Η Υπηρεσία Δόμησης (ΥΔΟΜ) και το Ελληνικό Κτηματολόγιο έχουν σήμερα διαφορετική νομική φύση και υπάγονται σε διαφορετικά καθεστώτα:
Η ΥΔΟΜ δεν αποτελεί αυτοτελές νομικό πρόσωπο αλλά διοικητική υπηρεσία που λειτουργεί στο πλαίσιο των δήμων (ΟΤΑ α΄ βαθμού) ή, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, στο πλαίσιο διαδημοτικών συνεργασιών ή παραχώρησης λειτουργίας σε άλλον δήμο ή περιφέρεια. Η θεσμική της βάση είναι κυρίως το άρθρο 97Α του Ν. 3852/2010 («Καλλικράτης» όπως ισχύει μετά τον «Κλεισθένη Ι» Ν. 4555/2018) και οι νεότερες ρυθμίσεις του Ν. 4495/2017 και του Ν. 4759/2020. Η ΥΔΟΜ ασκεί τις αρμοδιότητες ελέγχου δόμησης, έκδοσης και ελέγχου οικοδομικών αδειών, ελέγχων αυθαιρέτων και συναφών διοικητικών πράξεων, αλλά δεν διαθέτει ίδια νομική προσωπικότητα· είναι οργανικό τμήμα του δήμου και εντάσσεται στην τοπική αυτοδιοίκηση, με διοικητική και οικονομική εξάρτηση από τον ΟΤΑ που τη φιλοξενεί.
Το Ελληνικό Κτηματολόγιο από την άλλη πλευρά δεν είναι πλέον ανώνυμη εταιρεία. Με τον Ν. 4512/2018 (άρθρα 1–4) η παλαιά «Κτηματολόγιο ΑΕ» καταργήθηκε και οι αρμοδιότητές της μεταφέρθηκαν στον ενιαίο φορέα «Ελληνικό Κτηματολόγιο», ο οποίος συστάθηκε ως Νομικό Πρόσωπο Δημοσίου Δικαίου (ΝΠΔΔ) που υπάγεται σήμερα (με νεότερη διάταξη) στην εποπτεία του Υπουργείου Ψηφιακής Διακυβέρνησης. Ο φορέας αυτός ασκεί τις αρμοδιότητες κατάρτισης και τήρησης του εθνικού κτηματολογίου, λειτουργίας των κτηματολογικών γραφείων και διαχείρισης των σχετικών ψηφιακών υπηρεσιών. Διαθέτει δικό του οργανισμό και προϋπολογισμό, αλλά υπόκειται σε κρατική εποπτεία και στους κανόνες που ισχύουν για τα ΝΠΔΔ (δημόσιες προσλήψεις, διαγωνισμούς, ελεγκτικό συνέδριο κ.λπ.).
Συνεπώς, οι ΥΔΟΜ είναι υπηρεσιακές μονάδες εντός της τοπικής αυτοδιοίκησης χωρίς αυτοτέλεια νομικού προσώπου, ενώ το Ελληνικό Κτηματολόγιο είναι αυτόνομο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου της κεντρικής διοίκησης. Αυτή η διάκριση είναι κρίσιμη για κάθε συζήτηση μεταφοράς αρμοδιοτήτων: τυχόν μεταφορά των ΥΔΟΜ σε έναν κεντρικό φορέα όπως το Ελληνικό Κτηματολόγιο θα απαιτούσε τυπικό νόμο που θα καθορίζει τη νέα κατανομή αρμοδιοτήτων και θα αντιμετωπίζει ζητήματα μεταφοράς προσωπικού, πόρων και εποπτείας, σύμφωνα με το άρθρο 102 Συντάγματος και τη σχετική νομολογία του ΣτΕ.
Η πρόσφατη κυβερνητική εξαγγελία περί μεταφοράς των αρμοδιοτήτων των Υπηρεσιών Δόμησης (ΥΔΟΜ), δηλαδή των πολεοδομικών υπηρεσιών, από τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) στην ανώνυμη εταιρεία του Δημοσίου με την επωνυμία «Ελληνικό Κτηματολόγιο» εγείρει σειρά σύνθετων και πολυεπίπεδων ζητημάτων τόσο θεσμικής όσο και συνταγματικής τάξεως. Η εξαγγελία αυτή, αν και παρουσιάστηκε ως μέτρο εξορθολογισμού και αποσυμφόρησης του κατακερματισμένου και κατά τόπους υποστελεχωμένου πλαισίου λειτουργίας των υφιστάμενων ΥΔΟΜ, δεν συνοδεύτηκε από αιτιολογημένη έκθεση σκοπιμότητας, νομική τεκμηρίωση ή εμπεριστατωμένη εκτίμηση των θεσμικών και διοικητικών συνεπειών που επιφέρει. Σε ένα πεδίο τόσο ευαίσθητο και συνταγματικά φορτισμένο, όπως είναι ο πολεοδομικός έλεγχος, η αδειοδότηση δόμησης και η κανονιστική εφαρμογή των όρων του χωρικού σχεδιασμού, η αιφνίδια μεταφορά σε έναν νέο διοικητικό σχηματισμό –πολλώ δε μάλλον σε μια εταιρική δομή ιδιωτικού δικαίου– δεν μπορεί να θεωρηθεί ουδέτερη ή απλώς οργανωτική μεταβολή, αλλά συνιστά ριζική τροποποίηση της λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης, με άμεσες συνέπειες στο συνταγματικό οικοδόμημα της τοπικής αυτοδιοίκησης, στη διοικητική οργάνωση της χωρικής πολιτικής και στη διασφάλιση της νομιμότητας στην πολεοδομική πρακτική.
Η συγκεκριμένη εξαγγελία εντάσσεται στο γενικότερο κυβερνητικό αφήγημα περί ψηφιοποίησης, συγκέντρωσης και κεντρικοποίησης των διαδικασιών έκδοσης οικοδομικών αδειών και ελέγχου αυθαιρεσιών, στο πρότυπο της Ενιαίας Ψηφιακής Πύλης ή της εφαρμογής e-Άδειες. Ωστόσο, η εξομοίωση της πολεοδομικής λειτουργίας με μια τυπική διοικητική ή τεχνική διαδικασία αγνοεί πλήρως την ιδιοσυστασία και τον πολυπαραγοντικό χαρακτήρα της. Η λειτουργία των ΥΔΟΜ δεν είναι απλώς τεχνικής φύσεως, αλλά αποτελεί άσκηση πυρηνικής δημόσιας εξουσίας, με έντονες διασταυρώσεις με το δικαίωμα στην ιδιοκτησία, το δικαίωμα στην κατοικία, την ελευθερία της επαγγελματικής εγκατάστασης και την περιβαλλοντική προστασία. Η χορήγηση ή η άρνηση μιας οικοδομικής άδειας, η επιβολή κυρώσεων για αυθαίρετες κατασκευές, η εφαρμογή σχεδίου πόλεως ή η πιστοποίηση όρων δόμησης, δεν συνιστούν απλές διοικητικές ενέργειες, αλλά αποτελούν εφαρμογή κανόνων δικαίου υψηλής θεσμικής σημασίας, που συνδέονται άρρηκτα με τη συνταγματική υποχρέωση του κράτους να προστατεύει το δομημένο περιβάλλον (άρθρο 24 Συντάγματος) και να διασφαλίζει τη νομιμότητα στην οικοδομική δραστηριότητα.
Κατά την τεχνική ορολογία του διοικητικού δικαίου, η ενέργεια της εκχώρησης της αρμοδιότητας άσκησης της πολεοδομικής λειτουργίας από τους Δήμους προς έναν άλλο φορέα όπως το «Ελληνικό Κτηματολόγιο» συνιστά μεταβίβαση (και όχι απλή μεταφορά) αρμοδιότητας, και μάλιστα οργανική μεταβίβαση με νομικές συνέπειες στη δομή και το υποκείμενο της αρμοδιότητας. Στο σημείο αυτό πρέπει να γίνει αισθητή η διαφοροποίηση μεταφοράς και μεταβίβασης αρμοδιότητας κατά το γενικό διοικητικό δίκαιο: Η μεταφορά αρμοδιότητας αφορά συνήθως ενδοϋπηρεσιακή ή ενδοδιοικητική ανακατανομή, χωρίς να αλλάζει ο θεσμικός φορέας στον οποίο ανήκει η αρμοδιότητα. Π.χ. μια αρμοδιότητα που ανήκει σε Υπουργό μεταφέρεται στον Γενικό Γραμματέα του Υπουργείου. Η αρμοδιότητα παραμένει στο ίδιο νομικό πρόσωπο, αλλά ασκείται από άλλο όργανο. Είναι λειτουργική, οριζόντια ή κατανεμητική εντός του ίδιου οργανισμού ή ΝΠΔΔ. Αντίθετα, η μεταβίβαση αρμοδιότητας συνεπάγεται οργανική αλλαγή: η αρμοδιότητα φεύγει από ένα νομικό πρόσωπο και πηγαίνει σε άλλο. Στην περίπτωση που εξετάζουμε, η πολεοδομική αρμοδιότητα φεύγει από τους ΟΤΑ (συγκεκριμένα από τους Δήμους που, κατά το άρθρο 102 Συντάγματος, ασκούν τοπικές υποθέσεις) και αποδίδεται εξ ολοκλήρου σε νέο φορέα, το «Ελληνικό Κτηματολόγιο» ως ΝΠΔΔ. Άρα πρόκειται για μεταβίβαση αρμοδιότητας από έναν αυτοδιοικητικό οργανισμό σε ένα κεντρικό δημόσιο νομικό πρόσωπο. Η διάκριση αυτή έχει σοβαρή θεσμική σημασία: Στην απλή μεταφορά, δεν επηρεάζεται η ιδιοκτησία της αρμοδιότητας – το θεσμικό υποκείμενο παραμένει το ίδιο. Στη μεταβίβαση, αλλάζει το υποκείμενο της αρμοδιότητας – και άρα ανακύπτουν ζητήματα συνταγματικότητας, ειδικά όταν η αρμοδιότητα ανήκει σε θεσμικό φορέα κατοχυρωμένο από το Σύνταγμα, όπως οι ΟΤΑ. Ειδικά δε για τις τοπικές υποθέσεις, το Σύνταγμα επιφυλάσσει το τεκμήριο αρμοδιότητας υπέρ των ΟΤΑ (άρθρο 102 παρ. 1–2 Συντάγματος) και κάθε μεταβίβαση αρμοδιότητας από αυτούς προς την κεντρική διοίκηση ή άλλο ΝΠΔΔ πρέπει να τεκμηριώνεται συνταγματικά, να γίνεται μόνο με νόμο και υπό την προϋπόθεση ότι δεν παραβιάζεται η αρχή της αυτοτέλειας και της αποκέντρωσης. Η συζητούμενη ρύθμιση δεν συνιστά απλή μεταφορά, αλλά μεταβίβαση αρμοδιότητας και δη εκτός της τοπικής αυτοδιοίκησης, με όλες τις συνακόλουθες συνταγματικές επιβαρύνσεις, οι οποίες σχετίζονται με:
την εγγύτητα στη διοίκηση (κράτος δικαίου),
την αυτοτέλεια των ΟΤΑ (άρθρο 102 Συντάγματος),
και την προστασία της ιδιοκτησίας και του περιβάλλοντος (άρθρα 17 και 24 Συντάγματος).
Επομένως, η νομική αξιολόγηση της ρύθμισης πρέπει να βασιστεί στο αυστηρότερο κανονιστικό πρότυπο της μεταβίβασης, όχι της απλής μεταφοράς.
Η παρούσα μελέτη καθίσταται αναγκαία διότι επιχειρεί να αναδείξει την πολυπλοκότητα και τις ενδεχόμενες αντισυνταγματικές πτυχές αυτής της σχεδιαζόμενης μεταφοράς αρμοδιοτήτων. Σε μια περίοδο που η έννομη τάξη επιχειρεί να ισορροπήσει μεταξύ επιτάχυνσης των διαδικασιών και σεβασμού των συνταγματικών εγγυήσεων, ο διάλογος περί πολεοδομικής διοίκησης δεν μπορεί να περιορίζεται σε τεχνικούς ή οικονομικούς όρους, αλλά οφείλει να επανεντάσσεται στο θεσμικό του πλαίσιο. Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει διαχρονικά τονίσει τη σημασία της αποκέντρωσης και της εγγύτητας της διοίκησης προς τον πολίτη, ιδίως σε πεδία όπου απαιτείται γνώση των τοπικών συνθηκών και ερμηνεία πολεοδομικών ιδιαιτεροτήτων. Η αφαίρεση αυτής της δυνατότητας από τους ΟΤΑ, χωρίς κατάλληλες εγγυήσεις, και η ανάθεσή της σε ένα φορέα δεν μπορεί να κριθεί αθώα ως προς τις θεσμικές της συνέπειες.
Η μελέτη αυτή δεν επιδιώκει να απορρίψει εκ προοιμίου κάθε μεταρρύθμιση της πολεοδομικής διοίκησης· αντιθέτως, φιλοδοξεί να αναδείξει τα όρια και τις προϋποθέσεις εντός των οποίων τέτοιες μεταρρυθμίσεις θα μπορούσαν να λάβουν χώρα, σύμφωνα με το ισχύον Σύνταγμα και τις αρχές του κράτους δικαίου. Χρειάζεται συστηματική αποτίμηση των θεσμικών εγγυήσεων, των λειτουργικών προδιαγραφών και των όρων νομιμότητας κάθε σχετικής παρέμβασης, ώστε αυτή να εντάσσεται σε ένα πλαίσιο όχι απλώς αποτελεσματικής αλλά και θεσμικά ανεκτής διοικητικής αναδιάρθρωσης. Διότι η δημόσια εξουσία δεν είναι απλώς εργαλείο διαχείρισης· είναι κυρίως έκφραση εμπιστοσύνης, έννομων προσδοκιών και εγγυήσεων. Και αυτό είναι το θεμέλιο που πρέπει πρώτα να εδραιώνεται, πριν οποιαδήποτε νέα κατασκευή αρχίσει να χτίζεται.
Η νομολογία του ΣτΕ για τη μεταφορά αρμοδιοτήτων
Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας για τη μεταφορά αρμοδιοτήτων μεταξύ κεντρικής διοίκησης και οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης έχει διαμορφώσει ένα σταθερό πλαίσιο αρχών που επιδρά άμεσα στις τρέχουσες κυβερνητικές εξαγγελίες περί μεταφοράς των πολεοδομιών.
Αρχικά, οι αποφάσεις ΣτΕ 3661/2005 και 3662/2005, που αφορούσαν ιστορικά τη μεταφορά πολεοδομικών αρμοδιοτήτων, καθιέρωσαν την αρχή ότι η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων πρέπει να συνοδεύεται από τους αντίστοιχους οικονομικούς πόρους, καθώς διαφορετικά παραβιάζεται η συνταγματικά κατοχυρωμένη οικονομική και διοικητική αυτοτέλεια των ΟΤΑ. Το Δικαστήριο τόνισε ότι η μεταβίβαση δεν μπορεί να γίνεται με πράξεις κανονιστικού χαρακτήρα που στερούνται επαρκούς νομοθετικής εξουσιοδότησης, αλλά απαιτείται τυπικός νόμος ή προεδρικό διάταγμα εκδοθέν με πρόταση του αρμόδιου υπουργού σύμφωνα με το άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος. Το περιεχόμενο αυτών των αποφάσεων δείχνει ότι η σημερινή εξαγγελία για τις πολεοδομίες δεν μπορεί να υλοποιηθεί μόνο με διοικητικές πράξεις ή υπουργικές αποφάσεις χωρίς σαφές νομοθετικό υπόβαθρο.
Η απόφαση ΣτΕ 2599/2011, με αντικείμενο τη διαφορά του Δήμου Ηρακλείου σχετικά με τη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων χωρίς αντίστοιχους πόρους, ενίσχυσε την ίδια λογική, ακυρώνοντας την πράξη της Περιφέρειας Κρήτης. Το ΣτΕ έκρινε ότι η ανάθεση υποχρεώσεων στους δήμους χωρίς ταυτόχρονη πρόβλεψη χρηματοδότησης συνιστά παραβίαση των άρθρων 101 και 102 του Συντάγματος. Η αρχή αυτή λειτουργεί συμμετρικά και σε περίπτωση αντίστροφης μεταφοράς: η απόσπαση αρμοδιοτήτων από τους δήμους και η συγκέντρωσή τους σε κεντρικό φορέα δεν μπορεί να προκαλέσει κενό χρηματοδότησης ή οργανωτικής υποστήριξης που θα διαταράξει την εύρυθμη λειτουργία των υπηρεσιών και τα δικαιώματα των πολιτών.
Επιπλέον, οι αποφάσεις ΣτΕ 389/2009 και 506/2010 επισημαίνουν τη σημασία της προηγούμενης διαβούλευσης και ενημέρωσης των ΟΤΑ πριν από οποιαδήποτε μεταφορά αρμοδιοτήτων. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η δημοκρατική νομιμοποίηση των αλλαγών στον καταμερισμό αρμοδιοτήτων προϋποθέτει τη συμμετοχή των ενδιαφερόμενων ΟΤΑ στη διαδικασία λήψης αποφάσεων, ιδίως όταν πρόκειται για αρμοδιότητες που επηρεάζουν άμεσα τις τοπικές κοινωνίες. Η εξαγγελία της Κυβέρνησης για τις πολεοδομίες, εφόσον δεν έχει προηγηθεί συστηματική διαβούλευση με την Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδας, τους μηχανικούς και άλλους τεχνικούς φορείς, μπορεί να θεωρηθεί αντίθετη με την υποχρέωση αυτή και να αποτελέσει έδαφος ακυρωτικών προσφυγών.
Περαιτέρω, το ΣτΕ με την απόφαση Ολομ. 38/2013, η οποία εξέτασε τη συνταγματικότητα του προγράμματος «Καλλικράτης» (Ν. 3852/2010), έκρινε ότι η ανάθεση σημαντικών κρατικών αρμοδιοτήτων στους ΟΤΑ είναι επιτρεπτή εφόσον γίνεται με τυπικό νόμο, εξυπηρετεί λόγους δημοσίου συμφέροντος και συνοδεύεται από την παροχή των αναγκαίων μέσων και πόρων. Στην ίδια απόφαση, το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι η εποπτεία του κράτους περιορίζεται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν μπορεί να εξελιχθεί σε έλεγχο σκοπιμότητας που θα αφαιρούσε την αυτοτέλεια των ΟΤΑ. Αυτή η θέση του ΣτΕ καταδεικνύει ότι μια αντίστροφη μεταφορά, δηλαδή αφαίρεση αρμοδιοτήτων από τους δήμους και επαναφορά τους σε κεντρικό φορέα, πρέπει επίσης να δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους και να μη συνιστά αυθαίρετη αποψίλωση της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Συνολικά, η νομολογία του ΣτΕ αποτυπώνει τρεις σταθερές αρχές: πρώτον, ότι η μεταφορά αρμοδιοτήτων πρέπει να έχει σαφή και επαρκή νομοθετική βάση· δεύτερον, ότι πρέπει να συνοδεύεται από τους αντίστοιχους οικονομικούς και υλικούς πόρους ώστε να μην παραλύουν οι υπηρεσίες· και τρίτον, ότι πρέπει να διασφαλίζεται η συμμετοχή και η αυτοτέλεια της τοπικής αυτοδιοίκησης. Αυτές οι αρχές ισχύουν όχι μόνο όταν το κράτος αποκεντρώνει αρμοδιότητες, αλλά και όταν επιχειρεί συγκεντρωτική επαναφορά τους. Κατά συνέπεια, η προωθούμενη μεταφορά των πολεοδομιών στο Κτηματολόγιο, αν δεν θεμελιωθεί σε τυπικό νόμο, αν δεν συνοδευτεί από μέτρα για στελέχωση και χρηματοδότηση, και αν δεν προηγηθεί ουσιαστική διαβούλευση με τους ΟΤΑ, κινδυνεύει να θεωρηθεί αντισυνταγματική και να οδηγήσει σε ακυρωτικές αποφάσεις που θα υπονομεύσουν τη μεταρρύθμιση και θα προκαλέσουν νομική ανασφάλεια.
Ειδικότερα επισκοπούνται κάτωθι οι ως άνω αναφερόμενες αποφάσεις:
Οι δήμοι και οι περιφέρειες δύνανται να αναλαμβάνουν αρμοδιότητες, που συνιστούν αποστολή του κράτους“, εφόσον ο νόμος το προβλέπει.
Επίσης, ορίζει ότι το κράτος διατηρεί το δικαίωμα εποπτείας — ελέγχου νομιμότητας — αλλά δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία των ΟΤΑ.
Ενδυναμώνει την αυτονομία των δήμων και επιτρέπει τη μεταφορά αρμοδιοτήτων, αλλά με σαφή νομική τεκμηρίωση και όρους.
ΣτΕ 2599/2011 – Δήμος Ηρακλείου: Αρμοδιότητες χωρίς πόρους
Το ΣτΕ δικαίωσε τον Δήμο Ηρακλείου, ο οποίος αρνήθηκε να δεχθεί αρμοδιότητες (π.χ. συντήρηση δρόμων) χωρίς την ταυτόχρονη μεταφορά των αναγκαίων πόρων. Το Δικαστήριο έκρινε την απόφαση της Περιφέρειας Κρήτης ως ακυρωτέα.
Οι αποφάσεις αυτές αναλύουν τις προϋποθέσεις μεταβίβασης αρμοδιοτήτων:
ΣτΕ 3661/2005: Δηλώνει ότι κάθε μεταβίβαση αρμοδιοτήτων προς τους ΟΤΑ συνεπάγεται και τη μεταφορά αντίστοιχων πόρων.
Προϋποθέτει ότι η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων «πρέπει να γίνεται με νόμο» και, αν πρόκειται για διατάξεις με κανονιστικό χαρακτήρα, εφαρμόζονται οι αυστηρές πάλι διαδικασίες του άρθρου 43 § 2 του Συντάγματος.
ΣτΕ 3662/2005: Αναλύει την ιστορική εξέλιξη της πολεοδομικής αρμοδιότητας (π.χ. μεταφορά από το κράτος στους νομάρχες) και καταλήγει ότι ήταν αντισυνταγματική πριν το 2001, αλλά μετά την αναθεώρηση του Συντάγματος το 2001, η ανάθεση τέτοιων αρμοδιοτήτων σε ΟΤΑ είναι επιτρεπτή — αλλά με νομικό έρεισμα και ΧΩΡΙΣ υπονόμευση του ελέγχου του κράτους.
Αμφότερες οι αποφάσεις τονίζουν δύο κρίσιμα σημεία:
Η μεταβίβαση πρέπει να συνοδεύεται από μεταφορά πόρων.
Πρέπει να ζητείται η γνώμη του ΟΤΑ που πρόκειται να αναλάβει την αρμοδιότητα, πριν γίνει η μεταβίβαση.
Αυτό επιβεβαιώνει ότι η μεταφορά αρμοδιοτήτων χωρίς τοπική συνεννόηση και χρηματοδότηση είναι αντισυνταγματική.
Ειδικά για τη μεταφορά των Πολεοδομιών στο Κτηματολόγιο:
Αν πρόκειται να μεταφερθούν αρμοδιότητες πολεοδομίας, θα πρέπει να συνοδεύονται από νομική πράξη (π.χ. νόμος ή ΠΔ), με προδιαγραφή πόρων και στελέχωσης, διαβούλευση με ΟΤΑ, και σεβασμό στην αυτοτέλεια τους.
Σε αντίθετη περίπτωση, υπάρχει σοβαρό ρεαλιστικό και νομικό ρίσκο: προσφυγές, ακυρώσεις, καταπάτηση αρχών του κράτους δικαίου και της συνταγματικής τάξης — όπως έχει ξανασυμβεί στο παρελθόν.
Οι πυλώνες του ελέγχου συνταγματικότητας
Η εξαγγελία της Κυβέρνησης για τη μεταφορά (ή, ορθότερα, μεταβίβαση) των αρμοδιοτήτων των Υπηρεσιών Δόμησης (ΥΔΟΜ), δηλαδή των πολεοδομιών, από τους Δήμους σε έναν ενιαίο κεντρικό φορέα –το «Ελληνικό Κτηματολόγιο»– δημιουργεί σειρά σοβαρών ζητημάτων συνταγματικότητας, τόσο ως προς τις οργανωτικές εγγυήσεις του άρθρου 102 του Συντάγματος, όσο και ως προς τις θεμελιώδεις αρχές της νομιμότητας της διοικητικής δράσης, της προστασίας της ιδιοκτησίας και του κράτους δικαίου.
Παρακάτω ακολουθεί διεξοδική ανάλυση των επιμέρους ζητημάτων που – μεταξύ άλλων πολλών – τίθενται αναφορικά με την επίμαχη εξαγγελία στον τομέα του ελέγχου συνταγματικότητάς της:
Συνταγματική θέση της τοπικής αυτοδιοίκησης και ζήτημα αρμοδιότητας
Κατά το άρθρο 102 §1-2 του Συντάγματος, η τοπική αυτοδιοίκηση αποτελεί οργανικό πυλώνα της διοικητικής αποκέντρωσης και έχει αρμοδιότητες «ιδίως τοπικού ενδιαφέροντος». Οι πολεοδομικές πράξεις και έλεγχοι (χορήγηση οικοδομικών αδειών, αυθαιρεσίες, έλεγχοι συμμόρφωσης με τους όρους δόμησης κ.λπ.) συνιστούν πράξεις άμεσα συνδεδεμένες με την τοπική οργάνωση του χώρου. Συνεπώς, η εκ των άνω και άνευ μεταφορά αρμοδιοτήτων σε ένα ΝΠΔΔ όχι μόνο δεν ερείδεται επί της αρχής της εγγύτητας αλλά αντίκειται στο συνταγματικό προσανατολισμό της αυτοδιοίκησης. Όπως έκρινε το ΣτΕ, μεταφορές αρμοδιοτήτων από ΟΤΑ σε κρατικούς φορείς είναι συνταγματικά επιτρεπτές μόνο υπό αυστηρές προϋποθέσεις αναγκαιότητας και αναλογικότητας. Εν προκειμένω, καμία μελέτη σκοπιμότητας ή συνταγματικής τεκμηρίωσης δεν έχει δημοσιευθεί.
Το άρθρο 102 του Συντάγματος διαμορφώνει το θεσμικό πλαίσιο για την Τοπική Αυτοδιοίκηση (ΟΤΑ) στην Ελλάδα. Τα πιο κρίσιμα στοιχεία που αφορούν τον προβληματισμό μας είναι τα εξής:
Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού.
Υπέρ των ΟΤΑ συντρέχει τεκμήριο αρμοδιότητας για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων.
Με νόμο μπορεί να καθορίζεται το “εύρος και οι κατηγορίες των τοπικών υποθέσεων” και να γίνεται κατανομή χωρικά ή λειτουργικά (πρώτος ή δεύτερος βαθμός) των τοπικών υποθέσεων.
Το κράτος δύναται να αναθέτει σε ΟΤΑ αρμοδιότητες που συνιστούν «αποστολή του Κράτους», με νόμο.
Από αυτά τα σημεία προκύπτει ότι η μεταβολή στις αρμοδιότητες των ΟΤΑ (π.χ. η αφαίρεση μιας σημαντικής αρμοδιότητας όπως αυτή της πολεοδομίας/δόμησης από έναν ΟΤΑ και η μεταφορά της σε έναν φορέα εκτός ΟΤΑ) θα πρέπει να εξεταστεί υπό το πρίσμα:
εάν η συγκεκριμένη αρμοδιότητα είναι “τοπική υπόθεση” κατά το Σύνταγμα ή αν είναι πιο ευρεία, εθνικής, κρατικής σημασίας,
αν υπάρχει νόμος που να εξουσιοδοτεί την ανάθεση ή μεταφορά της,
αν συντρέχουν οι εγγυήσεις του άρθρου 102 για μεταβίβαση αρμοδιοτήτων – π.χ. μεταφορά πόρων, διατήρηση διοικητικής αυτοτέλειας, διαφάνεια, εποπτεία νομιμότητας και διαφύλαξη της πρωτοβουλίας και ελεύθερης δράσης των ΟΤΑ.
Η θεωρία και η νομολογία επισημαίνουν ότι δεν όλες οι αρμοδιότητες μπορούν να θεωρηθούν «τοπικές υποθέσεις» και ότι κάποιες είναι από την φύση τους κρατικές, με εθνική διάσταση, ώστε να μην είναι επιτρεπτό να αποσπαστούν από το κράτος ή να μεταβιβαστούν χωρίς σοβαρές συνταγματικές εγγυήσεις.
Επίσης, ακόμη όταν επιτρέπεται η ανάθεση ή μεταφορά σε ΟΤΑ, η νομοθετική ρυθμιστική αρμοδιότητα πρέπει να συνοδεύεται από ρύθμιση των πόρων και των υποδομών για την άσκηση της αρμοδιότητας (π.χ. προσωπικό, τεχνογνωσία, μέσα).
Τέλος, η συνταγματική αρχή της αποκέντρωσης και της εγγύτητας (προς τον πολίτη) είναι σημαντική σε κατάσταση όπως η πολεοδομία, όπου οι αποφάσεις επηρεάζουν άμεσα την καθημερινότητα και σχετίζονται με το χώρο, την ιδιοκτησία, τον περιβαλλοντικό έλεγχο. Η απώλεια τοπικού ελέγχου ή γνώσης μπορεί να υπονομεύσει αυτές τις αξίες.
Παρακάτω παρουσιάζονται παραδείγματα αποφάσεων του ΣτΕ που δείχνουν πώς το Δικαστήριο έχει αντιμετωπίσει υποθέσεις σχετικές με αρμοδιότητες, μεταβιβάσεις ή αναρμοδιότητες και ποια κριτήρια έχει χρησιμοποιήσει:
ΣτΕ 665/2018
Η υπόθεση αφορούσε απόφαση δημοτικού συμβουλίου για “μεταφορά αγροτικών οδών”. Το ΣτΕ έκρινε ότι το συμβούλιο ενήργησε αναρμοδίως, διότι η αρμοδιότητα αυτή δεν ανήκε στον Δήμο αλλά σε κρατικό όργανο του αρμόδιου Υπουργείου, λόγω της ευρύτερης σημασίας των οδών πέραν της τοπικής διάστασης.
Αυτό δείχνει ότι όταν η υπόθεση αφορά ζητήματα που επεκτείνονται πέρα από το όριο “τοπικής υπόθεσης”, ή που εμπλέκουν ιδιοκτησιακά, χωροταξικά, περιβαλλοντικά στοιχεία με ευρύτερη επίδραση, δεν επιτρέπεται η αυτόνομη ανάληψη από ΟΤΑ, χωρίς ειδική νομοθετική πρόβλεψη ή κατάλληλο πλαίσιο.
ΣτΕ Ολόμ. 146‑149/2025
Σε αυτή τη σειρά αποφάσεων κρίθηκαν αντισυνταγματικές διατάξεις του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού (ΝΟΚ), ιδίως όσες αφορούν κινήτρα για ανέγερση οικοδομής, με αναδρομικότητα του ακυρωτικού αποτελέσματος. Η σημασία εδώ είναι ότι αναγνωρίσθηκε πως η πολεοδομική άδεια που εκδίδεται από ΥΔΟΜ Δήμων πρέπει να συμμορφώνεται με το συνταγματικό πλαίσιο, και ότι κανονιστικές επιλογές (που εισάγουν αυξημένα όρια, αυξημένα ύψη, υπόγεια, “κινήτρων” διατάξεις) όταν συγκρούονται με το άρθρο 24 Συντάγματος, δεν είναι ανεκτές.
Έτσι, εμφανίζεται σαφώς ότι ακόμα εάν οι ΥΔΟΜ λειτουργούν υπό Δήμους, η αρμοδιότητα τους υπόκειται στο συνταγματικό έλεγχο και δεν είναι αυτονομημένη χωρίς όρια.
Με βάση τα παραπάνω, εάν επιδιωχθεί η μεταφορά των αρμοδιοτήτων των ΥΔΟΜ στο Κτηματολόγιο, πιθανές προβληματικές όψεις είναι:
Κατάργηση ή κατάπτωση τεκμηρίου αρμοδιότητας: Αν οι ΥΔΟΜ αφαιρεθούν από τους Δήμους χωρίς νόμο ή χωρίς να έχει εκτιμηθεί ότι η πολεοδομική άδεια είναι “τοπική υπόθεση”, παραβιάζεται το τεκμήριο αρμοδιότητας υπέρ των ΟΤΑ.
Έλλειψη μεταφοράς των αντίστοιχων πόρων: Πρόκειται για συνταγματική απαίτηση ώστε όταν μεταβιβάζονται αρμοδιότητες, να μεταφέρονται και οι πόροι (υποδομές, προσωπικό, χρηματοδότηση) που απαιτούνται. Χωρίς αυτό, οι Δήμοι ή ο φορέας που αναλαμβάνει θα αδυνατούν να λειτουργήσουν αποτελεσματικά, και αυτό μπορεί να συναντήσει ένσταση ότι έχει «λυθεί» η αρχή της διοικητικής αυτοτέλειας.
Πολεοδομικές αρμοδιότητες όπως ο χωροταξικός σχεδιασμός, καθορισμός σχεδίων πόλεως, όρων όψεων, χρήσεων γης, όρων δόμησης σε περιοχές με ιδιαίτερα χαρακτηριστικά (παραδοσιακοί οικισμοί, προστατευόμενες περιοχές) μπορεί να θεωρηθούν ότι πρέπει να μείνουν υπό κρατικό έλεγχο ή υπό ρυθμίσεις που διασφαλίζουν κρατική ευθύνη, ιδίως όταν έχουν επιπτώσεις πέρα από το τοπικό επίπεδο.
Απώλεια γνώσης/εγκυρότητας τοπικών δεδομένων: Η εγγύτητα προς τις τοπικές συνθήκες αποτελεί σημαντική συνταγματική προσδοκία. Εάν μία κεντρική δομή αφαιρέσει αυτή την εγγύτητα, υπάρχει κίνδυνος ότι θα αγνοηθούν ουσιώδη τοπικά δεδομένα, με συνέπειες για τη νομιμότητα, την αποτελεσματικότητα και την κοινωνική δικαιοσύνη.
Έλεγχος και δικαστική προστασία: Οι πολίτες πρέπει να έχουν πρόσβαση σε δικαιώματα προσφυγής, δικαστικής προστασίας. Αν μία εταιρικού τύπου δομή (δημοσίου ή με δημόσιο χαρακτήρα) ασκεί εξουσία πολεοδομική χωρίς να υπόκειται στις ίδιες τύπικες διαδικασίες λογοδοσίας / ελέγχου όπως οι ΟΤΑ, αυτό μπορεί να παραβιάζει το Σύνταγμα.
Όταν οι ΥΔΟΜ είναι υπηρεσίες του Δήμου, υπόκεινται σε δημοκρατικό έλεγχο μέσω αιρετών οργάνων (δημοτικό συμβούλιο, δημοτικός σύμβουλος, δημοτική διοίκηση). Η διοικητική αυτοτέλεια και η εγγύτητα προς πολίτη βοηθούν στην εξασφάλιση ότι η εφαρμογή των όρων δόμησης γίνεται λαμβάνοντας υπόψη τα τοπικά συμφραζόμενα. Εάν η αρμοδιότητα μεταφερθεί στο Κτηματολόγιο, ένα ΝΠΔΔ δημοσίου συμφέροντος, ενδέχεται να μειωθεί η πολιτική / κοινωνική λογοδοσία, να αλλοιωθεί η εγγύτητα, και να εμφανιστούν ζητήματα όταν οι αποφάσεις πρέπει να προσαρμοστούν σε τοπικές ιδιαιτερότητες (π.χ. παραδοσιακοί οικισμοί, προστατευόμενες ζώνες, χωροταξικές ιδιαιτερότητες, υπό την επιφύλαξη βέβαια του ρόλου και των αντίστοιχων υπουργείων, όπως το ΥΠΕΝ και το ΥΠΠΟ) που ο φορέας πιθανόν να μην γνωρίζει τόσο καλά όσο η ΥΔΟΜ του Δήμου. Επίσης, η μεταφορά χωρίς νόμο ή χωρίς επαρκή δικαιϊκό θεμέλιο – δηλαδή χωρίς καθαρή νομοθετική εξουσιοδότηση – είναι ενδεχομένως αντισυνταγματική.
Η ασκούμενη διοικητική εποπτεία επί των Υπηρεσιών Δόμησης (ΥΔΟΜ) συνιστά ουσιώδη συνιστώσα της συνταγματικής αρχής της διοικητικής αποκέντρωσης και της λειτουργικής αυτοτέλειας των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, όπως κατοχυρώνεται στο άρθρο 102 του Συντάγματος. Οι ΥΔΟΜ, ως υπηρεσίες των Δήμων, εντάσσονται οργανικά και λειτουργικά στον οικείο ΟΤΑ α’ βαθμού και εποπτεύονται διοικητικώς από το Κράτος δια μέσου των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων, οι οποίες διασφαλίζουν τη νομιμότητα των πράξεων τους, χωρίς να παρεμβαίνουν στην ουσία των επιλογών τους, στο πλαίσιο της αρχής της χρηστής διοίκησης και της διακριτικής ευχέρειας που παρέχεται στις δημοτικές υπηρεσίες. Η διοικητική εποπτεία που ασκείται μέσω των αρμόδιων Γενικών Διευθύνσεων των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων συνίσταται στον έλεγχο της νομιμότητας πράξεων δόμησης, στην παρέμβαση σε περιπτώσεις καταγγελιών, καθώς και στην επιβολή κυρώσεων σε περιπτώσεις μη συμμόρφωσης, διατηρώντας έτσι την κρατική εγγύηση νομιμότητας σε κρίσιμα ζητήματα οικοδομικής δραστηριότητας, χωρίς όμως να απονευρώνεται η εγγύτητα της ΥΔΟΜ με τον πολίτη και η εγγενής τοπική γνώση των ειδικών πολεοδομικών συνθηκών. Η φύση της εποπτείας αυτής είναι εξωτερική, διορθωτική και επικουρική, σε συμμόρφωση με το άρθρο 101Α Συντ. περί επιτελικού ρόλου της Διοίκησης.
Η προτεινόμενη μεταφορά των ΥΔΟΜ στο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου «Ελληνικό Κτηματολόγιο» συνεπάγεται μεταβολή της διοικητικής τους υπαγωγής, με άμεσες συνέπειες και ως προς τη διοικητική εποπτεία που θα ασκείται πλέον από το Υπουργείο Ψηφιακής Διακυβέρνησης, στο οποίο υπάγεται το Κτηματολόγιο. Η διοικητική εποπτεία στις περιπτώσεις ΝΠΔΔ, όταν αυτά δεν είναι ΟΤΑ αλλά κεντρικοί φορείς του Κράτους, ασκείται κατά τις διατάξεις του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας και των ειδικών νόμων που διέπουν τη δομή και λειτουργία τους, και σε μεγάλο βαθμό μετασχηματίζεται σε εσωτερική ιεραρχική εποπτεία επί των πράξεων των υπαλλήλων τους. Εν προκειμένω, όμως, δεν προβλέπεται η ύπαρξη αιρετών οργάνων λογοδοσίας ούτε αντίστοιχος εξωτερικός θεσμικός ελεγκτικός μηχανισμός που να διασφαλίζει τη διαφάνεια, τη συμμετοχή των πολιτών και την τοπική λογοδοσία των πράξεων που εκδίδονται. Αντιθέτως, υφίσταται διοικητική συγκέντρωση κρίσιμων αρμοδιοτήτων, οι οποίες μέχρι σήμερα ασκούνταν υπό τον τοπικό έλεγχο της δημοτικής αρχής και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης, οδηγώντας σε ένα μοντέλο εσωτερικής κρατικής τεχνοκρατικής εποπτείας, ενδεχομένως ελλιπώς ελεγχόμενης από θεσμικούς μηχανισμούς. Η αλλαγή αυτή δεν προκύπτει ως απλή τεχνική μετεγκατάσταση ή λειτουργική αναδιάρθρωση, αλλά συνιστά ουσιώδη μεταβολή της θεσμικής φύσης της υπηρεσίας και της σχέσης της με την οργανωτική διάρθρωση του Κράτους και την εγγύτητα προς τον πολίτη, με σοβαρές επιπτώσεις στη λογοδοσία, στην αρχή της επικουρικότητας, αλλά και στην προστασία συνταγματικών δικαιωμάτων, όπως η ιδιοκτησία, η συμμετοχή και η ασφάλεια δικαίου.
Η πρώτη θεματική παράμετρος (θέση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης & αρμοδιότητα) αποκαλύπτει ότι κάθε προσπάθεια μεταφοράς αρμοδιοτήτων από ΟΤΑ σε άλλο φορέα (όπως το Κτηματολόγιο) πρέπει να πληροί τα ακόλουθα:
Νομοθετική πρόβλεψη: Να υπάρχει ρητός νόμος που να προβλέπει τη μεταφορά, με σαφή καθορισμό της αρμοδιότητας και των ορίων της.
Οριοθέτηση ως “τοπική υπόθεση” ή αν δεν είναι, να υπάρχει συνταγματικό έρεισμα που να επιτρέπει την ανάθεση της αρμοδιότητας σε κεντρικό φορέα ή σε φορέα εκτός ΟΤΑ.
Μεταφορά πόρων & προσωπικού: Όχι απλώς της αρμοδιότητας, αλλά των υλικών και άυλων πόρων που απαιτούνται για την άσκησή της.
Διατήρηση λογοδοσίας και ελέγχου: Εποπτείας νομιμότητας, συμμετοχής τοπικών φορέων, δυνατότητας προσφυγής και δικαστικής προστασίας.
Σεβασμός στην εγγύτητα: Λαμβάνοντας υπόψη τοπικές ανάγκες, ιδιαιτερότητες, και οικολογικά / περιβαλλοντικά / κοινωνικά χαρακτηριστικά κάθε περιοχής.
Αν οποιοδήποτε από αυτά τα σημεία παραλείπεται ή αγνοείται, υπάρχει πραγματικός κίνδυνος ότι μια τέτοια μεταφορά θα κριθεί αντισυνταγματική από το ΣτΕ ή θα δημιουργήσει έντονα δικαστικά προβλήματα και πολεοδομικές αντιδράσεις.
Ζήτημα νομιμότητας της ιδιωτικοποίησης κρατικής αρμοδιότητας
Η λειτουργία των ΥΔΟΜ συνιστά άσκηση κατεξοχήν κρατικής εξουσίας, με κανονιστικές και διαπιστωτικές πράξεις που παράγουν δεσμευτικές έννομες συνέπειες για τα δικαιώματα ιδιοκτησίας και την ελευθερία οικοδομικής δραστηριότητας. Η ανάθεση τέτοιων αρμοδιοτήτων στο ΝΠΔΔ δημοσίου συμφέροντος, εγείρει ζητήματα αντισυνταγματικής εκχώρησης δημόσιας εξουσίας σε νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου. Το ΣτΕ έχει κρίνει ότι ακόμη και οργανισμοί όπως η ΡΑΕ οφείλουν να διατηρούν οργανωτικά χαρακτηριστικά δημόσιας υπηρεσίας ώστε να είναι συμβατοί με το Σύνταγμα. Η τυπική ένταξη της Κτηματολόγιο στο Μητρώο Φορέων Γενικής Κυβέρνησης δεν αίρει το ζήτημα.
Η διαπίστωση ότι το «Ελληνικό Κτηματολόγιο» δεν είναι πλέον Ανώνυμη Εταιρεία αλλά Νομικό Πρόσωπο Δημοσίου Δικαίου (ΝΠΔΔ), όπως προβλέπεται ρητώς στο άρθρο 1 του ν. 4512/2018 και έχει επιβεβαιωθεί από τους ν. 5076/2023 και 5142/2024, ασφαλώς μεταβάλλει τον θεσμικό καμβά εντός του οποίου εξετάζεται η μεταφορά των αρμοδιοτήτων των ΥΔΟΜ, χωρίς ωστόσο να αίρει αυτοδικαίως τα συνταγματικά ζητήματα που ανακύπτουν. Διότι, ακόμη και ως ΝΠΔΔ, το Ελληνικό Κτηματολόγιο αποτελεί φορέα αποσυνδεδεμένο από την τοπική αυτοδιοίκηση και συγκεντρώνει χαρακτηριστικά κεντρικής διοίκησης με έντονα τεχνικό, διαχειριστικό και ψηφιακό προσανατολισμό, γεγονός που επιτείνει τη συζήτηση περί θεσμικής καταλληλότητας και εγγυήσεων διαφάνειας, λογοδοσίας και ασφάλειας δικαίου όταν καλείται να αναλάβει αρμοδιότητες αυθεντικά ρυθμιστικές, διαπιστωτικές και ελεγκτικές όπως αυτές των Υπηρεσιών Δόμησης.
Η απόδοση σε έναν τέτοιον κεντρικό και τεχνοκρατικά προσανατολισμένο φορέα αρμοδιοτήτων που αφορούν την οικοδομική άδεια, την εφαρμογή του σχεδίου πόλεως, τον έλεγχο αυθαίρετων κατασκευών και την κατεδάφιση κτισμάτων μετατοπίζει το επίκεντρο της πολεοδομικής διοίκησης από τον διάλογο με τον πολίτη προς μια αφηρημένη διοικητική τυποποίηση, με σοβαρούς κινδύνους αποδυνάμωσης της έννομης σχέσης μεταξύ διοικούμενου και διοίκησης και άμβλυνσης των θεσμικών εγγυήσεων του κράτους δικαίου. Η πολεοδομική διοίκηση δεν εξαντλείται στη χορήγηση ενός τυπικού εγγράφου, αλλά συνεπάγεται διαρκή ερμηνεία, στάθμιση, επιτόπια γνώση, διοικητική κρίση και προστασία της ιδιοκτησίας σε άμεση συσχέτιση με τις συνθήκες του χώρου. Η μεταφορά της στην αρμοδιότητα ενός ΝΠΔΔ με κεντρική, γραφειοκρατική δομή, χωρίς εγγυήσεις ενσωμάτωσης της αρχής της αναλογικότητας, της ακρόασης, της επαφής με τον πολίτη και της διοικητικής λογοδοσίας, προκαλεί ρήγματα στο συνταγματικό οικοδόμημα των αρχών της νομιμότητας και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης.
Η διοίκηση της δόμησης είναι πράξη ενεργητικής επιβολής δικαίου και νομικού ελέγχου στην ιδιοκτησία και στην ελευθερία δόμησης και συνιστά λειτουργία η οποία δεν μπορεί να απομονωθεί από τις θεμελιώδεις εγγυήσεις των άρθρων 24 και 17 του Συντάγματος. Η χορήγηση ή η άρνηση οικοδομικής άδειας, ο έλεγχος ενός αυθαιρέτου, η έκδοση πράξης κατεδάφισης ή αναστολής εργασιών συνιστούν ενέργειες που εντάσσονται στην άσκηση κρατικής εξουσίας, όχι μόνον τεχνικής αλλά και νομικής, με άμεση επίδραση στη σφαίρα δικαιωμάτων του διοικούμενου, και κατά συνέπεια, ο φορέας που τις ασκεί πρέπει να πληροί όλα τα χαρακτηριστικά δημόσιας αρχής, υπόκειται σε εποπτεία νομιμότητας, ελέγχεται από τα δικαστήρια και εφαρμόζει το δίκαιο με πλήρη εγγυήσεις διαδικαστικής και ουσιαστικής νομιμότητας. Η αναγόρευση ενός τεχνοκρατικού ΝΠΔΔ ως φορέα αυτής της αρμοδιότητας δεν επαρκεί θεσμικά, διότι δεν είναι η νομική μορφή του φορέα που καθορίζει τη συμβατότητά του με το Σύνταγμα, αλλά ο λειτουργικός και ουσιαστικός του ρόλος, η σύνδεσή του με τον πολίτη και η κατοχύρωση των απαιτούμενων θεσμικών αντιβάρων.
Η μεταβίβαση τέτοιων αρμοδιοτήτων σε ΝΠΔΔ συγκεντρωτικής δομής δεν πρέπει να συγχέεται με τη θεμιτή ανάθεση υποστηρικτικών λειτουργιών σε οργανισμούς κοινής ωφέλειας ή τεχνικής υποστήριξης. Η πολεοδομία δεν είναι πληροφοριακό ή μηχανογραφικό καθήκον· είναι εφαρμογή κρίσιμων διοικητικών εξουσιών, με άμεση επίδραση σε δικαιώματα, στην ποιότητα ζωής και στο περιβάλλον, όπως έχει επισημανθεί και στη θεωρία (βλ. Παπαγεωργίου, Πολεοδομία, 2011) αλλά και από το ΣτΕ, το οποίο στη νομολογία του (ΣτΕ 1906/2014) έχει υπογραμμίσει ότι δεν επιτρέπεται η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων άσκησης δημόσιας εξουσίας σε φορείς που δεν διαθέτουν την οργανωτική και λειτουργική εγγύηση της διοικητικής νομιμότητας. Η μεταφορά αρμοδιοτήτων των ΥΔΟΜ σε έναν φορέα όπως το Κτηματολόγιο, έστω και με τη μορφή ΝΠΔΔ, παραμένει προβληματική εάν δεν συνοδεύεται από σαφές οργανωτικό πλαίσιο που θα διασφαλίζει την πλήρη εφαρμογή των αρχών του διοικητικού δικαίου, την πρόβλεψη συλλογικών οργάνων με συμμετοχή μηχανικών, πολιτών και αιρετών, την ύπαρξη ενδίκων βοηθημάτων, την τήρηση της ιεραρχίας και της αιτιολογίας, καθώς και τον διαφανή επιμερισμό ευθυνών. Η ελλιπής πρόβλεψη τέτοιων εγγυήσεων όχι μόνο δυσχεραίνει τη λειτουργία της νέας διοικητικής δομής αλλά και δημιουργεί τον κίνδυνο να μετατραπεί η άσκηση της πολεοδομικής εξουσίας σε ψηφιακή και γραφειοκρατική διαδικασία, αποκομμένη από την ουσία του σχεδιασμού και την εγγύηση των δικαιωμάτων.
Η συγκεντρωτική άσκηση της πολεοδομικής αρμοδιότητας από έναν φορέα όπως το Κτηματολόγιο, χωρίς επιτόπια επαφή, χωρίς διοικητική ενσωμάτωση στις τοπικές ιδιαιτερότητες και χωρίς δημοκρατική λογοδοσία, δεν αποτελεί οργανωτική απλούστευση αλλά λειτουργική απορρύθμιση και θεσμικό βήμα οπισθοδρόμησης. Το Σύνταγμα απαιτεί η κρατική εξουσία να ασκείται με τρόπο που να εγγυάται την ακρόαση, τη διάκριση των ρόλων, την επιμέρους κρίση και τον χωρικά ειδικό έλεγχο της νομιμότητας. Η πολεοδομία δεν μπορεί να ασκείται αποκλειστικά ως κωδικός ή ως ψηφιακή φόρμα. Οφείλει να τελεί υπό το βλέμμα της πραγματικότητας, της βιωμένης εμπειρίας του χώρου και της ζωντανής εφαρμογής του Δικαίου, κάτι που κανένας απομακρυσμένος τεχνοκρατικός φορέας δεν μπορεί να εγγυηθεί εκ των πραγμάτων.
Παρά το ότι δεν έχει εντοπιστεί μέχρι σήμερα απόφαση του ΣτΕ που να αφορά ακριβώς τη μεταφορά όλων των ΥΔΟΜ από τους Δήμους σε ΝΠΔΔ με τρόπο όπως ο υπό συζήτηση, υπάρχουν αποφάσεις και νομολογιακές αρχές που αγγίζουν παρόμοια ζητήματα εκχώρησης δημοσίων εξουσιών, με βάση τις οποίες μπορεί να γίνει συγκριτική ανάλυση:
ΣτΕ 3662/2005
Με την απόφαση αυτή το ΣτΕ περιέγραψε ότι αρμοδιότητες πολεοδομικού σχεδιασμού (έγκριση πολεοδομικών μελετών, καθορισμός ρυμοτομικών σχεδίων, καθορισμός ζωνών οικιστικού ελέγχου, καθορισμός όρων και περιορισμών δόμησης) αν και είχαν μεταβιβαστεί προηγουμένως σε οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης (νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις, Δήμους κ.ο.κ.), διαπιστώθηκε από τη νομολογία ότι κάποιες από αυτές τις μεταβιβάσεις ήταν αντισυνταγματικές ή προβληματικές όταν δημιουργούσαν έλλειψη συνοχής πολιτικής, διασυνοριακές συνέπειες ή όταν επρόκειτο για αρμοδιότητες που υπερβαίνουν το τοπικό επίπεδο.
Στην απόφαση αυτή το ΣτΕ αντέδρασε όταν διαπιστώθηκε ότι ο νομοθέτης, με το νόμο 2218/1994 και άλλες διατάξεις, μετέφερε σημαντικές αρμοδιότητες σχετικές με πολεοδομικό σχεδιασμό από τους ΟΤΑ προς τη νομαρχιακή αυτοδιοίκηση (και εν δυνάμει προς τον κρατικό φορέα), και ότι απαιτούνταν θεσμικά πλαίσια και όροι που να διασφαλίζουν ότι αυτές οι αρμοδιότητες θα ασκούνται με τρόπο συμβατό με τις διατάξεις του σχετικού χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού.
ΣτΕ 2599/2011
Ο Δήμος Ηρακλείου αρνήθηκε να αναλάβει αρμοδιότητες (συντήρηση οδών, πεζοδρομίων, φαναριών κ.λπ.) που του είχαν μεταβιβαστεί χωρίς αντίστοιχη μεταφορά οικονομικών πόρων. Το ΣτΕ με την απόφαση 2599/2011 δικαίωσε τον Δήμο, κρίνοντας ότι μεταβίβαση αρμοδιοτήτων χωρίς πόρους είναι μη νόμιμη.
Από αυτή την απόφαση προκύπτει η αρχή ότι ακόμη όταν ο νομοθέτης ή η διοίκηση επιδιώκει να μεταβιβάσει κρατικές λειτουργίες σε δήμους ή άλλους φορείς, δεν αρκεί η απλή μεταβίβαση της αρμοδιότητας, αλλά πρέπει να εξασφαλίζεται ότι υπάρχουν οι απαραίτητοι πόροι για την άσκηση της αρμοδιότητας χωρίς να επιβαρύνεται ανεπίτρεπτα ο φορέας που την αναλαμβάνει.
Νομολογία και θεωρία επισημαίνουν ότι η εκχώρηση αρμοδιοτήτων που περιλαμβάνουν άσκηση δημόσιας εξουσίας (κανονιστικές, ελεγκτικές, διαπιστωτικές, επιβολή προστίμων, κυρώσεων) απαιτεί ότι ο φορέας σε όποια μορφή κι αν είναι (κρατικός οργανισμός, ΝΠΔΔ, φορέας δημόσιας διοίκησης) να πληροί τα χαρακτηριστικά της διοικητικής νομιμότητας: αιτιολογία, δυνατότητα προσφυγής, διαφάνεια, έλεγχος από δικαστήρια, δημοκρατικό έλεγχο.
Επιπλέον, η θεωρία απορρέει από αποφάσεις όπως η 3662/2005 ότι όταν οι αρμοδιότητες υπερβαίνουν τα όρια τοπικής υπόθεσης ή εμπλέκουν πολλαπλά Δήμους/Περιφέρειες ή εθνικά συμφέροντα, η μεταβίβαση σε συγκεντρωτικούς ή μη-τοπικούς φορείς ενδέχεται να είναι αντισυνταγματική.
Με βάση τις παραπάνω αποφάσεις, μπορούμε να εντοπίσουμε τα στοιχεία που πρέπει να εξετασθούν ώστε να προσδιορισθεί αν η μεταφορά των αρμοδιοτήτων ΥΔΟΜ στο Ελληνικό Κτηματολόγιο ως ΝΠΔΔ θα είναι συνταγματικά νόμιμη:
Εκχώρηση δημόσιας εξουσίας: Οι ΥΔΟΜ ασκούν δημόσιες εξουσίες κανονιστικές, αδειοδοτικές, ελεγκτικές, προσδιοριστικές της ιδιοκτησίας, επιβολής προστίμων. Οι αποφάσεις όπως η 3662/2005 τονίζουν ότι η άσκηση τέτοιων λειτουργιών απαιτεί ισχυρές εγγυήσεις νομιμότητας.
Νομοθετική εξουσιοδότηση και σαφήνεια: Πρέπει να υπάρχει νόμος που να ορίζει ρητά ποια αρμοδιότητα μεταφέρεται, με σαφήνεια ως προς το εύρος της, τις προϋποθέσεις άσκησής της, τα κριτήρια, τις διαδικασίες. Απόφαση όπως της μεταβίβασης των πολεοδομικών αρμοδιοτήτων στην απόφαση 3662/2005, έδειξε ότι ο νομοθέτης πρέπει να μην αφήνει περιθώρια αυθαιρεσίας ή ασάφειας.
Μεταφορά πόρων (υλικών, ανθρώπινου δυναμικού, χρηματοδοτικών): Από την 2599/2011 προκύπτει ότι μη μεταφορά πόρων καθιστά τη μεταβίβαση μη νόμιμη — στην πράξη, ο φορέας που θα αναλάβει αρμοδιότητα χωρίς μέσα δεν μπορεί να την ασκήσει αποτελεσματικά και αυτό παραβιάζει αρχές της ισότητας, της διοικητικής αυτοτέλειας και του Συντάγματος.
Έλεγχος και προσφυγές: Οι αποφάσεις επισημαίνουν ότι ο διοικούμενος πρέπει να διαθέτει δυνατότητες προσφυγής κατά των πράξεων του φορέα που αναλαμβάνει τις εξουσίες, καθώς και ότι υπάρχει διοικητικός και δικαστικός έλεγχος.
Τοπικές συνθήκες, γεωγραφική εγγύτητα, γνωριμία με το χώρο: Ειδικά στις πολεοδομικές λειτουργίες, οι αποφάσεις θεωρούν ότι η γνώση των τοπικών συνθηκών είναι κρίσιμη, και η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων πρέπει να διατηρεί, στον μέτρο του δυνατού, μηχανισμούς τοπικής συμμετοχής ή επί τόπου εποπτείας.
Βάσει των μέχρι ώρας αποφάσεων:
Μια πιθανή μεταφορά των ΥΔΟΜ στο Ελληνικό Κτηματολόγιο ως ΝΠΔΔ μπορεί να είναι συνταγματικά νόμιμη αν πληρούνται οι απαραίτητες προϋποθέσεις — σαφής νομοθετική εξουσιοδότηση, μεταφορά πόρων, διαφάνεια διαδικασιών, δυνατότητα προσφυγής, διοικητική και δικαστική εποπτεία.
Αν κάποια από αυτές τις προϋποθέσεις λείπει — π.χ. απουσία πόρων, ασαφές νομικό πλαίσιο, έλλειψη μηχανισμών ελέγχου ή έλλειψη δυνατότητας προσαρμογής στις τοπικές ιδιαιτερότητες — η μεταφορά ενδέχεται να κριθεί αντισυνταγματική με βάση προηγούμενες αποφάσεις όπως η 2599/2011 και η 3662/2005.
Είναι σημαντικό να εξετασθεί αν η νομοθεσία που τελικά θα ρυθμίζει τη μεταφορά θα προβλέπει όλα τα ανωτέρω, και αν θα υπάρχουν διοικητικά όργανα που εκπροσωπούν την τοπική αυτοδιοίκηση ή μηχανικοί με συμμετοχή ή έλεγχο τοπικό, ώστε να μην υπάρξει αποξένωση ή συγκέντρωση εξουσίας χωρίς αντίβαρα.
Ανεπαρκής θεσμική εγγύηση διαφάνειας και λογοδοσίας
Η δημοκρατική λογοδοσία των πολεοδομιών διασφαλίζεται μέσω της ένταξής τους στους Δήμους, με πολιτικά υπεύθυνα αιρετά όργανα και τοπικό κοινωνικό έλεγχο. Η μεταφορά σε έναν συγκεντρωτικό, μη λογοδοτούντα φορέα υπονομεύει τη διαφάνεια, καθιστά απρόσιτες τις διαδικασίες για τον πολίτη και εισάγει κίνδυνο αυθαιρεσίας, ιδίως όταν δεν θεσμοθετούνται ανεξάρτητες εγγυήσεις ελέγχου, ούτε ειδική διοικητική ιεραρχία.
Η διαφάνεια και η λογοδοσία συνιστούν δύο από τις κεντρικές θεσμικές εγγυήσεις του κράτους δικαίου και του συνταγματικού κράτους. Η δημοκρατική λογοδοσία σημαίνει ότι οι πολίτες πρέπει να μπορούν να γνωρίζουν πώς ασκούνται οι δημόσιες αρμοδιότητες, ποιοι αποφασίζουν, με ποια κριτήρια, με ποιες διαδικασίες, και ότι υπάρχουν αρμόδιοι έλεγχοι — πολιτικοί, διοικητικοί, δικαστικοί — για τις πράξεις των διοικητικών φορέων που επηρεάζουν δικαιώματα και υποχρεώσεις. Στο πλαίσιο της πολεοδομίας, αυτά τα ζητήματα αποκτούν ιδιαίτερη σημασία διότι οι αποφάσεις της δόμησης, της άδειας, του ελέγχου αυθαιρέτων, της κατεδάφισης, της χρήσης γης έχουν άμεση επίδραση στην ιδιοκτησία, στην ποιότητα ζωής, στο περιβάλλον.
Όταν οι ΥΔΟΜ λειτουργούν ως υπηρεσίες του Δήμου ή ως υπηρεσίες κοντά στην τοπική αυτοδιοίκηση, υπάρχει μια σειρά μηχανισμών λογοδοσίας: τα δημοτικά συμβούλια, η αυτοδιοικητική διαφάνεια, ο έλεγχος από τον πολίτη (προσβάσεις, ενστάσεις, προσφυγές), η εποπτεία από την κρατική διοίκηση και δικαστική προστασία. Αυτοί οι μηχανισμοί διασφαλίζουν ότι οι αποφάσεις δεν λαμβάνονται μονομερώς, αφηρημένα ή αποκομμένα από τις τοπικές ανάγκες και την κοινωνική παραδοχή.
Η μεταφορά των αρμοδιοτήτων σε έναν συγκεντρωτικό φορέα – ακόμη και αν είναι ΝΠΔΔ – κινδυνεύει να αποδυναμώσει αυτούς τους μηχανισμούς, διότι:
Η εγγύτητα προς τους πολίτες μειώνεται
Η συμμετοχή τοπικών φορέων και η ακρόαση των ενδιαφερομένων μπορεί να γίνει δυσκολότερη
Η διοικητική διαφάνεια μπορεί να υπονομευτεί αν οι διαδικασίες είναι περισσότερο γραφειοκρατικές, ψηφιοποιημένες ή απομακρυσμένες
Η λογοδοσία μπορεί να γίνει πιο «ρυθμιστική» ή «εσωτερική» αν ο φορέας δεν υπόκειται σε πολιτική ψηλά εποπτεία ή σε ισχυρό τοπικό κοινωνικό και δικαστικό έλεγχο
Στη νομολογία του ΣτΕ υπάρχουν αποφάσεις και πρωτογενείς νομικές πηγές που ευθέως αγγίζουν ζητήματα διαφάνειας / λογοδοσίας στη διοικητική πρακτική της πολεοδομίας και στον έλεγχο της διοίκησης, από τις οποίες μπορούν να συναχθούν σημαντικά διδάγματα:
Η απόφαση 176/2023 της Ολομέλειας του ΣτΕ, που αφορά υπόθεση ανέγερσης οικοδομής εκτός σχεδίου και την ακύρωση άδειας λόγω μη τήρησης προϋποθέσεων (π.χ. ύπαρξης προσώπου σε κοινόχρηστο δρόμο) δείχνει ότι ο πολίτης έχει δικαίωμα να αμφισβητεί διοικητικές πράξεις της πολεοδομικής υπηρεσίας, και ότι οι αρμόδιες υπηρεσίες πρέπει να τηρούν αυστηρά τις νόμιμες διαδικασίες και τα κριτήρια.
Η ανάγκη αιτιολογίας, ειδικότερα στις πράξεις άδειας ή άρνησης, και η δυνατότητα δικαστικής αναίρεσης, είναι στοιχεία που το ΣτΕ συχνά επιβάλλει, ιδίως σε αποφάσεις που σχετίζονται με χρήση γης, ιδιοκτησιακά δικαιώματα και περιβαλλοντικές συνέπειες. Οι αποφάσεις που ακυρώνουν πολεοδομικές άδειες λόγω ασαφειών, έλλειψης τεκμηρίωσης ή μη ικανοποιητικής ενημέρωσης των ενδιαφερομένων είναι επαρκή ως παραδείγματα του πόσο σημαντικές είναι οι εγγυήσεις αυτές.
Με βάση τα παραδείγματα της νομολογίας και τα θεσμικά στοιχεία που διατίθενται, μπορεί να διατυπωθούν τα εξής συμπεράσματα για το κατά πόσο η θεσμική διαφάνεια και λογοδοσία θα είναι επαρκείς σε περίπτωση μεταφοράς:
Πρέπει να προβλεφθεί νομοθετικά ότι κάθε πράξη πολεοδομικής εξουσίας του φορέα (Ελληνικό Κτηματολόγιο ως ΝΠΔΔ) να συνοδεύεται από αιτιολόγηση, ώστε οι ενδιαφερόμενοι πολίτες να γνωρίζουν γιατί έγινε η άδεια ή η άρνηση, ποια ήταν τα καταγεγραμμένα δεδομένα, ποιοι όροι τέθηκαν και βάσει ποιων διατάξεων
Να εξασφαλιστεί ότι υπάρχει δυνατότητα προσφυγής τόσο σε διοικητικό επίπεδο όσο και σε δικαστικό επίπεδο, με σαφή ορισμό προθεσμιών, διαδικασιών και αρμοδίων οργάνων
Να διατηρηθούν ή να θεσπιστούν μηχανισμοί τοπικής εποπτείας ή συμμετοχής — π.χ. εκλεγμένα τοπικά όργανα, δημοτικά συμβούλια, εποπτικά συμβούλια, συμμετοχή μηχανικών ή πολιτών στις αποφάσεις, δημόσια διαβούλευση για αλλαγές όρων ή χρήσης γης
Να ενισχυθούν οι διατάξεις περί διαφάνειας — πρόσβαση στα διοικητικά έγγραφα, υποχρέωση δημοσιοποίησης των πράξεων, αρχείο αποφάσεων, ενημέρωση ενδιαφερομένων, ώστε να μην υπάρξει “μαύρο κουτί” όπου οι αποφάσεις λαμβάνονται ερήμην του πολίτη, χωρίς ορατότητα και διαφάνεια.
Ζητήματα προστασίας ιδιοκτησίας και έννομης προστασίας
Η απώλεια εγγύτητας και εξατομικευμένης γνώσης του τοπικού χωρικού ιστού εκ μέρους των ΥΔΟΜ, σε συνδυασμό με τη μετατροπή τους σε κεντρικά ψηφιοποιημένα γραφεία της Κτηματολόγιο, υπονομεύει την προστασία της ιδιοκτησίας, ιδίως σε υποθέσεις συνθετότητας (παραδοσιακοί οικισμοί, όροι όψεων, συνιδιοκτησίες). Ελλοχεύει ο κίνδυνος γενίκευσης τυποποιημένων, άκαμπτων πρακτικών που παραγνωρίζουν τη νομιμότητα της ιδιοκτησιακής κατάστασης, σε αντίθεση με τα άρθρα 17 και 24 του Συντάγματος.
Η ιδιοκτησία είναι θεμελιώδες συνταγματικό δικαίωμα (άρθρο 17 Συντάγματος) το οποίο προστατεύει όχι μόνο την κατοχή, αλλά και το δικαίωμα χρήσης, εκμετάλλευσης και ελέγχου της ιδιοκτησίας υπό τους όρους του νόμου Η έννομη ασφάλεια απαιτεί ότι ο ιδιοκτήτης γνωρίζει εκ των προτέρων ποιοι όροι και ποια καθεστώτα ισχύουν, πώς εφαρμόζονται τοπικά οι κανόνες, ποιες διαδικασίες ακολουθούνται για να εκδοθεί ή να αρνηθεί άδεια, ποια είναι τα ένδικα μέσα, και ότι δεν αντιμετωπίζει αιφνιδιασμούς, αυθαιρεσίες ή απρόβλεπτες μεταβολές που πλήττουν τα δικαιώματά του
Η εγγύτητα και η εξατομικευμένη γνώση του τοπικού χωρικού ιστού από τις ΥΔΟΜ των Δήμων προσδίδει δυνατότητα προσαρμογής σε ιδιαιτερότητες όπως η μορφολογία των δρόμων, η ύπαρξη συνιδιοκτησιών με περίπλοκες ιδιοκτησιακές καταστάσεις, οι παραδοσιακοί οικισμοί, οι όροι όψεων, τα στενά δρομάκια, οι διαφορετικές κλίσεις, οι παλαιές κατασκευές και τα υλικά, οι τοπικές κλιματικές συνθήκες Η ύπαρξη υπαρκτών στοιχείων στο έδαφος, το ιστορικό παρελθόν και οι ιδιαιτερότητες των οικιστικών χαρακτήρων επιβάλλει να υπάρχουν μηχανισμοί ελέγχου, εξατομικευμένης κρίσης και δυνατότητας να λαμβάνονται υπόψη στοιχεία που δεν μπορούν να ψηφιοποιηθούν πλήρως ή να τυποποιηθούν
Η μετατροπή των ΥΔΟΜ σε κεντρικά, ψηφιοποιημένα γραφεία συνεπάγεται περιορισμούς σε αυτή την εξατομικευμένη κρίση διότι τα ψηφιακά συστήματα συχνά λειτουργούν με βάση γενικούς χάρτες, όρους – πρότυπα, πρότυπες προδιαγραφές που μπορεί να μην αντιλαμβάνονται ή να μην αναγνωρίζουν πλήρως τοπικές ιδιαιτερότητες π.χ. παλιά χωρομετρικά διαγράμματα που δεν είναι ψηφιοποιημένα με ακρίβεια, αδόμητες αμέσως προεκτάσεις, συνιδιοκτησίες με ακρίβεια στα όρια, κτίσματα σε χρήση που έχουν ιστορική παραδοσιακή ανοχή, συμφωνίες μεταξύ γειτόνων ή παλαιότερα καθεστώτα που δεν καταγράφονται ψηφιακά
Η απώλεια αυτής της γνώσης ή η αντικατάστασή της από ένα γενικό, απομακρυσμένο ψηφιακό πλαίσιο μπορεί να οδηγήσει σε λανθασμένες ή άδικες αποφάσεις χορήγησης άδειας ή άρνησης χορήγησης αυτής, σε παραβιάσεις καθεστώτων ιδιοκτησίας, σε δέσμευση/απαλλοτρίωση ισχυρών ιδιοκτησιακών δικαιωμάτων, ή σε επιβολή προστίμων ή κατεδαφίσεων με τρόπο που δεν ανταποκρίνεται σε πραγματικές συνθήκες, γεγονός που πλήττει τη συνταγματική προστασία της ιδιοκτησίας και της έννομης ασφάλειας
Δεν υπάρχει, ασφαλώς, προς το παρόν απόφαση του ΣτΕ που να αφορά ακριβώς τη μεταφορά όλων των ΥΔΟΜ σε ψηφιακό κεντρικό φορέα και να εκτιμά αυτόν ειδικά τον κίνδυνο της απώλειας τοπικής γνώσης, όρων όψεων, συνιδιοκτησιών κ.λπ. Ωστόσο, υπάρχουν αποφάσεις που θίγουν τμήματα αυτής της προβληματικής:
Η απόφαση 1762‑4/2023 της Ολομέλειας του ΣτΕ, η οποία μεταξύ άλλων εξετάζει την αρχή της αναλογικότητας όταν ο νομοθέτης εισάγει ρυθμίσεις που επηρεάζουν χρήση γης ή ιδιοκτησιακά δικαιώματα, επισημαίνει ότι ο δικαστικός έλεγχος πρέπει να διασφαλίζει ότι οι ρυθμίσεις δεν είναι προδήλως δυσανάλογες και ότι λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαιτερότητες για κάθε περιοχή
Αποφάσεις του ΣτΕ όπου απορρίπτονται πράξεις μηχανικών ή Πολεοδομίας λόγω μη επακριβούς σχεδιασμού ή ελλιπούς τεκμηρίωσης των τοπικών δεδομένων, ιδιαίτερα για όρους όψεων ή για παραδοσιακούς οικισμούς, δείχνουν ότι η νομολογία απαιτεί ουσιαστική γνώση του τοπικού χώρου και της ιστορίας του
Για να διαφυλαχθεί η προστασία της ιδιοκτησίας και η έννομη ασφάλεια αν εφαρμοστεί μεταφορά των ΥΔΟΜ στο Κτηματολόγιο, θα πρέπει:
Το νομικό πλαίσιο να προβλέπει σαφώς ότι οι φάκελοι για κάθε υπόθεση θα περιλαμβάνουν όλα τα τοπικά δεδομένα (ιστορικά διαγράμματα, συμβολαιογραφικές πράξεις, υπάρχουσες καταστάσεις, προηγούμενες χρήσεις, συμφωνίες γειτόνων)
Να υπάρχει δυνατότητα επί τόπου αυτοψίας από το προσωπικό που γνωρίζει τη γεωμορφολογία και τις ιδιαιτερότητες της περιοχής
Να διατηρηθεί αρμοδιότητα των Δήμων ή τοπικών συμβουλίων ή τοπικών επιτροπών για δημόσια ενημέρωση, ακρόαση των ενδιαφερομένων και συμμετοχή των πολιτών, ώστε οι αποφάσεις να μην λαμβάνονται με τρόπο αποκομμένο από την τοπική κοινωνία
Να υπάρξει ισχυρός δικαστικός έλεγχος των αποφάσεων, με δυνατότητα αναίρεσης ή ακύρωσης όταν διαπιστωθεί ότι παραβιάσθηκαν καθεστώτα ιδιοκτησίας ή ότι η κρίση ήταν αβασάνιστη ή γενικευμένη/τυποποιητική χωρίς να λαμβάνει υπόψη τα τοπικά δεδομένα
Αντισυνταγματική παρέκκλιση από τον πολεοδομικό σχεδιασμό;
Τέλος, η αποσύνδεση της πολεοδομικής λειτουργίας από τον δημοκρατικό σχεδιασμό της πόλης (με τα εύχρηστα προβλεφθέντα εργαλεία των ΤΠΣ, ΕΠΣ, ΓΠΣ κ.λπ.), τον οποίο εισηγούνται ή εγκρίνουν τα δημοτικά συμβούλια ή οι περιφερειακές επιτροπές, υπονομεύει τον συνταγματικά κατοχυρωμένο χαρακτήρα του πολεοδομικού σχεδιασμού ως πολιτικού και όχι τεχνοκρατικού εργαλείου. Αντίκειται δε στις συνταγματικές υποχρεώσεις της Διοίκησης για ορθολογική και αειφόρο χρήση του χώρου (άρθρα 24 και 25 Συντάγματος).
Η έννοια του πολεοδομικού σχεδιασμού στο ελληνικό Σύνταγμα και στην νομολογία δεν είναι απλώς τεχνική ή διακοσμητική, αλλά πολιτική, στρατηγική και θεμελιώδης για τη διασφάλιση της βιώσιμης ανάπτυξης, της προστασίας του περιβάλλοντος, της ισορροπημένης χρήσης του χώρου και της συμμετοχής των πολιτών. Τα Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΓΠΣ), τα Τοπικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΤΠΣ), τα Ειδικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΕΠΣ) και άλλες μελέτες σχεδιασμού δεν είναι δευτερεύουσες, αλλά καθορίζουν το πλαίσιο εντός του οποίου ασκούνται οι πολεοδομικές ρυθμίσεις, οι χρήσεις γης και οι όροι δόμησης. Όροι που καθορίζονται ή τροποποιούνται χωρίς σεβασμό σε αυτά τα σχέδια ή χωρίς δημοκρατική έγκριση από τα δημοτικά συμβούλια ή τις περιφερειακές επιτροπές υπονομεύουν τη συνταγματική επιταγή ότι ο πολεοδομικός σχεδιασμός πρέπει να είναι μέρος της δημοκρατικής διαδικασίας, να υπόκειται σε πρόβλεψη, διαβούλευση, θεσμική έγκριση και συνέχεια.
Η συνταγματική βάση αυτή εντοπίζεται στα άρθρα 24 και 25 του Συντάγματος. Το άρθρο 24 διασφαλίζει την προστασία του φυσικού και δομημένου περιβάλλοντος, ενώ το άρθρο 25 αναφέρεται στην ανάπτυξη και το γενικό δημόσιο συμφέρον, στην ανάγκη ορθολογικής διαχείρισης των αναπτυξιακών επιλογών και της χρήσης του χώρου. Ο πολεοδομικός σχεδιασμός — μελέτες όπως τα ΓΠΣ, ΤΠΣ, ΕΠΣ — λειτουργούν ως εργαλεία εφαρμογής αυτών των συνταγματικών αρχών. Επομένως οποιαδήποτε μεταβολή που παρακάμπτει ή υποσκελίζει αυτά τα εργαλεία ή τα θεσμικά όργανα που τα εισηγούνται/εγκρίνουν θέτει ζήτημα αντισυνταγματικότητας.
Μία από τις πλέον σημαντικές αποφάσεις στην ελληνική νομολογία που αφορά άμεσα την αντισυνταγματική παρέκκλιση από τον πολεοδομικό σχεδιασμό είναι η ΣτΕ Ολομ. 3661/2005. Στην υπόθεση αυτή, το ΣτΕ κρίνει ότι η έγκριση και τροποποίηση πολεοδομικών σχεδίων οποιασδήποτε κλίμακας, και ο καθορισμός όρων δομήσεως και χρήσεων γης — είτε μέσω γενικών κανονιστικών πράξεων είτε μέσω πράξεων μικτού τύπου — δεν μπορεί να θεωρηθεί θέμα τεχνικό ή τοπικού ενδιαφέροντος που μπορεί να ανατεθεί σε όργανα χωρίς τον νόμιμο τύπο και την προβλεπόμενη διαδικασία. Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο της απόφασης, τονίζεται ότι διατάξεις που παρέκκλιναν από τις ρυθμίσεις των γενικών και ειδικών πολεοδομικών σχεδίων, αλλά και από τις κατευθύνσεις των σχεδίων χρήσεων, μπορούν να υποκείμενες σε ακυρωτικό έλεγχο, αν δεν τηρούνται οι συνταγματικές προδιαγραφές της διαδικασίας και του τύπου (π.χ. αν δεν εκδίδονται με Προεδρικό Διάταγμα όταν απαιτείται, αν δεν υπάρχει διαβούλευση, αν η έγκριση δεν έχει δημοκρατική νομιμοποίηση από αιρετά και θεσμικά όργανα). Επιπλέον, στην ίδια απόφαση επισημαίνεται ότι οι τροποποιήσεις σχεδίων ή οι ρυθμίσεις χρήσεων/όρων δόμησης που αφορούν ζώνες προστασίας (π.χ. ζώνες ακτής, περιοχές φυσικού κάλλους, κηρυγμένοι αρχαιολογικοί χώροι) πρέπει να συμμορφώνονται με τις κατευθύνσεις του χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, και δεν μπορεί να γίνουν κατά τρόπο που ακυρώνει την ισχύ ήδη εγκεκριμένων μελετών ή ρυθμίσεων χωρίς νόμιμη διαδικασία και επαρκή αιτιολόγηση.
Άλλη σχετική απόφαση είναι η ΣτΕ 2790/2014 που, μεταξύ άλλων, αναφέρεται στον χαρακτηρισμό οδών ως δημοτικών ή κοινοτικών και στην αρμοδιότητα πολεοδομικού σχεδιασμού, υποδεικνύοντας ότι οι ρυθμίσεις αυτές πρέπει να σέβονται τα σχέδια χρήσης γης και τις κατευθύνσεις τους.
Με βάση τα παραπάνω, οι πιο κρίσιμοι κίνδυνοι είναι:
Αν η νέα διοικητική μορφή ασκεί δυνατότητα να τροποποιεί όρους δόμησης, χρήσεις γης, ή άλλα στοιχεία σχεδίου πόλεως χωρίς να έχει τη διαδικασία και την έγκριση που απαιτούν τα σχέδια — π.χ. χωρίς δημοσιότητα, διαβούλευση, συμμετοχή τοπικών φορέων, χωρίς συμβολή του δημοτικού συμβουλίου — τότε υπάρχει αντισυνταγματική παρέκκλιση.
Αν οι αποφάσεις εκδίδονται από απρόσωπα, συγκεντρωτικά κεντρικά όργανα, χωρίς τοπική εκπροσώπηση ή συμμετοχή και διαβούλευση, υπάρχει κίνδυνος να υποβαθμιστεί ο χαρακτήρας του δημοκρατικού σχεδιασμού — δηλαδή ο σχεδιασμός να παραμείνει σε τεχνοκρατικά γραφεία χωρίς σύνδεση με την κοινωνία και με τις πραγματικές ανάγκες.
Αν η μεταρρύθμιση δεν διασφαλίζει ότι οι υφιστάμενες μελέτες πολεοδομικού σχεδιασμού (ΓΠΣ, ΤΠΣ, ΕΠΣ) εξακολουθούν να έχουν δεσμευτικότητα και να τηρούνται ως πλαίσιο για όλες τις διοικητικές πράξεις της δόμησης, υπάρχει κίνδυνος ότι οι νέες προκαθορισμένες πολιτικές επιλογές (π.χ. μεγάλοι συντελεστές, αλλαγές ζωνών) θα γίνονται χωρίς να εναρμονίζονται με τα σχέδια ή να προκαλούν ανισότητες.
Επιπλέον, η έννομη ασφάλεια του διοικούμενου πλήττεται όταν δεν είναι γνωστά εκ των προτέρων οι όροι χρήσης γης, η διαδικασία αδειοδότησης ή οι όροι όψεως / όρων δόμησης, δηλαδή όταν υπάρχει απρόβλεπτη μεταβολή που δεν έχει εξουσιοδοτηθεί από νόμο ή σχέδιο.
Για να διασφαλιστεί ότι η μεταφορά δεν θα οδηγήσει σε αντισυνταγματικότητα λόγω παρέκκλισης από τον δημοκρατικό πολεοδομικό σχεδιασμό, απαιτούνται:
Να προβλέπεται σαφώς στο νόμο ότι οι αποφάσεις του νέου φορέα υπακούουν στα ήδη εγκεκριμένα ΓΠΣ, ΤΠΣ, ΕΠΣ, και άλλα πολεοδομικά σχέδια, τα οποία να έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα.
Να διατηρηθεί ο έλεγχος από δημοτικά συμβούλια ή περιφερειακές επιτροπές για τις κύριες επιλογές που αφορούν χρήση γης, ζωνοποίηση, όρους δόμησης, όρους όψεων κλπ.
Να υπάρχει διαβούλευση με τους πολίτες, με προβλεπόμενα στάδια δημόσιας ακρόασης, διαφάνειας, και δυνατότητας ενστάσεων ή προσφυγών πριν από την τελική έγκριση.
Να καθορίζεται από τον νόμο ο τύπος των πράξεων (κανονιστικές, μικτής φύσης, ατομικές) που απαιτούν Προεδρικό Διάταγμα ή άλλο υψηλό κανονιστικό τύπο, όπως προβλέπει η νομολογία (π.χ. για τροποποίηση σχεδίων πόλης, για καθορισμό όρων δομησης) ώστε να διατηρείται ο χαρακτήρας του σχεδίου ως πολιτικού εργαλείου.
Να μεριμνάται για τη συνέπεια των αποφάσεων στο χρόνο — δηλαδή ότι το σχέδιο πόλης ή χρήσεων γης δεν αλλάζει κατά τρόπο που θα προκαλέσει ανασφάλεια για ιδιοκτήτες και πολίτες, και ότι οι όποιες αλλαγές δεν είναι αιφνίδιες ή χωρίς δημοκρατικό έλεγχο.
Το ζήτημα του «one-stop shop» Πολεοδομίας και Κτηματολογίου ως προεχόντως πρόβλημα διάκρισης του αστικού από το διοικητικό δίκαιο
Το ζήτημα της ενοποίησης των πολεοδομικών υπηρεσιών και του Κτηματολογίου σε ένα ενιαίο «one-stop shop» συνιστά μία κρίσιμη διοικητική μεταρρύθμιση που εγείρει σοβαρά νομικά, θεσμικά και τεχνικά ερωτήματα. Ενώ η επιδίωξη για ταχύτερη εξυπηρέτηση του πολίτη, μείωση διοικητικών βαρών και ψηφιακή διασύνδεση φαίνεται εύλογη, η σύζευξη δύο εντελώς διαφορετικών –σε αποστολή, νομική φύση, γνωστικό υπόβαθρο και διοικητική λογική– λειτουργιών σε έναν ενιαίο φορέα ή πλαίσιο εξυπηρέτησης δεν είναι ουδέτερη ούτε άμοιρη συνεπειών. Ειδικά όταν επιχειρείται η λειτουργική ή οργανική συγχώνευση της κτηματολογικής αποτύπωσης (καταγραφή δικαιωμάτων και γεωχωρικής πληροφορίας) με την πολεοδομική ρύθμιση (έγκριση, έλεγχος, επιβολή) ανακύπτουν κρίσιμα ζητήματα για τη νομιμότητα, τη διαφάνεια, την προστασία των δικαιωμάτων και τη συνταγματική αρχή της διάκρισης των αρμοδιοτήτων.
Το Κτηματολόγιο, είτε στην αρχική του μορφή ως ΑΕ είτε στην τωρινή του μορφή ως ΝΠΔΔ, συγκροτήθηκε με στόχο τη διασφάλιση της νομικής και τεχνικής πληρότητας των δικαιωμάτων επί ακινήτων. Ο σκοπός του είναι κυρίως καταγραφικός – με την έννοια της δημόσιας πίστης, της χωρικής ακρίβειας, της ταύτισης ιδιοκτησίας και γεωτεμαχίου. Αντίθετα, οι ΥΔΟΜ είναι φορείς κανονιστικής εφαρμογής, δηλαδή όργανα που δεν καταγράφουν απλώς αλλά επιβάλλουν ή αρνούνται δικαιώματα με βάση την πολεοδομική νομοθεσία, ελέγχουν, επιβάλλουν κυρώσεις, εκδίδουν ατομικές πράξεις με έντονη ρυθμιστική λειτουργία. Η λειτουργική ή διοικητική ένωση αυτών των δύο ετερογενών πεδίων ενέχει τον κίνδυνο σύγχυσης της νομικής φύσης των πράξεων, επικάλυψης αρμοδιοτήτων και τελικώς υπονόμευσης των συνταγματικών εγγυήσεων που πρέπει να διέπουν την κάθε μία ξεχωριστά.
Από πλευράς διοικητικής λογικής, το Κτηματολόγιο λειτουργεί στο πλαίσιο της αστικής ιδιοκτησίας, δηλαδή της καταγραφής και προστασίας εμπραγμάτων δικαιωμάτων. Οι πράξεις του έχουν δηλωτικό χαρακτήρα – καταχωρούν υφιστάμενα δικαιώματα. Οι ΥΔΟΜ, αντίθετα, ασκούν δημόσια εξουσία με διαπιστωτικό και κανονιστικό χαρακτήρα, μεταβάλλοντας την έννομη κατάσταση, π.χ. επιτρέποντας ή απαγορεύοντας μια δόμηση, χαρακτηρίζοντας ένα κτίσμα ως αυθαίρετο, εκδίδοντας πράξεις επιβολής ή αναστολής. Η υιοθέτηση μιας ενιαίας πλατφόρμας ή υπηρεσίας «μίας στάσης» ενέχει κίνδυνο να θολώσουν αυτές οι θεμελιώδεις διακρίσεις και να παραχθεί διοικητική σύγχυση τόσο για τους υπαλλήλους όσο και για τους πολίτες. Η διαλειτουργικότητα και η διασύνδεση είναι θεμιτές∙ η συγχώνευση ρόλων όμως απαιτεί συνταγματική και νομική προσοχή.
Επιπλέον, με βάση τη νομολογία του ΣτΕ, όπως π.χ. στις αποφάσεις ΣτΕ 3662/2005, 2613/2016, Ολ 146-149/2025, 848/2016 η πολεοδομική αρμοδιότητα, δηλαδή η δυνατότητα ρύθμισης του χώρου και επιβολής όρων δόμησης, αποτελεί συνταγματικώς θεμελιωμένη αρμοδιότητα του Κράτους που πρέπει να ασκείται κατά τρόπο εγγυητικό για την προστασία του δομημένου περιβάλλοντος (άρθρο 24 Συντάγματος), διαφανή και αναλογικό, με πλήρη αιτιολογία, τεχνική τεκμηρίωση και σεβασμό στα ισχύοντα πολεοδομικά σχέδια. Το ΣτΕ έχει επανειλημμένα κρίνει ότι ακόμη και τροποποιήσεις σε επιμέρους όρους δόμησης απαιτούν ειδική τεκμηρίωση, συμμετοχική διαδικασία και θεσμική εγκυρότητα (π.χ. ΠΔ όπου απαιτείται, όχι απλώς διοικητική πράξη). Αν σε αυτό το πλαίσιο προστεθεί η κτηματολογική καταγραφή ως στοιχείο έγκρισης ή απόρριψης πολεοδομικής πράξης, υπάρχει ο κίνδυνος αντιστροφής της κανονιστικής ιεραρχίας – δηλαδή να εξαρτηθεί η πολεοδομική κρίση από στοιχεία καταγραφικά, που είναι όμως διαφορετικής φύσης και σκοπού.
Από τις παραπάνω αποφάσεις εξάγονται μερικά θεμελιώδη νομικά στοιχεία για την πολεοδομική αρμοδιότητα:
Ειδικοί νόμοι & νομοθετική εξουσιοδότηση
Οι αρμοδιότητες που έχουν σχέση με χρήσεις γης, πολεοδομικό σχεδιασμό, περιβαλλοντικές ζώνες, αιγιαλό κ.ά., πρέπει να θεσπίζονται ή να ανατίθενται με σαφή νόμο, που να προσδιορίζει το πεδίο, τα όρια και τις προϋποθέσεις.
Όρια και εξαιρέσεις
Υπάρχουν περιπτώσεις όπου οι πολεοδομικές υπηρεσίες δεν μπορούν να χορηγήσουν άδειες ή να κάνουν παρεμβάσεις (π.χ. εντός αιγιαλού), ή όπου αρμοδιότητες όπως η εξαίρεση αυθαιρέτων από κατεδάφιση απαιτούν ειδική διαδικασία και γνωμοδότηση.
Έλεγχος του κράτους
Ακόμη όταν αρμοδιότητες μεταβιβάζονται στους ΟΤΑ ή άλλους φορείς, το κράτος διατηρεί δικαίωμα ελέγχου (ιδιαίτερα ελέγχου νομιμότητας). Το ΣτΕ εντός των αποφάσεων αυτών επαναλαμβάνει ότι δεν επιτρέπεται η μεταβίβαση να καταργεί ουσιαστικά αυτόν τον έλεγχο.
Αυτοτέλεια αρμοδιότητας και νομολογική σταθερότητα
Η νομολογία απαιτεί σταθερότητα και σαφήνεια — ότι οι πολεοδομικές ρυθμίσεις δεν πρέπει να αλλάζουν τακτικά χωρίς μελέτη, διαβούλευση ή αξιολόγηση συνεπειών. Επίσης, η εφαρμογή των αποφάσεων του ΣτΕ (π.χ. αντισυνταγματικότητα) έχει χρονικές/αναδρομικές συνέπειες.
Τέλος, και κρίσιμο για το κράτος δικαίου, είναι ότι σε ένα τέτοιο «one-stop shop» υπάρχει αυξημένος κίνδυνος κατάργησης των εσωτερικών ελέγχων και των αντιβάρων: η υπηρεσία που ελέγχει, καταχωρεί, εκδίδει και επιβάλλει πράξεις, δεν θα ελέγχεται επαρκώς αν οι πράξεις της εσωτερικά δεν διακρίνονται, δεν ελέγχονται ιεραρχικά και δεν υπάγονται σε διακριτές γραμμές ευθύνης. Εν τέλει, μια τέτοια ενοποίηση, χωρίς θεσμικά φίλτρα, μπορεί να προκαλέσει νομική αδιαφάνεια, διοικητική αυθαιρεσία και απώλεια προσβασιμότητας για τον πολίτη, ο οποίος θα έρχεται αντιμέτωπος με έναν πολυλειτουργικό αλλά αδιαφανή φορέα, χωρίς τη δυνατότητα να εντοπίζει ποιος αποφάσισε, πότε, με τι δεδομένα και με τι ευθύνη.
Αν η έννοια του “one-stop shop” περιοριστεί σε τεχνικό επίπεδο διασύνδεσης βάσεων δεδομένων, κοινής ψηφιακής υποδομής και ταχείας πληροφόρησης χωρίς συγχώνευση αρμοδιοτήτων και χωρίς κατάργηση των θεσμικών διακρίσεων, τότε μπορεί να λειτουργήσει βελτιωτικά. Αν όμως νοηθεί ως συγχώνευση ρόλων (καταγραφικού, κανονιστικού, ελεγκτικού, αποφασιστικού) σε έναν ενιαίο οργανισμό ή γραφείο, τότε παραβιάζει τον θεσμικό καταμερισμό και την αρχή της διάκρισης λειτουργιών στην διοίκηση, με όλες τις συνταγματικές συνέπειες που αυτό συνεπάγεται.
Η επιχειρούμενη μεταφορά των Υπηρεσιών Δόμησης (ΥΔΟΜ) στον ενιαίο φορέα «Ελληνικό Κτηματολόγιο» εγείρει κρίσιμο ζήτημα σύγχυσης μεταξύ δύο εντελώς διακριτών λειτουργιών και νομικών κατηγοριών, αφενός του αστικού κτηματολογίου και αφετέρου της δημόσιας διοικητικής λειτουργίας δόμησης. Το Κτηματολόγιο, ως θεσμός του ιδιωτικού δικαίου και δη του εμπραγμάτου, συγκροτείται κατ’ αρχήν ως μηχανισμός δημοσιότητας και ασφάλειας συναλλαγών με αντικείμενο την καταγραφή, προστασία και μεταβίβαση εμπραγμάτων δικαιωμάτων. Η φύση του είναι στατική, δηλωτική, διαπλασμένη με βάση το αστικό δίκαιο και ειδικά το δίκαιο της κυριότητας, των δουλειών, της υποθήκης και λοιπών εμπραγμάτων σχέσεων, όπως αυτές αποτυπώνονται μέσω πράξεων μεταγραφής, εγγραφής, άρσης κ.λπ. Αντιθέτως, οι ΥΔΟΜ συγκροτούν δημόσιες αρχές που ασκούν κρατική εξουσία στο πλαίσιο του διοικητικού δικαίου, προβαίνοντας σε ελέγχους νομιμότητας, έγκριση τεχνικών μελετών, έκδοση διοικητικών πράξεων (οικοδομικών αδειών, πρωτοκόλλων κατεδάφισης, εκθέσεων αυτοψίας, ελέγχου αυθαιρέτων), δηλαδή πράξεις που παράγουν διοικητική έννομη δράση, δεσμευτική και ενίοτε κυρωτική.
Η προσπάθεια συνένωσης αυτών των δύο λειτουργιών υπό ενιαίο οργανισμό εγείρει προβληματισμούς όχι μόνο οργανωτικούς αλλά κυρίως δογματικούς, καθώς ενδέχεται να θολώσει τη διαχωριστική γραμμή ανάμεσα στην ιδιωτική έννομη σχέση εμπράγματου χαρακτήρα και στη δημοσία εξουσία. Ο κίνδυνος είναι διπλός: αφενός, η ένταξη των ΥΔΟΜ στον οργανισμό του Κτηματολογίου μπορεί να αλλοιώσει τη θεσμική αποστολή των υπηρεσιών αυτών, μετατρέποντας την ουσιαστικά ελεγκτική και κανονιστική τους λειτουργία σε απλή καταγραφική ή πληροφοριακή, με αποτέλεσμα την αποδυνάμωση της επιτελικής και κανονιστικής διάστασης του πολεοδομικού ελέγχου. Αφετέρου, η εγγυητική λειτουργία του Κτηματολογίου, που συνδέεται με την ασφάλεια εμπράγματων σχέσεων και την προβλεψιμότητα των συναλλαγών, ενδέχεται να διαβρωθεί από την εισαγωγή δυναμικών και ερμηνευτικών στοιχείων του διοικητικού δικαίου, όπως η ευχέρεια της Διοίκησης, η διακριτική ευχέρεια, η αρχή της αναλογικότητας ή το δημόσιο συμφέρον. Η επιτελική σύγχυση αυτών των διακριτών εργαλείων όχι μόνο υπονομεύει την εσωτερική συνοχή των δύο εννόμων τάξεων αλλά και εγκυμονεί κινδύνους για την ασφάλεια δικαίου, ιδίως σε σύνθετες περιπτώσεις, όπου π.χ. μια οικοδομική άδεια τροποποιεί χωρικά δεδομένα που εγγράφονται στο Κτηματολόγιο, ή όταν η πολεοδομική παρανομία ενδέχεται να ανατρέψει ισορροπίες εμπράγματων σχέσεων. Ακόμη σοβαρότερα, ελλοχεύει ο κίνδυνος να θεωρηθούν πράξεις της ΥΔΟΜ ως «τεχνικά δεδομένα» του Κτηματολογίου, στερούμενες της συνταγματικής προστασίας της διοικητικής πράξης και των ένδικων βοηθημάτων που τη συνοδεύουν, με ενδεχόμενη μείωση της προσβασιμότητας του πολίτη στη δικαστική προστασία.
Η διοικητική νομολογία και η θεωρία του διοικητικού δικαίου έχουν διαχρονικά επισημάνει τη θεμελιώδη διαφοροποίηση μεταξύ δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου, ιδίως ως προς το κριτήριο της κρατικής εξουσίας, της μονομέρειας και του δημοσίου συμφέροντος. Η απορρόφηση των ΥΔΟΜ από τον κτηματολογικό φορέα εισάγει υβριδικές δομές που μπορεί να κλονίσουν αυτόν τον δογματικό διαχωρισμό, με επιπτώσεις στην ασφάλεια δικαίου, στην κανονιστική διαφάνεια και στην ερμηνευτική συνοχή του δικαίου. Η τυπικά ουδέτερη ρητορική περί «one-stop-shop» συγκαλύπτει, τελικώς, μια θεσμική ανατροπή: τη μετατροπή ενός εργαλείου χωρικού ελέγχου και διοικητικής δράσης σε στοιχείο μιας τεχνικής και αμιγώς πληροφοριακής πλατφόρμας, που μπορεί να διαχειρίζεται δεδομένα αλλά όχι να εγγυάται θεμελιώδη δικαιώματα και να ασκεί τον απαιτούμενο έλεγχο συμβατό με την αρχή της αναλογικότητας και τη νομολογιακή προστασία της ιδιοκτησίας και του αστικού περιβάλλοντος.
Συμπεράσματα
Η εξαγγελία της Κυβέρνησης για τη μεταφορά των πολεοδομιών από τους δήμους στο Κτηματολόγιο εγείρει σειρά από νομικά ζητήματα που άπτονται τόσο της συνταγματικής τάξης όσο και της διοικητικής οργάνωσης του κράτους. Καταρχάς, το πρώτο ζήτημα που τίθεται είναι η ίδια η νομική φύση του φορέα στον οποίο πρόκειται να μεταφερθούν οι αρμοδιότητες. Η «Κτηματολόγιο ΑΕ» έχει καταργηθεί ως ανώνυμη εταιρεία και έχει ήδη μετατραπεί σε νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου που υπάγεται στο Υπουργείο Ψηφιακής Διακυβέρνησης. Επομένως, η κυβερνητική εξαγγελία φαίνεται να χρησιμοποιεί έναν όρο παρωχημένο, γεγονός που δημιουργεί νομική ασάφεια για το ποιος είναι ο πραγματικός υποδοχέας των υπηρεσιών και με ποιο θεσμικό πλαίσιο θα λειτουργήσει.
Το δεύτερο ζήτημα αφορά τη συνταγματικότητα της αφαίρεσης αυτής της αρμοδιότητας από τους δήμους. Η πολεοδομία, δηλαδή η αδειοδότηση, ο έλεγχος και η εποπτεία των κατασκευών, αποτελεί καίρια λειτουργία που συνδέεται με την αρχή της τοπικής αυτοδιοίκησης, όπως αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 102 του Συντάγματος. Η απόσπαση των υπηρεσιών δόμησης από τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης και η μεταφορά τους σε έναν κεντρικό φορέα συνιστά περιορισμό της αυτοτέλειας τους, ο οποίος επιτρέπεται μόνο εφόσον δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος και με σεβασμό στην αρχή της επικουρικότητας. Η εξαγγελία, ωστόσο, δεν συνοδεύεται από συγκεκριμένη νομοθετική αιτιολόγηση ούτε από μελέτη επιπτώσεων, γεγονός που την καθιστά αμφίβολης συνταγματικής νομιμότητας.
Ένα τρίτο ζήτημα είναι η διοικητική ικανότητα του Κτηματολογίου να αναλάβει τις νέες αρμοδιότητες. Ο φορέας ήδη επιβαρύνεται με την ολοκλήρωση της κτηματογράφησης, τη διαχείριση των κτηματολογικών γραφείων και την υποστήριξη σύνθετων ψηφιακών υπηρεσιών. Έχει καταγραφεί μάλιστα ότι λειτουργεί υπό καθεστώς υποστελέχωσης και τεχνικών δυσλειτουργιών. Η ανάθεση σε αυτόν κρίσιμων αρμοδιοτήτων όπως ο έλεγχος και η έγκριση οικοδομικών αδειών κινδυνεύει να οδηγήσει σε περαιτέρω επιβράδυνση και σε υποβάθμιση της ποιότητας των υπηρεσιών, με αποτέλεσμα νομική ανασφάλεια για τους πολίτες και τους μηχανικούς.
Επιπλέον, το ζήτημα της συνέχειας της διοίκησης είναι ουσιώδες. Η μεταφορά μιας τόσο κρίσιμης αρμοδιότητας απαιτεί νομοθετική πρόβλεψη για το προσωπικό, τις εκκρεμείς υποθέσεις, τα αρχεία και τις ψηφιακές πλατφόρμες. Η απουσία σχεδίου μετάβασης ενέχει τον κίνδυνο δημιουργίας νομικού κενού ως προς την ισχύ των πράξεων που εκδίδονται στο μεταβατικό στάδιο, γεγονός που θα οδηγήσει σε πληθώρα ενδίκων βοηθημάτων ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων.
Η κυβερνητική επιχειρηματολογία υπέρ της μεταφοράς των Υπηρεσιών Δόμησης από τους Δήμους στο Ελληνικό Κτηματολόγιο διαμορφώνεται γύρω από έναν πυρήνα επιταγών λειτουργικής αποδοτικότητας, επιτάχυνσης των διαδικασιών, ψηφιοποίησης της δημόσιας διοίκησης και ενοποίησης των πληροφοριακών και διοικητικών ροών που αφορούν την ιδιοκτησία και τη δόμηση. Κεντρική θέση κατέχει το επιχείρημα ότι οι ΥΔΟΜ λειτουργούν σήμερα με ελλιπή στελέχωση, άνιση γεωγραφική κατανομή, διοικητική καθυστέρηση και κατακερματισμό αρμοδιοτήτων, γεγονός που οδηγεί σε σοβαρά προβλήματα καθυστέρησης στην έκδοση οικοδομικών αδειών, επιβολή αυθαιρεσιών χωρίς επαρκή έλεγχο και κακή εξυπηρέτηση των πολιτών. Επικαλούνται ακόμη ότι ορισμένοι Δήμοι δεν κατάφεραν ποτέ να συγκροτήσουν τις δικές τους ΥΔΟΜ, ενώ άλλοι αδυνατούν να τις υποστηρίξουν με την απαιτούμενη επιστημονική και τεχνική υποδομή. Υποστηρίζεται επιπλέον ότι η διασύνδεση των διαδικασιών της οικοδομικής αδειοδότησης με το Κτηματολόγιο θα οδηγήσει σε θεσμική συνέργεια, καλύτερη παρακολούθηση της εφαρμογής των πολεοδομικών ρυθμίσεων και σταδιακή οικοδόμηση ενός ενιαίου γεωχωρικού και διοικητικού περιβάλλοντος για τη γη και τη δόμηση. Η επιχειρηματολογία αυτή επιχειρεί να θεμελιωθεί στην ανάγκη εξορθολογισμού και ενίσχυσης της κρατικής παρουσίας στον τομέα της δόμησης, εν είδει τεχνικής ενοποίησης των λειτουργιών του Κράτους. Δεν είναι όμως απλώς τεχνική, αλλά ενέχει θεσμικές παραδοχές οι οποίες, υπό το φως του Συντάγματος και της διοικητικής νομιμότητας, μπορούν να αμφισβητηθούν σε βάθος. Πρώτον, η αποτυχία ορισμένων Δήμων να οργανώσουν αποτελεσματικά τις ΥΔΟΜ τους δεν αποτελεί συνταγματικά επαρκές έρεισμα για την αφαίρεση της αρμοδιότητας από το σύνολο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Το Σύνταγμα στο άρθρο 102 κατοχυρώνει την αρχή της οργανωτικής και λειτουργικής αυτοτέλειας των ΟΤΑ και το τεκμήριο αρμοδιότητας υπέρ τους για υποθέσεις τοπικού χαρακτήρα. Αντιθέτως, η όποια αδυναμία ορισμένων οργανισμών θα μπορούσε να αντιμετωπιστεί μέσω συνεργειών, διαδημοτικών σχημάτων, ενίσχυσης με κρατικούς πόρους ή τεχνική υποστήριξη μέσω ΠΕΔ ή Υπουργείων, και όχι μέσω γενικής μεταβίβασης της αρμοδιότητας. Η απώλεια εγγύτητας, λογοδοσίας και τοπικής γνώσης που συνεπάγεται η αφαίρεση των ΥΔΟΜ από τους Δήμους επιφέρει δομική υποβάθμιση του δημοκρατικού ελέγχου στον πυρήνα του πολεοδομικού σχεδιασμού, ειδικά σε περιοχές με ιδιαίτερα μορφολογικά, ιστορικά, κοινωνικά ή περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά. Δεύτερον, η επιδιωκόμενη «ενοποίηση» της πολεοδομικής και κτηματολογικής πληροφορίας, έστω και με λειτουργική θεώρηση, υποκρύπτει σύγχυση μεταξύ του χαρακτήρα της καταγραφικής λειτουργίας του Κτηματολογίου και της ρυθμιστικής-ελεγκτικής λειτουργίας της ΥΔΟΜ. Το Κτηματολόγιο αποτυπώνει δικαιώματα επί γης, δεν απονέμει δικαιώματα ούτε καθορίζει τη δυνατότητα άσκησής τους. Αντιθέτως, η ΥΔΟΜ είναι φορέας άσκησης δημόσιας εξουσίας, με ικανότητα να εγκρίνει ή να αρνείται πράξεις με άμεση επίδραση στο δικαίωμα ιδιοκτησίας, να επιβάλλει κυρώσεις και να εφαρμόζει κανονιστικούς κανόνες. Η επιχειρούμενη σύμφυση αυτών των δύο λειτουργιών ενδέχεται να παραβιάσει τη θεμελιώδη συνταγματική διάκριση μεταξύ δικαιώματος και περιορισμού, μεταξύ αστικής τάξης και διοικητικής ρύθμισης, ιδίως αν η πολεοδομική έγκριση αρχίσει να εξαρτάται ή να συγχέεται με το αν υπάρχει ή όχι εγγραφή στο Κτηματολόγιο, γεγονός που μπορεί να δημιουργήσει νέες μορφές πολεοδομικής αυθαιρεσίας ή διοικητικής αυθαιρεσίας εντός του Κτηματολογίου.
Τρίτον, η ενίσχυση της αποτελεσματικότητας και της ταχύτητας της διοίκησης δεν είναι επιχείρημα ικανό να ανατρέψει συνταγματικά θεμελιωμένες εγγυήσεις. Το ΣτΕ έχει επανειλημμένως τονίσει (ενδεικτικά ΣτΕ Ολομ. 146/2025, ΣτΕ 3661/2005, ΣτΕ 2599/2011) ότι ακόμη και εν μέσω κρίσεων ή μεταρρυθμίσεων, η αρχή της νομιμότητας δεν κάμπτεται για λόγους σκοπιμότητας. Η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης (άρθρο 24 Συντάγματος) δεν είναι τεχνοκρατική αλλά πολιτική, ερείδεται σε σχεδιασμό με συμμετοχή, διαβούλευση, εγκρίσεις από θεσμικά όργανα και λογοδοσία στην τοπική κοινωνία. Ο πολεοδομικός σχεδιασμός ως ζωντανός θεσμός δεν μπορεί να αποκοπεί από τα όργανα που αντιπροσωπεύουν την κοινωνία και να μετατραπεί σε προϊόν κεντρικού, ψηφιακού, απομακρυσμένου και μη λογοδοτούντος φορέα, διότι τότε παύει να είναι σχέδιο και καθίσταται διοικητικό δεδομένο.
Τέλος, η σύγχρονη διοικητική θεωρία δεν προκρίνει την απόλυτη συγκεντρωτικότητα ως μέσο αποτελεσματικότητας, αλλά την έξυπνη πολυκεντρικότητα, την επιμερισμένη αρμοδιότητα με ενισχυμένες εγγυήσεις διαφάνειας και τη διαλειτουργικότητα χωρίς απώλεια θεσμικής ευθύνης. Το πρόβλημα των ΥΔΟΜ είναι πρόβλημα χρηματοδότησης, στελέχωσης και θεσμικής υποστήριξης. Η απάντηση δεν μπορεί να είναι η αφαίρεση και η υπαγωγή τους σε έναν ενιαίο οργανισμό με άλλο σκοπό και άλλη φύση. Η οργανωτική αποδιάρθρωση του πολεοδομικού συστήματος μέσω μιας τέτοιας κεντρικής μεταφοράς οδηγεί τελικά στην κατάργηση της έννοιας του δημοκρατικού χωρικού σχεδιασμού, σε σύγχυση για τον πολίτη, και σε συστηματική αποδυνάμωση της αρχής της εγγύτητας που αποτελεί τον σκελετό της δημόσιας διοίκησης σε ένα κράτος δικαίου.
Ιδιαίτερη σημασία έχει και η διάσταση του ελέγχου νομιμότητας και της διαφάνειας. Η κυβέρνηση επικαλείται την πάταξη της διαφθοράς και της γραφειοκρατίας ως λόγους μεταφοράς, πλην όμως οι εμπειρίες από τις προηγούμενες ψηφιακές μεταρρυθμίσεις (πλατφόρμα e-adeies, παρατηρητήρια δόμησης) δείχνουν ότι το πρόβλημα δεν λύνεται απλώς με τη μεταφορά αρμοδιοτήτων, αλλά με την ενίσχυση ελέγχων, την ουσιαστική εποπτεία και την επάρκεια του προσωπικού. Εάν οι μηχανισμοί αυτοί δεν υπάρξουν, τότε η μεταφορά στο Κτηματολόγιο δεν θα αποτρέψει τις αυθαιρεσίες, αλλά απλώς θα συγκεντρώσει τις διαδικασίες σε μια νέα κεντρική υπηρεσία.
Τέλος, τίθεται και το ζήτημα της σχέσης με την τοπικότητα. Οι πολεοδομίες, παρότι αντιμετωπίζουν σημαντικές αδυναμίες, παραμένουν υπηρεσίες κοντά στον πολίτη και στον χώρο όπου αναπτύσσεται η δόμηση. Η απομάκρυνση του ελέγχου από την τοπική κοινωνία προς έναν κεντρικό οργανισμό κινδυνεύει να αποδυναμώσει την ευελιξία και την αμεσότητα που είναι αναγκαίες για την αποτελεσματική εφαρμογή του πολεοδομικού δικαίου.
Η κυβερνητική εξαγγελία δεν είναι απλώς μια τεχνική αλλαγή στη διοικητική οργάνωση, αλλά μια μεταρρύθμιση με βαθιές νομικές και θεσμικές συνέπειες. Θίγει την αυτοδιοίκηση, δημιουργεί ερωτήματα συνταγματικότητας, εγείρει αμφιβολίες ως προς την ικανότητα του φορέα υποδοχής, ενδέχεται να προκαλέσει διοικητική αστάθεια και δεν εγγυάται από μόνη της ενίσχυση της διαφάνειας. Επομένως, πριν από οποιαδήποτε εφαρμογή, απαιτείται πλήρης νομοθετική επεξεργασία, σαφές χρονοδιάγραμμα, διαβούλευση με την Τοπική Αυτοδιοίκηση και τους τεχνικούς φορείς, καθώς και μέτρα για τη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας και της νομιμότητας της νέας δομής. Συμπερασματικά, η εξαγγελθείσα μεταφορά των ΥΔΟΜ στο Κτηματολόγιο δεν φαίνεται να στηρίζεται σε επαρκές συνταγματικό θεμέλιο, ούτε να συνοδεύεται από τις απαιτούμενες εγγυήσεις θεσμικής ανεξαρτησίας, λογοδοσίας, διαφάνειας και προστασίας της ιδιοκτησίας και της νομιμότητας. Χρειάζεται προσεκτική αναθεώρηση της πολιτικής πρόθεσης, ευρεία διαβούλευση με ΟΤΑ, τεχνικούς και νομικούς φορείς, και κυρίως σεβασμός στην οργανωτική και εγγυητική λειτουργία του Συντάγματος. Όπως υποδεικνύει και ο Θουκυδίδης, η ουσία της Πολιτείας δεν βρίσκεται στους τύπους, αλλά στο ήθος των θεσμών της.
