Είναι αποτελεσματικά θεσμικά αντίβαρα οι Ανεξάρτητες Αρχές;
Κωνσταντίνος Μενουδάκος, επίτιμος Πρόεδρος του ΣτΕ, τ. Πρόεδρος της ΑΠΔΠΧ
Εισαγωγικές παρατηρήσεις
Αποτελεί κοινή παραδοχή ότι οι Ανεξάρτητες Αρχές, και κυρίως εκείνες που έχουν αρμοδιότητα ελέγχου της κρατικής δράσης και προστασίας δικαιωμάτων των πολιτών, αποτελούν θεσμικά αντίβαρα αναγκαία για την αρμονική λειτουργία του δημοκρατικού κράτους δικαίου. Ανακύπτει όμως διαχρονικά το ερώτημα, το οποίο τίθεται εντονότερα την τελευταία περίοδο, αν είναι η λειτουργία τους απρόσκοπτη και, κατ’ ακολουθίαν, το έργο τους αποτελεσματικό.
Στις γραμμές που ακολουθούν θα επιχειρήσω να παραθέσω κάποιες σκέψεις γύρω από αυτό το ερώτημα με βάση κυρίως την εμπειρία από τη θητεία μου στην Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα, αλλά θεωρώ ότι οι προσλαμβάνουσες της εμπειρίας αυτής έχουν προέκταση σε κάποιο βαθμό, μεγάλο ή μικρό, και σε άλλες Ανεξάρτητες Αρχές, τουλάχιστον εκείνες που από τη φύση των αρμοδιοτήτων τους αποτελούν δυνάμει αντίβαρα στην εξουσία. Θα προσεγγίσω, δηλαδή, το ζήτημα πραγματιστικά με βάση τα υφιστάμενα δεδομένα και τις διαμορφωμένες καταστάσεις.
Είναι ίσως χρήσιμο να προσθέσω εισαγωγικά – και παρενθετικά στο κύριο θέμα αυτής της παρουσίασης – ότι, αν η έννοια των αντιβάρων αναφέρεται στην κρατική εξουσία, δεν μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να χαρακτηριστεί θεσμικό αντίβαρο κάθε Ανεξάρτητη Αρχή, έστω και αν είναι εφοδιασμένη με εγγυήσεις και προϋποθέσεις ανεξαρτησίας, και πολύ λιγότερο βέβαια αν είναι μόνο κατ’ όνομα ανεξάρτητη, όπως συμβαίνει σε πολλές περιπτώσεις νομικών οντοτήτων, οι οποίες αναγορεύονται από τη νομοθεσία Ανεξάρτητη Αρχή χωρίς να διασφαλίζονται οι αναγκαίες εγγυήσεις ανεξαρτησίας και των οποίων η σύσταση συχνά υποκρύπτει επιδίωξη του πολιτικού συστήματος να απεκδυθεί της ευθύνης του στον τομέα κρατικής δράσης που ανατίθεται στους νομικούς αυτούς φορείς.
Ερωτάται αν λ.χ. οι Ρυθμιστικές Αρχές αποτελούν θεσμικά αντίβαρα με την παραπάνω έννοια, δηλαδή αντίβαρα στην κρατική εξουσία, χωρίς να αμφισβητείται βεβαίως ότι πολλές από τις Αρχές αυτές έχουν σημαντικό ρόλο σε βασικούς τομείς δημόσιου ενδιαφέροντος και ότι στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους επιδρούν θετικά στη διαμόρφωση και στην άσκηση δημόσιων πολιτικών.
Συγκεκριμένα, ανεξαρτήτως της κατοχύρωσης από το ενωσιακό δίκαιο ορισμένων Ρυθμιστικών Αρχών και του σημαντικού ρόλου που έχουν οι Αρχές αυτές αλλά και ορισμένες άλλες σε βασικούς τομείς δημόσιου ενδιαφέροντος, τίθεται το ερώτημα κατά πόσο οι Αρχές, ακόμη και αν λειτουργούν σε νομικό πλαίσιο και με προδιαγραφές που εγγυώνται πραγματικά την ανεξαρτησία τους, συνιστούν αντίβαρα στην εξουσία ή αποτελούν οι ίδιες φορείς εξουσίας που ασκείται αποκεντρωμένα και με διαφορετική μορφή, ώστε στους κρίσιμους αυτούς τομείς να διασφαλίζεται η νομιμότητα, η αποτελεσματικότητα και η διαφάνεια κατά τη διαμόρφωση δημόσιων πολιτικών και την άσκηση αρμοδιοτήτων που ανήκουν κατά περιεχόμενο στην εκτελεστική λειτουργία.
Το ίδιο ερώτημα μπορεί να τεθεί για τους παραπάνω λόγους και για κάποιες από τις συνταγματικά κατοχυρωμένες Ανεξάρτητες Αρχές. Π.χ. για το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού, στο οποίο έχουν ανατεθεί αρμοδιότητες που ανήκουν κατά περιεχόμενο στην εκτελεστική λειτουργία με σκοπό τη διασφάλιση της αξιοκρατίας, της διαφάνειας και της αντικειμενικότητας κατά την επιλογή προσωπικού του δημόσιου τομέα, ή και για το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, στο οποίο έχει ανατεθεί η άσκηση του ελέγχου στα ραδιοτηλεοπτικά μέσα που προβλέπεται από το Σύνταγμα ως κρατικός έλεγχος με σκοπό να διασφαλίζεται η πολυφωνία και η αντικειμενική και με ίσους όρους μετάδοση πληροφοριών, ειδήσεων, προϊόντων λόγου και τέχνης προκειμένου τα ραδιοτηλεοπτικά μέσα να λειτουργούν με βάση τις αρχές της αντικειμενικότητας, της αμεροληψίας και της πολυφωνίας, όπως έχει κριθεί και από το Συμβούλιο της Επικρατείας.
Επειδή, όπως έχει ήδη αναφερθεί, στην παρουσίαση αυτή μεταφέρω κάποιες απόψεις που στηρίζονται σε εμπειρικές διαπιστώσεις από τη θητεία μου στην Αρχή Προστασίας Δεδομένων, όσα υποστηρίζω αφορούν κυρίως Ανεξάρτητες Αρχές που έχουν αρμοδιότητα ελέγχου της κρατικής δράσης και προστασίας δικαιωμάτων των πολιτών και για το λόγο αυτό αποτελούν αντίβαρα στην εξουσία.
Είναι συγκεκριμένοι και όχι πολλοί οι παράγοντες και προϋποθέσεις, από τους οποίους εξαρτάται η αποτελεσματική λειτουργία των Ανεξάρτητων αυτών Αρχών ως θεσμικών αντιβάρων.
Βασικός παράγοντας είναι ο τρόπος, με τον οποίο η ίδια η Αρχή ασκεί τις αρμοδιότητές της. Καταλείπονται ευρέα περιθώρια στον τρόπο διαχείρισης των εξουσιών της Ανεξάρτητης Αρχής, κυρίως στην άσκηση αυτεπάγγελτης δράσης. Η Αρχή έχει διακριτική ευχέρεια να προσδώσει ιδιαίτερη σημασία και προτεραιότητα στον έλεγχο κάποιων τομέων κρατικής δράσης ή δραστηριοτήτων άλλων φορέων που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά της. Αυτή η διακριτική ευχέρεια υπάρχει τόσο για την οίκοθεν κίνηση διαδικασίας ελέγχων όσο και για τη διεύρυνση της εξέτασης ενός θέματος με αφορμή κάποια αναφορά ή καταγγελία κατά τρόπο ώστε η έρευνα να μην περιοριστεί στην κρίση της συγκεκριμένης περίπτωσης, αλλά να διερευνηθεί η γενικότερη παθογένεια, στο πλαίσιο της οποίας διαπράχθηκε η καταγγελλόμενη παράβαση.
Κατά τη διάρκεια της θητείας μου, η Αρχή Προστασίας Δεδομένων δεν παρεμποδίστηκε ούτε παροτρύνθηκε από οποιονδήποτε να κινήσει αυτεπαγγέλτως ελέγχους σε ενέργειες ή παραλείψεις είτε κρατικών οργάνων είτε ιδιωτικών φορέων. Ωστόσο, δεν υπήρξαν πολλές αυτεπάγγελτες δράσεις διότι δεν αρκεί η βούληση της Αρχής να ασκήσει με πληρότητα τις αρμοδιότητές της ώστε να εκπληρώσει αποτελεσματικά την αποστολή της, αλλά απαιτείται και να έχει τις σχετικές δυνατότητες. Συγκεκριμένα, πρέπει να διαθέτει τα κατάλληλα μέσα, δηλαδή κυρίως επαρκή στελέχωση, αλλά και τον κατάλληλο τεχνολογικό εξοπλισμό και τους απαιτούμενους οικονομικούς πόρους.
Για να καταστεί εναργής η σημασία αυτής της προϋπόθεσης μεταφέρω κάποια δεδομένα από τη λειτουργία της Αρχής Προστασίας Δεδομένων.
Η Αρχή ασκεί ελεγκτικές αρμοδιότητες στο πλαίσιο εξέτασης καταγγελιών ή αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν γνωστοποίησης περιστατικού παραβίασης. Έχει όμως και πλείστες άλλες αρμοδιότητες και καθήκοντα, όπως η διατύπωση γνώμης για σχέδια νόμων και κανονιστικών πράξεων ή και για άλλα θέματα ύστερα από αίτημα των οικείων Υπουργείων, η συμμετοχή στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Προστασίας Δεδομένων, το οποίο συνεδριάζει τακτικά, και η συνεργασία με ομόλογες Αρχές κρατών της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο πλαίσιο του λεγόμενου μηχανισμού συνεκτικότητας.
Ο μεγάλος όγκος υποθέσεων πάντως είναι οι καταγγελίες, από τις οποίες απορρέει και πρόσθετη επιβάρυνση διότι με τον Γενικό Κανονισμό Προστασίας Δεδομένων επιβάλλεται στις εποπτικές Αρχές η υποχρέωση να τις εξετάζουν εντός τριμήνου, όχι βέβαια για την έκδοση οριστικής απόφασης αλλά τουλάχιστον για να κινηθεί η διαδικασία εξέτασης.
Το 2024 κατατέθηκαν 1922 καταγγελίες, αυξημένες κατά 29% σε σχέση με το προηγούμενο έτος 2023, και διεκπεραιώθηκαν 1422, αυξημένες κατά 61% σε σχέση με το 2023. Η συνολική δύναμη της Αρχής το έτος αυτό, δηλαδή το άθροισμα του επιστημονικού και του διοικητικού προσωπικού, είναι 50 άτομα, έναντι 91 οργανικών θέσεων που προβλέπονται στον Οργανισμό της Αρχής, ο οποίος εγκρίθηκε το 2024, και έναντι 135 θέσεων που απαιτούνται σύμφωνα με σχετική μελέτη, την οποία συνέταξε η Αρχή.
Τα στατιστικά αυτά δεδομένα δεν μνημονεύονται προς εγκωμιασμό της Αρχής αφού άλλωστε οι αριθμοί από μόνοι τους δεν αρκούν για την καταξίωση του έργου της. Ωστόσο, τα σχετικά στοιχεία καταδεικνύουν ότι η στελέχωση της Αρχής υπολείπεται κατά πολύ του αναγκαίου και ότι στο πλαίσιο της υποστελέχωσης αυτής και της πιεστικής νομικής υποχρέωσης να μην παραμένουν για μεγάλο χρονικό διάστημα παγωμένες οι υποβαλλόμενες καταγγελίες, πολύ μικρά περιθώρια καταλείπονται για αυτεπάγγελτη δράση. Η δραστηριότητα της Αρχής καταναλώνεται σε μεγάλο βαθμό στην εξέταση των καταγγελιών.
Η σχέση αυτεπάγγελτων ελέγχων και στελέχωσης της Αρχής αποτυπώνεται στα στατιστικά δεδομένα και σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης. Από τη σύγκριση του αριθμού των αυτεπάγγελτων ελέγχων που πραγματοποιήθηκαν από τις Αρχές Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων των χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι περισσότερες από τις οποίες σημειωτέον είναι επίσης υποστελεχωμένες, προκύπτει ανάγλυφα ότι η ευρύτητα και το βάθος της αυτεπάγγελτης δράσης μιας Ανεξάρτητης Αρχής εξαρτάται από τα μέσα που έχει στη διάθεσή της. Είναι χαρακτηριστικό ότι από τις άνω των 20.000 έρευνες, τις οποίες κίνησαν αυτεπαγγέλτως οι Αρχές Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων των χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ο συντριπτικά μεγαλύτερος αριθμός πραγματοποιήθηκε από Αρχές επαρκώς στελεχωμένες, όπως οι Αρχές Προστασίας Δεδομένων της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας (που είναι περισσότερες διότι, πέρα από την Κεντρική Ομοσπονδιακή Αρχή, υπάρχει μία σε κάθε ένα από τα δέκα έξι κρατίδια). Η δύναμη της πραγματικότητας που διαμορφώθηκε με τα δεδομένα που αναφέρονται παραπάνω είχε ως αποτέλεσμα οι αυτεπάγγελτοι έλεγχοι κατ΄ ανάγκην να περιορίζονται στις περιπτώσεις, στις οποίες ανακύπτει θέμα γενικότερο και μείζον για τη λειτουργία της Πολιτείας και της κοινωνίας. Πιο γνωστές είναι κάποιες υποθέσεις που έλαβαν μεγαλύτερη δημοσιότητα, όπως η περίπτωση του ελέγχου της διαρροής προσωπικών δεδομένων ψηφοφόρων του εξωτερικού από το Υπουργείο Εσωτερικών και της διαδρομής τους έως το γραφείο ευρωβουλευτή που απέστειλε σχετικά ανεπιθύμητα μηνύματα στους ψηφοφόρους αυτούς. Η έρευνα αυτή προκλήθηκε από καταγγελίες κατά της ευρωβουλευτή για την αποστολή των ανεπιθύμητων αυτών μηνυμάτων σε έλληνες ψηφοφόρους του εξωτερικού , αλλά επεκτάθηκε στη διερεύνηση της νομιμότητας της προέλευσης των προσωπικών δεδομένων των πολιτών αυτών. Άλλη πολύ γνωστή περίπτωση είναι η διερεύνηση της χρήσης του κακόβουλου λογισμικού Predator, η οποία κινήθηκε με αφορμή δύο ατομικές αναφορές, αλλά επεκτάθηκε στη χρήση του λογισμικού αυτού συνολικά στην Ελλάδα και στη διαδρομή των κακόβουλων μηνυμάτων μέχρι τον τελικό αποδέκτη – θύμα της επίθεσης.
Σημειώνω ότι η έλλειψη μέσων της ελληνικής Αρχής Προστασίας Δεδομένων καταγράφεται στην Εκτελεστική Απόφαση 6955/24 (20-02-2024) του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου που στηρίζεται στην αξιολόγηση που διενεργήθηκε το έτος 2021 σχετικά με την εφαρμογή από την Ελλάδα του κεκτημένου του Σένγκεν. Με την απόφαση αυτή απευθύνονται είκοσι μία συστάσεις στην Ελλάδα, από τις οποίες έντεκα σχετίζονται με θέματα λειτουργίας της Αρχής.[1]
Με τις Συστάσεις αυτές καλείται τo ελληνικό κράτος, μεταξύ άλλων:
– να εξασφαλίσει ότι η Αρχή Προστασίας Δεδομένων διαθέτει επαρκείς πόρους και προσωπικό για την εκπλήρωση των καθηκόντων που της έχουν ανατεθεί βάσει του κεκτημένου Σένγκεν
– να εξασφαλίσει ότι, για την κατοχύρωση της πλήρους ανεξαρτησίας της, η Αρχή πρέπει να έχει μεγαλύτερη επιρροή όσον αφορά την πρόταση για τον προϋπολογισμό της πριν από την αποστολή της πρότασης γενικού προϋπολογισμού στη Βουλή προς ψήφιση. Πρέπει δηλαδή να έχει την ευκαιρία να συζητά την πρόταση προϋπολογισμού της με το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους και, σε περίπτωση αλλαγών από το Γενικό Λογιστήριο, επιβάλλεται να ενημερώνεται η Βουλή
– να διασφαλίσει ότι η Αρχή επιλέγει το δικό της προσωπικό, όπως προβλέπεται σε συγκεκριμένη διάταξη του Γενικού Κανονισμού Προστασίας Δεδομένων (52 παράγραφος 5), και να επιταχύνει τις διαδικασίες πρόσληψης προκειμένου να καλύπτονται σε σύντομο χρόνο οι κενές θέσεις. Ως προς το θέμα αυτό, στην έκθεση της ομάδας επιτόπιου ελέγχου εκφράζεται ανησυχία για το γεγονός ότι η Αρχή φαίνεται να μην επιλέγει το προσωπικό της, καθώς οι δύο εκπρόσωποι της στην επιτροπή επιλογής προσωπικού που λειτουργεί στο πλαίσιο του ΑΣΕΠ δεν έχουν αποφασιστική ψήφο επί του τελικού καταλόγου των επιλεγμένων υποψηφίων.
Υπάρχει ακόμη η ενδιαφέρουσα Σύσταση να διασφαλιστεί ότι η Αρχή Προστασίας Δεδομένων έχει την εξουσία να γνωστοποιεί παραβάσεις στις δικαστικές αρχές σύμφωνα με το άρθρο 58 παράγραφος 5 του Γενικού Κανονισμού Προστασίας Δεδομένων, εκτός από την αποστολή απλώς φακέλου στον εισαγγελέα. Δηλαδή δεν αρκεί να αποστέλλεται ο σχετικός φάκελλος με το πόρισμα της Αρχής, αλλά πρέπει να υπάρχει και γνωστοποίηση της συγκεκριμένης παράβασης ή των συγκεκριμένων παραβάσεων που διαπιστώθηκαν από την Αρχή.
Σχέση Ανεξάρτητων Αρχών και Δικαστηρίων. Περίπτωση συνάντησης αρμοδιοτήτων.
Η τελευταία από τις παραπάνω Συστάσεις δεν αφορά τυπικό διαδικαστικό ζήτημα, όπως σε μία πρώτη ανάγνωση μπορεί να εκληφθεί, αλλά είναι ουσιαστική και αναδεικνύει τη σημασία της συμπλήρωσης των ενεργειών μιας Ανεξάρτητης Αρχής από τις δικαστικές αρχές, προκειμένου να προστατευθούν αποτελεσματικά θιγόμενα δικαιώματα, δεδομένου ότι οι Ανεξάρτητες Αρχές δεν διαθέτουν τα αναγκαία ανακριτικά μέσα και γενικώς τις δυνατότηες έρευνας που διαθέτουν οι εισαγγελικές και ανακριτικές αρχές.
Η σημασία της Σύστασης αυτής αναδείχθηκε από την εξέλιξη της υπόθεσης του κακόβουλου λογισμικού Predator μετά την ολοκλήρωση της εξέτασής της από την Αρχή Προστασίας Δεδομένων. Κατά την έρευνα της υπόθεσης προέκυψε η εμπλοκή της εταιρείας Intellexa, η οποία ελέγχθηκε μέχρι του σημείου που ήταν δυνατόν με τα νομικά διαδικαστικά μέσα που διέθετε η Αρχή, χωρίς να καταστεί δυνατή η περαιτέρω διερεύνηση παραβάσεων της εταιρείας. Τελικώς επιβλήθηκε στην εταιρεία πρόστιμο λόγω παραβίασης της υποχρέωσης συνεργασίας με την Αρχή που επιβάλλεται από τον Γενικό Κανονισμό Προστασίας Δεδομένων. Η έρευνα περατώθηκε με την έκδοση πορίσματος, στο οποίο αναφέρονται οι τηλεφωνικοί αριθμοί και οι κάτοχοί τους που υπήρξαν στόχοι του κακόβουλου λογισμικού και το οποίο διαβιβάστηκε κατά τα προβλεπόμενα στις αρμόδιες εισαγγελικές αρχές με ολόκληρο τον φάκελο για την άσκηση περαιτέρω των δικών τους αρμοδιοτήτων, δηλαδή την κρίση του ζητήματος αν τελέστηκαν ποινικά κολάσιμες πράξεις. Παράλληλα, με την έρευνα της Αρχής Προστασίας Δεδομένων, η Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικονωνιών εξέτασε τη νομιμότητα επισυνδέσεων της ΕΥΠ για ορισμένα πρόσωπα, από τα οποία ικανός αριθμός συμπίπτει με τα πρόσωπα που έχουν αποτελέσει στόχοι του κακόβουλου λογισμικού Predator. Στις δύο αυτές υποθέσεις, στις οποίες οι αρμοδιότητες των Ανεξάρτητων Αρχών συναντήθηκαν με την εξουσία των δικαστηρίων και των εισαγγελικών αρχών, αναδείχθηκε η σημασία της αξιοποίησης από τα αρμόδια δικαστήρια των αποτελεσμάτων των ερευνών των Ανεξάρτητων Αρχών για την προάσπιση της νομιμότητας και την πάταξη παράνομων συμπεριφορών.
Η εξέλιξη της υπόθεσης Predator δημιουργεί επίσης, κατά τη γνώμη μου, ένα επιπλέον επιχείρημα υπέρ της ενοποίησης της Αρχής Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων και της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών. Το ζήτημα είχε τεθεί ήδη από τα πρώτα έτη μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του έτους 2001, κατά την οποία κατοχυρώθηκαν συνταγματικά οι δύο αυτές Ανεξάρτητες Αρχές, και επανέρχεται κατά καιρούς χωρίς όμως να συγκεριμενοποιείται με τη δημόσια παρουσίαση συγκεκριμένης πρότασης. Τα επιχειρήματα που έχουν διατυπωθεί υπέρ της ενοποίησης, η οποία πάντως είναι επιτρεπτή κατά το Σύνταγμα και το ενωσιακό δίκαιο, έχουν ως βάση τη συνάφεια του αντικειμένου των δύο Αρχών, τον κίνδυνο σύγκρουσης αρμοδιοτήτων που μπορεί να καταλήξει σε παραβίαση της αρχής ne bis in idem, καθώς και την πληρέστερη αξιοποίηση των διαθέσιμων πόρων ώστε να αυξηθεί η συνολική απόδοση των δύο Αρχών. Τα επιχειρήματα αυτά ενισχύονται από την εξέλιξη των υποθέσεων του κακόβουλου λογισμικού Predator και των επισυνδέσεων της ΕΥΠ. Αν την έρευνα των δύο αυτών συνδεόμενων υποθέσεων είχε πραγματοποιήσει στο σύνολό της μία ενιαία Αρχή, θα μπορούσε, αλλά και θα όφειλε, ασκώντας με υπευθυνότητα την αποστολή της, να συσχετίσει, στο πλαίσιο της αρμοδιότητάς της, τη χρήση του κακόβουλου λογισμικού με τις επισυνδέσεις της ΕΥΠ, κατά τρόπο ώστε να διευκολυνθεί η περαιτέρω εξέταση των δύο αυτών υποθέσεων από τις εισαγγελικές αρχές, χωρίς να χρειαστεί το πρώτον δική τους έρευνα για τη συσχέτιση αυτή, η οποία στη συγκεκριμένη περίπτωση, όπως φαίνεται εκ των πραγμάτων, δεν εξετάστηκε στον απαιτούμενο βαθμό σε επίπεδο Εισαγγελίας του Αρείου Πάγου, η οποία ανέλαβε την έρευνα της υπόθεσης.
Αναζήτηση βελτιωμένου νομοθετικού πλαισίου.
Για την άρση των δυσχερειών στη λειτουργία της και τη βελτίωση της παραγωγικότητας και αποτελεσματικότητας του έργου της, η Αρχή Προστασίας Δεδομένων υπέβαλε προτάσεις βελτίωσης του νομικού πλαισίου,[2] από τις οποίες ορισμένες αντιστοιχούν στις Συστάσεις που περιέχονται στην παραπάνω αναφερόμενη Εκτελεστική Απόφαση 6955/24 (20-02-2024) του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, στις οποίες δεν υπήρξε θετική ανταπόκριση. Αντιθέτως, για οκτώ ρυθμιστικές Ανεξάρτητες Αρχές, μη συνταγματικά κατοχυρωμένες, με το ν. 5043/2023 (άρθρα 56, 57, 58 και 59) θεσπίστηκαν ρυθμίσεις, οι οποίες αφορούν το υπηρεσιακό και μισθολογικό καθεστώς του προσωπικού τους και οι οποίες περιλαμβάνονται στα αιτήματα που είχε υποβάλει η Αρχή Προστασίας Δεδομένων και ορισμένες ακόμη από τις συνταγματικά προβλεπόμενες Ανεξάρτητες Αρχές για το δικό τους προσωπικό. Συγκεκριμένα, για το προσωπικό της Εθνικής Επιτροπής Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων, της Ενιαίας Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων, της Επιτροπής Ανταγωνισμού, της Επιτροπής Εποπτείας και Ελέγχου Παιγνίων, της Ρυθμιστικής Αρχής Αποβλήτων, Ενέργειας και Υδάτων, της Ρυθμιστικής Αρχής Σιδηροδρόμων, της Ρυθμιστικής Αρχής Λιμένων και της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς προβλέπονται ειδικές ρυθμίσεις που αφορούν τις αποσπάσεις και μετατάξεις του προσωπικού, τη θέσπιση συστήματος κινήτρων και ανταμοιβής και τη διαδικασία πρόσληψης του προσωπικού, η οποία αποδεσμεύετααι από τη συνήθη διαδικασία του ΑΣΕΠ. Μετά τη ψήφιση των διατάξεων αυτών του ν. 5043/2019 η Αρχή Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων επανήλθε και ζήτησε να επεκταθούν στο προσωπικό της οι σχετικές ρυθμίσεις, αλλά και πάλι χωρίς θετική ανταπόκριση. Από το σύνολο των μεταβολών και συμπληρώσεων της νομοθεσίας που επισημάνθηκαν ως αναγκαίες από την Αρχή, υιοθετήθηκε μόνο η πρόταση να τροποποιηθεί η παράγραφος 3 του άρθρου 18 του ν. 4624/2019, κατά την οποία ο Οργανισμός της εγκρίνεται με προεδρικό διάταγμα, και με το άρθρο 154 του ν. 5221/2025 ανατέθηκε καταρχήν στην Αρχή η αρμοδιότητα έγκρισης του Οργανισμού της σύμφωνα με τον γενικό κανόνα που καθιερώθηκε με το άρθρο 20 του ν. 4622/2019, με το οποίο ορίζεται ότι ο Οργανισμός όλων των Ανεξάρτητων Αρχών, και όχι μόνο των συνταγματικά κατοχυρωμένων, εγκρίνεται με απόφαση της ίδιας της Αρχής. Παρά ταύτα παρέμεινε η πρόβλεψη ότι οι προϋποθέσεις, τα όργανα και η διαδικασία επιλογής του προϊσταμένου Γραμματείας και των προϊσταμένων των οργανικών μονάδων της Αρχής καθορίζονται με προεδρικό διάταγμα.
Είναι και αυτό μία ένδειξη έλλειψης κυβερνητικού ενδιαφέροντος για εκείνες τις Ανεξάρτητες Αρχές που δυνάμει αποτελούν αντίβαρα στην εξουσία. Η αλήθεια είναι ότι στην Ελλάδα η ενίσχυση αυτών των Ανεξάρτητων Αρχών και η μέριμνα για την αποτελεσματική λειτουργία τους δεν αποτελεί προτεραιότητα των κυβερνήσεων. Όπως αναφέρει συχνά ο καθηγητής Σπύρος Βλαχόπουλος, τα κόμματα αγαπούν τις Ανεξάρτητες Αρχές όταν είναι στην αντιπολίτευση και τις αμφισβητούν όταν είναι στην κυβέρνηση.
Πρέπει να σημειωθεί ότι στο άρθρο 101Α του Συντάγματος, που αφορά τις πέντε συνταγματικά προβλεπόμενες Ανεξάρτητες Αρχές, περιέχεται διάταξη για το προσωπικό τους. Συγκεκριμένα, στο πρώτο εδάφιο της παραγράφου 2 του άρθρου αυτού ορίζεται ότι «Νόμος ορίζει τα σχετικά με την επιλογή και την υπηρεσιακή κατάσταση του επιστημονικού και λοιπού προσωπικού της υπηρεσίας που οργανώνεται για την υποστήριξη της λειτουργίας κάθε ανεξάρτητης αρχής.» Δεδομένου ότι η απουσία της νομοθετικής ρύθμισης, στην οποία αναφέρεται το Σύνταγμα, δεν θα κατέλειπε νομοθετικό κενό για το προσωπικό των Ανεξάρτητων Αρχών, το οποίο σε κάθε περίπτωση θα ενέπιπτε στο νομικό καθεστώς που ισχύει για τους υπαλλήλους του Δημοσίου, είναι κατά τη γνώμη μου προφανές ότι ο συντακτικός νομοθέτης αποσκοπεί στη θέσπιση ενός υπηρεσιακού καθεστώτος διαφοροποιημένου από τις γενικές ρυθμίσεις κατά τρόπο ώστε να καθίσταται εφικτή η στελέχωση των πέντε συνταγματικά προβλεπομένων Ανεξάρτητων Αρχών με προσωπικό που θα έχει τα ανάλογα προσόντα και ικανότητες ώστε να συμβάλει στην αποτελεσματική λειτουργία τους και κατ’ επέκταση στην ικανοποίηση του σκοπού της συνταγματικής κατοχύρωσης τους. Αυτή η συνταγματική επιταγή δεν εφαρμόζεται. Σήμερα το επιστημονικό και διοικητικό προσωπικό των συνταγματικά προβλεπόμενων Ανεξάρτητων Αρχών υπάγεται σχεδόν εξ ολοκλήρου στις γενικές διατάξεις για το προσωπικό του Δημοσίου, ενώ με τον αρχικό νόμο 3051/2002, με τον οποίο θεσπίστηκε το βασικό νομικό πλαίσιο λειτουργίας αυτών των Ανεξάρτητων Αρχών, είχαν εισαχθεί σχετικές ειδικές ρυθμίσεις, οι οποίες όμως ανατράπηκαν με μεταγενέστερες διατάξεις.
Συμπερασματικές παρατηρήσεις.
Ένα τελικό συμπέρασμα είναι ότι στην Ελλάδα δεν έχει εμπεδωθεί πλήρως η ιδέα ότι στην ώριμη δημοκρατία τα αντίβαρα της εξουσίας αποτελούν αναγκαία θεσμική έννοια και ότι ο ρόλος αυτός στο πεδίο εφαρμογής του νόμου δεν ανήκει μόνο στα δικαστήρια, αλλά και στις Ανεξάρτητες Αρχές.
Στο ίδιο πνεύμα αμφισβήτησης της αναγκαιότητας των Ανεξάρτητων Αρχών κινείται συχνά και ο δημόσιος λόγος που εκφέρεται από πρόσωπα, τα οποία τις αντιμετωπίζουν ως παράγοντες ανασχετικούς του εκσυγχρονισμού και της ανάπτυξης. Η αμφισβήτηση αυτή υποκρύπτεται στην κριτική για δικαιωματισμό που ασκείται κατά των πράξεων και της εν γένει δράσης των Ανεξάρτητων Αρχών κατά τρόπο κεκαλυμένο από κάποιους εκπροσώπους του πολιτικού συστήματος και απροκάλυπτα από ορισμένους δημοσιογραφούντες και άλλα πρόσωπα.
Η υποβάθμιση της αναγνώρισης των Ανεξάρτητων Αρχών, όπως και η υποχώρηση της αξιοπιστίας των δικαστηρίων κατά την αξιολόγησή τους από την ελληνική κοινωνία αποτελούν φαινόμενα που μπορεί υποδορίως να καλλιεργούν ανοχή σε μία δημοκρατία που θα παραμένει εκλογική αλλά θα έχει περιεχόμενο ανελεύθερης δημοκρατίας. Και αυτό πρέπει να μας ανησυχήσει.
____________________
Εισήγηση στην εκδήλωση του Ομίλου «Αριστόβουλος Μάνεσης» με θέμα «Ανεξάρτητες αρχές και πολιτικό σύστημα. Τάσεις και εντάσεις» που πραγματοποιήθηκε στην αίθουσα «Μανόλης Αναγνωστάκης» του Δημαρχιακού Μεγάρου Θεσσαλονίκης στις 15 Ιανουαρίου 2026.
