Το περιβαλλοντικό Σύνταγμα σε δράση: ο έλεγχος συνταγματικότητας των νόμων υπό το άρθρο 24 Συντάγματος και σε καιρούς κλιματικής κρίσης. Inter arma naturae, silent leges?

Περίληψη

Η μελέτη εξετάζει τον έλεγχο συνταγματικότητας των νόμων στο πεδίο του δικαίου του περιβάλλοντος με άξονα το άρθρο 24 του Συντάγματος και τη λειτουργία του διάχυτου, παρεμπίπτοντος και συγκεκριμένου ελέγχου. Αναλύονται η αρχή της αειφορίας, η πρόληψη και η προφύλαξη, η περιβαλλοντική αδειοδότηση, η χωροταξία και πολεοδομία, η προστασία δασών και αναδασωτέων εκτάσεων, η σχέση με την ιδιοκτησία και την οικονομική ελευθερία, η επίδραση του ενωσιακού δικαίου και της Σύμβασης του Aarhus, καθώς και οι νέες κλιματικές προκλήσεις. Ιδιαίτερη έμφαση αποδίδεται στα όρια του ακυρωτικού ελέγχου και στη νομολογιακή ισορροπία μεταξύ αποτελεσματικής περιβαλλοντικής προστασίας και σεβασμού της δημοκρατικής και διοικητικής λειτουργίας.

Λέξεις-κλειδιά: άρθρο 24 Συντ., έλεγχος συνταγματικότητας, περιβάλλον, αειφορία, βιώσιμη ανάπτυξη, Συμβούλιο της Επικρατείας, χωροταξία, πολεοδομία, περιβαλλοντική αδειοδότηση, δάση, Aarhus, κλιματική αλλαγή.

 

Προλογικές σκέψεις

Η ιδιομορφία του περιβαλλοντικού δικαίου έγκειται στο ότι η συνταγματικότητα μιας ρύθμισης δεν κρίνεται μόνο από το αν ο νομοθέτης υπερέβη ένα σαφώς διατυπωμένο απαγορευτικό όριο. Πολύ συχνότερα ελέγχεται αν διαμόρφωσε κανονιστικό πλαίσιο ικανό να εξασφαλίσει πραγματική προστασία ενός αγαθού του οποίου η βλάβη μπορεί να είναι σωρευτική, μακροχρόνια ή μη αναστρέψιμη. Ο έλεγχος μετατοπίζεται έτσι από τη στενή αντιπαραβολή νόμου και συνταγματικής διάταξης προς την εξέταση της ποιότητας της νομοθετικής επιλογής: αν προηγήθηκε επαρκής γνώση των περιβαλλοντικών δεδομένων, αν η ρύθμιση εντάσσεται σε συνεκτικό σχεδιασμό, αν προβλέπει μηχανισμούς πρόληψης και παρακολούθησης και αν διατηρεί αποτελεσματική δυνατότητα δικαστικής προστασίας. Η ιδιαιτερότητα αυτή δεν μεταβάλλει τη φύση του ελέγχου συνταγματικότητας, αλλά μεταβάλλει το υλικό πάνω στο οποίο ο έλεγχος ασκείται, διότι η συνταγματική κρίση εξαρτάται συχνά από την πληρότητα του επιστημονικού και διοικητικού υποβάθρου της νομοθετικής ρύθμισης. Επιπλέον, η χρονική διάσταση είναι κρίσιμη: η κρατική υποχρέωση προστασίας δεν εξαντλείται σε μία στιγμιαία νομοθετική επιλογή, αλλά περιλαμβάνει καθήκον επανεκτίμησης όταν νέα επιστημονικά δεδομένα ή μεταβολή των πραγματικών συνθηκών αποδεικνύουν ότι το ισχύον πλαίσιο δεν επαρκεί.[1]

Η πολλαπλή κανονιστική λειτουργία του άρθρου 24 εξηγεί γιατί η εφαρμογή του δεν περιορίζεται σε μία μόνο δογματική κατηγορία. Ως δικαίωμα παρέχει αξίωση δικαστικής προστασίας έναντι κρατικών επεμβάσεων που προκαλούν περιβαλλοντική υποβάθμιση. Ως αντικειμενικός κανόνας δεσμεύει όλα τα κρατικά όργανα ανεξάρτητα από την ύπαρξη συγκεκριμένης ατομικής προσβολής. Ως θεσμική εγγύηση απαιτεί τη διατήρηση ενός ελάχιστου επιπέδου οργανωμένης περιβαλλοντικής προστασίας, ώστε βασικοί μηχανισμοί όπως η περιβαλλοντική αδειοδότηση, ο χωροταξικός σχεδιασμός, η δασική προστασία και ο έλεγχος προστατευόμενων περιοχών να μη μπορούν να αποδυναμωθούν σε βαθμό που να καθίστανται προσχηματικοί. Η διάσταση αυτή συνδέεται άμεσα με το άρθρο 25 παρ. 1 Συντ. και την απαίτηση αποτελεσματικής άσκησης των δικαιωμάτων. Ένας νόμος μπορεί συνεπώς να δημιουργεί συνταγματικό πρόβλημα όχι μόνο όταν επιτρέπει ευθέως περιβαλλοντική βλάβη, αλλά και όταν αποδυναμώνει τις διοικητικές δομές και τις διαδικασίες που έχουν ως σκοπό να την αποτρέψουν. Η θετική κρατική υποχρέωση περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, παραγωγή δεδομένων, αποτελεσματικούς ελέγχους, επιτήρηση της εφαρμογής των όρων και κυρωτικούς μηχανισμούς που δεν περιορίζονται σε τυπική συμμόρφωση.[2]

Ο διάχυτος και παρεμπίπτων χαρακτήρας του ελληνικού ελέγχου αποκτά ιδιαίτερη πρακτική σημασία στις περιβαλλοντικές διαφορές, επειδή η αντισυνταγματικότητα προβάλλεται συχνά στο πλαίσιο προσβολής διοικητικής πράξης που στηρίζεται σε τυπικό νόμο. Το δικαστήριο δεν ακυρώνει τον νόμο με γενική ισχύ, αλλά αρνείται να τον εφαρμόσει στη συγκεκριμένη υπόθεση, εφόσον διαπιστώσει αντίθεση προς το Σύνταγμα. Η τεχνική αυτή επιτρέπει στο άρθρο 24 να λειτουργεί άμεσα μέσα στην ακυρωτική δίκη. Παράλληλα δημιουργεί ανάγκη σαφούς διάκρισης μεταξύ του ελέγχου του νομοθετικού κανόνα και του ελέγχου της διοικητικής εφαρμογής του. Η ίδια διοικητική πράξη μπορεί να είναι παράνομη είτε επειδή ο εξουσιοδοτικός νόμος είναι αντισυνταγματικός είτε επειδή η Διοίκηση εφάρμοσε πλημμελώς έναν συνταγματικά ανεκτό νόμο. Η διάκριση έχει συνέπειες για την αιτιολογία της απόφασης, για το εύρος της δικαστικής κρίσης και για τη μελλοντική εφαρμογή του κανόνα. Ιδιαίτερη σημασία έχει και η διαδικασία του άρθρου 100 παρ. 5 Συντ., η οποία επιδιώκει ενότητα της νομολογίας όταν τμήμα ανώτατου δικαστηρίου άγεται σε κρίση περί αντισυνταγματικότητας τυπικού νόμου.[3]

Η αειφορία λειτουργεί ως κανόνας οργάνωσης της στάθμισης και όχι ως γενική διακήρυξη υπέρ της περιβαλλοντικής προστασίας. Απαιτεί συνεκτίμηση της διάρκειας και της σωρευτικότητας των επιπτώσεων, της φέρουσας ικανότητας του χώρου, της ανάγκης διατήρησης φυσικών πόρων και της προστασίας των μελλοντικών γενεών. Η απαίτηση αυτή αποκτά ιδιαίτερη σημασία όταν η ρύθμιση αφορά πολεοδομική ανάπτυξη, μεγάλες ενεργειακές υποδομές, εξορύξεις, εκτεταμένη τουριστική ανάπτυξη ή μεταβολή χρήσεων γης. Η αειφορία δεν αποκλείει την οικονομική ανάπτυξη, αλλά αποκλείει τη συστηματική μεταφορά του περιβαλλοντικού κόστους στο μέλλον χωρίς επαρκή αιτιολόγηση και χωρίς μηχανισμούς αποκατάστασης. Στον δικαστικό έλεγχο χρειάζεται εξειδίκευση μέσω ελέγξιμων κριτηρίων: ύπαρξη σχεδιασμού, επιστημονική τεκμηρίωση, εξέταση εναλλακτικών λύσεων, αποτίμηση σωρευτικών επιπτώσεων, πρόβλεψη μέτρων πρόληψης και αποκατάστασης. Όσο περισσότερο η αρχή συνδέεται με συγκεκριμένα στοιχεία, τόσο μειώνεται ο κίνδυνος να μετατραπεί σε αόριστη ρήτρα που επιτρέπει στον δικαστή να υποκαταστήσει τις πολιτικές επιλογές του νομοθέτη.[4]

Η πρόληψη και η προφύλαξη αντιμετωπίζουν διαφορετικές μορφές κινδύνου. Η πρώτη ενεργοποιείται όταν ο κίνδυνος είναι γνωστός ή επαρκώς τεκμηριωμένος και επιβάλλει μέτρα πριν από την επέλευση της βλάβης. Η δεύτερη αφορά περιπτώσεις σοβαρών επιστημονικών ενδείξεων χωρίς πλήρη βεβαιότητα ως προς την πιθανότητα ή την έκταση της βλάβης. Η αβεβαιότητα δεν μπορεί τότε να λειτουργεί αυτομάτως υπέρ της δραστηριότητας. Ο νομοθέτης και η Διοίκηση οφείλουν να οργανώνουν διαδικασία αξιολόγησης του κινδύνου, να αιτιολογούν το αποδεκτό επίπεδο προστασίας και να υιοθετούν μέτρα ανάλογα προς τη σοβαρότητα της πιθανής βλάβης. Ο δικαστικός έλεγχος είναι κυρίως έλεγχος μεθόδου: αν ελήφθησαν υπόψη οι διαθέσιμες γνώσεις, αν αντιμετωπίσθηκαν ουσιώδεις επιστημονικές αντιρρήσεις, αν εξηγήθηκαν οι αβεβαιότητες και αν προβλέφθηκε επανεξέταση όταν νέα δεδομένα καταστούν διαθέσιμα. Η διαφάνεια της επιστημονικής βάσης αποκτά έτσι συνταγματική σημασία, διότι καθιστά ελέγξιμη τη σχέση μεταξύ της πολιτικής επιλογής και του πραγματικού περιβαλλοντικού κινδύνου.[5]

Η Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων δεν αποτελεί τυπικό συνοδευτικό έγγραφο της αδειοδότησης αλλά μηχανισμό παραγωγής της πληροφορίας που είναι αναγκαία για νόμιμη στάθμιση. Η αξία της βρίσκεται στην έγκαιρη αναγνώριση των επιπτώσεων, στην ανάλυση εναλλακτικών λύσεων, στην εκτίμηση σωρευτικών συνεπειών και στη σύνδεση των κινδύνων με συγκεκριμένους όρους πρόληψης και παρακολούθησης. Όταν η μελέτη είναι αποσπασματική, παρωχημένη ή περιορίζεται σε γενικές διαβεβαιώσεις, η αδυναμία της επηρεάζει τη νομιμότητα της τελικής απόφασης. Ανάλογη λειτουργία επιτελεί η στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση για σχέδια και προγράμματα. Το κρίσιμο στοιχείο είναι η χρονική προτεραιότητα της εκτίμησης: η περιβαλλοντική πληροφορία πρέπει να είναι διαθέσιμη όταν η επιλογή παραμένει πραγματικά ανοικτή και όχι αφού έχει ήδη παγιωθεί η βασική χωρική ή αναπτυξιακή κατεύθυνση. Η συνταγματική αξία των διαδικασιών αυτών βρίσκεται ακριβώς στο ότι μεταφέρουν την περιβαλλοντική γνώση στο στάδιο λήψης της απόφασης και δεν περιορίζονται σε μεταγενέστερη θεραπεία μιας ήδη διαμορφωμένης επιλογής.[6]

Ο χωροταξικός και πολεοδομικός σχεδιασμός είναι το σημείο στο οποίο η συνταγματική προστασία του περιβάλλοντος συναντά τη δομή της οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης. Η επιλογή χρήσεων γης, πυκνοτήτων, όρων δόμησης και ζωνών προστασίας καθορίζει εκ των προτέρων το είδος και την ένταση των επιτρεπόμενων δραστηριοτήτων. Για τον λόγο αυτό η συνταγματικότητα δεν μπορεί να εξετάζεται μόνο στο επίπεδο της μεμονωμένης οικοδομικής ή επενδυτικής άδειας. Πρέπει να ελέγχεται ήδη στο επίπεδο του σχεδίου, όπου λαμβάνονται οι αποφάσεις με τις σημαντικότερες σωρευτικές συνέπειες. Ιδιαίτερη σημασία έχει η διάκριση μεταξύ γενικού κανόνα σχεδιασμού και ειδικής νομοθετικής εξαίρεσης. Η ειδική ρύθμιση δεν είναι αφ’ εαυτής αντισυνταγματική, αλλά όταν καταλύει τη συνοχή του σχεδιασμού, παρακάμπτει την επιστημονική τεκμηρίωση ή επιτρέπει σωρευτικές αποκλίσεις χωρίς αξιολόγηση των επιπτώσεων, δημιουργείται ζήτημα συμβατότητας με το άρθρο 24. Η νεότερη νομολογία για πολεοδομικά κίνητρα επιβεβαιώνει τη σημασία της χωρικής ένταξης της νομοθετικής επιλογής και της σύνδεσής της με τις ιδιαίτερες συνθήκες κάθε περιοχής.[7]

Η δασική προστασία παρουσιάζει αυξημένη κανονιστική πυκνότητα, διότι το Σύνταγμα δεν αρκείται σε γενική υποχρέωση περιβαλλοντικής μέριμνας αλλά θεσπίζει ειδικό καθεστώς, το οποίο συμπληρώνεται από το άρθρο 117 παρ. 3. Η ειδικότητα αυτή περιορίζει το περιθώριο νομοθετικής αναδιαμόρφωσης του προστατευτικού πλαισίου. Ρυθμίσεις που μεταβάλλουν τον προορισμό δασικών εκτάσεων, διευρύνουν εξαιρέσεις ή νομιμοποιούν χρήσεις οφείλουν να δικαιολογούνται με ιδιαίτερη αυστηρότητα και να συνδέονται με δημόσιο συμφέρον που δεν μπορεί να ικανοποιηθεί με ηπιότερα μέσα. Η αυστηρότητα δεν σημαίνει απόλυτη ακινησία. Ορισμένα έργα υποδομής ή ενεργειακής μετάβασης ενδέχεται να απαιτούν επέμβαση σε δασικό χώρο. Η νομιμότητα εξαρτάται τότε από τον χαρακτήρα και την έκταση της θυσίας, την αναζήτηση εναλλακτικών θέσεων, την πρόβλεψη αποκατάστασης και τη διατήρηση της συνολικής λειτουργίας του οικοσυστήματος. Ο έλεγχος οφείλει να αποφεύγει τόσο την απόλυτη απαγόρευση κάθε επέμβασης όσο και τη γενική αποδοχή της επίκλησης αναπτυξιακού ή ενεργειακού οφέλους χωρίς ειδική τεκμηρίωση.[8]

Οι ειδικοί νόμοι που ρυθμίζουν συγκεκριμένα έργα ή περιοχές βρίσκονται στο όριο μεταξύ γενικής νομοθέτησης και ατομικής διοικητικής ρύθμισης. Η επιλογή του τυπικού νόμου δεν μπορεί να χρησιμοποιείται ως μέσο αποφυγής διαδικαστικών εγγυήσεων που θα ίσχυαν αν το ίδιο αποτέλεσμα επιδιωκόταν με διοικητική πράξη. Η περιβαλλοντική αξιολόγηση, η δημοσιότητα, η συμμετοχή του κοινού και η αιτιολόγηση δεν χάνουν τη λειτουργική τους σημασία επειδή η τελική ρύθμιση ενσωματώνεται σε νόμο. Το ζήτημα συνδέεται και με την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών. Η Βουλή έχει εξουσία να θεσπίζει και ειδικούς κανόνες, αλλά η συστηματική ανάληψη καθηκόντων που κανονικά ανήκουν στην εκτελεστική λειτουργία μπορεί να αποδυναμώνει τον δικαστικό έλεγχο και την αιτιολογημένη διοικητική διαδικασία. Ιδίως όταν ο ειδικός νόμος επιχειρεί να θεραπεύσει εκ των υστέρων πλημμέλειες διοικητικών πράξεων ή να παγιώσει τετελεσμένες καταστάσεις, απαιτείται αυστηρός έλεγχος του αν υπηρετεί πραγματικό δημόσιο συμφέρον ή αν απλώς αφαιρεί από τον δικαστή το αντικείμενο της ακυρωτικής προστασίας.[9]

Η συνταγματική στάθμιση περιβάλλοντος, οικονομικής ελευθερίας και ιδιοκτησίας δεν επιλύεται με αφηρημένη ιεράρχηση. Το άρθρο 24 επιτρέπει και συχνά επιβάλλει περιορισμούς στην οικονομική δραστηριότητα και στη χρήση της ιδιοκτησίας, αλλά οι περιορισμοί πρέπει να έχουν νόμιμο σκοπό, να συνδέονται αιτιωδώς με την προστασία του περιβάλλοντος και να μην υπερβαίνουν το αναγκαίο μέτρο. Αντίστροφα, η επίκληση οικονομικής ανάπτυξης δεν αρκεί για να δικαιολογήσει υποβάθμιση περιβαλλοντικού αγαθού. Χρειάζεται συγκεκριμένη στάθμιση του είδους, της έντασης και της αναστρεψιμότητας της βλάβης σε σχέση με το δημόσιο ή ιδιωτικό όφελος. Η αναλογικότητα έχει εδώ ειδικό περιεχόμενο: η καταλληλότητα κρίνεται και από το αν το μέτρο διατηρεί το επίπεδο προστασίας που απαιτεί το άρθρο 24, η αναγκαιότητα απαιτεί εξέταση ηπιότερων λύσεων και η στάθμιση υπό στενή έννοια πρέπει να λαμβάνει υπόψη ότι ορισμένες οικολογικές αξίες δεν αποτιμώνται πλήρως σε οικονομικούς όρους. Η ιδιοκτησία δεν παύει να προστατεύεται, αλλά ασκείται μέσα σε συνταγματικό πλαίσιο που αναγνωρίζει τον κοινωνικό και περιβαλλοντικό προορισμό της.[10]

Η συνύπαρξη εθνικού Συντάγματος και ενωσιακού περιβαλλοντικού δικαίου δημιουργεί πολυεπίπεδο σύστημα ελέγχου στο οποίο διαφορετικές νομικές βάσεις μπορεί να οδηγούν σε παρόμοιο πρακτικό αποτέλεσμα. Ο εθνικός δικαστής οφείλει να διακρίνει αν η πλημμέλεια αφορά αντίθεση προς το άρθρο 24, προς δεσμευτική οδηγία ή κανονισμό, προς τον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων ή προς περισσότερες πηγές ταυτόχρονα. Η διάκριση καθορίζει το είδος του ελέγχου, τη δυνατότητα σύμφωνης ερμηνείας, την ενδεχόμενη υποχρέωση μη εφαρμογής εθνικού κανόνα και την ανάγκη υποβολής προδικαστικού ερωτήματος. Το ενωσιακό δίκαιο ενισχύει και τη διαδικαστική διάσταση της εθνικής προστασίας. Οι κανόνες για εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση, οικοτόπους, πτηνά, ύδατα και ποιότητα αέρα δημιουργούν συγκεκριμένες υποχρεώσεις συλλογής δεδομένων, αξιολόγησης, συμμετοχής και παρακολούθησης. Έτσι το γενικό περιεχόμενο του άρθρου 24 αποκτά συχνά συγκεκριμένα, ελέγξιμα πρότυπα μέσω του δικαίου της Ένωσης.[11]

Η αποτελεσματική περιβαλλοντική προστασία προϋποθέτει ότι οι πληροφορίες είναι προσβάσιμες, οι ενδιαφερόμενοι μπορούν να συμμετέχουν πριν από τη λήψη της απόφασης και υπάρχει πραγματική δυνατότητα δικαστικής αμφισβήτησης. Η Σύμβαση του Aarhus συνδέει τα στοιχεία αυτά σε ενιαίο σύστημα. Η πρόσβαση στη δικαιοσύνη δεν αποτελεί απλώς μεταγενέστερο ένδικο βοήθημα αλλά εγγύηση ότι οι προηγούμενες υποχρεώσεις πληροφόρησης και συμμετοχής έχουν πρακτική αποτελεσματικότητα. Ιδιαίτερη προσοχή απαιτείται στους κανόνες εννόμου συμφέροντος, προθεσμιών και προσωρινής προστασίας. Η περιβαλλοντική βλάβη συχνά αφορά συλλογικά αγαθά και μπορεί να καταστεί μη αναστρέψιμη πριν από την οριστική δικαστική απόφαση. Για τον λόγο αυτό η δικονομική αποτελεσματικότητα πρέπει να εκτιμάται και χρονικά. Ένα σύστημα που τυπικά επιτρέπει προσφυγή αλλά δεν παρέχει δυνατότητα έγκαιρης προσωρινής προστασίας σε περίπτωση άμεσου κινδύνου μπορεί να αποδειχθεί ανεπαρκές στην πράξη. Η σύνδεση των άρθρων 20 παρ. 1 και 24 Συντ. ενισχύει αυτή τη λειτουργική αντίληψη της δικαστικής προστασίας.[12]

Η διοικητική διακριτική ευχέρεια είναι αναπόφευκτη στο περιβαλλοντικό δίκαιο, διότι πολλές αποφάσεις απαιτούν τεχνικές εκτιμήσεις και επιλογή μεταξύ περισσότερων νόμιμων λύσεων. Η ύπαρξή της δεν δημιουργεί περιοχή ανεπίδεκτη δικαστικού ελέγχου. Ο δικαστής μπορεί να ελέγξει αν η αρχή έλαβε υπόψη τα κρίσιμα πραγματικά δεδομένα, αν χρησιμοποίησε πρόσφορη επιστημονική μέθοδο, αν εξέτασε εναλλακτικές λύσεις, αν απάντησε σε ουσιώδεις αντιρρήσεις και αν η τελική στάθμιση είναι εσωτερικά συνεπής. Η ένταση του ελέγχου μπορεί να διαφοροποιείται ανάλογα με το προστατευόμενο αγαθό και τον κίνδυνο. Μπορεί να αυξάνεται όταν η βλάβη είναι μη αναστρέψιμη, όταν υπάρχουν σοβαρές ενδείξεις κινδύνου ή όταν η διαδικασία παρουσιάζει εμφανή ελλείμματα. Αντίθετα, σε τεχνικά ζητήματα όπου υπάρχουν περισσότερες επιστημονικά αποδεκτές λύσεις, ο δικαστής πρέπει να αποφεύγει να επιλέγει ο ίδιος τη βέλτιστη τεχνική λύση. Η διαφοροποίηση αυτή επιτρέπει έλεγχο ταυτόχρονα αποτελεσματικό και θεσμικά συγκρατημένο.[13]

Η κλιματική αλλαγή δοκιμάζει τα παραδοσιακά εργαλεία του ελέγχου συνταγματικότητας επειδή η αιτιώδης αλυσίδα είναι παγκόσμια, οι επιπτώσεις σωρευτικές και ο χρονικός ορίζοντας μακρύς. Η συνταγματική ευθύνη δεν μπορεί να εξαρτάται από την απόδειξη ότι μία συγκεκριμένη εθνική ρύθμιση προκαλεί αυτοτελώς την κλιματική βλάβη. Το ουσιώδες ερώτημα είναι αν το κράτος διαθέτει συνεκτικό πλαίσιο μετριασμού και προσαρμογής, αν οι επιμέρους νόμοι συμβιβάζονται με τους δεσμευτικούς στόχους και αν προβλέπονται μηχανισμοί παρακολούθησης και διόρθωσης. Η θετική κρατική υποχρέωση αποκτά έτσι νέο περιεχόμενο. Η δικαστική προστασία δεν σημαίνει ότι το δικαστήριο καθορίζει το ενεργειακό μίγμα ή επιλέγει συγκεκριμένο ποσοστό μειώσεων εκπομπών. Μπορεί όμως να ελέγξει αν η νομοθετική πολιτική έχει επαρκή κανονιστική πυκνότητα, αν οι στόχοι συνοδεύονται από μέτρα εφαρμογής, αν οι αποκλίσεις αιτιολογούνται και αν οι μηχανισμοί αξιολόγησης λειτουργούν. Η κλιματική νομολογία ενισχύει συνεπώς πρότυπο ελέγχου θεσμικής επάρκειας περισσότερο παρά δικαστικής υποκατάστασης της πολιτικής επιλογής.[14]

Ο δικαστικός αυτοπεριορισμός έχει ιδιαίτερη σημασία όταν οι συνταγματικές έννοιες είναι ανοικτές και οι περιβαλλοντικές επιλογές συνεπάγονται κατανομή πόρων, αναπτυξιακές προτεραιότητες και κοινωνικό κόστος. Η δημοκρατική αρχή επιβάλλει να αναγνωρίζεται στον νομοθέτη ουσιώδες περιθώριο επιλογής μεταξύ περισσότερων πολιτικών που κινούνται εντός των συνταγματικών ορίων. Το περιθώριο αυτό δεν είναι απεριόριστο. Η έλλειψη επιστημονικής τεκμηρίωσης, η παράλειψη βασικών διαδικαστικών εγγυήσεων ή η πρόδηλη υποβάθμιση προστατευόμενου αγαθού αποτελούν νομικά ελαττώματα και όχι απλώς διαφορετική πολιτική αξιολόγηση. Η καλύτερη άμυνα απέναντι στον κίνδυνο δικαστικής υποκατάστασης είναι η σαφής διατύπωση του κριτηρίου ελέγχου. Η απόφαση πρέπει να εξηγεί αν ελέγχει αρμοδιότητα, διαδικασία, επάρκεια πραγματικών δεδομένων, τήρηση ειδικού συνταγματικού ορίου, αναλογικότητα ή πρόδηλη υπέρβαση του περιθωρίου εκτίμησης. Όσο πιο συγκεκριμένο είναι το κριτήριο, τόσο λιγότερο ο έλεγχος εμφανίζεται ως γενική κρίση πολιτικής σκοπιμότητας.[15]

Η επιτάχυνση των αδειοδοτήσεων δεν είναι κατ’ ανάγκην αντίθετη προς το άρθρο 24. Μπορεί να υπηρετεί δημόσιο συμφέρον, να περιορίζει διοικητική αβεβαιότητα και να διευκολύνει έργα που συμβάλλουν στην ενεργειακή μετάβαση. Το συνταγματικό πρόβλημα εμφανίζεται όταν η επιτάχυνση επιτυγχάνεται με αφαίρεση ουσιωδών σταδίων αξιολόγησης, με τεκμαιρόμενες εγκρίσεις σε κρίσιμα περιβαλλοντικά ζητήματα ή με περιορισμό της πληροφόρησης και της συμμετοχής. Η ταχύτητα και η ποιότητα του ελέγχου δεν είναι αναγκαστικά ανταγωνιστικοί στόχοι. Ψηφιοποίηση, σαφείς προθεσμίες, επαρκής στελέχωση και παράλληλη επεξεργασία μπορούν να επιταχύνουν χωρίς μείωση των εγγυήσεων. Παράλληλα, η ιδέα της περιβαλλοντικής μη οπισθοδρόμησης λειτουργεί ως κριτήριο αυξημένης αιτιολόγησης όταν ο νομοθέτης μειώνει ένα ήδη υφιστάμενο επίπεδο προστασίας. Δεν προκύπτει από το Σύνταγμα απόλυτη απαγόρευση κάθε χαλάρωσης, αλλά απαιτείται εξήγηση του λόγου για τον οποίο η νέα ρύθμιση εξακολουθεί να διασφαλίζει αποτελεσματική προστασία ή αντικαθιστά την προηγούμενη εγγύηση με ισοδύναμο μηχανισμό.[16]

Ένα πληρέστερο μεθοδολογικό σχήμα μπορεί να οργανωθεί σε διαδοχικές ερωτήσεις. Πρώτον, ποιο ακριβώς περιβαλλοντικό αγαθό θίγεται και ποια συνταγματική ή υπερνομοθετική πηγή το προστατεύει. Δεύτερον, αν η ρύθμιση αφορά γενικό κανόνα, ειδική χωρική ρύθμιση ή νομοθετική κύρωση συγκεκριμένης διοικητικής επιλογής. Τρίτον, αν προηγήθηκε η απαιτούμενη επιστημονική και περιβαλλοντική αξιολόγηση. Τέταρτον, αν εξετάστηκαν εναλλακτικές λύσεις και σωρευτικές επιπτώσεις. Πέμπτον, αν η ρύθμιση εντάσσεται σε νόμιμο χωροταξικό ή τομεακό σχεδιασμό. Έκτον, αν τηρούνται ειδικές εγγυήσεις για δάση, προστατευόμενες περιοχές, ύδατα ή άλλα ευαίσθητα αγαθά. Στη συνέχεια πρέπει να εξετάζονται η αναλογικότητα, η συμβατότητα με το ενωσιακό δίκαιο, η πρόσβαση στη δικαιοσύνη και η ύπαρξη μηχανισμών παρακολούθησης. Η ταξινόμηση του ελαττώματος έχει σημασία: άλλο είναι ουσιαστική αντίθεση στο Σύνταγμα, άλλο η έλλειψη θεσμικής διαδικασίας, άλλο η ατελής επιστημονική βάση και άλλο η παράλειψη εφαρμογής δεσμευτικού ευρωπαϊκού προτύπου.[17]

Η πολυεπίπεδη προστασία μεταβάλλει τον τρόπο με τον οποίο νοείται σήμερα το περιβαλλοντικό Σύνταγμα. Ο εθνικός δικαστής δεν εφαρμόζει απομονωμένα το άρθρο 24 αλλά κινείται σε δίκτυο κανόνων που περιλαμβάνει το Σύνταγμα, το ενωσιακό πρωτογενές και παράγωγο δίκαιο, την ΕΣΔΑ και διεθνείς συμβάσεις. Η πρόκληση δεν είναι η συσσώρευση πηγών αλλά η ακριβής διάκριση της λειτουργίας τους. Κάθε πηγή έχει διαφορετική κανονιστική ισχύ, διαφορετικό μηχανισμό εφαρμογής και διαφορετικές δικονομικές συνέπειες. Μέσα σε αυτό το πλαίσιο, ο έλεγχος συνταγματικότητας εξελίσσεται από απλό έλεγχο απαγόρευσης σε έλεγχο θεσμικής ποιότητας. Εξετάζεται αν το κράτος διαθέτει συνεκτικό σύστημα πρόληψης, σχεδιασμού, αξιολόγησης, πληροφόρησης, συμμετοχής, αδειοδότησης και δικαστικής προστασίας. Η μετατόπιση αυτή είναι συμβατή με τη φύση του άρθρου 24 ως διάταξης που συνδυάζει δικαίωμα και κρατική υποχρέωση, αλλά απαιτεί αυξημένη δικαστική πειθαρχία, σαφή κριτήρια και αποφυγή υποκατάστασης του νομοθέτη όπου περισσότερες λύσεις παραμένουν συνταγματικά επιτρεπτές.[18]

1. Εισαγωγικό πλαίσιο: η συνταγματικότητα ως κεντρικό ζήτημα του περιβαλλοντικού δικαίου

Ο έλεγχος συνταγματικότητας των νόμων αποκτά στο πεδίο του δικαίου του περιβάλλοντος ιδιαίτερη πυκνότητα. Η ιδιομορφία δεν οφείλεται μόνο στο ότι η περιβαλλοντική προστασία κατοχυρώνεται ρητώς στο άρθρο 24 Συντ., αλλά και στο ότι η εφαρμογή της συνταγματικής αυτής επιταγής προϋποθέτει σύνθετες σταθμίσεις ανάμεσα σε περιβαλλοντικά αγαθά, οικονομική ελευθερία, ιδιοκτησία, χωρική ανάπτυξη, ενεργειακή ασφάλεια, δημόσια έργα, κοινωνική συνοχή και ενίοτε αντικρουόμενες υποχρεώσεις που απορρέουν από το ενωσιακό δίκαιο. Το άρθρο 24 δεν λειτουργεί ως μεμονωμένος κανόνας αλλά ως κόμβος ενός ευρύτερου πλέγματος συνταγματικών διατάξεων, στο οποίο περιλαμβάνονται ιδίως τα άρθρα 5, 17, 20, 22, 25, 28, 79 παρ. 8, 93 παρ. 4, 95, 106 και 117 Συντ.[19]

Η συνταγματική δικαιοσύνη στο ελληνικό σύστημα χαρακτηρίζεται από διάχυτο, παρεμπίπτοντα και συγκεκριμένο έλεγχο. Κάθε δικαστήριο έχει αρμοδιότητα και υποχρέωση να μην εφαρμόζει νόμο, όταν κρίνει ότι το περιεχόμενό του αντίκειται στο Σύνταγμα. Στις περιβαλλοντικές διαφορές, όμως, το κέντρο βάρους έχει μετακινηθεί ιστορικά προς το Συμβούλιο της Επικρατείας, επειδή η προσβολή διοικητικών πράξεων αδειοδότησης, χωροθέτησης, πολεοδομικού και χωροταξικού σχεδιασμού οδηγεί συχνά σε παρεμπίπτοντα έλεγχο των νομοθετικών διατάξεων που αποτελούν το έρεισμά τους. Το αποτέλεσμα είναι η διαμόρφωση πλούσιας νομολογίας, μέσω της οποίας το άρθρο 24 απέκτησε συγκεκριμένο κανονιστικό περιεχόμενο και μετατράπηκε από γενική συνταγματική διακήρυξη σε άμεσο μέτρο ελέγχου του νομοθέτη και της Διοίκησης.

Η ειδική σημασία του περιβαλλοντικού ελέγχου οφείλεται επίσης στη χρονική διάσταση της βλάβης. Η προσβολή ενός οικονομικού δικαιώματος είναι συνήθως αναστρέψιμη μέσω αποζημίωσης ή μεταγενέστερης αποκατάστασης. Αντιθέτως, η απώλεια οικοτόπου, η καταστροφή δασικού οικοσυστήματος, η μη αναστρέψιμη αλλοίωση τοπίου ή η δημιουργία μη αναστρέψιμων πολεοδομικών καταστάσεων δεν αποκαθίστανται πλήρως εκ των υστέρων. Γι’ αυτό το Σύνταγμα επιβάλλει όχι απλώς κατασταλτική αλλά προεχόντως προληπτική προστασία, στοιχείο που επηρεάζει ευθέως τόσο την ένταση του δικαστικού ελέγχου όσο και την κατανομή του βάρους αιτιολόγησης μεταξύ νομοθέτη, Διοίκησης και δικαστή.[20]

Η ιδιαιτερότητα αυτή καθιστά το περιβαλλοντικό δίκαιο προνομιακό πεδίο παρατήρησης της ίδιας της λειτουργίας του Συντάγματος. Η συνταγματικότητα δεν εξετάζεται μόνο ως αρνητικό όριο της νομοθετικής εξουσίας, αλλά και ως απαίτηση ενεργού ρυθμιστικής παρουσίας του νομοθέτη. Η παράλειψη θέσπισης κατάλληλων μέτρων, η διατήρηση ανεπαρκών μηχανισμών ελέγχου ή η συστηματική εξασθένηση διαδικαστικών εγγυήσεων μπορεί να αποκτήσει συνταγματική σημασία, ιδίως όταν οδηγεί σε πραγματικό κενό προστασίας. Η κανονιστική δύναμη του άρθρου 24 αναδεικνύεται έτσι διττά: απαγορεύει ρυθμίσεις που επιτρέπουν υπέρμετρη περιβαλλοντική υποβάθμιση και συγχρόνως επιβάλλει ένα ελάχιστο επίπεδο θετικής κρατικής δράσης. Η διπλή αυτή λειτουργία διαφοροποιεί τον περιβαλλοντικό έλεγχο από πεδία στα οποία ο δικαστής εξετάζει κυρίως αν ο νομοθέτης υπερέβη ένα απαγορευτικό όριο.

Παράλληλα, η περιβαλλοντική συνταγματικότητα έχει έντονα πραγματολογικό χαρακτήρα. Η κρίση για τη συμβατότητα μιας ρύθμισης με το Σύνταγμα εξαρτάται συχνά από δεδομένα οικολογίας, χωροταξίας, τεχνικής ασφάλειας, υδρολογίας, δασολογίας ή κλιματικής επιστήμης. Το γεγονός αυτό δεν μετατρέπει τον δικαστικό έλεγχο σε τεχνική πραγματογνωμοσύνη. Επιβάλλει, όμως, να ελέγχεται αν η νομοθετική επιλογή στηρίζεται σε γνώση επαρκή για τη φύση και την ένταση του κινδύνου. Η συνταγματική αξιολόγηση συνδέεται, επομένως, με την ποιότητα της διαδικασίας παραγωγής της ρύθμισης: όσο μεγαλύτερη είναι η πιθανότητα σοβαρής ή μη αναστρέψιμης βλάβης, τόσο ισχυρότερη πρέπει να είναι η τεκμηρίωση που δικαιολογεί τη νομοθετική επιλογή.

Η πρακτική σημασία του ελέγχου φαίνεται ιδίως όταν η νομοθετική μεταβολή προηγείται συγκεκριμένων επενδυτικών ή χωρικών επιλογών. Τότε ο δικαστής οφείλει να διακρίνει αν ο γενικός κανόνας αποτελεί γνήσια πολιτική επιλογή ή αν έχει σχεδιασθεί κατά τρόπο που εξουδετερώνει τις περιβαλλοντικές εγγυήσεις σε ορισμένη υπόθεση.

Η διάκριση μεταξύ συνταγματικού ελέγχου του νόμου και ελέγχου της εφαρμογής του χρειάζεται περαιτέρω εξειδίκευση. Όταν ο νομοθετικός κανόνας επιτρέπει περισσότερες ερμηνευτικές εκδοχές, το δικαστήριο εξετάζει προηγουμένως αν είναι εφικτή η εφαρμογή του κατά τρόπο σύμφωνο με το άρθρο 24. Η ερμηνευτική αυτή προτεραιότητα δεν επιτρέπει, πάντως, τη μεταβολή του σαφούς περιεχομένου του νόμου ούτε την εκ των υστέρων προσθήκη εγγυήσεων που ο νομοθέτης έχει αποκλείσει. Εάν η ρύθμιση επιβάλλει ανεπιφύλακτα περιβαλλοντικά επιζήμιο αποτέλεσμα, το πρόβλημα ανήκει στο νομοθετικό επίπεδο. Εάν, αντιθέτως, ο νόμος προβλέπει επαρκείς όρους αξιολόγησης, αλλά η διοικητική αρχή τους παρέλειψε, η πλημμέλεια εντοπίζεται στην προσβαλλόμενη πράξη. Η ακριβής κατάταξη του ελαττώματος προφυλάσσει τόσο την αποτελεσματικότητα της προστασίας όσο και την κατανομή αρμοδιοτήτων.

Η ένταση του ελέγχου συναρτάται με τη φύση της νομοθετικής επέμβασης. Για γενικούς κανόνες πολιτικής κατανομής πόρων αναγνωρίζεται ευρύτερος χώρος δημοκρατικής επιλογής, ενώ για ρυθμίσεις που αποδίδουν σε συγκεκριμένο έργο ειδική χωρική δυνατότητα χωρίς προηγούμενη αξιολόγηση η δικαστική εξέταση επικεντρώνεται στην ύπαρξη συγκεκριμένης τεκμηρίωσης. Η επίκληση δημοσίου συμφέροντος δεν λειτουργεί ως αυτοτελής απαλλαγή από τη συνταγματική υποχρέωση προστασίας. Προϋποθέτει σαφή προσδιορισμό του επιδιωκόμενου σκοπού, ουσιαστική σχέση του μέτρου προς αυτόν και έλεγχο των επιπτώσεων στο θιγόμενο οικοσύστημα. Η διαφοροποίηση αυτή επιτρέπει να αποφεύγεται η αντιμετώπιση όλων των περιβαλλοντικών νόμων με ενιαίο και αδιαφοροποίητο κριτήριο.

2. Το άρθρο 24 Συντ. ως κανόνας, δικαίωμα και θεσμική εγγύηση

Μετά την αναθεώρηση του 2001, η συνταγματική θέση του περιβάλλοντος ενισχύθηκε με δύο κρίσιμες προσθήκες. Πρώτον, η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αναγνωρίζεται ρητώς ως δικαίωμα του καθενός. Δεύτερον, τα προληπτικά και κατασταλτικά μέτρα που οφείλει να λαμβάνει το Κράτος εντάσσονται ρητώς στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας.[21] Το κανονιστικό περιεχόμενο της διάταξης είναι πολλαπλό: θεμελιώνει υποκειμενική αξίωση, αντικειμενική υποχρέωση προστασίας, δεσμευτική κατεύθυνση για τη νομοθετική και διοικητική δράση και συνταγματικό όριο της οικονομικής αξιοποίησης του φυσικού και οικιστικού χώρου.

Το άρθρο 24 δεν περιέχει έναν απλό κανόνα απαγόρευσης. Δημιουργεί θετικές υποχρεώσεις. Η Πολιτεία οφείλει να οργανώνει μηχανισμούς πρόληψης, παρακολούθησης, αδειοδότησης, ελέγχου και αποκατάστασης. Ο κοινός νομοθέτης δεν διαθέτει διακριτική ευχέρεια ως προς το αν θα προστατεύσει το περιβάλλον, αλλά μόνο ως προς την επιλογή των πρόσφορων μέσων, υπό την προϋπόθεση ότι το συνολικό επίπεδο προστασίας παραμένει συνταγματικώς επαρκές. Η έννοια αυτή έχει αποτυπωθεί στη νομολογία που αναγνωρίζει το φυσικό περιβάλλον ως αυτοτελώς προστατευόμενο αγαθό και συνδέει την προστασία του με την οικολογική ισορροπία και τη διαφύλαξη των φυσικών πόρων προς χάρη και των μελλοντικών γενεών.[22][23]

Η διάσταση του δικαιώματος δεν εξαντλείται στη δυνατότητα ατομικής επίκλησης του άρθρου 24. Η περιβαλλοντική προστασία έχει έντονο συλλογικό και διαγενεακό χαρακτήρα. Ο φορέας του δικαιώματος δεν προστατεύεται μόνο από μία ατομικά εντοπισμένη προσβολή, αλλά μπορεί να επικαλείται και την υποβάθμιση κοινόχρηστων ή οικολογικά ευαίσθητων αγαθών. Η εξέλιξη αυτή εξηγεί τη διεύρυνση του εννόμου συμφέροντος σε περιβαλλοντικές δίκες και τη λειτουργική σύνδεση του άρθρου 24 με τη Σύμβαση του Aarhus και το άρθρο 47 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.[24][25]

Η τριπλή αυτή λειτουργία του άρθρου 24 έχει ιδιαίτερη δογματική σημασία. Ως αντικειμενικός κανόνας δεσμεύει όλα τα κρατικά όργανα, ανεξάρτητα από την ύπαρξη συγκεκριμένου φορέα που προβάλλει προσωπική βλάβη. Ως δικαίωμα παρέχει στον ιδιώτη δυνατότητα επίκλησης της συνταγματικής προστασίας ενώπιον της Διοίκησης και των δικαστηρίων. Ως θεσμική εγγύηση απαιτεί τη διατήρηση βασικών μηχανισμών περιβαλλοντικής διακυβέρνησης, όπως ο χωρικός σχεδιασμός, η προηγούμενη αδειοδότηση, η δασική προστασία και η προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς. Το κρίσιμο ζήτημα δεν είναι αν ο νομοθέτης μπορεί να μεταβάλει τα επιμέρους εργαλεία, αλλά αν μετά τη μεταβολή εξακολουθεί να υπάρχει αποτελεσματικό σύστημα ικανό να επιτελεί τη συνταγματικά επιβαλλόμενη λειτουργία.

Η υποχρέωση αυτή πρέπει να διαβάζεται σε συνδυασμό με το άρθρο 25 παρ. 1 Συντ. Η αρχή της αναλογικότητας δεν λειτουργεί μόνο υπέρ των οικονομικών ή ιδιοκτησιακών δικαιωμάτων που περιορίζονται για περιβαλλοντικούς λόγους. Λειτουργεί και ως κριτήριο για την επάρκεια των μέτρων προστασίας, υπό την έννοια ότι το κράτος οφείλει να επιλέγει ρυθμίσεις πρόσφορες για την πραγματική επίτευξη του περιβαλλοντικού σκοπού. Μια κατ’ όνομα προστατευτική ρύθμιση που αφήνει ανέλεγκτη την κύρια πηγή κινδύνου ή μεταθέτει τον έλεγχο σε χρόνο κατά τον οποίο η βλάβη έχει ήδη επέλθει δεν εκπληρώνει κατ’ ανάγκη την επιταγή του άρθρου 24. Η αποτελεσματικότητα αποτελεί συνεπώς ουσιαστικό στοιχείο της συνταγματικής προστασίας.[26]

Η προστατευτική υποχρέωση έχει επίσης οργανωτική διάσταση. Η ύπαρξη αρμόδιων υπηρεσιών, μηχανισμών παρακολούθησης και διαδικασιών ελέγχου δεν είναι ουδέτερη ως προς την αποτελεσματικότητα του άρθρου 24. Ρύθμιση που προβλέπει υψηλό επίπεδο προστασίας αλλά στερεί τα μέσα εφαρμογής του μπορεί να αποδειχθεί κανονιστικά ανεπαρκής.

Η κανονιστική λειτουργία του άρθρου 24 αποκτά συγκεκριμένη δομή όταν διακριθούν τρία επίπεδα κρατικής υποχρέωσης. Πρώτο είναι η αποχή από μέτρα που επιφέρουν ανεπίτρεπτη υποβάθμιση. Δεύτερο είναι η θέσπιση προληπτικών κανόνων, προδιαγραφών, ελέγχων και αποτελεσματικών κυρώσεων. Τρίτο είναι η πραγματική εφαρμογή τους μέσω υπηρεσιών με επαρκή στοιχεία, οργανωτική ικανότητα και δυνατότητα τακτικής επανεκτίμησης. Ένα κανονιστικό σύστημα μπορεί να είναι θεωρητικά αυστηρό αλλά πρακτικά ανεπαρκές, όταν ο έλεγχος υποκαθίσταται από απλή δήλωση του ενδιαφερομένου ή όταν δεν υπάρχει μηχανισμός διαπίστωσης των σωρευτικών επιπτώσεων. Η συνταγματική απαίτηση αποτελεσματικότητας αφορά, επομένως, και την αξιοπιστία της διοικητικής εφαρμογής και όχι αποκλειστικά τη διατύπωση της απαγόρευσης.

Η προστασία του περιβάλλοντος ως δικαίωμα του καθενός δεν καταργεί τις δικονομικές προϋποθέσεις προσβολής των διοικητικών πράξεων. Δημιουργεί, ωστόσο, ερμηνευτική κατεύθυνση υπέρ της ουσιαστικής δυνατότητας πρόσβασης στον δικαστή, ιδίως όταν η βλάβη έχει διάχυτο χαρακτήρα και δεν προσδιορίζεται από μεμονωμένη ιδιοκτησιακή σχέση. Εξάλλου, το άρθρο 24 και το άρθρο 20 παρ. 1 επιτελούν διαφορετικές λειτουργίες: το πρώτο προσδιορίζει το προστατευόμενο αγαθό και το επίπεδο κρατικής μέριμνας, ενώ το δεύτερο κατοχυρώνει τη δικαστική αξίωση προστασίας. Η σύνδεσή τους δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την αναγνώριση γενικής και ανεξέλεγκτης λαϊκής αγωγής, αλλά επιβάλλει ερμηνεία του εννόμου συμφέροντος που δεν καθιστά τη συλλογική περιβαλλοντική προστασία πρακτικώς ανεφάρμοστη.

Ούτε η ιδιότητα της θεσμικής εγγύησης δημιουργεί αμετάβλητο κατάλογο διοικητικών οργάνων ή διαδικασιών. Ο νομοθέτης μπορεί να ανακατανέμει αρμοδιότητες, να ενοποιεί στάδια και να εκσυγχρονίζει εργαλεία. Υπάρχει όμως ουσιαστικό όριο όταν η μεταρρύθμιση αφαιρεί τον έλεγχο από κάθε αρμόδιο όργανο, μετατρέπει σε καθαρά μεταγενέστερη την προηγούμενη περιβαλλοντική εκτίμηση ή καθιστά ανέφικτη τη διακρίβωση της νομιμότητας. Η εκτίμηση της συνταγματικότητας μιας τέτοιας μεταβολής απαιτεί σύγκριση του πραγματικού επιπέδου προστασίας πριν και μετά τη ρύθμιση, όχι απλή αντιπαραβολή οργανωτικών τίτλων.

3. Το ελληνικό σύστημα ελέγχου συνταγματικότητας και η περιβαλλοντική διαφορά

Το άρθρο 93 παρ. 4 Συντ. επιβάλλει στα δικαστήρια να μην εφαρμόζουν νόμο, όταν το περιεχόμενό του αντίκειται στο Σύνταγμα. Ο έλεγχος είναι συγκεκριμένος, επειδή ασκείται με αφορμή ορισμένη διαφορά, παρεμπίπτων, επειδή το κύριο αντικείμενο της δίκης είναι διαφορετικό από την αφηρημένη κρίση περί κύρους του νόμου, και διάχυτος, επειδή ανήκει σε κάθε δικαστήριο. Η απόφαση δεν καταργεί τυπικώς τη νομοθετική διάταξη, αλλά αποκλείει την εφαρμογή της στη συγκεκριμένη διαφορά, με την πρακτική επιρροή της νομολογίας των ανωτάτων δικαστηρίων να υπερβαίνει προφανώς τα στενά όρια της υπόθεσης.

Στο περιβαλλοντικό δίκαιο ο έλεγχος αυτός παρουσιάζει μία ιδιαίτερη μορφή. Συχνά ο προσφεύγων δεν ζητεί να κριθεί αφηρημένα αντισυνταγματικός ένας νόμος, αλλά προσβάλλει κανονιστική ή ατομική διοικητική πράξη που στηρίζεται στον νόμο. Το δικαστήριο καλείται τότε να εξετάσει αν η νομοθετική εξουσιοδότηση, η ειδική νομοθετική ρύθμιση ή το ίδιο το νομοθετικό καθεστώς συμμορφώνεται προς το άρθρο 24. Έτσι ο ακυρωτικός έλεγχος της διοικητικής πράξης μετατρέπεται ταυτόχρονα σε μηχανισμό ελέγχου του νομοθέτη.

Η περιβαλλοντική δίκη αναδεικνύει επίσης τη διάκριση ανάμεσα στον έλεγχο νομικών ορίων και στην υποκατάσταση της πολιτικής ή τεχνικής κρίσης. Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας επαναλαμβάνει ότι ο ακυρωτικός δικαστής εξετάζει την επάρκεια των μελετών, τη νομιμότητα της διαδικασίας, την ύπαρξη επιστημονικού ερείσματος, την ορθότητα των πραγματικών προϋποθέσεων και την τήρηση των συνταγματικών αρχών, δεν μπορεί όμως να επιλέξει ο ίδιος την τεχνικά βέλτιστη λύση ή να αναλάβει τη διοικητική στάθμιση. Η διάκριση αυτή αποτελεί τον πυρήνα του οριακού ελέγχου.[27]

Ο παρεμπίπτων χαρακτήρας του ελληνικού συστήματος έχει ειδικές συνέπειες στο περιβαλλοντικό πεδίο. Το δικαστήριο δεν εξετάζει νομοθετικές διατάξεις αποκομμένες από τον τρόπο εφαρμογής τους, αλλά μέσα στο συγκεκριμένο κανονιστικό και πραγματικό πλαίσιο της διαφοράς. Η ίδια ρύθμιση μπορεί να εμφανίζεται συνταγματικά ανεκτή όταν εφαρμόζεται σε κοινή περιοχή και προβληματική όταν ενεργοποιείται σε δάσος, προστατευόμενο οικότοπο ή παράκτια ζώνη με ιδιαίτερη φέρουσα ικανότητα. Ο συγκεκριμένος έλεγχος επιτρέπει συνεπώς μεγαλύτερη ακρίβεια, επειδή η στάθμιση πραγματοποιείται με βάση ορισμένη περιβαλλοντική επιβάρυνση. Ταυτόχρονα, δημιουργεί την ανάγκη προσεκτικής διάκρισης ανάμεσα στην αντισυνταγματικότητα της ίδιας της διάταξης και στην παράνομη εφαρμογή μιας κατ’ αρχήν συνταγματικής ρύθμισης.

Ιδιαίτερη σημασία έχει επίσης η υποχρέωση του δικαστηρίου κατά το άρθρο 93 παρ. 4 Συντ. Η μη εφαρμογή αντισυνταγματικού νόμου δεν αποτελεί διακριτική δυνατότητα αλλά συνταγματική υποχρέωση του δικαστή. Στο περιβαλλοντικό δίκαιο η υποχρέωση αυτή μπορεί να ενεργοποιηθεί όταν ο νομοθέτης επιχειρεί να προσδώσει εκ των υστέρων νομιμοποιητικό έρεισμα σε ρυθμίσεις που παρακάμπτουν πάγιες εγγυήσεις, όταν θεσπίζει ατομικού χαρακτήρα χωρικές ρυθμίσεις χωρίς επαρκή λόγο ή όταν περιορίζει ουσιωδώς τη δικαστική προστασία. Η ένταση του ελέγχου, ωστόσο, δεν αναιρεί το τεκμήριο συνταγματικότητας του νόμου ούτε την ανάγκη σεβασμού των ορίων της δικαστικής λειτουργίας.[28]

Η νομολογιακή σταθερότητα έχει εδώ ιδιαίτερη αξία. Επειδή ο διάχυτος έλεγχος δεν οδηγεί σε τυπική ακύρωση του νόμου, η σαφής αιτιολογία των ανωτάτων δικαστηρίων λειτουργεί ως οδηγός για τη Διοίκηση και τον νομοθέτη και μειώνει τον κίνδυνο επανάληψης ρυθμίσεων που έχουν ήδη κριθεί ασύμβατες με συνταγματικές απαιτήσεις.

Στη δικαστική πράξη είναι κρίσιμη η διάκριση της μη εφαρμογής του αντισυνταγματικού νόμου από την ακύρωση της διοικητικής πράξης που έχει εκδοθεί βάσει αυτού. Στο σύστημα του άρθρου 93 παρ. 4 Συντ. το δικαστήριο δεν αφαιρεί γενικά τον κανόνα από την έννομη τάξη, αλλά επιλύει τη συγκεκριμένη διαφορά χωρίς να του προσδώσει εφαρμογή. Αντίθετα, η ακύρωση της διοικητικής πράξης παράγει τα έννομα αποτελέσματα που προβλέπονται για τον οικείο τύπο δίκης. Η διάκριση έχει σημασία ιδίως όταν ο νόμος εξακολουθεί τυπικά να ισχύει και η Διοίκηση καλείται να ρυθμίσει άλλες, ομοειδείς υποθέσεις. Η συμμόρφωση προς τη δικαστική κρίση πρέπει να συνδυάζεται με τις συνέπειες της ισχύος του τυπικού νόμου, χωρίς να δημιουργείται η εσφαλμένη εντύπωση ότι μία ακυρωτική απόφαση καταργεί αφ’ εαυτής κάθε αντίθετη νομοθετική διάταξη.

Ο έλεγχος συμβατότητας προς το ενωσιακό δίκαιο αποτελεί διακεκριμένη διαδρομή. Όταν δεσμευτική ενωσιακή ρύθμιση είναι εφαρμοστέα, ανακύπτουν υποχρεώσεις σύμφωνης ερμηνείας και, υπό τις ενωσιακές προϋποθέσεις, μη εφαρμογής του αντίθετου εθνικού κανόνα. Το ζήτημα αυτό δεν ταυτίζεται δογματικά με τη διαπίστωση αντισυνταγματικότητας κατά το άρθρο 93 παρ. 4 Συντ. Ο δικαστής οφείλει να προσδιορίζει ποια διάταξη εφαρμόζεται, αν υπάρχει περιθώριο ερμηνείας και αν είναι αναγκαία η υποβολή προδικαστικού ερωτήματος. Η παράλειψη της διάκρισης μπορεί να προκαλέσει ασάφεια ως προς το δεδικασμένο, το εύρος της μη εφαρμογής και το κανονιστικό υπόβαθρο της ακυρωτικής κρίσης.

Όταν η πλημμέλεια συνδέεται με έλλειψη υποχρεωτικής περιβαλλοντικής εκτίμησης, αποκτά σημασία και το έννομο αποτέλεσμα της δικαστικής διαπίστωσης. Η ενωσιακή νομολογία αναγνωρίζει ότι η προσωρινή διατήρηση αποτελεσμάτων πράξης που εκδόθηκε κατά παράβαση των κανόνων στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης επιτρέπεται μόνο υπό ιδιαίτερα αυστηρές προϋποθέσεις. Επομένως, δεν αρκεί η γενική επίκληση ασφάλειας δικαίου ή οικονομικού κόστους προκειμένου να θεραπευθεί δικαστικά μια ουσιώδης παράλειψη προληπτικού ελέγχου.[29]

4. Η αρχή της αειφορίας και η βιώσιμη ανάπτυξη ως μέτρο συνταγματικότητας

Η έννοια της αειφορίας δεν λειτουργεί ως γενική πολιτική διακήρυξη. Μετά το 2001 έχει ρητή συνταγματική θεμελίωση και δρα ως κανόνας σύνθεσης μεταξύ προστασίας και ανάπτυξης. Η βιώσιμη ανάπτυξη αποκλείει δύο εξίσου μονομερείς προσεγγίσεις: αφενός την αντίληψη ότι κάθε οικονομική ή τεχνική δραστηριότητα επιτρέπεται εφόσον εξυπηρετεί αναπτυξιακό σκοπό και αφετέρου την αντίληψη ότι το άρθρο 24 εγκαθιδρύει απόλυτη απαγόρευση οποιασδήποτε μεταβολής του φυσικού χώρου. Η συνταγματική επιταγή απαιτεί ανάπτυξη που ενσωματώνει εκ των προτέρων την περιβαλλοντική διάσταση.[30]

Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας χρησιμοποίησε τη βιώσιμη ανάπτυξη ως μέτρο ελέγχου ήδη πριν από τη ρητή συνταγματική αναφορά στην αειφορία. Στην υπόθεση του Αχελώου το Δικαστήριο τόνισε ότι τα κρατικά όργανα οφείλουν να σταθμίζουν την προστασία του περιβάλλοντος με σκοπούς οικονομικής και περιφερειακής ανάπτυξης, αξιοποίησης του εθνικού πλούτου και απασχόλησης, χωρίς η στάθμιση να μπορεί να οδηγήσει σε εγκατάλειψη της συνταγματικής υποχρέωσης προστασίας.[31] Στην υπόθεση TVX HELLAS η αρχή έλαβε εντονότερη μορφή, αφού η διοικητική επιλογή ακυρώθηκε ως αποτέλεσμα πλημμελούς στάθμισης, επειδή η περιβαλλοντική διακινδύνευση δεν αντισταθμιζόταν επαρκώς από τα προσδοκώμενα οφέλη.[32]

Η βιώσιμη ανάπτυξη δεν είναι μαθηματικός τύπος στάθμισης. Ενεργοποιεί, όμως, συγκεκριμένες απαιτήσεις: ύπαρξη επαρκούς επιστημονικής γνώσης, προηγούμενη αξιολόγηση επιπτώσεων, εξέταση εναλλακτικών λύσεων, εκτίμηση σωρευτικών επιπτώσεων, ειδική αιτιολόγηση όταν θίγονται ευαίσθητα οικοσυστήματα, προτεραιότητα στην πρόληψη μη αναστρέψιμης βλάβης και ένταξη του έργου ή της δραστηριότητας σε συνεκτικό χωρικό και περιβαλλοντικό σχεδιασμό.[33]

Η αειφορία εισάγει στον συνταγματικό έλεγχο τη διάσταση του χρόνου. Η αξιολόγηση μιας ρύθμισης δεν περιορίζεται στο άμεσο οικονομικό όφελος ή στη βραχυπρόθεσμη περιβαλλοντική επιβάρυνση, αλλά περιλαμβάνει τη δυνατότητα διατήρησης των φυσικών πόρων και των οικοσυστημικών λειτουργιών σε βάθος χρόνου. Η διαγενεακή διάσταση δεν συνιστά ρητορικό συμπλήρωμα του άρθρου 24. Επηρεάζει την αξιολόγηση μη αναστρέψιμων μεταβολών και ενισχύει την απαίτηση προνοητικού σχεδιασμού, διότι οι μελλοντικές γενεές δεν μπορούν να συμμετάσχουν στη σημερινή πολιτική διαδικασία. Η συνταγματική στάθμιση οφείλει, επομένως, να αποφεύγει την πλήρη μετακύλιση του περιβαλλοντικού κόστους σε χρόνο κατά τον οποίο δεν θα είναι πλέον δυνατή η αποκατάσταση.

Η αρχή δεν συνεπάγεται ότι κάθε αναπτυξιακό έργο πρέπει να αποδεικνύει απόλυτη περιβαλλοντική ουδετερότητα. Απαιτεί, όμως, σύνδεση σκοπού, κλίμακας και τόπου. Ένα έργο με έντονο δημόσιο όφελος μπορεί να είναι συνταγματικά ανεκτό μόνο εφόσον η χωροθέτηση, η τεχνολογία, τα μέτρα αποφυγής και η αντιστάθμιση συγκροτούν πειστική απάντηση στις συγκεκριμένες επιπτώσεις. Η στάθμιση αποτυγχάνει όταν περιορίζεται σε γενική επίκληση ανάπτυξης ή απασχόλησης χωρίς αντιπαραβολή με το είδος, την έκταση και τη διάρκεια της περιβαλλοντικής βλάβης. Για τον λόγο αυτό η αειφορία λειτουργεί κυρίως ως απαίτηση ορθολογικής και τεκμηριωμένης νομοθετικής επιλογής.

Η αειφορία συνδέεται, τέλος, με την αρχή της φέρουσας ικανότητας. Η επιτρεπτή ένταση μιας δραστηριότητας δεν μπορεί να προσδιορίζεται ανεξάρτητα από τις σωρευτικές πιέσεις που ήδη υφίσταται μια περιοχή. Ο συνταγματικός έλεγχος οφείλει να λαμβάνει υπόψη όχι μόνο τη νέα επέμβαση αυτοτελώς αλλά και το περιβάλλον στο οποίο αυτή προστίθεται.

Η αρχή της αειφορίας προϋποθέτει μία σύνθετη αξιολόγηση του χώρου και όχι αποκλειστικά των χαρακτηριστικών μιας νέας δραστηριότητας. Κατά τη νομοθετική επιλογή πρέπει να διακρίνονται η υφιστάμενη περιβαλλοντική κατάσταση, οι πιέσεις που ήδη προκύπτουν από νόμιμες δραστηριότητες και οι πρόσθετες επιπτώσεις της προτεινόμενης ρύθμισης. Μικρή κατά μονάδα επιβάρυνση μπορεί να είναι ουσιώδης όταν επαναλαμβάνεται σε ευρεία έκταση ή όταν προστίθεται σε οικοσύστημα που έχει ήδη εξαντλήσει την ικανότητα αυτορρύθμισής του. Η έννοια της φέρουσας ικανότητας πρέπει να τεκμηριώνεται με προσδιορίσιμους δείκτες, όπως υδατική διαθεσιμότητα, κατάσταση οικοτόπων, πρόσβαση σε υποδομές, επίπεδο ρύπανσης και αλλοίωση τοπίου. Διαφορετικά παραμένει αφηρημένη αναφορά χωρίς ελέγξιμο περιεχόμενο.

Η δικαστική στάθμιση οφείλει, επιπλέον, να διαχωρίζει την επιλογή σκοπού από την επιλογή συγκεκριμένου μέσου. Η ενεργειακή ασφάλεια ή η αναβάθμιση των υποδομών μπορεί να αποτελεί νόμιμο δημόσιο σκοπό, χωρίς να προκύπτει ότι κάθε θέση εγκατάστασης, κάθε τεχνική λύση ή κάθε εξαίρεση από τον σχεδιασμό είναι αναγκαία. Στο πρώτο στάδιο ελέγχεται η συνταγματική θεμιτότητα του σκοπού και στο δεύτερο η ειδική χωρική και περιβαλλοντική αιτιολόγηση του μέσου. Η συστηματική διάκριση επιτρέπει να αναγνωρίζεται το θεμιτό δημόσιο όφελος και συγχρόνως να απορρίπτονται ανεπαρκώς τεκμηριωμένες επιμέρους επεμβάσεις.

5. Η αρχή της πρόληψης, η προφύλαξη και ο δικαστικός έλεγχος της επιστημονικής αβεβαιότητας

Η πρόληψη αποτελεί δομική αρχή της συνταγματικής περιβαλλοντικής προστασίας. Η εκ των υστέρων αποκατάσταση δεν επαρκεί όταν η ζημία είναι μη αναστρέψιμη ή όταν η αποκατάσταση είναι τεχνικά αβέβαιη και οικονομικά δυσανάλογη. Η νομοθεσία περί περιβαλλοντικής αδειοδότησης και εκτίμησης επιπτώσεων αποτελεί θεσμική εξειδίκευση της αρχής αυτής.[34][35] Ο νομοθέτης που αποδυναμώνει ουσιωδώς την προηγούμενη περιβαλλοντική αξιολόγηση, καταργεί κρίσιμα στάδια επιστημονικής τεκμηρίωσης ή μετατρέπει την άδεια σε τυπική διαδικασία χωρίς ουσιαστικό έλεγχο κινδυνεύει να υπερβεί τα όρια του άρθρου 24.

Η προφύλαξη αποκτά αυτοτελή σημασία όταν η επιστημονική γνώση δεν επιτρέπει πλήρη βεβαιότητα ως προς την έκταση ή την πιθανότητα της βλάβης. Το συνταγματικό δίκαιο δεν επιβάλλει μηδενικό κίνδυνο ούτε επιτρέπει να υποκαθίσταται η επιστήμη από εικασίες. Επιβάλλει όμως ο κίνδυνος σοβαρής ή μη αναστρέψιμης βλάβης να λαμβάνεται σοβαρά υπόψη πριν από τη λήψη απόφασης. Η αρχή αυτή ενισχύεται από το άρθρο 191 παρ. 2 ΣΛΕΕ, το οποίο κατοχυρώνει ρητώς την αρχή της προφύλαξης και της προληπτικής δράσης.[36]

Η επιστημονική αβεβαιότητα μεταβάλλει και τη δομή του δικαστικού ελέγχου. Ο δικαστής δεν επιλύει ο ίδιος επιστημονικές διαφωνίες, αλλά ελέγχει αν η Διοίκηση ή ο νομοθέτης έλαβε υπόψη τα διαθέσιμα επιστημονικά δεδομένα, αν αγνόησε κρίσιμες ενδείξεις κινδύνου, αν αιτιολόγησε τις παραδοχές του και αν διατήρησε αναλογική σχέση ανάμεσα στο επίπεδο κινδύνου και στα μέτρα προστασίας. Ο έλεγχος γίνεται αυστηρότερος όσο αυξάνεται η σοβαρότητα και η μη αναστρεψιμότητα της πιθανής βλάβης.

Η διάκριση πρόληψης και προφύλαξης είναι χρήσιμη για τον προσδιορισμό της έντασης του ελέγχου. Η πρόληψη αφορά κινδύνους των οποίων η ύπαρξη και οι βασικοί μηχανισμοί είναι γνωστοί, ώστε η Διοίκηση μπορεί να σχεδιάσει συγκεκριμένα μέτρα αποτροπής ή μείωσης. Η προφύλαξη αφορά περιπτώσεις στις οποίες παραμένει ουσιώδης επιστημονική αβεβαιότητα, χωρίς όμως να μπορεί να αποκλειστεί σοβαρή βλάβη. Στη δεύτερη περίπτωση η έλλειψη πλήρους απόδειξης δεν δικαιολογεί αδράνεια. Δικαιολογεί αναλογικά προσωρινά ή προστατευτικά μέτρα, τα οποία πρέπει να επανεξετάζονται καθώς εξελίσσεται η επιστημονική γνώση. Η προσέγγιση αυτή αντιστοιχεί και στη δομή του άρθρου 191 παρ. 2 ΣΛΕΕ.[37]

Ο δικαστής οφείλει πάντως να αποφεύγει δύο αντίθετες υπερβολές. Η πρώτη είναι να απαιτεί επιστημονική βεβαιότητα πριν ενεργοποιήσει την προστασία, γεγονός που θα ακύρωνε την προληπτική λειτουργία του περιβαλλοντικού δικαίου. Η δεύτερη είναι να θεωρεί κάθε υποθετικό κίνδυνο επαρκή για απαγόρευση μιας δραστηριότητας, χωρίς αξιολόγηση πιθανότητας, σοβαρότητας και αναστρεψιμότητας. Ο κατάλληλος έλεγχος αφορά την ποιότητα της επιστημονικής βάσης, τη διαφάνεια ως προς τα όρια της γνώσης, την εξέταση δυσμενών σεναρίων και την αιτιολόγηση της επιλογής του επιπέδου κινδύνου που γίνεται ανεκτό. Με αυτόν τον τρόπο η επιστημονική αβεβαιότητα ενσωματώνεται στη νομική κρίση χωρίς να καταργείται η διάκριση επιστήμης και δικαίου.

Η αρχή της προφύλαξης επηρεάζει και την κατανομή του αποδεικτικού κινδύνου. Δεν μεταφέρει αυτομάτως στον φορέα του έργου υποχρέωση να αποδείξει μηδενικό κίνδυνο, αλλά επιβάλλει η αβεβαιότητα να μην χρησιμοποιείται μονομερώς υπέρ της αδειοδότησης όταν υπάρχουν σοβαρές επιστημονικές ενδείξεις πιθανής βλάβης.

Η νεότερη νομολογία επιβεβαιώνει ότι η αρχή της προφύλαξης δεν λειτουργεί ως μηχανισμός αυτόματης απαγόρευσης, αλλά ως απαίτηση επαρκούς επιστημονικής θεμελίωσης και θεσμικού ελέγχου του κινδύνου. Με την ΟλΣτΕ 1046/2024, σχετικά με τη διαδικασία χορήγησης δικαιωμάτων χρήσης ραδιοσυχνοτήτων για δίκτυα 5G, το Δικαστήριο έκρινε ότι η επίμαχη πράξη δεν συνιστούσε σχέδιο ή πρόγραμμα κατά την Οδηγία 2001/42/ΕΚ και δεν διαπίστωσε παραβίαση της αρχής της προφύλαξης, λαμβάνοντας υπόψη το εθνικό κανονιστικό πλαίσιο ορίων έκθεσης και τη Σύσταση 1999/519/ΕΚ. Η απόφαση έχει ιδιαίτερη σημασία για τον έλεγχο συνταγματικότητας, διότι δείχνει ότι το άρθρο 24 Συντ. δεν επιβάλλει στον δικαστή να υποκαταστήσει τον επιστημονικό εκτιμητή, αλλά να ελέγξει αν το ρυθμιστικό σύστημα στηρίζεται σε αναγνωρίσιμα επιστημονικά δεδομένα και παρέχει μηχανισμούς πρόληψης και παρακολούθησης.[38]

Η αρχή της προφύλαξης δεν θεμελιώνει γενικό τεκμήριο επικινδυνότητας. Η εφαρμογή της προϋποθέτει ταυτοποίηση πιθανού δυσμενούς αποτελέσματος, αξιόπιστα διαθέσιμα επιστημονικά δεδομένα και αποτίμηση της σοβαρότητας και ενδεχόμενης μη αναστρεψιμότητας της βλάβης. Η Διοίκηση οφείλει να γνωστοποιεί σε ποιο σημείο υφίσταται επιστημονική αβεβαιότητα και γιατί η επιλεγείσα ρύθμιση αποτελεί αναλογική απάντηση σε αυτήν. Η έκταση του ελέγχου διαφοροποιείται, πάντως, όταν εφαρμόζεται ειδικότερο ενωσιακό πρότυπο. Για τη δέουσα εκτίμηση επιπτώσεων σε προστατευόμενους τόπους, η νομολογία απαιτεί οι αρμόδιες αρχές να έχουν αποκλείσει κάθε εύλογη επιστημονική αμφιβολία ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών για την ακεραιότητα του τόπου, υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 6 παρ. 3 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ.[39]

Η επιστημονική μελέτη πρέπει να διακρίνει τη διαπίστωση δεδομένων από την αξιολόγησή τους. Οι μετρήσεις, οι μέθοδοι δειγματοληψίας, οι χρονικές σειρές και τα όρια σφάλματος αποτελούν την πραγματική βάση της απόφασης. Η επιλογή αποδεκτού βαθμού κινδύνου και η προτεραιότητα συγκεκριμένων κοινωνικών αγαθών αποτελούν κατά κύριο λόγο κανονιστική κρίση. Η διαφάνεια ως προς τα δύο στάδια επιτρέπει στον δικαστή να ελέγξει αν η τελική επιλογή στηρίζεται σε υφιστάμενα στοιχεία, χωρίς να υποκαταστήσει τους επιστήμονες ή τη Διοίκηση. Ιδίως σε υποθέσεις σωρευτικών πιέσεων, η μεμονωμένη έγκριση έργου με βάση μια στιγμιαία μέτρηση είναι ανεπαρκής όταν η ίδια η φύση του κινδύνου απαιτεί διαχρονική παρακολούθηση.

Η αβεβαιότητα επιβάλλει και υποχρέωση αναθεώρησης. Κανονιστικοί όροι που ήταν επαρκείς κατά τον χρόνο αδειοδότησης μπορεί να αποδειχθούν ακατάλληλοι λόγω νέων δεδομένων, μεταβολής των χρήσεων γης ή προσθήκης δραστηριοτήτων. Η προβλεπόμενη παρακολούθηση δεν μπορεί να περιορίζεται στην τυπική υποβολή περιοδικών εκθέσεων· πρέπει να συνδέεται με δυνατότητα πραγματικής τροποποίησης των όρων, επιβολής μέτρων ή, όπου συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις, διακοπής της δραστηριότητας. Αυτή η δυναμική διάσταση της πρόληψης αποκτά ιδιαίτερη σημασία σε κλιματικά ευάλωτες περιοχές και σε οικοσυστήματα με χρονικά μεταβαλλόμενη κατάσταση διατήρησης.

6. Η Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων ως θεσμικό εργαλείο ελέγχου της συνταγματικότητας

Η Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων δεν είναι ένα ακόμη διοικητικό δικαιολογητικό. Στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει αναχθεί σε βασικό μέσο εφαρμογής της αρχής της πρόληψης. Η δικαστική εξέταση της επάρκειάς της επιτρέπει να ελεγχθεί αν η διοικητική πράξη στηρίζεται σε πλήρη γνώση των περιβαλλοντικών συνεπειών και, έμμεσα, αν το νομοθετικό σύστημα αδειοδότησης παρέχει πραγματικές εγγυήσεις προστασίας.[40][41]

Ο έλεγχος δεν περιορίζεται στην ύπαρξη ενός εγγράφου με τον τίτλο μελέτη. Εξετάζεται η πληρότητα των δεδομένων, η καταγραφή των κρίσιμων περιβαλλοντικών παραμέτρων, η συνεκτίμηση των σωρευτικών επιπτώσεων, η εξέταση εναλλακτικών λύσεων, η σύνδεση με χωροταξικές και ειδικές περιβαλλοντικές ρυθμίσεις και η επάρκεια των μέτρων πρόληψης, μείωσης και αποκατάστασης. Ελλιπής μελέτη μπορεί να καταστήσει πλημμελή τη στάθμιση και να οδηγήσει σε ακύρωση της διοικητικής πράξης.

Σε επίπεδο ελέγχου συνταγματικότητας, κρίσιμο είναι ότι ο κοινός νομοθέτης δεν μπορεί να εξουδετερώνει με γενικές νομοθετικές εγκρίσεις ή εξαιρέσεις την ουσία της προηγούμενης περιβαλλοντικής αξιολόγησης. Όταν ο ίδιος ο νόμος χωροθετεί συγκεκριμένο έργο ή νομιμοποιεί εκ των υστέρων διοικητικές επιλογές, ο δικαστής οφείλει να εξετάζει αν προηγήθηκε επαρκής επιστημονική και περιβαλλοντική τεκμηρίωση και αν η νομοθετική παρέμβαση σέβεται τις απαιτήσεις του άρθρου 24, της οδηγίας 2011/92/ΕΕ και, όπου συντρέχει περίπτωση, της οδηγίας 2001/42/ΕΚ.[42][43]

Η Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων δεν αποτελεί απλό δικαιολογητικό του διοικητικού φακέλου. Η λειτουργία της είναι να μεταφέρει την περιβαλλοντική γνώση στο χρονικό σημείο κατά το οποίο η επιλογή παραμένει ακόμη ανοικτή. Για τον λόγο αυτό η εξέταση εναλλακτικών λύσεων, οι σωρευτικές επιπτώσεις, τα στοιχεία για τη βιοποικιλότητα και η αξιολόγηση μέτρων αποφυγής δεν είναι τυπικές απαιτήσεις. Επιτρέπουν στην αρμόδια αρχή να συγκρίνει πραγματικές επιλογές πριν δεσμευθεί από τετελεσμένα. Όταν η αξιολόγηση πραγματοποιείται μετά τη βασική απόφαση ή όταν το περιεχόμενό της είναι τόσο γενικό ώστε να μην επιτρέπει ουσιαστική σύγκριση, η διαδικασία χάνει τον προληπτικό της χαρακτήρα.

Η ίδια λογική ισχύει σε επίπεδο σχεδίων και προγραμμάτων μέσω της στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης. Η Οδηγία 2001/42/ΕΚ μεταφέρει την αξιολόγηση από το μεμονωμένο έργο στο επίπεδο του σχεδιασμού, όπου καθορίζονται συχνά οι πραγματικές επιλογές χωροθέτησης και ανάπτυξης. Έτσι περιορίζεται ο κίνδυνος κατακερματισμού, κατά τον οποίο κάθε επιμέρους έργο εμφανίζεται ως μικρής σημασίας ενώ η συνολική επίπτωση είναι σοβαρή. Για τον συνταγματικό έλεγχο, η ύπαρξη επαρκούς στρατηγικής αξιολόγησης μπορεί να αποτελέσει κρίσιμο στοιχείο που τεκμηριώνει ότι ο νομοθέτης ή η κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση έλαβαν υπόψη την περιβαλλοντική διάσταση πριν καθορίσουν το αναπτυξιακό πλαίσιο.[44]

Η ποιότητα της μελέτης κρίνεται συνεπώς από τη λειτουργικότητά της. Δεν αρκεί η ποσοτική συσσώρευση τεχνικών δεδομένων. Απαιτείται τα δεδομένα να συνδέονται με τα κρίσιμα ερωτήματα της απόφασης, να είναι επαρκώς πρόσφατα και να επιτρέπουν στην αρχή να αιτιολογήσει γιατί επελέγη η συγκεκριμένη λύση έναντι των εναλλακτικών.

Η σημασία της προηγούμενης περιβαλλοντικής αξιολόγησης ενισχύθηκε περαιτέρω με τη ΣτΕ 2462/2025. Το Δικαστήριο έκρινε παράνομη την έγκριση Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου λόγω μη τήρησης της διαδικασίας στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης. Η απόφαση επιβεβαιώνει ότι η περιβαλλοντική εκτίμηση δεν αποτελεί τυπική διαδικαστική προϋπόθεση, αλλά ουσιώδη εγγύηση της ορθολογικής λήψης αποφάσεων. Στο πεδίο του συνταγματικού ελέγχου, τούτο σημαίνει ότι η απουσία της απαιτούμενης στρατηγικής αξιολόγησης μπορεί να στερήσει από τον νομοθετικό ή κανονιστικό σχεδιασμό το επιστημονικό υπόβαθρο που απαιτεί το άρθρο 24 παρ. 2 Συντ.[45]

Η διαγνωστική λειτουργία της ΜΠΕ προϋποθέτει ότι η περιγραφή του έργου είναι πλήρης και σταθερή. Αν επιμέρους εγκαταστάσεις, οδοί πρόσβασης, δίκτυα μεταφοράς, χώροι απόθεσης ή συναφείς υποδομές αποκόπτονται τεχνητά από το αντικείμενο της αξιολόγησης, ο έλεγχος χάνει την ικανότητα αποτίμησης του πραγματικού περιβαλλοντικού αποτυπώματος. Η έννοια των σωρευτικών επιπτώσεων δεν περιορίζεται σε ταυτόχρονα αδειοδοτούμενα έργα· περιλαμβάνει τις συναφείς πιέσεις που μπορούν πράγματι να αποτιμηθούν με βάση τα διαθέσιμα δεδομένα και τη λειτουργική ενότητα της περιοχής. Κατά συνέπεια, η αξιολόγηση του μεμονωμένου έργου πρέπει να εντάσσεται σε τεκμηριωμένη εικόνα της υφιστάμενης κατάστασης και των προβλέψιμων μεταβολών της.

Η εξέταση εναλλακτικών λύσεων έχει ειδικό περιεχόμενο: δεν αρκεί κατάλογος θεωρητικών θέσεων ή τεχνολογιών που δεν συγκρίνονται. Απαιτείται παρουσίαση ουσιωδών διαφορών ως προς το μέγεθος της επέμβασης, την προσβολή οικοτόπων, τη χρήση ύδατος, την ενεργειακή και οικονομική λειτουργία και την πρακτική δυνατότητα υλοποίησης. Η μηδενική λύση μπορεί να χρησιμεύει ως σημείο σύγκρισης της εξέλιξης του περιβάλλοντος χωρίς το έργο. Η συγκριτική τεκμηρίωση πρέπει να προηγείται της ουσιαστικής επιλογής, διότι η εκτίμηση που εκπονείται αφού έχουν παγιωθεί η θέση και τα κύρια τεχνικά χαρακτηριστικά αδυνατεί να επιτελέσει πλήρως την προληπτική λειτουργία της.

Η σχέση ΜΠΕ και στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης δεν είναι σχέση υποκατάστασης. Η δεύτερη εξετάζει τη συμβατότητα σχεδίων και προγραμμάτων με τη συνολική οργάνωση του χώρου και επιτρέπει σύγκριση στρατηγικών κατευθύνσεων. Η πρώτη αξιολογεί τις συγκεκριμένες επιπτώσεις έργου και την αποτελεσματικότητα των προβλεπόμενων όρων. Όταν το χωροταξικό πλαίσιο παρουσιάζει σοβαρή έλλειψη στρατηγικής εκτίμησης, η πληρέστερη μεταγενέστερη ΜΠΕ δεν μπορεί να θεωρηθεί αυτομάτως ισοδύναμη θεραπεία της παράλειψης. Αντίστροφα, η ύπαρξη εγκεκριμένου σχεδίου δεν καταργεί τις υποχρεώσεις εκτίμησης στο επίπεδο του έργου.[46]

Η ειδική οικολογική αξιολόγηση του άρθρου 6 παρ. 3 της οδηγίας για τους οικοτόπους δεν πρέπει να συγχέεται με τη γενική περιβαλλοντική εκτίμηση. Το κριτήριό της είναι η επίδραση στους στόχους διατήρησης του συγκεκριμένου τόπου. Ακόμη και όταν το έργο παρουσιάζει συνολικό αναπτυξιακό ή κλιματικό όφελος, το όφελος αυτό δεν αντικαθιστά την εξέταση της ακεραιότητας του τόπου. Ενδεχόμενη παρέκκλιση εξετάζεται μόνο στο ειδικό στάδιο και με τις αυτοτελείς απαιτήσεις του άρθρου 6 παρ. 4, όπως η έλλειψη εναλλακτικών λύσεων, οι επιτακτικοί λόγοι υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος και τα κατάλληλα αντισταθμιστικά μέτρα.[47]

7. Χωροταξικός και πολεοδομικός σχεδιασμός: ο πυρήνας του οριακού ελέγχου

Το άρθρο 24 παρ. 2 αναθέτει στο Κράτος τον χωροταξικό σχεδιασμό και τη διαμόρφωση, ανάπτυξη, πολεοδόμηση και επέκταση των πόλεων και των οικιστικών περιοχών, με σκοπό τη λειτουργικότητα και ανάπτυξη των οικισμών και την εξασφάλιση των καλύτερων δυνατών όρων διαβίωσης. Η διάταξη αυτή αποτελεί θεμέλιο άμεσου ελέγχου νομοθετικών ρυθμίσεων που μεταβάλλουν χρήσεις γης, όρους δόμησης, συντελεστές, πολεοδομικές ζώνες ή καθεστώτα εκτός σχεδίου δόμησης.

Η νομολογία περί οικιστικού και πολεοδομικού κεκτημένου δεν πρέπει να νοηθεί ως απόλυτη απαγόρευση κάθε δυσμενούς μεταβολής. Ο πυρήνας της είναι ότι ο νομοθέτης δεν επιτρέπεται να επιδεινώνει ουσιωδώς το οικιστικό περιβάλλον χωρίς ειδική πολεοδομική αιτιολόγηση και επιστημονική βάση. Η ΣτΕ Ολ 1528/2003 και η μεταγενέστερη νομολογία αναγνωρίζουν ότι η τήρηση της επιταγής αυτής υπόκειται σε οριακό δικαστικό έλεγχο.[48][49]

Η απαίτηση επιστημονικής θεμελίωσης είναι ιδιαιτέρως σημαντική όταν η ρύθμιση θεσπίζεται με τυπικό νόμο. Η νομοθετική μορφή δεν εξαιρεί τη ρύθμιση από τις απαιτήσεις της πολεοδομικής επιστήμης. Εφόσον ο νομοθέτης επιλέγει ο ίδιος συγκεκριμένη χωρική λύση, πρέπει να μπορεί να καταδειχθεί ότι η λύση συνδέεται με πολεοδομικά ή χωροταξικά κριτήρια και ότι ελήφθησαν υπόψη τα αναγκαία επιστημονικά δεδομένα.[50][51] Η πρόσφατη ΣτΕ 293/2024 επαναλαμβάνει αυτή τη νομολογιακή γραμμή.[52]

Ο ολοκληρωμένος χωροταξικός σχεδιασμός λειτουργεί ως θεσμικός μηχανισμός πρόληψης. Η ΣτΕ Ολ 1569/2005 υπογράμμισε ότι ουσιώδης όρος της βιώσιμης ανάπτυξης είναι η ύπαρξη ολοκληρωμένων χωροταξικών σχεδίων, ενώ η νομολογία έχει δεχθεί υπό προϋποθέσεις και μερικό, χωρικό ή τομεακό σχεδιασμό, εφόσον δεν οδηγεί σε άναρχη ανάπτυξη.[53][54] Η ΣτΕ Ολ 3920/2010 ανέδειξε τις συνέπειες που έχει η παράκαμψη των κατευθύνσεων του χωροταξικού σχεδιασμού κατά την περιβαλλοντική αδειοδότηση.[55]

Ο χωροταξικός σχεδιασμός αποκτά συνταγματική σημασία επειδή επιτρέπει τη συνολική θέαση των ανταγωνιστικών χρήσεων. Η αποσπασματική αδειοδότηση μεμονωμένων εγκαταστάσεων δεν μπορεί να υποκαταστήσει τον σχεδιασμό όταν το είδος της δραστηριότητας δημιουργεί σωρευτικές πιέσεις ή απαιτεί δίκτυα υποδομών. Η χωρική οργάνωση είναι το σημείο στο οποίο μπορούν να συνεκτιμηθούν η φέρουσα ικανότητα, η προστασία ευαίσθητων περιοχών, οι ανάγκες κατοικίας, παραγωγής, μεταφορών και ενέργειας. Γι’ αυτό η νομοθετική παρέκκλιση από τον σχεδιασμό χρειάζεται ειδική δικαιολόγηση και δεν πρέπει να καταλήγει σε άθροισμα εξαιρέσεων που ακυρώνει τον ίδιο τον κανόνα.

Στο πολεοδομικό πεδίο, ο έλεγχος συνταγματικότητας συνδέεται επιπλέον με την ποιότητα του οικιστικού περιβάλλοντος. Η αύξηση συντελεστών, η μεταβολή χρήσεων, η νομιμοποίηση αποκλίσεων ή η αναδιάταξη κοινόχρηστων χώρων δεν κρίνονται μόνο με όρους ιδιοκτησίας. Εξετάζονται ως παρεμβάσεις σε ένα συλλογικό αγαθό, του οποίου η προστασία προϋποθέτει συνοχή σχεδίου και όχι μεμονωμένες εξυπηρετήσεις. Η έννοια του πολεοδομικού κεκτημένου δεν πρέπει να μετατρέπεται σε ακινησία του σχεδιασμού, αλλά επιβάλλει η μεταβολή να στηρίζεται σε πολεοδομικά κριτήρια και να μην συνεπάγεται αδικαιολόγητη επιδείνωση των όρων διαβίωσης.

Ιδίως σε περιοχές με έντονη τουριστική, ενεργειακή ή οικιστική πίεση, ο σχεδιασμός πρέπει να προηγείται της αδειοδότησης και όχι να ακολουθεί τα τετελεσμένα. Η αντιστροφή αυτή είναι κρίσιμη, διότι διαφορετικά ο σχεδιασμός παύει να κατευθύνει την ανάπτυξη και περιορίζεται στην εκ των υστέρων νομιμοποίηση ήδη διαμορφωμένων καταστάσεων.

Ιδιαίτερα σημαντική είναι η νομολογιακή τομή των αποφάσεων ΟλΣτΕ 146-149/2025 για τα κίνητρα του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού. Η Ολομέλεια έκρινε ότι η αύξηση της δόμησης και του ύψους, όταν θεσπίζεται οριζόντια με άμεση εφαρμογή χωρίς προηγούμενη ένταξη στον κατά τόπον πολεοδομικό σχεδιασμό και χωρίς ειδική στάθμιση των τοπικών συνθηκών, προσκρούει στο άρθρο 24 Συντ. Κρίθηκε ακόμη ότι μέτρα τα οποία αποβλέπουν στην ενεργειακή απόδοση ή στη μείωση της κάλυψης δεν μπορούν να χρησιμοποιούνται ως γενικό αντιστάθμισμα για επιδείνωση βασικών όρων δόμησης, εφόσον ο επιδιωκόμενος περιβαλλοντικός σκοπός μπορεί να υπηρετηθεί με άλλα μέσα. Η νομολογία αυτή αποτελεί σύγχρονο παράδειγμα άμεσου ελέγχου συνταγματικότητας τυπικού νόμου στο πεδίο του οικιστικού περιβάλλοντος.[56]

Στην ίδια κατεύθυνση, αλλά με διαφορετικό αποτέλεσμα ως προς τη νομιμότητα του σχεδιασμού, η ΣτΕ 933/2025 επανέλαβε ότι η μεταβολή χρήσεων γης ή άλλων πολεοδομικών ρυθμίσεων προς το δυσμενέστερο είναι κατ’ αρχήν μη ανεκτή, εκτός αν στηρίζεται σε ειδικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος και σε επιστημονική τεκμηρίωση. Παράλληλα, τόνισε ότι η έγκριση υπερκείμενου ή ειδικού χωρικού σχεδίου δεν ταυτίζεται αυτομάτως με περιβαλλοντική υποβάθμιση, όταν το σχέδιο οργανώνει δραστηριότητες σε ιεραρχημένο χωρικό πλαίσιο.[57]

Στη χωροταξική συνταγματικότητα ο προηγούμενος σχεδιασμός δεν αποτελεί απλή σειρά διοικητικών τύπων, αλλά μέθοδο ορθολογικής κατανομής ανταγωνιστικών χρήσεων. Η νομοθετική ρύθμιση οφείλει να λαμβάνει υπόψη την κλίμακα στην οποία εκδηλώνονται οι συνέπειές της. Μια ρύθμιση γενικών όρων δόμησης μπορεί να φαίνεται ουδέτερη στο επίπεδο μεμονωμένου οικοπέδου, αλλά να μεταβάλλει ουσιωδώς την πυκνότητα, τον αερισμό, τις ανάγκες υποδομών και το αστικό πράσινο όταν εφαρμόζεται οριζόντια. Η εξέταση αυτών των επιπτώσεων στον κατάλληλο χωρικό βαθμό εξηγεί γιατί η επιτρεπτότητα πολεοδομικών κινήτρων δεν μπορεί να συνάγεται αποκλειστικά από το ότι προωθούν επιμέρους ενεργειακούς ή αρχιτεκτονικούς στόχους.

Το δικαστικό κριτήριο δεν συνίσταται σε γενική απαγόρευση νομοθετικών αποκλίσεων. Προϋποθέτει διάκριση μεταξύ προσαρμογής του σχεδιασμού με χωρικά και επιστημονικά κριτήρια και αθροιστικών παρεκκλίσεων που υποκαθιστούν την κανονική διαδικασία σχεδιασμού. Ιδίως η συνταγματική αξιολόγηση πολεοδομικών κινήτρων οφείλει να συνεκτιμά αν η ρύθμιση έχει προηγουμένως εκτιμηθεί ως προς τις ιδιαίτερες συνθήκες της περιοχής, τις αντοχές των δικτύων και την υφιστάμενη οικιστική επιβάρυνση. Η μεταχείριση των τοπικών συνθηκών ως αδιάφορων θα αποδυνάμωνε την αρμοδιότητα οργάνωσης του χώρου που επιφυλάσσει το άρθρο 24 παρ. 2 Συντ. στο Κράτος.[58]

Η διάσταση της προσαρμογής στην κλιματική μεταβολή αυξάνει το βάρος του χωρικού ελέγχου. Η διατήρηση διαπερατών επιφανειών, η πρόληψη πλημμυρικού κινδύνου, οι θερμικές νησίδες και η επάρκεια χώρων πρασίνου δεν αποτελούν αυτοτελείς αόριστους στόχους, αλλά παράγοντες που μπορούν να επηρεάζουν τη συνταγματική αξιολόγηση της πυκνότητας και των χρήσεων. Η προσαρμογή αυτή πρέπει να στηρίζεται σε χαρτογραφημένα και χρονικά επίκαιρα δεδομένα. Δεν δικαιολογεί τη γενίκευση απαγορεύσεων χωρίς τεκμηρίωση ούτε την υποχώρηση των συνταγματικών εγγυήσεων υπέρ έργων που προβάλλονται απλώς ως κλιματικά ωφέλιμα.

8. Δάση, αναδασωτέες εκτάσεις και αυστηρός συνταγματικός έλεγχος

Η συνταγματική προστασία των δασών αποτελεί πεδίο στο οποίο ο έλεγχος συνταγματικότητας εμφανίζεται παραδοσιακά εντονότερος. Το άρθρο 24 παρ. 1 επιβάλλει ειδική προστασία των δασών και δασικών εκτάσεων, ενώ το άρθρο 117 παρ. 3 προβλέπει υποχρεωτική αναδάσωση των εκτάσεων που καταστράφηκαν και αποκλείει τη διάθεσή τους για άλλο προορισμό. Η αυστηρότητα της συνταγματικής ρύθμισης περιορίζει αισθητά το περιθώριο του κοινού νομοθέτη.[59]

Η νομολογία έχει δεχθεί ότι μεταβολή του προορισμού δασών και δασικών εκτάσεων μπορεί να είναι επιτρεπτή μόνο υπό τις συνταγματικές προϋποθέσεις και για επιτακτικό δημόσιο συμφέρον, ενώ απαιτείται ειδική στάθμιση και τήρηση της δασικής νομοθεσίας.[60] Στις αναδασωτέες εκτάσεις το ζήτημα είναι ακόμη αυστηρότερο, επειδή το άρθρο 117 παρ. 3 έχει διατυπωθεί ως ειδική εγγύηση αποκατάστασης.

Η ΣτΕ Ολ 2499/2012 είναι χαρακτηριστική για τη δυσκολία συνδυασμού δασικής προστασίας και ενεργειακής πολιτικής. Η ανάπτυξη ανανεώσιμων πηγών ενέργειας εξυπηρετεί σαφές δημόσιο και περιβαλλοντικό συμφέρον, δεν καταργεί όμως αυτομάτως τις ειδικές συνταγματικές εγγυήσεις του δασικού χώρου. Η νομολογία αναδεικνύει ότι ακόμη και ένας περιβαλλοντικά θετικός σκοπός, όπως η ενεργειακή μετάβαση, οφείλει να υλοποιείται μέσω συνταγματικά επιτρεπτών χωρικών και αδειοδοτικών εργαλείων.[61]

Η δασική προστασία αποτελεί το πεδίο στο οποίο το Σύνταγμα περιορίζει εντονότερα τη νομοθετική ευχέρεια. Η ειδική ρύθμιση των άρθρων 24 και 117 παρ. 3 Συντ. αντανακλά την αντίληψη ότι το δασικό οικοσύστημα δεν είναι απλό απόθεμα γης αλλά φυσικός πόρος με οικολογικές λειτουργίες που δεν αποκαθίστανται αυτομάτως μετά την αλλαγή χρήσης. Η κήρυξη αναδάσωσης και η διατήρηση του προορισμού της έκτασης λειτουργούν ως εγγυήσεις κατά της δημιουργίας τετελεσμένων. Ο συνταγματικός έλεγχος είναι αυστηρότερος όταν η νομοθετική ρύθμιση επιχειρεί να αποσυνδέσει την πραγματική κατάσταση της έκτασης από τον δασικό της χαρακτήρα.

Παρά ταύτα, ακόμη και στο δασικό δίκαιο δεν απουσιάζει κάθε στάθμιση. Η συνταγματική τάξη επιτρέπει υπό προϋποθέσεις έργα ιδιαίτερου δημοσίου συμφέροντος, εφόσον υφίσταται νόμιμη βάση, τεκμηριώνεται η αναγκαιότητα και δεν υπάρχει καταλληλότερη λύση με μικρότερη επέμβαση. Η κρίσιμη διαφορά είναι ότι η στάθμιση εκκινεί από αυξημένο βάρος υπέρ της διατήρησης του δασικού κεφαλαίου. Η αναπτυξιακή σκοπιμότητα δεν επαρκεί μόνη της. Χρειάζεται ειδική και συγκεκριμένη θεμελίωση του λόγου που καθιστά την επέμβαση αναγκαία στη συγκεκριμένη θέση και έκταση.

Ο αυξημένος έλεγχος δικαιολογείται και από τη δυσχέρεια αποκατάστασης. Η αναδάσωση είναι μακρά οικολογική διαδικασία και δεν ισοδυναμεί πάντοτε με άμεση επαναφορά των λειτουργιών του ώριμου οικοσυστήματος. Γι’ αυτό η πρόληψη της απώλειας δασικού κεφαλαίου έχει διαφορετικό συνταγματικό βάρος από την απλή οικονομική αποκατάσταση μιας περιουσιακής ζημίας.

Στο πεδίο των προστατευόμενων περιοχών η ΣτΕ 1030/2025 προσέδωσε εκ νέου έμφαση στην πλήρη και αποτελεσματική προστασία του φυσικού περιβάλλοντος. Κρίθηκε νόμιμη η λήψη προληπτικών μέτρων αποκλεισμού της πρόσβασης τροχοφόρων σε παραλία εντός περιοχής Natura 2000 του Κυπαρισσιακού Κόλπου, με επίκληση τόσο του άρθρου 24 παρ. 1 Συντ. όσο και του πλαισίου περιβαλλοντικής ευθύνης. Η απόφαση είναι χαρακτηριστική της θετικής διάστασης του άρθρου 24: η συνταγματική επιταγή δεν περιορίζεται σε έλεγχο νομοθετικών απαγορεύσεων, αλλά νομιμοποιεί και, όταν απαιτείται, επιβάλλει ενεργητικά προληπτικά μέτρα για την αποτροπή άμεσης περιβαλλοντικής ζημίας.[62]

Ο συνταγματικός κανόνας για δάση και αναδασωτέες εκτάσεις χαρακτηρίζεται από ιδιαίτερη αυστηρότητα, όχι όμως από πλήρη ταύτιση κάθε κατηγορίας δασικού χώρου. Απαιτείται διάκριση της μορφής και του νομικού χαρακτηρισμού της έκτασης, του σκοπού προστασίας, της φύσης της επέμβασης και της δυνατότητας αποκατάστασης. Ιδίως στην αναδασωτέα έκταση ο προστατευτικός προορισμός δεν μπορεί να παραμερίζεται λόγω οικονομικής σκοπιμότητας χωρίς ειδική συνταγματικά ανεκτή θεμελίωση. Η διερεύνηση ηπιότερης χωροθέτησης δεν είναι διακοσμητικό στοιχείο της αιτιολογίας· επιτρέπει να αξιολογηθεί αν η θυσία του συγκεκριμένου χώρου ανταποκρίνεται πράγματι σε αναγκαία εξυπηρέτηση δημοσίου συμφέροντος.

Η δασική προστασία έχει επίσης σαφή χρονική διάσταση. Οι όροι κατασκευής και λειτουργίας ενός έργου πρέπει να συνεκτιμώνται με τις συνέπειες μετά το πέρας της χρήσης του, με την απομάκρυνση εξοπλισμού και με τον πραγματικό χρόνο επανάκτησης οικολογικών λειτουργιών. Η πρόβλεψη τυπικής αποκατάστασης δεν αρκεί όταν ο χαρακτήρας της επέμβασης ή οι εδαφικές μεταβολές καθιστούν αβέβαιη την ανάκαμψη. Το συνταγματικό ζήτημα δεν περιορίζεται στην έκταση που καταλαμβάνεται προσωρινά, αλλά καλύπτει την κατακερμάτιση οικοσυστημάτων, την πρόσβαση νέων δρόμων και την παρατεταμένη αλλοίωση της δασικής λειτουργίας.

Η συνταγματική προστασία πρέπει να συνεξετάζεται με τις ιδιαίτερες απαιτήσεις για περιοχές Natura 2000. Μία δραστηριότητα μπορεί να επιτρέπεται υπό τη δασική νομοθεσία και παρ’ όλα αυτά να μην πληροί το ειδικό ενωσιακό κριτήριο προστασίας του τόπου. Η πρόσφατη ελληνικού ενδιαφέροντος νομολογία του ΔΕΕ ανέδειξε ότι οριζόντια μεταβατικά μέτρα δεν απαλλάσσουν από την ανάγκη κατάλληλων προστατευτικών απαιτήσεων για τις ζώνες ειδικής προστασίας των πτηνών. Το κρίσιμο είναι να προστατεύονται τα είδη και οι οικολογικές ανάγκες για τις οποίες χαρακτηρίστηκε κάθε περιοχή, με μέτρα προσαρμοσμένα στα συγκεκριμένα δεδομένα της.[63]

9. Ειδικοί νόμοι, νομοθετικές εγκρίσεις και η απαγόρευση παράκαμψης της διοικητικής διαδικασίας

Ιδιαίτερο πρόβλημα ανακύπτει όταν ο τυπικός νομοθέτης παρεμβαίνει σε συγκεκριμένη διοικητική υπόθεση, εγκρίνει χωροθέτηση, τροποποιεί χρήσεις γης, νομιμοποιεί υφιστάμενες καταστάσεις ή εισάγει εξαιρέσεις για ορισμένο έργο. Η νομοθετική εξουσία δεν είναι διοικητικά αναρμόδια· μπορεί να θεσπίζει ειδικές ρυθμίσεις. Δεν επιτρέπεται όμως να χρησιμοποιείται ο τυπικός νόμος ως μέσο αποφυγής των εγγυήσεων που θα ίσχυαν αν η ίδια επιλογή γινόταν από τη Διοίκηση.

Ο δικαστικός έλεγχος σε αυτές τις περιπτώσεις πρέπει να εστιάζει στην πραγματική λειτουργία της ρύθμισης. Αν ο νόμος υποκαθιστά μία ατομική διοικητική πράξη, χωρίς προηγούμενη περιβαλλοντική αξιολόγηση, χωρίς συμμετοχή των ενδιαφερομένων και χωρίς επιστημονικό υπόβαθρο, η τυπική νομοθετική μορφή δεν εξουδετερώνει το άρθρο 24. Αντίθετα, η ειδικότητα της ρύθμισης μπορεί να απαιτεί αυξημένο έλεγχο, επειδή μειώνεται η κανονιστική γενικότητα και αυξάνεται ο κίνδυνος εξυπηρέτησης συγκυριακού ή ιδιωτικού συμφέροντος.

Η αρχή της ισότητας και η διάκριση των λειτουργιών συναντούν εδώ το περιβαλλοντικό Σύνταγμα. Ο νομοθέτης διαθέτει ευρύ πεδίο πολιτικής επιλογής, αλλά δεν μπορεί να μετατρέψει την κοινοβουλευτική διαδικασία σε υποκατάστατο τεχνικής μελέτης ή να εξαλείψει δικαστικώς ελέγξιμα κριτήρια. Η ουσία του ελέγχου είναι να διαπιστωθεί αν η ειδική ρύθμιση παραμένει εντός του πλαισίου γενικού και περιβαλλοντικά θεμιτού δημόσιου συμφέροντος.

Η επιλογή του τυπικού νόμου ως μέσου έγκρισης συγκεκριμένου έργου ή χωρικής ρύθμισης δημιουργεί σύνθετο ζήτημα. Ο νομοθέτης διαθέτει ευρεία ρυθμιστική αρμοδιότητα, αλλά η τυπική ισχύς της πράξης δεν μπορεί να λειτουργεί ως τεχνική απομάκρυνσης μιας υπόθεσης από τις διαδικαστικές εγγυήσεις που θα ίσχυαν αν η ίδια απόφαση λαμβανόταν διοικητικά. Η ανάγκη περιβαλλοντικής αξιολόγησης, δημόσιας συμμετοχής και συμβατότητας με το ενωσιακό δίκαιο δεν εξαφανίζεται επειδή η τελική επιλογή ενσωματώνεται σε νόμο. Αντίθετα, όσο πιο εξατομικευμένη είναι η νομοθετική ρύθμιση, τόσο εντονότερη γίνεται η ανάγκη να ελεγχθεί αν προηγήθηκε διαδικασία ισοδύναμης ποιότητας.

Η προβληματική συνδέεται και με τη διάκριση των λειτουργιών. Η νομοθετική εξουσία μπορεί να ρυθμίζει συγκεκριμένες καταστάσεις, δεν πρέπει όμως να μετατρέπεται συστηματικά σε όργανο ατομικής αδειοδότησης. Η χρήση ειδικών νόμων για την επίλυση εκκρεμών διοικητικών διαφορών ή για την εξουδετέρωση δικαστικών κρίσεων απαιτεί ιδιαίτερη προσοχή, διότι αγγίζει συγχρόνως την αρχή του κράτους δικαίου, τη δικαστική προστασία και την περιβαλλοντική εγγύηση. Η συνταγματικότητα εξαρτάται από τον σκοπό, τον βαθμό γενικότητας, την ύπαρξη επαρκούς τεκμηρίωσης και τον σεβασμό των δεσμεύσεων που προκύπτουν από υπερνομοθετικούς κανόνες.

Εξίσου κρίσιμο είναι αν η ειδική νομοθετική παρέμβαση διατηρεί ουσιαστικό πεδίο δικαστικού ελέγχου. Η τυπική ένδυση μιας επιλογής με νόμο δεν πρέπει να αποκλείει τον έλεγχο των συνταγματικών προϋποθέσεων ούτε να καθιστά αδύνατη την εξέταση της συμβατότητας με ενωσιακές διαδικαστικές και ουσιαστικές απαιτήσεις.

Η νομοθετική μορφή μιας έγκρισης δεν αρκεί, από μόνη της, για να αποκλείσει τις ενωσιακές εγγυήσεις προηγούμενης περιβαλλοντικής εκτίμησης. Η ουσιαστική φύση της ρύθμισης είναι καθοριστική: αν ο νόμος επιτρέπει συγκεκριμένο έργο, καθορίζει ουσιώδη χαρακτηριστικά του και περιορίζει τη μεταγενέστερη διακριτική ευχέρεια, πρέπει να εξετασθεί αν η απαιτούμενη αξιολόγηση, η δημόσια πληροφόρηση και η συμμετοχή πραγματοποιήθηκαν στο πρόσφορο στάδιο. Δεν είναι συνταγματικά ή ενωσιακά ουδέτερο να μεταφέρεται μία ουσιαστικά ατομική χωρική απόφαση από τη διοικητική διαδικασία στην κοινοβουλευτική οδό, εφόσον με τον τρόπο αυτό αφαιρούνται ουσιώδεις εγγυήσεις από το περιεχόμενο της απόφασης.[64]

Η εκ των υστέρων θεραπεία ελλείψεων επιβάλλει ειδική διάκριση. Άλλο είναι η μεταγενέστερη συμπλήρωση μη κρίσιμων στοιχείων αιτιολογίας και άλλο η παράλειψη διαδικασίας η οποία πρέπει εκ φύσεως να προηγείται της επιλογής. Η περιβαλλοντική εκτίμηση έχει νόημα όταν δύναται ακόμη να επηρεάσει τη θέση, την τεχνολογία και ενδεχομένως την ίδια την πραγματοποίηση του έργου. Η νομοθετική κύρωση πραγματικών τετελεσμένων δεν μπορεί να προσδώσει αναδρομικά στην εκτίμηση αυτή την απολεσθείσα προληπτική λειτουργία. Ο σχετικός δικαστικός έλεγχος οφείλει να εξετάζει αν υπήρχε πραγματική δυνατότητα επανεξέτασης και απόρριψης του έργου και όχι μόνο αν προστέθηκε μεταγενέστερα μία μελέτη στον φάκελο.

Το δικαστήριο πρέπει πάντως να αποφεύγει και το αντίστροφο σφάλμα: την αναγωγή κάθε ειδικού νόμου σε ανεπίτρεπτη ατομική διοικητική πράξη. Η κοινοβουλευτική θέσπιση ειδικών κανόνων δεν απαγορεύεται κατ’ αρχήν. Το πρόβλημα γεννάται όταν, λόγω του συγκεκριμένου ρυθμιστικού περιεχομένου, παρακάμπτονται ανυποχώρητες εγγυήσεις ή περιορίζεται η πρακτική δυνατότητα δικαστικής προστασίας. Η αξιολόγηση πρέπει να οργανώνεται γύρω από το πραγματικό αποτέλεσμα της ρύθμισης, τις διαδικασίες που προηγήθηκαν και τα ένδικα βοηθήματα που παραμένουν διαθέσιμα.

10. Η σχέση του άρθρου 24 με την οικονομική ελευθερία, την ιδιοκτησία και την αρχή της αναλογικότητας

Η προστασία του περιβάλλοντος συναντά συχνά το άρθρο 5 παρ. 1 για την οικονομική ελευθερία και το άρθρο 17 για την ιδιοκτησία. Η συνταγματική επίλυση δεν στηρίζεται σε ιεραρχική υπεροχή ενός δικαιώματος έναντι του άλλου, αλλά στη λειτουργική τους εναρμόνιση. Η ιδιοκτησία προστατεύεται στο πλαίσιο του κοινωνικού της προορισμού, ενώ η οικονομική δραστηριότητα μπορεί να υποβάλλεται σε περιορισμούς όταν αυτό απαιτείται για την προστασία του περιβάλλοντος.

Η αρχή της αναλογικότητας του άρθρου 25 παρ. 1 λειτουργεί προς δύο κατευθύνσεις. Αφενός αποκλείει περιβαλλοντικούς περιορισμούς που είναι προδήλως ακατάλληλοι, υπέρμετροι ή μη αναγκαίοι. Αφετέρου εμποδίζει τον νομοθέτη να χρησιμοποιεί την αναλογικότητα ως λόγο αποδυνάμωσης του πυρήνα του άρθρου 24. Η στάθμιση δεν σημαίνει ότι κάθε οικονομικό όφελος δικαιολογεί αντίστοιχη περιβαλλοντική υποχώρηση. Η αναλογικότητα πρέπει να εφαρμόζεται σε πλαίσιο στο οποίο η συνταγματική υποχρέωση περιβαλλοντικής προστασίας αποτελεί δεδομένο και όχι απλό συμφέρον ίσης βαρύτητας.

Στο πεδίο της ιδιοκτησίας, η περιβαλλοντική ή πολεοδομική δέσμευση μπορεί να είναι ιδιαίτερα έντονη. Η νομολογία δέχεται ότι επιτρέπονται περιορισμοί χρήσης και εκμετάλλευσης, όταν υπηρετούν το άρθρο 24, αλλά η ακραία και μακροχρόνια αποστέρηση της χρήσης μπορεί να δημιουργήσει ζήτημα δίκαιης ισορροπίας και αποζημίωσης. Η περιβαλλοντική συνταγματικότητα συνεπώς δεν ταυτίζεται με απεριόριστη ρυθμιστική εξουσία του Κράτους.

Η σύγκρουση περιβάλλοντος και οικονομικής ελευθερίας δεν πρέπει να αντιμετωπίζεται ως σχέση κανόνα και εξαίρεσης. Και οι δύο πλευρές ερείδονται σε συνταγματικές αξίες, οι οποίες πρέπει να συνυπάρχουν εντός ενός συστήματος πρακτικής εναρμόνισης. Η περιβαλλοντική προστασία μπορεί να δικαιολογεί σοβαρούς περιορισμούς στην εκμετάλλευση περιουσίας ή στην άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας, ιδίως όταν η χρήση δημιουργεί εξωτερικό περιβαλλοντικό κόστος. Ταυτόχρονα, η επιλογή του περιορισμού πρέπει να είναι κατάλληλη και αναγκαία και να μην επιβάλλει βάρος προδήλως δυσανάλογο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, λαμβανομένων υπόψη της φύσης του αγαθού και της έντασης του κινδύνου.

Στο πεδίο της ιδιοκτησίας είναι κρίσιμη η διάκριση ανάμεσα στους εγγενείς περιορισμούς που απορρέουν από τον κοινωνικό και περιβαλλοντικό προορισμό του ακινήτου και σε μέτρα που ισοδυναμούν με ιδιαίτερα βαριά στέρηση της χρήσης του. Το άρθρο 24 δεν δημιουργεί γενική υποχρέωση αποζημίωσης για κάθε περιβαλλοντικό περιορισμό. Ωστόσο, η ένταση και η διάρκεια του βάρους, οι θεμιτές προσδοκίες του ιδιοκτήτη και η κατανομή του κόστους προστασίας μπορούν να καταστούν κρίσιμα για την αναλογικότητα. Η περιβαλλοντική πολιτική παραμένει αποτελεσματική όταν το κόστος δεν μετακυλίεται αυθαίρετα σε περιορισμένο αριθμό προσώπων χωρίς ειδική νομιμοποιητική βάση.

Η αναλογικότητα πρέπει ακόμη να εφαρμόζεται με επίγνωση της ιδιαιτερότητας των περιβαλλοντικών αγαθών. Η οικονομική αξία ενός έργου είναι συνήθως ευχερέστερα μετρήσιμη από την αξία ενός οικοσυστήματος. Η ασυμμετρία αυτή δεν επιτρέπει η στάθμιση να περιορίζεται σε χρηματική σύγκριση κόστους και οφέλους.

Η σχέση περιβαλλοντικής προστασίας και ιδιοκτησίας δεν αποδίδεται ικανοποιητικά ως σύγκρουση ενός δημοσίου αγαθού με ένα απεριόριστο ατομικό δικαίωμα. Η ιδιοκτησία προστατεύεται από το άρθρο 17 Συντ. και το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ, αλλά η άσκησή της εντάσσεται σε κανονιστικό περιβάλλον όπου επιτρέπονται μέτρα γενικού συμφέροντος. Η αξιολόγηση πρέπει να εξετάζει τη νομική φύση του περιορισμού, τη βαρύτητα της πραγματικής επιβάρυνσης, τη διάρκεια και το αν διατηρείται εύλογη δυνατότητα χρήσης. Δεν επιτρέπεται η αυτόματη εξομοίωση κάθε περιβαλλοντικού περιορισμού με απαλλοτρίωση, ούτε όμως η παραγνώριση ιδιαίτερα επαχθών περιορισμών με μόνη επίκληση του άρθρου 24.

Η αναλογικότητα δεν συνεπάγεται ότι η Διοίκηση υποχρεούται πάντοτε να επιλέγει τη φθηνότερη λύση για τον φορέα του έργου. Η επιλογή ηπιότερου μέσου πρέπει να αξιολογείται από την άποψη της ισοδύναμης περιβαλλοντικής αποτελεσματικότητας. Εάν μία λιγότερο δαπανηρή επέμβαση οδηγεί σε σοβαρή και μη αναστρέψιμη βλάβη, δεν αποτελεί κατ’ ανάγκην πρόσφορη εναλλακτική. Αντιστρόφως, απόλυτος αποκλεισμός δραστηριότητας χωρίς σύγκριση με διαθέσιμα επαρκή προστατευτικά μέτρα μπορεί να εμφανίζει πρόβλημα υπερβολικού περιορισμού. Η στάθμιση πρέπει να αιτιολογεί χωριστά την καταλληλότητα, την αναγκαιότητα και τη σχέση μεταξύ ωφέλειας και βλάβης.

11. Το ενωσιακό δίκαιο ως ενισχυτής του εθνικού ελέγχου συνταγματικότητας

Η εθνική συνταγματική προστασία δεν λειτουργεί πλέον απομονωμένα. Το άρθρο 37 του Χάρτη απαιτεί υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος σύμφωνα με την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης.[65] Το άρθρο 191 ΣΛΕΕ προσθέτει τις αρχές της προφύλαξης, της πρόληψης, της επανόρθωσης στην πηγή και ο ρυπαίνων πληρώνει.[66] Οι κανόνες αυτοί δεν αντικαθιστούν το άρθρο 24, αλλά επηρεάζουν την ερμηνεία του και συχνά ενισχύουν το επίπεδο δικαστικού ελέγχου.

Η πρακτική σημασία του ενωσιακού δικαίου είναι ιδιαίτερα εμφανής στην περιβαλλοντική αδειοδότηση, στη στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση, στο δίκτυο Natura 2000, στην ποιότητα του αέρα και των υδάτων και στη διαχείριση αποβλήτων. Η εθνική νομοθετική ρύθμιση ελέγχεται παράλληλα ως προς το Σύνταγμα και ως προς τις δεσμευτικές απαιτήσεις του ενωσιακού δικαίου. Σε περίπτωση αντίθεσης προς διάταξη ενωσιακού δικαίου με άμεσο αποτέλεσμα, ο εθνικός δικαστής οφείλει να αφήσει ανεφάρμοστη την αντίθετη εθνική διάταξη, ανεξάρτητα από τη διαδικασία ελέγχου συνταγματικότητας.

Η προστασία των οικοτόπων και των πτηνών είναι χαρακτηριστικό παράδειγμα. Οι οδηγίες 92/43/ΕΟΚ και 2009/147/ΕΚ επιβάλλουν αυστηρή προηγούμενη εκτίμηση για σχέδια και έργα που μπορούν να επηρεάσουν σημαντικά προστατευόμενες περιοχές.[67] Η συνταγματική κρίση δεν μπορεί να αγνοήσει το επίπεδο προστασίας που προκύπτει από το ενωσιακό δίκαιο, επειδή το άρθρο 24 ερμηνεύεται σε ένα πολυεπίπεδο σύστημα πηγών.

Η επίδραση του ενωσιακού δικαίου είναι βαθύτερη από την παράλληλη εφαρμογή δύο ομάδων κανόνων. Πολλές από τις διαδικαστικές και ουσιαστικές εγγυήσεις που χρησιμοποιούνται στον εθνικό περιβαλλοντικό έλεγχο έχουν πλέον ενωσιακή θεμελίωση: περιβαλλοντική εκτίμηση, προστασία Natura 2000, πρόληψη υποβάθμισης υδάτων, ποιότητα ατμόσφαιρας, πρόσβαση σε πληροφορίες και συμμετοχή του κοινού. Όταν μια εθνική ρύθμιση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, το δικαστήριο δεν εξετάζει μόνο τη συμβατότητα με το άρθρο 24 αλλά και την πλήρη αποτελεσματικότητα των δεσμευτικών ενωσιακών κανόνων. Έτσι δημιουργείται αλληλεπίδραση συνταγματικού ελέγχου και ελέγχου συμβατότητας με το δίκαιο της Ένωσης.

Η διαφορά παραμένει δογματικά σημαντική. Η μη εφαρμογή εθνικού κανόνα λόγω αντίθεσης σε υπερισχύον ενωσιακό κανόνα δεν ταυτίζεται με κρίση αντισυνταγματικότητας. Ωστόσο, στο πρακτικό επίπεδο οι δύο έλεγχοι μπορούν να συγκλίνουν, ιδίως όταν το άρθρο 24 ερμηνεύεται υπό το φως των αρχών υψηλού επιπέδου προστασίας, πρόληψης και προφύλαξης του άρθρου 191 ΣΛΕΕ. Η νομολογία του ΔΕΕ επιτείνει επιπλέον τις απαιτήσεις αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, με συνέπεια οι εθνικοί δικονομικοί κανόνες να μην μπορούν να καθιστούν υπερβολικά δυσχερή την εφαρμογή του περιβαλλοντικού κεκτημένου.

Η αρχή της υπεροχής του δικαίου της Ένωσης μπορεί έτσι να προσφέρει άμεσο πρακτικό αποτέλεσμα εκεί όπου η εθνική συνταγματική κρίση θα ήταν περισσότερο σύνθετη. Η παράλληλη ενεργοποίηση των δύο επιπέδων απαιτεί όμως καθαρή αιτιολογία, ώστε να είναι σαφές ποιος κανόνας θεμελιώνει τη μη εφαρμογή της εθνικής διάταξης.

Η αλληλεπίδραση εθνικού και ενωσιακού ελέγχου αποτυπώνεται ιδιαιτέρως στην υπόθεση που οδήγησε στη ΔΕΕ C-66/23, Elliniki Ornithologiki Etaireia κ.λπ., και στη μεταγενέστερη ΣτΕ 1533/2025. Το ΔΕΕ έκρινε ότι οι Ζώνες Ειδικής Προστασίας απαιτούν εξατομικευμένους στόχους και μέτρα διατήρησης για όλα τα προστατευόμενα είδη και ότι οριζόντια προσωρινά μέτρα δεν αρκούν ως μόνιμο υποκατάστατο ειδικής προστασίας. Η ΣτΕ 1533/2025 ακολούθησε την ερμηνεία αυτή. Η αλληλουχία προδικαστικής παραπομπής και εθνικής απόφασης δείχνει ότι ο έλεγχος της περιβαλλοντικής νομιμότητας λειτουργεί πολυεπίπεδα και ότι η ενωσιακή απαίτηση συγκεκριμένης προστασίας ενισχύει το ουσιαστικό περιεχόμενο των θετικών υποχρεώσεων του άρθρου 24 Συντ.[68]

Η υπεροχή του ενωσιακού δικαίου δεν πρέπει να παρουσιάζεται ως μηχανισμός αυτόματης διεύρυνσης κάθε εθνικού περιβαλλοντικού δικαιώματος. Το εφαρμοστέο πρότυπο εξαρτάται από το περιεχόμενο, το πεδίο εφαρμογής και τη δεσμευτικότητα της συγκεκριμένης ενωσιακής διάταξης. Η οδηγία 2000/60/ΕΚ, για παράδειγμα, δεν καθιερώνει απλώς πολιτικό σκοπό βελτίωσης των υδάτων. Σύμφωνα με τη νομολογία του ΔΕΕ, οι αρμόδιες αρχές οφείλουν, κατ’ αρχήν, να αρνούνται την έγκριση έργου που προκαλεί υποβάθμιση της κατάστασης υδατικού συστήματος ή θέτει σε κίνδυνο την επίτευξη της καλής κατάστασης, εκτός εάν πληρούνται οι ειδικές προϋποθέσεις νόμιμης παρέκκλισης. Το παράδειγμα δείχνει πώς μία γενική ενωσιακή περιβαλλοντική υποχρέωση μετατρέπεται σε συγκεκριμένο κριτήριο της ατομικής αδειοδοτικής κρίσης.[69]

Η λειτουργία του ενωσιακού δικαίου εκτείνεται και στην ποιότητα της πληροφορίας που επιτρέπει τον έλεγχο της συμμόρφωσης. Η νομολογία για την ατμοσφαιρική ρύπανση δέχθηκε ότι οι εθνικοί δικαστές μπορούν να ελέγχουν τη χωροθέτηση των σταθμών μέτρησης και να επιβάλλουν τα αναγκαία μέτρα για την τήρηση των σχετικών κριτηρίων. Άρα η τεχνική επιλογή της μεθόδου παρακολούθησης δεν απολαύει απεριόριστης ασυλίας. Η ύπαρξη επιστημονικού περιθωρίου εκτίμησης δεν αποκλείει τον έλεγχο των νομικά δεσμευτικών προδιαγραφών, ιδίως όταν η εσφαλμένη μέτρηση καθορίζει αν ενεργοποιούνται υποχρεώσεις προστασίας της δημόσιας υγείας και του περιβάλλοντος.[70]

Οι ειδικότερες περιβαλλοντικές οδηγίες και κανονισμοί πρέπει να αξιοποιούνται ως διακριτά κριτήρια. Η οδηγία για τους οικοτόπους εστιάζει στην ακεραιότητα προστατευόμενων τόπων· η οδηγία για τα ύδατα στο καθεστώς και στους στόχους των υδατικών συστημάτων· οι κανόνες για την εκτίμηση επιπτώσεων στην ποιότητα της προληπτικής διαδικασίας. Η σωρευτική εφαρμογή τους δεν επιτρέπει επιλογή του ελαστικότερου προτύπου από τη Διοίκηση. Εάν ένα έργο εμπίπτει σε περισσότερα καθεστώτα, οι απαιτήσεις τους πρέπει να ικανοποιηθούν παράλληλα και με σαφή τεκμηρίωση για καθεμία.

12. Η Σύμβαση του Aarhus, η πρόσβαση στη δικαιοσύνη και η δικονομική διάσταση της συνταγματικής προστασίας

Η αποτελεσματικότητα του ελέγχου συνταγματικότητας εξαρτάται από τη δυνατότητα πρόσβασης στο δικαστήριο. Η Σύμβαση του Aarhus οργανώνει το περιβαλλοντικό κράτος δικαίου σε τρεις άξονες: πρόσβαση στην περιβαλλοντική πληροφορία, συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και πρόσβαση στη δικαιοσύνη.[71] Η κύρωση της Σύμβασης με τον ν. 3422/2005 εντάσσει τις εγγυήσεις της στην ελληνική έννομη τάξη.[72]

Η νομολογία του ΔΕΕ έχει προσδώσει στη Σύμβαση σημαντική ερμηνευτική δύναμη. Στην υπόθεση Lesoochranárske zoskupenie το Δικαστήριο τόνισε την υποχρέωση των εθνικών δικαστηρίων να ερμηνεύουν το εσωτερικό δικονομικό δίκαιο κατά τρόπο που διασφαλίζει αποτελεσματική πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικές οργανώσεις.[73] Στην υπόθεση Protect η απαίτηση αυτή συνδέθηκε στενά με το άρθρο 47 του Χάρτη και με το δικαίωμα περιβαλλοντικής οργάνωσης να προσβάλλει αποφάσεις που ενδέχεται να παραβιάζουν το ενωσιακό περιβαλλοντικό δίκαιο.[74]

Η συνταγματική διάσταση είναι προφανής. Το άρθρο 24 κατοχυρώνει δικαίωμα του καθενός, ενώ το άρθρο 20 παρ. 1 κατοχυρώνει δικαστική προστασία. Ερμηνεία των προϋποθέσεων εννόμου συμφέροντος που καθιστά πρακτικά αδύνατη την προσβολή σοβαρών περιβαλλοντικών παραβάσεων θα αποδυνάμωνε το ίδιο το ουσιαστικό δικαίωμα. Η δικονομία δεν είναι εξωτερικό περίβλημα της περιβαλλοντικής συνταγματικότητας, αλλά μέρος της αποτελεσματικότητάς της.

Η πρόσβαση στη δικαιοσύνη έχει ιδιαίτερη σημασία επειδή πολλά περιβαλλοντικά αγαθά δεν διαθέτουν έναν αποκλειστικό ιδιώτη φορέα που θα είχε ισχυρό οικονομικό κίνητρο να τα υπερασπισθεί. Η δυνατότητα δράσης ενώσεων, συλλογικοτήτων και κατοίκων λειτουργεί ως μηχανισμός αντιστάθμισης αυτής της διάχυσης του συμφέροντος. Η Σύμβαση του Aarhus οργανώνει ένα τριμερές σχήμα πληροφορία, συμμετοχή και δικαιοσύνη, στο οποίο κάθε στάδιο προϋποθέτει το προηγούμενο. Χωρίς έγκαιρη πρόσβαση σε πληροφορίες δεν υπάρχει ουσιαστική συμμετοχή, και χωρίς αποτελεσματικό ένδικο βοήθημα η συμμετοχή μπορεί να παραμένει χωρίς πρακτική συνέπεια.

Η απόφαση Protect του ΔΕΕ είναι χαρακτηριστική για τη σύνδεση αυτή. Το Δικαστήριο έκρινε ότι περιβαλλοντική οργάνωση πρέπει να μπορεί να επιδιώξει δικαστικά την τήρηση δεσμευτικών υποχρεώσεων της Οδηγίας 2000/60/ΕΚ σε συνδυασμό με το άρθρο 47 του Χάρτη και τη Σύμβαση του Aarhus. Η νομολογιακή κατεύθυνση ενισχύει την άποψη ότι οι εθνικές προϋποθέσεις παραδεκτού οφείλουν να ερμηνεύονται κατά τρόπο συμβατό με την αποτελεσματική προστασία του περιβάλλοντος, χωρίς βεβαίως να καταργούνται οι εύλογοι δικονομικοί όροι και προθεσμίες.[75]

Η δικονομική αποτελεσματικότητα αφορά και τον χρόνο. Περιβαλλοντική δικαστική προστασία που παρέχεται μόνο μετά την ολοκλήρωση μη αναστρέψιμου έργου μπορεί να είναι τυπικά διαθέσιμη αλλά ουσιαστικά ανεπαρκής. Η προσωρινή προστασία και η έγκαιρη πρόσβαση στον φάκελο αποκτούν έτσι ουσιώδη σημασία για την πρακτική αποτελεσματικότητα του άρθρου 24.

Η Σύμβαση του Aarhus συνδέει την περιβαλλοντική πληροφόρηση με την αποτελεσματικότητα της δικαστικής προστασίας. Η δυνατότητα δικαστικής προσβολής καθίσταται περιορισμένη όταν ο πολίτης ή η περιβαλλοντική οργάνωση δεν έχει λάβει εγκαίρως τα κρίσιμα στοιχεία της διοικητικής αξιολόγησης. Η δημοσιότητα επομένως δεν εξαντλείται στην ανακοίνωση μιας απόφασης, αλλά αφορά την πρόσβαση στις πληροφορίες που επέτρεψαν την επιλογή. Η ουσιαστική συμμετοχή πρέπει να οργανώνεται όταν υπάρχουν ακόμη πραγματικές εναλλακτικές και η διοίκηση οφείλει να εξετάζει τις ουσιώδεις αντιρρήσεις, χωρίς να απαιτείται να υιοθετεί κάθε πρόταση του κοινού.

Η ενωσιακή νομολογία για την πρόσβαση των περιβαλλοντικών οργανώσεων στη δικαιοσύνη επιβάλλει ειδική προσοχή σε εθνικούς δικονομικούς κανόνες που συνδέουν την παραδεκτή προσφυγή με προηγούμενη συμμετοχή στην αδειοδοτική διαδικασία. Τέτοιοι κανόνες δεν είναι αδιαφόρως θεμιτοί μόνο και μόνο επειδή εφαρμόζονται γενικά. Ελέγχεται αν δημιουργούν δυσανάλογο ή πρακτικά ανυπέρβλητο εμπόδιο στην αμφισβήτηση παραβάσεων ενωσιακών περιβαλλοντικών κανόνων. Στην υπόθεση Protect το ΔΕΕ εφάρμοσε το άρθρο 9 παρ. 3 της Σύμβασης του Aarhus σε συνδυασμό με το άρθρο 47 του Χάρτη στο πλαίσιο διαφοράς σχετικής με την οδηγία για τα ύδατα.[76]

Τα αποτελεσματικά ένδικα βοηθήματα απαιτούν διάκριση μεταξύ παραδεκτού, βασιμότητας και προσωρινής προστασίας. Το έννομο συμφέρον απαντά στο ερώτημα ποιος δύναται να προσφύγει· η βασιμότητα στο αν διαπιστώθηκε παράβαση· η προσωρινή προστασία στο αν μπορεί να αποτραπεί βλάβη πριν από την τελική κρίση. Η αναγνώριση ευρείας δυνατότητας προσφυγής δεν αποτρέπει μη αναστρέψιμη επέμβαση εάν η αναστολή εκτέλεσης εξετάζεται με κριτήρια που αγνοούν τη σοβαρότητα και τον χρόνο επέλευσης των περιβαλλοντικών συνεπειών. Αντιστρόφως, η προσωρινή προστασία πρέπει να στηρίζεται σε συγκεκριμένο κίνδυνο και όχι μόνο στη γενική επίκληση του άρθρου 24.

Τα δικονομικά ελαττώματα της περιβαλλοντικής εκτίμησης δεν είναι όλα ισοδύναμα. Η πλήρης παράλειψη υποχρεωτικής αξιολόγησης, η μη πραγματοποίηση απαιτούμενης δημόσιας διαβούλευσης και η ελλιπής αιτιολόγηση διαφέρουν ως προς το αντικείμενό τους και την πιθανή επίδρασή τους στη διαδικασία. Το ΔΕΕ έχει κρίνει ότι οι εθνικοί περιορισμοί της δικαστικής προβολής διαδικαστικών πλημμελειών πρέπει να εφαρμόζονται με σεβασμό στην αποτελεσματικότητα της προστασίας. Έτσι, η ερμηνεία εθνικών κανόνων περί ακυρότητας δεν μπορεί να καθιστά άνευ πρακτικού αποτελέσματος τις εγγυήσεις της περιβαλλοντικής συμμετοχής.[77]

13. Ο έλεγχος της διοικητικής διακριτικής ευχέρειας και η ένταση του ακυρωτικού ελέγχου

Στις περιβαλλοντικές υποθέσεις η Διοίκηση διαθέτει συχνά διακριτική ευχέρεια για την επιλογή θέσης, τεχνολογίας, όρων λειτουργίας ή αντισταθμιστικών μέτρων. Η ύπαρξη διακριτικής ευχέρειας δεν σημαίνει δικαστικό ανέλεγκτο. Ο δικαστής εξετάζει αν η Διοίκηση κινήθηκε εντός των νομοθετικών και συνταγματικών ορίων, αν στηρίχθηκε σε ακριβή πραγματικά δεδομένα, αν έλαβε υπόψη ουσιώδη στοιχεία και αν η στάθμιση εμφανίζει εσωτερική συνοχή.

Η ΣτΕ Ολ 3478/2000 διατύπωσε με σαφήνεια το όριο. Η ευθεία αξιολόγηση από τον δικαστή των συνεπειών ενός έργου και η υποκατάσταση της διοικητικής κρίσης ως προς το αν το έργο είναι περιβαλλοντικά προτιμητέο υπερβαίνει κατ’ αρχήν τον ακυρωτικό έλεγχο. Αντίθετα, επιτρέπεται και επιβάλλεται ο έλεγχος της διαδικασίας, της επάρκειας των μελετών, της πλάνης περί τα πράγματα και της προδήλου αντίθεσης προς την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης όταν η βλάβη είναι μη επανορθώσιμη ή προφανώς δυσανάλογη.[78]

Η διάκριση αυτή διατηρεί τη θεσμική ισορροπία. Ο δικαστής δεν μετατρέπεται σε περιβαλλοντική αρχή ούτε σε τεχνικό σύμβουλο. Παραμένει, όμως, θεματοφύλακας της νομιμότητας και της συνταγματικότητας. Όσο περισσότερο η απόφαση επηρεάζει μη αναστρέψιμα αγαθά, τόσο υψηλότερες είναι οι απαιτήσεις τεκμηρίωσης. Η ένταση του ελέγχου συνδέεται συνεπώς όχι μόνο με το είδος της διοικητικής αρμοδιότητας αλλά και με τη σοβαρότητα του περιβαλλοντικού κινδύνου.

Ο έλεγχος της διακριτικής ευχέρειας είναι αποτελεσματικός όταν επικεντρώνεται στις παραμέτρους που καθιστούν τη διοικητική κρίση ορθολογικά ελέγξιμη. Το δικαστήριο μπορεί να ελέγξει αν συνελέγησαν τα αναγκαία δεδομένα, αν αγνοήθηκε κρίσιμο στοιχείο, αν χρησιμοποιήθηκε ακατάλληλη μέθοδος, αν υφίσταται αντίφαση μεταξύ μελέτης και απόφασης ή αν η Διοίκηση αντιμετώπισε ως δεδομένο κάτι που δεν τεκμηριώνεται. Ο έλεγχος αυτός δεν προϋποθέτει επιλογή άλλης τεχνικής λύσης. Αρκεί να διαπιστωθεί ότι η διοικητική απόφαση δεν αποτελεί προϊόν της διαδικασίας γνώσης και στάθμισης που απαιτεί το ισχύον κανονιστικό πλαίσιο.

Η ένταση του ελέγχου μπορεί να διαφοροποιείται ανάλογα με το αντικείμενο. Σε ζητήματα υψηλής τεχνικής πολυπλοκότητας ο δικαστής οφείλει να αναγνωρίζει ευρύτερο περιθώριο αξιολόγησης, χωρίς να παραιτείται από τον έλεγχο πρόδηλης πλάνης και διαδικαστικής πληρότητας. Σε περιπτώσεις που το Σύνταγμα επιβάλλει σαφέστερες απαγορεύσεις, όπως η ειδική προστασία δασών και αναδασωτέων εκτάσεων, το περιθώριο στενεύει. Η μεταβλητή ένταση δεν σημαίνει μεταβλητή δεσμευτικότητα του Συντάγματος, αλλά προσαρμογή της δικαστικής μεθόδου στη φύση της κρίσης που ελέγχεται.

Η απαίτηση αυτή οδηγεί σε έλεγχο της διοικητικής μεθόδου και όχι της διοικητικής σκοπιμότητας. Η διάκριση είναι ουσιώδης: ο δικαστής μπορεί να απαιτήσει πληρότητα, συνέπεια και τεκμηρίωση χωρίς να αποφασίζει ο ίδιος ποια λύση πρέπει να επιλεγεί από τις περισσότερες επιστημονικά και νομικά αποδεκτές επιλογές.

Η ένταση του ακυρωτικού ελέγχου πρέπει να προσδιορίζεται με βάση το είδος της κρίσης που προσβάλλεται. Η αρμοδιότητα, η τήρηση ουσιώδους τύπου, η ορθή ερμηνεία του νόμου και η ύπαρξη των πραγματικών προϋποθέσεων υπάγονται κατ’ αρχήν σε πλήρη έλεγχο νομιμότητας. Οι τεχνικές εκτιμήσεις ελέγχονται ως προς την πληρότητα των δεδομένων, τη συνέπεια της μεθόδου και την απουσία πρόδηλων σφαλμάτων, όχι μέσω επιλογής από τον δικαστή της καταλληλότερης τεχνολογίας. Η διάκριση αυτή δεν επιτρέπει στη Διοίκηση να χαρακτηρίζει ως τεχνικό κάθε ζήτημα προκειμένου να το εξαιρέσει από τον έλεγχο. Η νομική υποχρέωση προηγούμενης δέουσας εκτίμησης ή η απαγόρευση υποβάθμισης υδατικού συστήματος εξακολουθεί να είναι πλήρως ελέγξιμη.

Η ποιότητα της αιτιολογίας αποτελεί τη γέφυρα ανάμεσα στον τεχνικό και στον νομικό έλεγχο. Η αιτιολογία πρέπει να καθιστά δυνατό τον προσδιορισμό των δεδομένων που αξιολογήθηκαν, των ουσιωδών αντιρρήσεων που απαντήθηκαν και της σχέσης των ευρημάτων προς την τελική κρίση. Η απλή παραπομπή σε ογκώδη μελέτη δεν αρκεί όταν δεν είναι σαφές ποια από τα αντικρουόμενα συμπεράσματά της υιοθετήθηκαν. Παράλληλα, δεν απαιτείται από τη Διοίκηση να απαντά αυτοτελώς σε κάθε μη ουσιώδη παρατήρηση. Το κριτήριο βρίσκεται στη δυνατότητα ελέγχου των κρίσιμων στοιχείων από τα οποία εξαρτάται η νομιμότητα του αποτελέσματος.

Η δικαστική εξουσία μπορεί, όπου το ενωσιακό δίκαιο το επιβάλλει, να εκτείνεται πέρα από την απλή διαπίστωση διαδικαστικής παράλειψης. Η νομολογία Craeynest καταδεικνύει ότι ο εθνικός δικαστής δεν στερείται εξουσίας να ελέγξει αν η τεχνική χωροθέτηση οργάνων παρακολούθησης ανταποκρίνεται σε δεσμευτικά ενωσιακά κριτήρια. Το παράδειγμα υποδεικνύει πως ο σεβασμός στην τεχνική κρίση δεν ταυτίζεται με αποδοχή μιας ανεξέλεγκτης διακριτικής ευχέρειας. Το πεδίο της διακριτικής εξουσίας προσδιορίζεται πάντοτε από το περιεχόμενο της αντίστοιχης νομικής δέσμευσης.[79]

14. Η κλιματική αλλαγή και η νέα μορφή του συνταγματικού περιβαλλοντικού ελέγχου

Η κλιματική αλλαγή μεταβάλλει την παραδοσιακή εικόνα του περιβαλλοντικού ελέγχου. Η δικαστική διαφορά δεν αφορά πλέον μόνο συγκεκριμένο έργο και εντοπισμένη βλάβη, αλλά και την επάρκεια μακροπρόθεσμων κρατικών πολιτικών, στόχων μείωσης εκπομπών, προϋπολογισμών άνθρακα και μέτρων προσαρμογής. Το ερώτημα μετατίθεται από το αν μία πράξη προκαλεί περιβαλλοντική βλάβη στο αν το συνολικό ρυθμιστικό πλαίσιο εκπληρώνει τις θετικές υποχρεώσεις προστασίας.

Ο Ευρωπαϊκός Κλιματικός Νόμος θεσπίζει δεσμευτικό στόχο κλιματικής ουδετερότητας της Ένωσης έως το 2050 και εντάσσει τους ενδιάμεσους στόχους σε θεσμικό μηχανισμό παρακολούθησης και αναθεώρησης.[80] Σε εθνικό επίπεδο, το άρθρο 24 μπορεί να λειτουργήσει ως συνταγματικό υπόβαθρο για τον έλεγχο της συνέπειας, της επάρκειας και της μη οπισθοδρόμησης των κλιματικών πολιτικών, χωρίς ο δικαστής να υποκαθιστά την κυβέρνηση στην επιλογή του ενεργειακού μείγματος.

Η απόφαση της Ολομέλειας του ΕΔΔΑ στην υπόθεση Verein KlimaSeniorinnen Schweiz κατά Ελβετίας αποτελεί σημαντική εξέλιξη, επειδή αναγνώρισε θετικές κρατικές υποχρεώσεις έναντι σοβαρών κλιματικών κινδύνων και έδωσε ιδιαίτερη έμφαση στην πρόσβαση περιβαλλοντικών ενώσεων στη δικαιοσύνη.[81] Η απόφαση δεν μεταφέρει αυτομάτως το μοντέλο της ΕΣΔΑ στο ελληνικό Σύνταγμα, προσθέτει όμως ένα ακόμη επίπεδο στο πολυκεντρικό σύστημα περιβαλλοντικής δικαστικής προστασίας.

Η κλιματική μεταβολή μεταφέρει το κέντρο βάρους από την τοπική ρύπανση στη σωρευτική και διαχρονική ευθύνη. Καμία μεμονωμένη πηγή εκπομπών δεν εξηγεί από μόνη της το πρόβλημα, ενώ οι συνέπειες κατανέμονται άνισα μεταξύ περιοχών, κοινωνικών ομάδων και γενεών. Αυτό δυσχεραίνει τις κλασικές έννοιες αιτιότητας και ατομικής βλάβης, αλλά δεν εξουδετερώνει τις θετικές υποχρεώσεις του κράτους. Το κρίσιμο ερώτημα γίνεται αν έχει θεσπισθεί συνεκτικό πλαίσιο στόχων, μέτρων, παρακολούθησης και διορθωτικής δράσης, ικανό να μετατρέπει τους μακροπρόθεσμους σκοπούς σε πραγματική κατεύθυνση δημόσιας πολιτικής.

Η KlimaSeniorinnen προσδίδει ιδιαίτερη έμφαση στη θεσμική επάρκεια αυτής της πολιτικής. Το ΕΔΔΑ συνέδεσε το άρθρο 8 ΕΣΔΑ με θετικές κρατικές υποχρεώσεις έναντι των σοβαρών συνεπειών της κλιματικής αλλαγής και διαπίστωσε παράλληλα παραβίαση της πρόσβασης σε δικαστήριο ως προς την αιτούσα ένωση. Για την ελληνική έννομη τάξη η απόφαση δεν δημιουργεί αυτοτελές μοντέλο ελέγχου του άρθρου 24, αποτελεί όμως σημαντικό ερμηνευτικό δεδομένο για το πώς η ευρωπαϊκή προστασία δικαιωμάτων αντιμετωπίζει την ανεπάρκεια κλιματικής δράσης ως ζήτημα θετικών υποχρεώσεων και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας.[82]

Η κλιματική διάσταση επηρεάζει επίσης τον έλεγχο των επιμέρους έργων. Η συμβατότητα με εθνικούς και ενωσιακούς στόχους μείωσης εκπομπών μπορεί να αποτελεί συναφές κριτήριο, αλλά δεν εξαφανίζει τις τοπικές απαιτήσεις προστασίας της φύσης. Η κλιματική ωφέλεια ενός έργου δεν συνιστά γενική άδεια παράκαμψης της βιοποικιλότητας ή του χωρικού σχεδιασμού.

Η νομολογία του 2025 προσθέτει μία περισσότερο διαδικαστική διάσταση στην κλιματική δικαιοσύνη. Στην Greenpeace Nordic and Others κατά Νορβηγίας, το ΕΔΔΑ έκρινε ότι, κατά τη λήψη αποφάσεων σχετικών με το περιβάλλον και την κλιματική αλλαγή, το κράτος οφείλει να διασφαλίζει επαρκή, έγκαιρη και ολοκληρωμένη εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, καλόπιστα και βάσει της καλύτερης διαθέσιμης επιστημονικής γνώσης. Μολονότι στη συγκεκριμένη υπόθεση δεν διαπιστώθηκε παραβίαση του άρθρου 8 ΕΣΔΑ, η απόφαση ενισχύει το διαδικαστικό σκέλος της κλιματικής προστασίας και προσφέρει χρήσιμο συγκριτικό κριτήριο για τον ελληνικό συνταγματικό έλεγχο.[83]

Η κλιματική ευθύνη διαφέρει από τις κλασικές περιβαλλοντικές υποθέσεις και ως προς τη χρονική κατανομή των μέτρων. Ένας μακροπρόθεσμος στόχος δεν εξασφαλίζει αυτοτελώς αποτελεσματική προστασία, εάν η νομοθεσία μεταθέτει το κύριο βάρος περιορισμού των εκπομπών σε χρόνο κατά τον οποίο θα απαιτούνταν απότομες και ιδιαίτερα επαχθείς προσαρμογές. Για τον έλεγχο θεσμικής επάρκειας αποκτούν σημασία οι ενδιάμεσοι στόχοι, οι τομεακές πολιτικές, οι διαδικασίες παρακολούθησης και η δυνατότητα διορθωτικής δράσης. Η ύπαρξη ευρείας δημοκρατικής ευχέρειας ως προς την επιλογή μέσων δεν αναιρεί την ανάγκη συνεκτικού πλαισίου που επιτρέπει έλεγχο της πραγματικής πορείας προς τον δεσμευτικό στόχο.[84]

Η ενωσιακή κανονιστική βάση ενισχύθηκε με τον Κανονισμό (ΕΕ) 2026/667, ο οποίος τροποποίησε τον Κανονισμό (ΕΕ) 2021/1119 και καθιέρωσε δεσμευτικό στόχο μείωσης των καθαρών εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου της Ένωσης κατά 90% έως το 2040 σε σύγκριση με το 1990. Ο νέος στόχος παρεμβάλλεται μεταξύ της δεσμευτικής ενωσιακής μείωσης τουλάχιστον κατά 55% έως το 2030 και της κλιματικής ουδετερότητας έως το 2050. Η ύπαρξη ποσοτικών ορίων δεν σημαίνει ότι κάθε μεμονωμένη διοικητική άδεια έχει εκ του λόγου αυτού δεδομένο αποτέλεσμα στη συνταγματική αξιολόγηση. Σημαίνει όμως ότι ο νομοθέτης οφείλει να οργανώνει τη νομοθετική πολιτική κατά τρόπο ικανό να υπηρετεί συνεκτικά τις υπερκείμενες δεσμεύσεις, με διαφανή εξέταση της συμβολής και των αποκλίσεων των επιμέρους μέτρων.[85]

Η διάκριση ανάμεσα σε μετριασμό και προσαρμογή επιβάλλεται σε κάθε κλιματική νομοθετική αξιολόγηση. Ο μετριασμός αφορά τη μείωση εκπομπών και την ενίσχυση απορροφήσεων, ενώ η προσαρμογή επικεντρώνεται στην αντιμετώπιση επιπτώσεων που ήδη εκδηλώνονται ή είναι προβλέψιμες, όπως πλημμύρες, παρατεταμένη ξηρασία, διάβρωση ακτών και υψηλές θερμοκρασίες. Νομοθετική ρύθμιση που συμβάλλει σε στόχους μετριασμού μπορεί συγχρόνως να δημιουργεί τοπικούς κινδύνους για τη βιοποικιλότητα ή την υδατική επάρκεια. Οι δύο σκοποί πρέπει να συνεκτιμώνται χωρίς να συγχέονται. Το κλιματικό όφελος δεν αποτελεί γενική εξαίρεση από την υποχρέωση διατήρησης προστατευόμενων οικοτόπων.

Η απόφαση KlimaSeniorinnen δεν καθιερώνει απεριόριστη ατομική προσφυγή για κάθε πολίτη ενώπιον του ΕΔΔΑ. Το Δικαστήριο διέκρινε το ιδιαίτερα αυστηρό κατώφλι αναγνώρισης της ιδιότητας θύματος για φυσικά πρόσωπα από τη δυνατότητα εκπροσώπησης συλλογικών συμφερόντων μέσω οργανώσεων που πληρούν τις ειδικές προϋποθέσεις. Η διάκριση αυτή είναι κρίσιμη για την ακριβή μεταφορά της απόφασης στην ελληνική έννομη τάξη: η αναγνώριση ουσιαστικών θετικών υποχρεώσεων δεν επιλύει αυτομάτως τα ζητήματα παραδεκτού, έννομου συμφέροντος και κατανομής της δικονομικής προστασίας.[86]

15. Δικαστικός αυτοπεριορισμός, δημοκρατική αρχή και κίνδυνος δικαστικής υποκατάστασης

Η ισχυρή περιβαλλοντική νομολογία έχει προκαλέσει διαχρονικά συζήτηση για τα όρια του δικαστικού ρόλου. Η κριτική εστιάζει στον κίνδυνο μετατροπής ανοικτών εννοιών, όπως η βιώσιμη ανάπτυξη ή η υποβάθμιση του περιβάλλοντος, σε εργαλεία με τα οποία ο δικαστής θα αντικαθιστά τις επιλογές του δημοκρατικά νομιμοποιημένου νομοθέτη. Η ένσταση αυτή είναι σοβαρή, ιδίως όταν η διαφορά αφορά σύνθετη αναπτυξιακή ή ενεργειακή πολιτική.

Η απάντηση δεν βρίσκεται ούτε στην πλήρη δικαστική αποχή ούτε στην ελεύθερη δικαστική στάθμιση. Το άρθρο 24 είναι δεσμευτικός κανόνας και όχι πολιτική προτροπή, άρα η εφαρμογή του δεν μπορεί να εξαρτάται αποκλειστικά από τον νομοθέτη. Από την άλλη πλευρά, η αρχή της διάκρισης των λειτουργιών επιβάλλει αυτοπεριορισμό σε ζητήματα τεχνικής και πολιτικής σκοπιμότητας. Ο κατάλληλος τύπος ελέγχου είναι ο έλεγχος συνταγματικών ορίων, τεκμηρίωσης, διαδικαστικής πληρότητας, συνέπειας και προδήλου δυσαναλογίας.[87]

Η νομολογιακή εμπειρία δείχνει ότι ο δικαστικός αυτοπεριορισμός δεν ισοδυναμεί με χαμηλή προστασία. Η απαίτηση προηγούμενης μελέτης, χωροταξικού σχεδιασμού, αιτιολογημένης στάθμισης και συμμετοχής του κοινού μπορεί να είναι εξαιρετικά αυστηρή χωρίς το δικαστήριο να επιλέγει το ίδιο την ουσιαστική λύση. Με αυτόν τον τρόπο η συνταγματική δικαιοσύνη δεν διοικεί, αλλά απαιτεί από τα αρμόδια όργανα να διοικούν μέσα σε συνταγματικά διαμορφωμένο πλαίσιο.

Ο αυτοπεριορισμός πρέπει να διαφοροποιείται από την αποχή. Η δημοκρατική νομιμοποίηση του νομοθέτη δικαιολογεί περιθώριο επιλογής μεταξύ περισσότερων συνταγματικά ανεκτών πολιτικών, δεν επιτρέπει όμως την παράκαμψη ρητών συνταγματικών υποχρεώσεων. Ο δικαστής δεν καλείται να αποφασίσει ποια ενεργειακή τεχνολογία, ποιο αναπτυξιακό πρότυπο ή ποια χωροταξική στρατηγική είναι πολιτικά προτιμότερη. Καλείται να εξετάσει αν η επιλογή βρίσκεται εντός του εύρους που επιτρέπει το Σύνταγμα και αν έχει ληφθεί με διαδικασία ικανή να ενσωματώσει τα κρίσιμα περιβαλλοντικά δεδομένα.

Η θεσμική αυτή προσέγγιση ενισχύει, αντί να αποδυναμώνει, τη δημοκρατική αρχή. Η υποχρέωση αιτιολόγησης, διαφάνειας και προηγούμενης αξιολόγησης καθιστά την πολιτική επιλογή περισσότερο ελέγξιμη από το κοινό και το Κοινοβούλιο. Ο δικαστικός έλεγχος λειτουργεί ως εγγύηση ότι η πλειοψηφική απόφαση λαμβάνει σοβαρά υπόψη συμφέροντα που δεν εκπροσωπούνται επαρκώς στη συγκυρία, όπως η διατήρηση οικοσυστημάτων και τα συμφέροντα μελλοντικών γενεών. Η δημοκρατική νομιμοποίηση και η δικαστική προστασία δεν είναι συνεπώς κατ’ ανάγκη ανταγωνιστικές, αλλά στοιχεία ενός συστήματος κατανομής και αμοιβαίου ελέγχου εξουσίας.

Ο αυτοπεριορισμός επιτυγχάνεται καλύτερα με σαφή κριτήρια ελέγχου. Όσο περισσότερο η απόφαση εξηγεί αν ελέγχει αρμοδιότητα, διαδικασία, πραγματική βάση, αναλογικότητα ή πρόδηλη υπέρβαση ορίων, τόσο μικρότερος είναι ο κίνδυνος να εκληφθεί η δικαστική κρίση ως ανεπίτρεπτη αντικατάσταση της πολιτικής επιλογής.

Ο αυτοπεριορισμός του δικαστή είναι πειστικός μόνον όταν διατυπώνει το κριτήριο βάσει του οποίου αρνείται να υποκαταστήσει τον νομοθέτη. Δεν αρκεί η επίκληση του τεχνικού ή πολιτικού χαρακτήρα της υπόθεσης. Αν ο κανόνας επιβάλλει εκπόνηση αξιολόγησης, εξέταση ορισμένων προστατευτικών όρων ή συμμόρφωση προς ποσοτικό όριο, ο έλεγχος της τήρησής του συνιστά άσκηση δικαιοδοτικού έργου. Αν, αντίθετα, περισσότερες πολιτικές επιλογές εξασφαλίζουν νόμιμο επίπεδο προστασίας, η επιλογή μεταξύ τους παραμένει καταρχήν στη δημοκρατικά νομιμοποιημένη εξουσία. Η νομολογία είναι συνεπής όταν αιτιολογεί ρητώς σε ποια από τις δύο περιπτώσεις εντάσσει το εξεταζόμενο ζήτημα.

Η θεσμική ισορροπία υποστηρίζεται και από την κατάλληλη διατύπωση της δικαστικής απόφασης. Ο δικαστής μπορεί να επισημαίνει το ελλείπον επιστημονικό δεδομένο, τη μη εξετασθείσα εναλλακτική ή την παράλειψη ουσιώδους διαδικασίας χωρίς να υπαγορεύει υποχρεωτικά έναν και μοναδικό τεχνικό σχεδιασμό. Κατά τον τρόπο αυτό αναγνωρίζει τον δεσμευτικό χαρακτήρα της περιβαλλοντικής υποχρέωσης και αφήνει στη Διοίκηση την ευθύνη επιλογής μεταξύ νόμιμων λύσεων. Η διάκριση αφορά όχι μόνο την ουσία της συνταγματικής κρίσης αλλά και τις συνέπειες της ακύρωσης και τον τρόπο συμμόρφωσης της διοίκησης προς αυτήν.

16. Σύγχρονες τάσεις: ενεργειακή μετάβαση, επιτάχυνση αδειοδοτήσεων και περιβαλλοντική μη οπισθοδρόμηση

Η επιτάχυνση επενδύσεων και περιβαλλοντικών αδειοδοτήσεων αποτελεί σταθερή τάση της σύγχρονης νομοθεσίας. Η επιτάχυνση είναι συνταγματικώς θεμιτός σκοπός, ιδίως όταν συνδέεται με έργα ενεργειακής μετάβασης, υποδομών ή κλιματικής προσαρμογής. Δεν μπορεί, όμως, να επιτευχθεί με κατάργηση των βασικών εγγυήσεων πρόληψης. Η απλούστευση διαδικασιών πρέπει να διακρίνεται από την απορρύθμιση που μειώνει το ουσιαστικό επίπεδο προστασίας.[88]

Στο ίδιο πλαίσιο ανακύπτει η προβληματική της περιβαλλοντικής μη οπισθοδρόμησης. Το ελληνικό Σύνταγμα δεν περιέχει ρητή γενική ρήτρα μη οπισθοδρόμησης. Η νομολογία περί οικιστικού κεκτημένου και η υποχρέωση θετικής προστασίας, όμως, δημιουργούν ισχυρά επιχειρήματα κατά νομοθετικών μεταβολών που μειώνουν χωρίς επαρκή αιτιολόγηση ένα ήδη επιτευχθέν ουσιώδες επίπεδο προστασίας. Η κρίση πρέπει να γίνεται συγκεκριμένα και όχι με αφηρημένη παραδοχή ότι κάθε χαλάρωση προγενέστερου καθεστώτος είναι αντισυνταγματική.

Η ενεργειακή μετάβαση αποτελεί ίσως το δυσκολότερο πεδίο της νέας στάθμισης. Οι ΑΠΕ υπηρετούν την κλιματική προστασία, αλλά μπορούν να προκαλέσουν τοπικές επιπτώσεις σε βιοποικιλότητα, δάση, τοπίο και πολιτιστικό περιβάλλον. Ο συνταγματικός έλεγχος πρέπει να αποφεύγει το ψευδές δίλημμα κλίμα ή φύση και να απαιτεί χωροταξικά συνεκτική ανάπτυξη, επιλογή κατάλληλων θέσεων, σωρευτική αξιολόγηση και αποτελεσματικά μέτρα αποφυγής και μείωσης επιπτώσεων.

Η επιτάχυνση μπορεί να επιτευχθεί με μέσα που δεν μειώνουν την ποιότητα του ελέγχου: παράλληλη αντί διαδοχικής διεκπεραίωσης, ψηφιοποίηση, σαφείς προθεσμίες, ενίσχυση των υπηρεσιών, τυποποίηση μη κρίσιμων σταδίων και προγενέστερο χωρικό σχεδιασμό. Αντίθετα, η κατάργηση μελετών, η σιωπηρή έγκριση σε υποθέσεις υψηλού κινδύνου ή η δραστική συρρίκνωση της συμμετοχής μπορεί να μετατρέψει την ταχύτητα σε μείωση εγγυήσεων. Για τον έλεγχο συνταγματικότητας πρέπει επομένως να εξετάζεται όχι ο αριθμός των διαδικαστικών σταδίων αλλά η λειτουργία που αυτά επιτελούν και αν η λειτουργία αυτή διατηρείται μετά τη μεταρρύθμιση.

Η έννοια της μη οπισθοδρόμησης μπορεί να λειτουργήσει περισσότερο ως μεθοδολογικό τεκμήριο παρά ως απόλυτη απαγόρευση. Όταν ο νομοθέτης μειώνει ένα ήδη υφιστάμενο επίπεδο προστασίας, αυξάνεται η ανάγκη να εξηγήσει γιατί η μεταβολή δεν θέτει σε κίνδυνο τον πυρήνα της συνταγματικής εγγύησης ή γιατί αντισταθμίζεται από αποτελεσματικότερο μηχανισμό. Η απλή σύγκριση παλαιού και νέου κανόνα δεν αρκεί. Απαιτείται αξιολόγηση του συνολικού συστήματος, των πραγματικών δυνατοτήτων ελέγχου και της επίδρασης στις ευαίσθητες κατηγορίες περιβαλλοντικών αγαθών.

Η σύγχρονη νομοθεσία οφείλει συνεπώς να επιδιώκει διπλή αποτελεσματικότητα: ταχεία διοικητική διεκπεραίωση και διατήρηση αξιόπιστου περιβαλλοντικού φίλτρου. Η επιτυχία δεν μετράται μόνο στον χρόνο έκδοσης της άδειας, αλλά και στη μείωση μεταγενέστερων ακυρώσεων, συγκρούσεων και δαπανηρών διορθωτικών παρεμβάσεων.

Η ΟλΣτΕ 618/2025 είναι ιδιαιτέρως χρήσιμη για τη σύγχρονη στάθμιση μεταξύ ενεργειακής μετάβασης και προστασίας φυσικών πόρων. Η Ολομέλεια έκρινε, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, συνταγματικά ανεκτή τη χωροθέτηση μικρής δυναμικότητας και χαμηλής όχλησης μονάδων ηλεκτροπαραγωγής από βιομάζα ή βιοαέριο σε γεωργική γη υψηλής παραγωγικότητας, αναγνωρίζοντας αφενός τη συνταγματική προστασία της γεωργικής γης και αφετέρου την ανάγκη προώθησης των ΑΠΕ και αντιμετώπισης της κλιματικής αλλαγής. Η απόφαση απαιτεί γενικά και αντικειμενικά κριτήρια, επιστημονικό χωροταξικό σχεδιασμό και συνεκτίμηση των λοιπών πτυχών του δημοσίου συμφέροντος.[89]

Η νεότερη ενωσιακή νομοθεσία για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας διαφοροποιεί τον έλεγχο ανάλογα με τον προηγούμενο χωρικό σχεδιασμό. Η οδηγία (ΕΕ) 2023/2413 εισήγαγε ειδικό πλαίσιο περιοχών επιτάχυνσης, προβλέποντας διαδικασίες προληπτικής περιβαλλοντικής αξιολόγησης κατά τον καθορισμό τους και ιδιαίτερους κανόνες αδειοδότησης των έργων που εγκαθίστανται σε αυτές. Η δυνατότητα ορισμένων εξαιρέσεων από επιμέρους απαιτήσεις εκτίμησης έργου δεν συνιστά γενική κατάργηση της περιβαλλοντικής προστασίας. Συνδέεται με τις νόμιμες προϋποθέσεις χαρακτηρισμού της περιοχής, τη συμμόρφωση προς τα σχεδιαστικά μέτρα και τους μηχανισμούς ελέγχου και αντιμετώπισης των επιπτώσεων. Πρόκειται συνεπώς για μετατόπιση μέρους της αξιολόγησης σε προγενέστερο επίπεδο σχεδιασμού και όχι για αναγνώριση ανεξέλεγκτου προνομίου των έργων ΑΠΕ.[90]

Το τεκμήριο υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος για ορισμένες δραστηριότητες ανανεώσιμης ενέργειας δεν αποτελεί γενική άδεια χωροθέτησης. Το άρθρο 16στ της οδηγίας (ΕΕ) 2018/2001, όπως τροποποιήθηκε, αναφέρεται σε συγκεκριμένες σταθμίσεις που προβλέπονται από επιμέρους περιβαλλοντικές οδηγίες και λειτουργεί υπό τους ειδικούς όρους τους. Δεν παραμερίζει αυτομάτως τη διερεύνηση εναλλακτικών λύσεων, τις απαιτήσεις προστασίας των τόπων ούτε τη νομοθετικά προβλεπόμενη διαδικασία. Για τη συνταγματική αξιολόγηση κρίσιμο παραμένει αν τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του έργου και της περιοχής έχουν εξετασθεί με την απαιτούμενη πληρότητα.[91]

Στο ίδιο πλαίσιο, η έννοια της περιβαλλοντικής μη οπισθοδρόμησης χρειάζεται ακριβή περιορισμό. Δεν συνιστά αυτοτελή κανόνα σύμφωνα με τον οποίο κάθε νέα ρύθμιση πρέπει να αντιγράφει τις προηγούμενες διαδικασίες. Η συνταγματική αξιολόγηση αφορά αν, μετά τη μεταβολή, το σύνολο του θεσμικού πλαισίου εξακολουθεί να εκπληρώνει τις ουσιαστικές υποχρεώσεις προστασίας. Απαιτείται επομένως σύγκριση των πραγματικών εγγυήσεων, των εξουσιών ελέγχου και των εννόμων συνεπειών, όχι μόνο του αριθμού των δικαιολογητικών. Η διοικητική απλούστευση μπορεί να ενισχύει το σύστημα όταν μειώνει αδικαιολόγητες καθυστερήσεις χωρίς να αποκλείει την εκ των προτέρων διαπίστωση ουσιωδών κινδύνων.

Νέα διάσταση της περιβαλλοντικής πολιτικής προσθέτει ο Κανονισμός (ΕΕ) 2024/1991 για την αποκατάσταση της φύσης. Το πεδίο του δεν εξαντλείται στην αποτροπή περαιτέρω υποβάθμισης, αλλά συνδέεται με μέτρα ανάκαμψης οικοσυστημάτων και με εθνικό σχεδιασμό αποκατάστασης. Η σημασία του για την παρούσα μελέτη βρίσκεται στο ότι η κρατική περιβαλλοντική υποχρέωση αποκτά, σε ορισμένα πεδία και υπό τις συγκεκριμένες ενωσιακές προϋποθέσεις, θετικό περιεχόμενο ενεργητικής βελτίωσης. Ο συνταγματικός έλεγχος μπορεί να λαμβάνει υπόψη τις αντίστοιχες δεσμεύσεις ως μέρος του εφαρμοστέου κανονιστικού πλαισίου, χωρίς να εξομοιώνει το ευρωπαϊκό σχέδιο αποκατάστασης με ανεξάρτητη γενική συνταγματική υποχρέωση αποκατάστασης κάθε οικοσυστήματος.[92]

17. Μεθοδολογικές κατευθύνσεις για τον έλεγχο συνταγματικότητας περιβαλλοντικών νόμων

Η συστηματοποίηση της νομολογίας επιτρέπει τη διαμόρφωση ενός λειτουργικού σχήματος ελέγχου. Πρώτο στάδιο είναι ο προσδιορισμός του προστατευόμενου περιβαλλοντικού αγαθού και του βαθμού ευαισθησίας του. Δεύτερο είναι η εξακρίβωση του δημόσιου σκοπού της ρύθμισης. Τρίτο είναι η εξέταση του αν προηγήθηκε επαρκής επιστημονική και περιβαλλοντική τεκμηρίωση. Τέταρτο είναι η διερεύνηση εναλλακτικών λύσεων και του αν το επιλεγμένο μέτρο περιορίζει τη βλάβη στο αναγκαίο επίπεδο. Πέμπτο είναι ο έλεγχος της συμμετοχής, της διαφάνειας και της δυνατότητας δικαστικής προστασίας.

Στο έκτο στάδιο εξετάζεται η σχέση της ρύθμισης με τον χωροταξικό σχεδιασμό, τις ειδικές περιβαλλοντικές ζώνες και το ενωσιακό δίκαιο. Έβδομο στάδιο είναι ο έλεγχος μη αναστρεψιμότητας: όσο δυσκολότερη είναι η αποκατάσταση, τόσο αυστηρότερη πρέπει να είναι η προηγούμενη τεκμηρίωση. Όγδοο στάδιο είναι η αναλογικότητα, όχι ως αφηρημένη εξίσωση κόστους και οφέλους αλλά ως έλεγχος πρόσφορου, αναγκαίου και συνταγματικά ανεκτού περιορισμού.

Η μεθοδολογία αυτή αποτρέπει δύο σφάλματα. Το πρώτο είναι η αυτοματοποιημένη ακύρωση κάθε ρύθμισης που επιβαρύνει το περιβάλλον. Το δεύτερο είναι η υπερβολική δικαστική επιείκεια με μόνη αιτιολογία ότι το ζήτημα είναι τεχνικό ή αναπτυξιακό. Η συνταγματική προστασία απαιτεί αιτιολογημένη δικαστική κρίση, ικανή να διακρίνει την πολιτική επιλογή από την παραβίαση δεσμευτικών νομικών ορίων.

Στο προτεινόμενο σχήμα πρέπει να προστεθεί η διάκριση μεταξύ ουσιαστικής και διαδικαστικής συνταγματικότητας. Ορισμένες ρυθμίσεις είναι προβληματικές επειδή το τελικό περιεχόμενό τους επιτρέπει υπέρμετρη επέμβαση. Άλλες εμφανίζουν αδυναμία επειδή δεν έχει προηγηθεί η γνώση και συμμετοχή που απαιτούνται για να θεωρηθεί αξιόπιστη η στάθμιση. Η διαδικαστική πλημμέλεια δεν είναι κατ’ ανάγκη μικρότερης σημασίας. Στο περιβαλλοντικό δίκαιο η διαδικασία αποτελεί συχνά τον τρόπο με τον οποίο καθίσταται δυνατή η εφαρμογή της πρόληψης. Χωρίς μελέτη, διαβούλευση και αξιολόγηση εναλλακτικών, η ουσιαστική κρίση στερείται του αναγκαίου γνωστικού υποβάθρου.

Χρήσιμη είναι επίσης η διάκριση τριών επιπέδων δικαστικής έντασης. Πρώτον, πλήρης έλεγχος των νομικών προϋποθέσεων και της αρμοδιότητας. Δεύτερον, αυξημένος έλεγχος της τεκμηρίωσης όταν απειλούνται ειδικά προστατευόμενα ή μη αναστρέψιμα αγαθά. Τρίτον, οριακός έλεγχος της τεχνικής ή πολιτικής επιλογής μεταξύ περισσότερων νόμιμων λύσεων. Η σαφής αναγνώριση του επιπέδου στο οποίο κινείται κάθε κρίση περιορίζει τον κίνδυνο συγχύσεως μεταξύ νομιμότητας και σκοπιμότητας και επιτρέπει περισσότερο συνεπή νομολογία.

Το μεθοδολογικό σχήμα πρέπει τέλος να ολοκληρώνεται με έλεγχο συνεπειών. Η διαπίστωση αντισυνταγματικότητας δεν είναι θεωρητική άσκηση· επηρεάζει διοικητικές πράξεις, επενδύσεις και προστατευόμενα αγαθά. Η δικαστική αιτιολογία πρέπει να καθιστά σαφές ποιο ακριβώς στοιχείο της ρύθμισης υπερβαίνει το συνταγματικό όριο και ποιο παραμένει νομικά ανεκτό.

Η προτεινόμενη μεθοδολογία αποκτά ιδιαίτερη χρησιμότητα όταν εφαρμόζεται σε συγκεκριμένη κατηγορία νομοθετικής ρύθμισης. Για ειδικό νόμο χωροθέτησης ενεργειακού έργου το δικαστήριο οφείλει να εξακριβώσει, κατά σειρά, εάν η ρύθμιση έχει ουσιαστικά χαρακτήρα έγκρισης έργου, εάν προηγήθηκε η απαιτούμενη περιβαλλοντική αξιολόγηση και συμμετοχή, εάν ο τόπος υπάγεται σε καθεστώς δασικής ή οικολογικής προστασίας, εάν εξετάστηκαν εναλλακτικές και εάν η επιδιωκόμενη ωφέλεια αντιμετωπίζεται μέσα από ειδική νόμιμη διαδικασία παρέκκλισης. Η ακολουθία αυτή επιτρέπει να διακριθεί η παράβαση κανόνα ενωσιακής προτεραιότητας από την παραβίαση εθνικού συνταγματικού ορίου και αποτρέπει την αόριστη επίκληση της αειφορίας.

Σε γενικό πολεοδομικό νόμο η ακολουθία μεταβάλλεται. Προέχουν η εξέταση της κλίμακας της ρύθμισης, η συμβατότητα με τον χωρικό σχεδιασμό, τα στοιχεία που τεκμηριώνουν την επίδρασή της σε διαφορετικές περιοχές και ο ενδεχόμενος σωρευτικός χαρακτήρας των επιτρεπόμενων κινήτρων. Η συνταγματική αποτίμηση δεν μπορεί να εξαντλείται στο αν μία επιμέρους άδεια εφαρμόζει σωστά τον νομοθετικό τύπο. Πρέπει να ελέγχεται εάν ο ίδιος ο γενικός τύπος επιτρέπει μεταβολές που, κατά την κλίμακα και την έντασή τους, προϋποθέτουν χωρική αξιολόγηση πριν από τη νομοθετική επιλογή.

Σε περιβαλλοντική διαφορά με κυρίαρχο το ενωσιακό δίκαιο των υδάτων, αντίθετα, το πρώτο ερώτημα είναι αν υφίσταται συγκεκριμένος δεσμευτικός στόχος ή απαγόρευση. Η νομολογία Weser παρέχει χαρακτηριστικό παράδειγμα κανόνα που ελέγχεται στο επίπεδο της έγκρισης έργου, ανεξάρτητα από τη γενική ύπαρξη σχεδίων διαχείρισης. Ακολουθεί η αξιολόγηση της τεχνικής τεκμηρίωσης και, εφόσον προβλέπεται, των περιοριστικά διαμορφωμένων προϋποθέσεων παρέκκλισης. Με τη μέθοδο αυτή αποφεύγεται να υποβαθμιστεί μια συγκεκριμένη ενωσιακή απαγόρευση σε γενική και εύπλαστη περιβαλλοντική στάθμιση.[93]

Η επιλογή του δικαστικού αποτελέσματος αποτελεί το τελευταίο στάδιο και πρέπει να συνδέεται με το είδος της διαγνωσθείσας παράβασης. Όταν η πλημμέλεια είναι διαδικαστική, εξετάζεται ποια υποχρεωτική διαδικασία παραλείφθηκε και σε ποιο σημείο μπορούσε να επηρεάσει την απόφαση. Όταν είναι ουσιαστική, το κρίσιμο είναι αν η ίδια η επιτρεπόμενη δραστηριότητα παραβιάζει δεσμευτικό κανονιστικό όριο. Όταν αφορά ατελή τεκμηρίωση, η αιτιολογία πρέπει να εξηγεί ποια συγκεκριμένη γνώση έλειπε. Η διάκριση αυτή προσφέρει στην εκτελεστική εξουσία σαφές πλαίσιο επανεξέτασης και μειώνει τον κίνδυνο επανάληψης της ίδιας πλημμέλειας υπό νέα τυπική μορφή.

18. Επίμετρο: το περιβαλλοντικό Σύνταγμα ως πεδίο πολυεπίπεδης δικαστικής προστασίας

Το ελληνικό περιβαλλοντικό Σύνταγμα δεν εξαντλείται στο γράμμα του άρθρου 24. Η πραγματική του λειτουργία προκύπτει από τη διασύνδεση του άρθρου 24 με τον διάχυτο έλεγχο συνταγματικότητας, την αρχή της αναλογικότητας, την ιδιοκτησία, την οικονομική ελευθερία, τον χωροταξικό σχεδιασμό, τη δασική προστασία, το ενωσιακό δίκαιο, τη Σύμβαση του Aarhus και την ΕΣΔΑ. Ο δικαστής κινείται σε ένα πλέγμα εθνικών, ενωσιακών και διεθνών κανόνων που αλληλοενισχύονται χωρίς να ταυτίζονται.

Η εξέλιξη αυτή είναι εμφανής και στην ευρωπαϊκή νομολογία. Στην υπόθεση Craeynest το ΔΕΕ αναγνώρισε στα εθνικά δικαστήρια ουσιαστική εξουσία ελέγχου της επιλογής θέσεων μέτρησης της ατμοσφαιρικής ρύπανσης και λήψης αναγκαίων μέτρων.[94] Στην Deutsche Umwelthilfe έδωσε έμφαση στην πραγματική αποτελεσματικότητα των δικαστικών αποφάσεων.[95] Στο Στρασβούργο, η KlimaSeniorinnen ανέδειξε τη διασύνδεση κλιματικού κινδύνου, θετικών υποχρεώσεων και πρόσβασης στη δικαιοσύνη.[96]

Η ελληνική νομολογιακή παράδοση διαθέτει ήδη τα βασικά δογματικά εργαλεία για να αντιμετωπίσει τις νέες προκλήσεις: πρόληψη, αειφορία, επιστημονική τεκμηρίωση, χωροταξικό σχεδιασμό, αυξημένη αιτιολόγηση, οριακό έλεγχο και αποτελεσματική δικαστική προστασία. Η μελλοντική ένταση του ελέγχου θα εξαρτηθεί ιδίως από το αν οι νέες νομοθετικές τεχνικές επιτάχυνσης και ενεργειακής μετάβασης θα διατηρούν ουσιαστικό χώρο για αυτές τις εγγυήσεις.

Η πολυεπίπεδη προστασία έχει και μεθοδολογικές συνέπειες. Ο εθνικός δικαστής οφείλει να διακρίνει την πηγή και το έννομο αποτέλεσμα κάθε κανόνα: άλλο είναι το άμεσο συνταγματικό όριο του άρθρου 24, άλλο η υπεροχή δεσμευτικού κανόνα του δικαίου της Ένωσης και άλλο η υποχρέωση σύμφωνης ερμηνείας υπό το φως της ΕΣΔΑ ή διεθνούς σύμβασης. Η συσσώρευση πηγών δεν πρέπει να οδηγεί σε αδιαφοροποίητη επίκληση γενικών αρχών. Αντίθετα, απαιτεί ακριβή προσδιορισμό της κανονιστικής βάσης, ώστε η δικαστική απόφαση να είναι προβλέψιμη και ελέγξιμη.

Η εξέλιξη του περιβαλλοντικού συνταγματισμού δείχνει τελικά ότι ο έλεγχος δεν αφορά μόνο την απαγόρευση της κρατικής αυθαιρεσίας. Αφορά την ποιότητα του θεσμικού μηχανισμού με τον οποίο το κράτος γνωρίζει, σχεδιάζει, αποφασίζει, παρακολουθεί και διορθώνει. Η προστασία καθίσταται αποτελεσματική όταν ο νόμος συνδέει τον μακροπρόθεσμο σχεδιασμό με συγκεκριμένες διαδικασίες, όταν οι διοικητικές αρχές διαθέτουν επαρκή επιστημονική βάση και όταν ο δικαστής μπορεί να ελέγξει πραγματικά την τήρηση των ορίων χωρίς να αναλαμβάνει τη διοίκηση. Σε αυτό το σημείο συναντώνται η αρχή του κράτους δικαίου και η αρχή της αειφορίας.

Η πολυεπίπεδη προστασία απαιτεί, επομένως, πειθαρχία πηγών και μεθόδων. Η ισχυρότερη περιβαλλοντική δικαστική προστασία δεν προκύπτει από τη συσσώρευση γενικών αρχών αλλά από την ακριβή σύνδεση κάθε κρίσης με συγκεκριμένη συνταγματική, ενωσιακή ή διεθνή υποχρέωση και με τα πραγματικά δεδομένα της υπόθεσης.

 

 

[1]ΕΔΔΑ, Tătar κατά Ρουμανίας, απόφ. 27.1.2009, προσφ. 67021/01: θετικές κρατικές υποχρεώσεις και αρχή της προφύλαξης έναντι σοβαρών περιβαλλοντικών κινδύνων.

[2]ΕΔΔΑ, Cordella κ.λπ. κατά Ιταλίας, απόφ. 24.1.2019, προσφ. 54414/13 και 54264/15: ανεπαρκής προστασία από τις επιπτώσεις εκτεταμένης βιομηχανικής ρύπανσης και παραβίαση του άρθρου 8 ΕΣΔΑ.

[3]ΣτΕ 643/2019, σκ. 21: παραπομπή στην Ολομέλεια, κατ’ άρθρο 100 παρ. 5 Συντ., ζητήματος αντισυνταγματικότητας νομοθετικών διατάξεων σχετικών με δασικές εκτάσεις.

[4]ΣΕΕ, άρθρο 3 παρ. 3, ως προς την προαγωγή της αειφόρου ανάπτυξης.

[5]ΣΛΕΕ, άρθρο 191 παρ. 2, ιδίως αρχές προφύλαξης, προληπτικής δράσης και επανόρθωσης των καταστροφών του περιβάλλοντος κατά προτεραιότητα στην πηγή.

[6]Οδηγία 2011/92/ΕΕ, όπως τροποποιήθηκε με την Οδηγία 2014/52/ΕΕ, και Οδηγία 2001/42/ΕΚ για τη στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση.

[7]ΣτΕ Ολ. 146–149/2025: αντισυνταγματικότητα της οριζόντιας εφαρμογής πολεοδομικών κινήτρων του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού χωρίς ένταξή τους στον κατάλληλο χωρικό σχεδιασμό.

[8]ΣτΕ Ολ. 2499/2012: συνταγματικές προϋποθέσεις επέμβασης σε αναδασωτέες εκτάσεις για έργα ανανεώσιμων πηγών ενέργειας και στάθμιση των σχετικών σκοπών δημοσίου συμφέροντος.

[9]ΔΕΕ, απόφ. 17.11.2016, C-348/15, Stadt Wiener Neustadt, ECLI:EU:C:2016:882: όρια της εκ των υστέρων νομοθετικής νομιμοποίησης έργου που δεν είχε υποβληθεί στην απαιτούμενη εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων.

[10]ΕΔΔΑ, Fredin κατά Σουηδίας (αριθ. 1), απόφ. 18.2.1991, προσφ. 12033/86: συμβατότητα περιορισμών στην εκμετάλλευση ακινήτου για σκοπούς προστασίας της φύσης με το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ.

[11]Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 37, και ΣΛΕΕ, άρθρο 191.

[12]Σύμβαση του Aarhus της 25.6.1998, ιδίως άρθρα 4, 6 και 9.

[13]ΣτΕ Ολ 3478/2000, ως προς τα όρια του ακυρωτικού ελέγχου σε τεχνικές και ουσιαστικές περιβαλλοντικές εκτιμήσεις.

[14]Κανονισμός (ΕΕ) 2021/1119 για το ευρωπαϊκό νομοθέτημα για το κλίμα. ΕΔΔΑ Ολομ., Verein KlimaSeniorinnen Schweiz και λοιποί κατά Ελβετίας, 9.4.2024.

[15]ΣτΕ 3191/2015, ιδίως σκ. 7: διακριτά όρια ακυρωτικού και ουσιαστικού δικαστικού ελέγχου σε τεχνικές εκτιμήσεις της Διοίκησης που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος.

[16]ΔΕΕ, απόφ. 4.5.2006, C-290/03, Barker, ECLI:EU:C:2006:286: υποχρέωση διενέργειας εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων στο κατάλληλο στάδιο πολυσταδιακής διαδικασίας αδειοδότησης.

[17]ΔΕΕ, απόφ. 28.7.2016, C-379/15, Association France Nature Environnement, ECLI:EU:C:2016:603: δικαστικές συνέπειες παράβασης των απαιτήσεων στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης και εξαιρετικές προϋποθέσεις προσωρινής διατήρησης αποτελεσμάτων εθνικής πράξης.

[18]Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 37, ΣΛΕΕ, άρθρο 191, και Σύμβαση του Aarhus, ιδίως άρθρο 9.

[19]ΔΕΕ, απόφ. 11.9.2012, C-43/10, Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Αιτωλοακαρνανίας κ.λπ., ECLI:EU:C:2012:560: συνδυαστική εφαρμογή των ενωσιακών απαιτήσεων για ύδατα, περιβαλλοντική εκτίμηση και οικοτόπους στο έργο εκτροπής του Αχελώου.

[20] ΣτΕ Ολ 3478/2000, υπόθεση Αχελώου. Η απόφαση διατυπώνει συστηματικά την υποχρέωση λήψης προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων και οριοθετεί τον ακυρωτικό έλεγχο της περιβαλλοντικής στάθμισης.

[21]ΕΔΔΑ, López Ostra κατά Ισπανίας, απόφ. 9.12.1994, προσφ. 16798/90: περιβαλλοντική όχληση σοβαρής έντασης και προστασία της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής βάσει του άρθρου 8 ΕΣΔΑ.

[22] ΣτΕ Ολ 613/2002, υπόθεση TVX HELLAS. Η έγκριση περιβαλλοντικών όρων ακυρώθηκε λόγω πλημμελούς στάθμισης μεταξύ των επιδιωκόμενων αναπτυξιακών σκοπών και της επαπειλούμενης περιβαλλοντικής βλάβης.

[23] ΣτΕ 1492/2013, ενδεικτικά, για την πάγια παραδοχή ότι το φυσικό περιβάλλον αποτελεί αυτοτελώς προστατευόμενο αγαθό και ότι η προστασία του συνδέεται με τη διαφύλαξη των φυσικών πόρων και για τις επόμενες γενεές.

[24] Σύμβαση του Aarhus της 25.6.1998 για την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, ιδίως άρθρα 1, 6 και 9.

[25] ΣΕΕ, άρθρο 19 παρ. 1, και Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 47, για την αποτελεσματική δικαστική προστασία.

[26]ΕΔΔΑ, Dubetska κ.λπ. κατά Ουκρανίας, απόφ. 10.2.2011, προσφ. 30499/03: ανεπαρκή κρατικά μέτρα για την αντιμετώπιση παρατεταμένης βιομηχανικής ρύπανσης και παραβίαση του άρθρου 8 ΕΣΔΑ.

[27] Κ. Μενουδάκος, Ο εθνικός δικαιοδοτικός έλεγχος, Νόμος και Φύση, Ιούλιος 2009.

[28]ΣτΕ 310/2024, ιδίως ως προς την έκταση του οριακού δικαστικού ελέγχου των νομοθετικών πολεοδομικών ρυθμίσεων υπό το άρθρο 24 Συντ. Βλ. και ΣτΕ Ολ. 146–149/2025 για την επίλυση των ζητημάτων εφαρμογής των κινήτρων του ΝΟΚ.

[29]ΔΕΕ, 28.7.2016, C-379/15, Association France Nature Environnement, ECLI:EU:C:2016:603, για τις εξαιρετικές προϋποθέσεις προσωρινής διατήρησης αποτελεσμάτων εθνικής πράξης που παραβιάζει την οδηγία 2001/42/ΕΚ.

[30] Μ. Χαϊνταρλής, Αειφορία, αειφόρος ανάπτυξη και δίκαιο, Περιβάλλον και Δίκαιο 4/2001, 520 επ.

[31]ΣτΕ Ολ 3478/2000, υπόθεση Αχελώου. Η απόφαση διατυπώνει συστηματικά την υποχρέωση λήψης προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων και οριοθετεί τον ακυρωτικό έλεγχο της περιβαλλοντικής στάθμισης.

[32]ΣτΕ Ολ 613/2002, υπόθεση TVX HELLAS. Η έγκριση περιβαλλοντικών όρων ακυρώθηκε λόγω πλημμελούς στάθμισης μεταξύ των επιδιωκόμενων αναπτυξιακών σκοπών και της επαπειλούμενης περιβαλλοντικής βλάβης.

[33] Α. Παπαπετρόπουλος, Η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων και η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Τιμητικός Τόμος ΣτΕ, 75 χρόνια, Σάκκουλας, 2004, 1173 επ.

[34] Οδηγία 2011/92/ΕΕ για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων δημόσιων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, όπως τροποποιήθηκε με την Οδηγία 2014/52/ΕΕ.

[35] Ν. 4014/2011 για την περιβαλλοντική αδειοδότηση έργων και δραστηριοτήτων, όπως ισχύει.

[36] ΣΛΕΕ, άρθρο 191 παρ. 1 και 2. Η περιβαλλοντική πολιτική της Ένωσης στηρίζεται, μεταξύ άλλων, στις αρχές της προφύλαξης, της προληπτικής δράσης, της επανόρθωσης στην πηγή και ο ρυπαίνων πληρώνει.

[37]ΔΕΕ, απόφ. 7.9.2004, C-127/02, Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging, ECLI:EU:C:2004:482: κατάλληλη εκτίμηση επιπτώσεων σε προστατευόμενο τόπο και απαίτηση απουσίας εύλογης επιστημονικής αμφιβολίας πριν από την έγκριση σχεδίου ή έργου.

[38]ΣτΕ Ολ 1046/2024. Βλ. και Court of Justice of the European Union, Flash 3/2024, ως προς το δίκτυο 5G, τη στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση και την αρχή της προφύλαξης.

[39]ΔΕΕ, 7.9.2004, C-127/02, Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging, ECLI:EU:C:2004:482, σκ. 43-45, 49 και 59-61, ως προς τη δέουσα εκτίμηση και την απουσία εύλογης επιστημονικής αμφιβολίας.

[40]ΣτΕ Ολ 3478/2000, υπόθεση Αχελώου. Η απόφαση διατυπώνει συστηματικά την υποχρέωση λήψης προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων και οριοθετεί τον ακυρωτικό έλεγχο της περιβαλλοντικής στάθμισης.

[41]Α. Παπαπετρόπουλος, Η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων και η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Τιμητικός Τόμος ΣτΕ, 75 χρόνια, Σάκκουλας, 2004, 1173 επ.

[42]Οδηγία 2011/92/ΕΕ για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων δημόσιων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, όπως τροποποιήθηκε με την Οδηγία 2014/52/ΕΕ.

[43] Οδηγία 2001/42/ΕΚ για τη στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων.

[44]Οδηγία 2001/42/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 2001, για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων, ΕΕ L 197, 21.7.2001, σ. 30.

[45]ΣτΕ 2462/2025, για την έγκριση ΓΠΣ χωρίς τήρηση της απαιτούμενης διαδικασίας στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης.

[46]ΔΕΕ, 28.7.2016, C-379/15, Association France Nature Environnement, ECLI:EU:C:2016:603· πρβλ. οδηγία 2001/42/ΕΚ, άρθρα 3-6, και οδηγία 2011/92/ΕΕ, άρθρα 2-6.

[47]ΔΕΕ, 7.9.2004, C-127/02, ECLI:EU:C:2004:482· οδηγία 92/43/ΕΟΚ, άρθρο 6 παρ. 3 και 4.

[48] ΣτΕ Ολ 1528/2003. Η απόφαση εντάσσεται στη νομολογία περί οικιστικού και πολεοδομικού κεκτημένου και απαγόρευσης ουσιώδους υποβάθμισης των όρων διαβίωσης.

[49] ΣτΕ Ολ 376/2014 και ΣτΕ Ολ 705/2020, για τον οριακό δικαστικό έλεγχο χωροταξικών και πολεοδομικών ρυθμίσεων υπό το άρθρο 24 παρ. 2 Συντ.

[50] ΣτΕ Ολ 3838/2009 και ΣτΕ Ολ 415/2011, για την ανάγκη επιστημονικής θεμελίωσης πολεοδομικών ρυθμίσεων και τον έλεγχο της υποβάθμισης του οικιστικού περιβάλλοντος.

[51] ΣτΕ Ολ 123/2007 και ΣτΕ 1383/2016 επταμ., για τη σύνδεση πολεοδομικών ρυθμίσεων με ειδική επιστημονική μελέτη και πολεοδομικά κριτήρια.

[52] ΣτΕ 293/2024. Η απόφαση επαναλαμβάνει ότι πολεοδομική ρύθμιση είναι συνταγματικώς ανεκτή μόνον εφόσον στηρίζεται σε πολεοδομικά κριτήρια, επιστημονικά δεδομένα και δεν οδηγεί σε υποβάθμιση του οικιστικού περιβάλλοντος.

[53] ΣτΕ Ολ 1569/2005. Κρίθηκε ότι η επανειλημμένη παράταση λειτουργίας λατομείων εκτός λατομικών περιοχών προσκρούει στη συνταγματική αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης.

[54] ΣτΕ Ολ 2489/2006, για τη σχέση ολοκληρωμένου χωροταξικού σχεδιασμού, μερικού τομεακού σχεδιασμού και αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης.

[55] ΣτΕ Ολ 3920/2010. Ακυρώθηκε περιβαλλοντική αδειοδότηση τουριστικού οικισμού λόγω αντίθεσης προς κατευθύνσεις χωροταξικού σχεδιασμού και ανεπαρκούς προηγούμενου σχεδιασμού χρήσεων γης.

[56]ΣτΕ Ολ 146/2025 και συναφείς ΟλΣτΕ 147-149/2025, για τη συνταγματικότητα των κινήτρων του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού και τα όρια επιδείνωσης των όρων δόμησης υπό το άρθρο 24 Συντ.

[57]ΣτΕ 933/2025, για την έγκριση ΕΠΣ/ΡΣΕ στην περιοχή Δηλαβέρη, ιδίως ως προς τον οριακό έλεγχο των πολεοδομικών μεταβολών και την απαίτηση επιστημονικής τεκμηρίωσης.

[58]ΣτΕ Ολ. 146-149/2025, για την ανάγκη συσχέτισης των πολεοδομικών κινήτρων του ΝΟΚ με τον κατάλληλο χωρικό σχεδιασμό· παραπομπή στο ήδη αναλυόμενο νομολογιακό πλαίσιο της μελέτης.

[59] Ν. 998/1979 περί προστασίας δασών και δασικών εκτάσεων, όπως ισχύει, σε συνδυασμό με τα άρθρα 24 και 117 παρ. 3 Συντ.

[60] ΣτΕ Ολ 2281/1992 και ΣτΕ Ολ 2636/2009, για τη συνταγματική προστασία των δασών και τη μεταβολή του προορισμού τους υπό τις αυστηρές προϋποθέσεις του άρθρου 24 Συντ.

[61] ΣτΕ Ολ 2499/2012. Η απόφαση εξετάζει τη συνταγματική προστασία των αναδασωτέων εκτάσεων και τη σχέση των άρθρων 24 παρ. 1 και 117 παρ. 3 Συντ. με εγκαταστάσεις ΑΠΕ.

[62]ΣτΕ 1030/2025, για τα προληπτικά μέτρα αποκλεισμού πρόσβασης τροχοφόρων σε παραλία εντός της προστατευόμενης περιοχής Natura 2000 του Κυπαρισσιακού Κόλπου.

[63]ΔΕΕ, 12.9.2024, C-66/23, Elliniki Ornithologiki Etaireia κ.λπ., ECLI:EU:C:2024:733, για την επάρκεια οριζόντιων μέτρων προστασίας ζωνών ειδικής προστασίας και την ανάγκη συνεκτίμησης των ειδικών οικολογικών τους απαιτήσεων.

[64]ΔΕΕ, 29.7.2019, C-411/17, Inter-Environnement Wallonie και Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, ECLI:EU:C:2019:622, για τη νομοθετική παράταση λειτουργίας πυρηνικών εγκαταστάσεων και την ανάγκη περιβαλλοντικής εκτίμησης υπό τις ενωσιακές προϋποθέσεις.

[65]ΔΕΕ, απόφ. 1.7.2015, C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (Weser), ECLI:EU:C:2015:433: δεσμευτικός χαρακτήρας των περιβαλλοντικών στόχων της οδηγίας 2000/60/ΕΚ και απαγόρευση έγκρισης έργου που οδηγεί σε υποβάθμιση της κατάστασης υδατικού συστήματος, ελλείψει επιτρεπτής παρέκκλισης.

[66]ΣΛΕΕ, άρθρο 191 παρ. 1 και 2. Η περιβαλλοντική πολιτική της Ένωσης στηρίζεται, μεταξύ άλλων, στις αρχές της προφύλαξης, της προληπτικής δράσης, της επανόρθωσης στην πηγή και ο ρυπαίνων πληρώνει.

[67] Οδηγία 92/43/ΕΟΚ για τους οικοτόπους και Οδηγία 2009/147/ΕΚ για τα άγρια πτηνά.

[68]ΔΕΕ, 12.9.2024, C-66/23, Elliniki Ornithologiki Etaireia κ.λπ., ECLI:EU:C:2024:733· ΣτΕ 1533/2025.

[69]ΔΕΕ Ολ., 1.7.2015, C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2015:433, σκ. 31-33 και 48-50, σχετικά με τον δεσμευτικό χαρακτήρα των στόχων της οδηγίας 2000/60/ΕΚ και τη δυνατότητα παρεκκλίσεων υπό τις νόμιμες προϋποθέσεις.

[70]ΔΕΕ, 26.6.2019, C-723/17, Craeynest κ.λπ., ECLI:EU:C:2019:533, για τον δικαστικό έλεγχο της θέσης των σημείων δειγματοληψίας και της αξιολόγησης υπερβάσεων ορίων ποιότητας της ατμόσφαιρας.

[71]Σύμβαση του Aarhus της 25.6.1998 για την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, ιδίως άρθρα 1, 6 και 9.

[72] Ν. 3422/2005, κύρωση της Σύμβασης του Aarhus στην ελληνική έννομη τάξη.

[73] ΔΕΕ, 8.3.2011, C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK, ECLI:EU:C:2011:125.

[74] ΔΕΕ, 20.12.2017, C-664/15, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, ECLI:EU:C:2017:987.

[75]ΔΕΕ, 20.12.2017, C-664/15, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation κατά Bezirkshauptmannschaft Gmünd, ιδίως ως προς το άρθρο 47 ΧΘΔΕΕ, το άρθρο 9 παρ. 3 της Σύμβασης του Aarhus και την Οδηγία 2000/60/ΕΚ.

[76]ΔΕΕ, 20.12.2017, C-664/15, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, ECLI:EU:C:2017:987, για την αποτελεσματική δικαστική προστασία περιβαλλοντικής οργάνωσης υπό το άρθρο 9 παρ. 3 της Σύμβασης του Aarhus και το άρθρο 47 του Χάρτη.

[77]ΔΕΕ, 7.11.2013, C-72/12, Gemeinde Altrip κ.λπ., ECLI:EU:C:2013:712, για τη δικαστική επίκληση πλημμελειών της διαδικασίας εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων.

[78]ΣτΕ Ολ 3478/2000, υπόθεση Αχελώου. Η απόφαση διατυπώνει συστηματικά την υποχρέωση λήψης προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων και οριοθετεί τον ακυρωτικό έλεγχο της περιβαλλοντικής στάθμισης.

[79]ΔΕΕ, 26.6.2019, C-723/17, Craeynest κ.λπ., ECLI:EU:C:2019:533.

[80] Κανονισμός 2021/1119, Ευρωπαϊκός Κλιματικός Νόμος, ιδίως ο δεσμευτικός στόχος κλιματικής ουδετερότητας της Ένωσης έως το 2050 και το πλαίσιο ενδιάμεσων κλιματικών στόχων.

[81] ΕΔΔΑ, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz και λοιποί κατά Ελβετίας, Ολομέλεια, 9.4.2024, προσφυγή 53600/20, για τις θετικές υποχρεώσεις των κρατών στο πεδίο της κλιματικής αλλαγής και τις απαιτήσεις πρόσβασης στη δικαιοσύνη περιβαλλοντικών ενώσεων.

[82]ΕΔΔΑ, Ολομ., Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland, αρ. προσφ. 53600/20, απόφαση 9.4.2024, παραβίαση άρθρων 8 και 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ ως προς την αιτούσα ένωση.

[83]ΕΔΔΑ, Greenpeace Nordic and Others v. Norway, αρ. προσφ. 34068/21, 28.10.2025.

[84]ΕΔΔΑ Ολομ., 9.4.2024, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz κ.λπ. κατά Ελβετίας, προσφ. 53600/20, για θετικές κρατικές υποχρεώσεις υπό το άρθρο 8 ΕΣΔΑ, θεσμικά κενά και την ιδιαίτερη σημασία του πλαισίου καθορισμού και εφαρμογής κλιματικών στόχων.

[85]Κανονισμός (ΕΕ) 2026/667 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, 11.3.2026, ΕΕ L της 18.3.2026, άρθρο 1, τροποποιητικό του άρθρου 4 του Κανονισμού (ΕΕ) 2021/1119· Κανονισμός (ΕΕ) 2021/1119, άρθρα 2 και 4, όπως ισχύουν.

[86]ΕΔΔΑ Ολομ., 9.4.2024, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz κ.λπ. κατά Ελβετίας, προσφ. 53600/20, ως προς τη διαφοροποίηση της ιδιότητας θύματος των φυσικών προσώπων από τη νομιμοποίηση της προσφεύγουσας ένωσης.

[87]Κ. Μενουδάκος, Ο εθνικός δικαιοδοτικός έλεγχος, Νόμος και Φύση, Ιούλιος 2009.

[88] Ν. 4685/2020, εκσυγχρονισμός περιβαλλοντικής νομοθεσίας, όπως ισχύει, σε συνδυασμό με το σύστημα περιβαλλοντικής αδειοδότησης του ν. 4014/2011.

[89]ΣτΕ Ολ 618/2025, για τη χωροθέτηση μονάδων ηλεκτροπαραγωγής από βιομάζα ή βιοαέριο εντός Γεωργικής Γης Υψηλής Παραγωγικότητας.

[90]Οδηγία (ΕΕ) 2023/2413, ΕΕ L της 31.10.2023, τροποποιητική της οδηγίας (ΕΕ) 2018/2001, ιδίως άρθρα 15γ, 16α και 16β, σχετικά με περιοχές επιτάχυνσης και διαδικασίες αδειοδότησης.

[91]Οδηγία (ΕΕ) 2018/2001, άρθρο 16στ, όπως προστέθηκε με την οδηγία (ΕΕ) 2023/2413, σχετικά με το τεκμήριο υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος υπό τις ειδικές προϋποθέσεις των οδηγιών 92/43/ΕΟΚ, 2000/60/ΕΚ και 2009/147/ΕΚ.

[92]Κανονισμός (ΕΕ) 2024/1991 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, 24.6.2024, ΕΕ L της 29.7.2024, ιδίως άρθρα 1, 4 και 14-16, για το πλαίσιο αποκατάστασης οικοσυστημάτων και τον εθνικό σχεδιασμό.

[93]ΔΕΕ Ολ., 1.7.2015, C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2015:433, ως προς την αυτοτελή δεσμευτικότητα της απαγόρευσης υποβάθμισης υδατικών συστημάτων.

[94] ΔΕΕ, 26.6.2019, C-723/17, Craeynest κ.λπ., ECLI:EU:C:2019:533. Το Δικαστήριο αναγνώρισε ουσιαστικό δικαστικό έλεγχο της επιλογής θέσεων μέτρησης ποιότητας ατμοσφαιρικού αέρα και δυνατότητα λήψης των αναγκαίων μέτρων από το εθνικό δικαστήριο.

[95] ΔΕΕ, 19.12.2019, C-752/18, Deutsche Umwelthilfe, ECLI:EU:C:2019:1114, για τις απαιτήσεις αποτελεσματικής εκτέλεσης δικαστικών αποφάσεων στο περιβαλλοντικό δίκαιο.

[96]ΕΔΔΑ, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz και λοιποί κατά Ελβετίας, Ολομέλεια, 9.4.2024, προσφυγή 53600/20, για τις θετικές υποχρεώσεις των κρατών στο πεδίο της κλιματικής αλλαγής και τις απαιτήσεις πρόσβασης στη δικαιοσύνη περιβαλλοντικών ενώσεων.