξει ο νόμος που επιτρέπει τις πελατειακές προσλήψεις] … Για το καλό της ίδιας της υπηρεσίας, για την προστασία των αιρετών στους οποίους έχει ανατεθεί ο διορισμός των υπαλλήλων και οι οποίοι σπαταλούν τον χρόνο τους και παραμελούν τις δημόσιες υποθέσεις λόγω της συνεχούς πίεσης για διασφάλιση θέσεων αλλά και για την προστασία των ομοσπονδιακών υπαλλήλων από τις ραδιουργίες και την χειραγώγηση κατά την άσκηση των καθηκόντων τους , απαιτείται επιτακτικά αλλαγή του νόμου”.
Ο Garfield δεν πρόλαβε να αλλάξει τον νόμο διότι το επόμενο έτος δολοφονήθηκε από έναν δυσαρεστημένο οπαδό του ο οποίος δεν διορίζονταν όπως ανέμενε. Δύο χρόνια αργότερα θεσπίστηκε ο «Νόμος Pendleton για την Διοικητική Μεταρρύθμιση ( Pendleton Civil Service Reform Act, 1883), ο οποίος καταργούσε τις πρακτικές του « συστήματος των λαφύρων» ( spoils system – το κράτος ως λάφυρο) και καθιέρωνε την μονιμότητα.
Ο αρχιτέκτονας της ρύθμισης Γερουσιαστής George H. Pendleton είπε στην ομιλία του στην κατά την ψήφισή του νόμου: “Το σύστημα των λαφύρων… είναι ένα σύστημα περιορισμών, διώξεων, επίσημης υποβάθμισης. Είναι ένα σύστημα που μετατρέπει την δημόσια υπηρεσία σε κομματικό στρατόπεδο, όπου οι θέσεις της δημόσιας διοίκησης είναι τα λάφυρα των νικητών… .”
Ο δε Carl Schurz, τότε Υπουργός Εσωτερικών και υποστηρικτής των ρυθμίσεων περί μονιμότητας είχε πει : «Η δημόσια διοίκηση δεν μπορεί να είναι κομματική μηχανή και ταυτόχρονα αποτελεσματικό δημόσιο όργανο. Εάν την θέλουμε μηχανή, ας παραμείνει κομματική. Εάν θέλουμε να είναι ένα δημόσιο εργαλείο, πρέπει να είναι ουδέτερη. Η μονιμότητα είναι το μόνο τείχος πίσω από το οποίο ο δημόσιος υπάλληλος μπορεί να εκτελέσει το καθήκον του χωρίς φόβο ή ευνοιοκρατία».
Στα δε καθ’ ημάς ο Ελευθέριος Βενιζέλος είχε σχετικά τονίσει : « Έρχομαι ως σημαιοφόρος νέων ιδεών…[για την] κατάλυσιν του παλαιοκομματισμού και της συναλλαγής, η οποία διέφθειρε τον δημόσιον βίον και καθιστά αδύνατον την λειτουργίαν του πολιτεύματος.» (Λόγος στο Σύνταγμα, Σεπτέμβριος, 1910). «…. Ο δημόσιος υπάλληλος οφείλει να είναι όργανον του Κράτους και του Νόμου, και η θέσις του δεν επιτρέπεται να εξαρτάται από τας διαθέσεις του εκάστοτε Υπουργού, αλλά από την ιδίαν αυτού αξίαν και την προσήλωσιν εις το καθήκον…. Η μονιμότης των δημοσίων υπαλλήλων αποτελεί την ασφαλεστέραν εγγύησιν της χρηστής διοικήσεως. Άνευ αυτής, η Διοίκησις παραμένει έρμαιον των κομματικών παθών και στερείται της απαραιτήτου συνεχείας και πείρας.». (Β’ Αναθεωρητική Βουλή, Συνεδρίασις ΛΑ’ , 11 Μαρτίου 1911).
Πρόκειται συνεπώς για μια συζήτηση εκτός θέματος. Τα πραγματικά διοικητικά προβλήματα είναι σύνθετα και διαφορετικής φύσης , δεν προκύπτουν από την μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων και δεν αντιμετωπίζονται με πειθαρχικά μέσα.
Αλλά και όσα εμπίπτουν στην στενή σφαίρα του πειθαρχικού παραπτώματος δεν χρονίζουν και δεν αναπαράγονται λόγω της της συγκεκριμένης συνταγματικής ρύθμισης ή γενικότερα λόγω έλλειψης των κατάλληλων θεσμικών εργαλείων αλλά λόγω ανεπαρκούς χρήσης τους.
Η “διστακτικότητα” στην εφαρμογή, η πλημμελής συμμόρφωση, -που δεν εξαντλείται στα πειθαρχικά ζητήματα αλλά επηρεάζει γενικά τον σχεδιασμό και την τυποποίηση στην ελληνική διοίκηση – προκύπτει από την πολιτισμική ανοχή στην παρατυπία, που χαρακτηρίζει την ελληνική κοινωνία γενικότερα και το πολιτικο -διοικητικό της σύστημα, ειδικότερα. Είναι δηλαδή ζήτημα πολιτικο -διοικητικής κουλτούρας και για αυτό δύσκολα αντιμετωπίζεται με θεσμικά και διαδικαστικά μέσα.
Και μια καταληκτική παρατήρηση που αφορά τις υφιστάμενες διαδικασίες αξιολόγησης και την άρνηση συμμετοχής σε αυτές. Τόσο το ζήτημα της μη συμμετοχής όσο και η “πειθαρχικο-ποίησή” της (που επίσης σύμφωνα με τις πρόσφατες διατάξεις μπορεί να οδηγήσει στην απόλυση), εμπίπτουν στην σφαίρα της πολιτικής αντιπαράθεσης και δεν έχει νόημα να προσπαθεί κανείς να τα εξηγήσει και συζητήσει με όρους θεσμικούς ή τεχνικούς και διαδικαστικούς.
Θα ήταν χρήσιμο όμως το να γίνει αντιληπτό από τους εργαζόμενους στο δημόσιο συνολικά ότι η ποιοτική και ποσοτική αξιολόγηση των αποτελεσμάτων και των διαδικασιών παραγωγής τους, είναι απαραίτητη προϋπόθεση για την βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών από το κράτος προς την κοινωνία .
Αντί λοιπόν για την από θέση αρχής απόρριψη της ιδέας της αξιολόγησης θα πρέπει να υπάρξει μια συστηματική επεξεργασία ενός σχεδίου αντικειμενικής, διαφανούς και ουσιαστικής αξιολόγησης των αποτελεσμάτων κάθε διοικητικής δραστηριότητας και των επιπτώσεων κάθε τομεακής δημόσιας πολιτικής. Και να υπάρξει, με βάση το σχέδιο αυτό, η αναγκαία αντιπαράθεση με όσους αντιλαμβάνονται την αξιολόγηση απλώς ως εργαλείο πειθάρχησης.
Αυτός είναι ένας βασικός τρόπος προάσπισης του δημόσιου αγαθού και προαγωγής του δημοσίου συμφέροντος .
