Ελληνική πρωτοτυπία σε πανευρωπαϊκό επίπεδο αποτελεί ο τρόπος με τον οποίο γίνεται χρήση της αναθεώρησης του Συντάγματος στην ελληνική πολιτική σκακιέρα. Η αναθεώρηση χρησιμοποιείται στη χώρα μας λιγότερο για την προσαρμογή του Συντάγματος σε πολιτικοοικονομικές, κοινωνικές και διεθνείς εξελίξεις που έχουν αντίκτυπο και στη Χώρα ή για την επίλυση αμφισβητούμενων σοβαρών συνταγματικών ζητημάτων, τα οποία ανακύπτουν στην πράξη και επαφίενται στην ερμηνευτική κρίση των δικαστηρίων ή/και των συνταγματολόγων. Περισσότερο η αναθεώρηση είναι ένα πολιτικό παιχνίδι, το οποίο, όπως παρατηρεί πανεπιστημιακός συνάδελφος που ασχολείται και με τα κοινά, «ανασύρεται, όταν ο πολιτικός χρόνος το επιβάλλει είτε για την αλλαγή της πολιτικής ατζέντας, είτε για τη συσπείρωση των κυβερνώντων, είτε για την πρόκληση τεχνητών διαχωριστικών γραμμών».
Η ανακοινωθείσα πρόθεση ενεργοποίησης της διαδικασίας αναθεώρησης από τον Πρωθυπουργό αλλά και οι πρώτες αντιδράσεις της Αντιπολίτευσης επιβεβαιώνουν, εν μέρει, τις ανωτέρω παρατηρήσεις και δίνουν αφορμή για κάποιες σκέψεις σχετικά με την ισχύουσα διαδικασία αναθεώρησης, η οποία είναι αιτία πολλών από τα κακά που συνδέονται με αυτήν. Είναι μια διαδικασία απαρχαιωμένη που υιοθετήθηκε με το Σύνταγμα του 1864 και με μικρές παραλλαγές διατηρήθηκε μέχρι το ισχύον Σύνταγμα του 1975. Η διαδικασία αυτή που είχε θεσμοθετηθεί υπό το κράτος άλλων μορφών του πολιτεύματος και όχι υπό την ισχύουσα Προεδρευόμενη Κοινοβουλευτική Δημοκρατία (άρθρο 110 § 1 Συντ.) ανταποκρινόταν σε παλαιότερες πολιτικές ανάγκες και έκλεισε τον κύκλο της. Ζητώντας προκαταβολικά συγγνώμη από αξιόλογους συναδέλφους μου, θεωρώ όμως ότι εξίσου απαρχαιωμένη είναι και η άποψη που, ακολουθώντας τη θεωρία υπό τα προϊσχύσαντα Συντάγματα, υποστηρίζει, με επίκληση του αυστηρού χαρακτήρα του Συντάγματος, ότι η διαδικασία αναθεώρησης και ο χρονικός περιορισμός της πενταετίας που πρέπει να μεσολαβεί μεταξύ δύο αναθεωρήσεων (άρθρο 110 §§ 2-6 Συντ.) είτε δεν μπορούν στο σύνολό τους να τροποποιηθούν είτε μπορούν να τροποποιηθούν μόνο όμως ως προς ορισμένα στοιχεία τους. Και αυτό παρά το γεγονός ότι στις μη αναθεωρήσιμες διατάξεις που απαριθμεί περιοριστικώς το άρθρο 110 § 1 Συντ. δεν συμπεριλαμβάνονται οι ανωτέρω διατάξεις που διέπουν τη διαδικασία αναθεώρησης. Ούτε όμως και μπορεί να θεμελιωθεί ότι η αλλαγή της διαδικασίας αναθεώρησης προσβάλλει τη σύμφωνα με την ανωτέρω συνταγματική διάταξη μη αναθεωρήσιμη βάση και μορφή του πολιτεύματος ως Προεδρευόμενης Κοινοβουλευτικής Δημοκρατίας.
Γιατί πρέπει να αλλάξει η διαδικασία αναθεώρησης; Εκτός από την προαναφερθείσα συμβολή της στο πολιτικό παιγνίδι, το οποίο η ίδια διευκολύνει, η διαδικασία αυτή παρουσιάζει σοβαρές παθογένειες, οι οποίες που απαιτούν επίλυση από τον ίδιο τον αναθεωρητικό νομοθέτη. Δύο είναι οι σοβαρότερες παθογένειές της:
Πρώτον, η αμφισβητούμενη έκταση της δέσμευσης της Αναθεωρητικής Βουλής από τις ‘κατευθύνσεις’ της προτείνουσας Βουλής. Μέχρι πρότινος σχεδόν, επικρατούσε στη θεωρία η άποψη, η οποία, ακολουθώντας τη θεωρία υπό τα προϊσχύσαντα Συντάγματα, τάσσεται υπέρ της ‘πλήρους’ ελευθερίας της Αναθεωρητικής Βουλής να προσδώσει στις προταθείσες από την προτείνουσα Βουλή αναθεωρητέες διατάξεις οποιοδήποτε περιεχόμενο αποφασίσει. Μοναδική της δέσμευση ήταν να περιορίσει την αναθεώρηση στις προταθείσες διατάξεις. Η υποστηριζόμενη πλήρης αυτή ελευθερία της Αναθεωρητικής Βουλής επιτρέπει στα κόμματα της εκάστοτε Αντιπολίτευσης να διστάζουν να συμφωνήσουν με την οποιαδήποτε πρόταση αναθεώρησης που προέρχεται από την Κυβέρνηση, ακόμη και αν επί της ουσίας συμφωνούν, διότι φοβούνται ότι στην Αναθεωρητική Βουλή μπορεί να προσδοθεί οποιοδήποτε (διαφορετικό) περιεχόμενο στην ψηφισθείσα ως αναθεωρητέα διάταξη από την προτείνουσα Βουλή. Ήδη, με αφορμή την εξαγγελία της πρόθεσης ενεργοποίησης της διαδικασίας αναθεώρησης από την Κυβέρνηση το 1993 και στη συνέχεια ενόψει της ολοκλήρωσης της αναθεώρησης το 2019, εμφανίσθηκαν στη θεωρία απόψεις υπέρ της δέσμευσης της Αναθεωρητικής Βουλής από τις ‘κατευθύνσεις’ της προτείνουσας Βουλής. Αλλά και τα δικαστήρια δεν έχουν αποκλείσει μια τέτοια δέσμευση, έθεσαν όμως κάποιες προϋποθέσεις.
Βέβαιο είναι ότι οποιαδήποτε άποψη και αν ακολουθηθεί είναι προβληματική. Κατά της ‘πλήρους’ ελευθερίας της Αναθεωρητικής Βουλής μπορεί να αντιταχθεί ότι επιτρέπει σε μια απλή πλειοψηφία 151 βουλευτών να αγνοήσει μια κατεύθυνση που αποφασίσθηκε στην προτείνουσα Βουλή από 180 βουλευτές. Το δε επιχείρημα ότι λόγω της μεσολάβησης εκλογών υπάρχει ‘νωπή λαϊκή εντολή’ δεν είναι πειστικό. Αφενός το εκλογικό σώμα δεν ψηφίζει με βασικό κριτήριο την προτεινόμενη αναθεώρηση και αφετέρου καλείται να δώσει μια εντολή εν λευκώ, αφού η Αναθεωρητική Βουλή έχει πλήρη ελευθερία ως προς τις ‘κατευθύνσεις’. Κατά της δέσμευσης της Αναθεωρητικής Βουλής από τις κατευθύνσεις της προτείνουσας Βουλής μπορεί να αντιταχθεί ότι επιτρέπει σε μια απλή πλειοψηφία 151 βουλευτών της προτείνουσας Βουλής να δεσμεύει τους 180 βουλευτές της Αναθεωρητικής Βουλής, γεγονός που αντίκειται αναμφισβήτητα στη δημοκρατική αρχή. Η ρύθμιση να απαιτείται στην προτείνουσα ή την Αναθεωρητική Βουλή πλειοψηφία άλλοτε 151 και άλλοτε 180 βουλευτών, η λεγόμενη ‘εναλλαγή των πλειοψηφιών’, η οποία αποτελεί καινοτομία του Συντάγματος του 1975, πρέπει κατά τη γνώμη μου να καταργηθεί, ακόμη και αν ληφθεί υπόψη ότι συντελεί στη μη ματαίωση μιας αναθεώρησης.
Δεύτερον, η ισχύουσα δυνατότητα να ψηφίζεται στην Αναθεωρητική Βουλή το ‘ουσιαστικό περιεχόμενο’ των αναθεωρητέων διατάξεων με απόλυτη πλειοψηφία του συνόλου των βουλευτών, δηλαδή 151 βουλευτές. Και αυτό όταν το ίδιο το Σύνταγμα απαιτεί αυξημένες πλειοψηφίες για άλλα ζητήματα, σε σχέση με τα οποία η αναθεώρηση δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι ήσσονος σημασίας και, επιπλέον, ψηφίζονται με τη διαδικασία του κοινού νόμου. Πρόκειται για τις διατάξεις του άρθρου 28 § 2 (αναγνώριση αρμοδιοτήτων που προβλέπονται από το Σύνταγμα σε όργανα διεθνών οργανισμών με πλειοψηφία τριών πέμπτων), του άρθρου 54 § 1 (πλειοψηφία των δύο τρίτων για την άμεση ισχύ από τις επόμενες εκλογές του νόμου που ορίζει το εκλογικό σύστημα και τις εκλογικές περιφέρειες) και για την με την αναθεώρηση του 2001 εισαχθείσα διάταξη του άρθρο 51 § 4 (πλειοψηφία των δύο τρίτων για νόμο που ορίζει τα σχετικά με την άσκηση του εκλογικού δικαιώματος από τους εκλογείς που βρίσκονται έξω από την Επικράτεια).
Χάριν πληρότητας πρέπει να λεχθεί ότι προβληματική θα ήταν και η πρόβλεψη πλειοψηφίας τριών πέμπτων (180 βουλευτών) για τις αποφάσεις και στις δύο Βουλές, και μάλιστα είτε γινόταν δεκτή η δέσμευση της Αναθεωρητικής Βουλής από τις κατευθύνσεις της προτείνουσας Βουλής είτε όχι. Καταρχάς, μια τέτοια ρύθμιση θα καθιστούσε την ήδη πολύπλοκη και χρονοβόρα διαδικασία αναθεώρησης ακόμη πιο δύσκολη. Επιπλέον, εάν γινόταν δεκτή η δέσμευση από τις κατευθύνσεις, θα ετίθετο ζήτημα βαρύτητας της ψήφου των δύο εκλογικών σωμάτων, αφού το πρώτο θα αποφάσιζε κατ’ουσίαν μόνο του για το βασικό περιεχόμενο της αναθέωρησης. Εάν όμως δεν γινόταν δεκτή η ‘δέσμευση’, τότε η ψήφος στην Αναθεωρητική Βουλή θα ‘βάρυνε’ περισσότερο από αυτήν που δόθηκε στην προτείνουσα Βουλή και, επιπλέον, δεν θα είχε νόημα η διατύπωση οποιωνδήποτε κατευθύνσεων από την προτείνουσα Βουλή, η δε μεσολάβηση του εκλογικού σώματος θα είχε την έννοια μιας ‘νωπής’ εν λευκώ εντολής.
Τέλος, και η προβλεπόμενη μεσολάβηση πενταετίας μεταξύ δύο αναθεωρήσεων, η οποία προβλεπόταν σε παλαιότερα Συντάγματα, είναι και αυτή αναχρονιστική και πρέπει να επανέλθουμε για το ζήτημα αυτό στο Σύνταγμα του 1952, το οποίο δεν προέβλεπε καμία προθεσμία. Με την ισχύουσα ρύθμιση θα πρέπει να αναμένεται συνολικά περίπου μια δεκαετία για την εκάστοτε επόμενη αναθεώρηση.
Για όλες τις ανωτέρω επιφυλάξεις συνταγματικής φύσης, αλλά και για να πάψει η αναθεώρηση να παίζει σημαντικό ρόλο στο προεκλογικό παιγνίδι και να μπορεί να ανταποκριθεί στους στην αρχή του εκτεθέντες σκοπούς, υποστηρίζω ήδη από το 1997 την υιοθέτηση της ολοκλήρωσης της αναθεώρησης στο πλαίσιο μιας Βουλής. Ήδη δε το 2000 είχε υιοθετηθεί η άποψη αυτή και από προσφάτως εκλιπόντα συνάδελφο. Θεωρώ δε ότι η τροποποίηση των διατάξεων του άρθρου 110 §§ 2-6 που ρυθμίζουν τη διαδικασία αναθεώρησης δεν απαγορεύεται, υφ’ οιανδήποτε ερμηνευτική εκδοχή, από το άρθρο 110 § 1 που θέτει τον κανόνα του αναθεωρήσιμο των συνταγματικών διατάξεων και απαριθμεί τις εξαιρέσεις. Πολλώ δε μάλλον, δεν απαγορεύεται από τον αυστηρό χαρακτήρα του Συντάγματος, παρά τα αντιθέτως υποστηριζόμενα συνήθως στη θεωρία. Τα Συντάγματα χαρακτηρίζονται ως αυστηρά με βάση την προβλεπόμενη διαδικασία αναθεώρησης, η επιλογή της οποίας προηγείται της υπαγωγής τους σε κάποια από τις δύο κατηγορίες Συνταγμάτων, των ήπιων ή των αυστηρών. Συνεπώς ο ακολουθών χρονικά χαρακτηρισμός ενός Συντάγματος ως αυστηρού περιγράφει απλώς την κατηγορία στην οποία εντάσσεται ένα συγκεκριμένο Σύνταγμα με βάση τις ρυθμίσεις που το ίδιο προβλέπει σχετικά με την αναθεώρησή του και δεν θεμελιώνει αφ’ εαυτού περιορισμούς ως προς την αναθεώρησή του. Ούτε εντάσσεται υποχρεωτικά ο αυστηρός χαρακτήρας του Συντάγματος στις «θεσμικές εγγυήσεις» της δικαιοκρατικής μορφής του πολιτεύματος στο ισχύον Σύνταγμα. Δεν μπορεί και ούτε έχει αμφισβητηθεί άλλωστε ότι η αρχή του κράτους δικαίου ισχύει και σε έννομες τάξεις, οι οποίες δεν διαθέτουν ιδιαιτέρως αυστηρό Σύνταγμα, όπως λ.χ. η Αυστρία, ή στερούνται γραπτού Συντάγματος, όπως λ.χ. το Ηνωμένο Βασίλειο. Είναι, εντούτοις, αυτονόητο ότι η διαδικασία αναθεώρησης στο πλαίσιο μιας Βουλής θα πρέπει να προβλέπει πλείονες ψηφοφορίες απέχουσες μεταξύ τους εύλογο χρονικό διάστημα, αυξημένες πλειοψηφίες και εν πάση περιπτώσει να είναι ‘αυστηρότερη’ από αυτήν της ψήφισης των κοινών νόμων.
Κλείνοντας, πρέπει να αναφερθεί ότι η υιοθέτηση της ολοκλήρωσης της αναθεώρησης σε μια Βουλή έχει σε επιστημονικό επίπεδο ωριμάσει, αν ληφθεί υπόψη ότι υποστηρίζεται πλέον από ένα σημαντικό αριθμό, ιδίως νεότερων συνταγματολόγων, οι οποίοι επικαλούνται σχετικώς την ανάγκη εκσυγχρονισμού ή εξορθολογισμού της διαδικασίας αναθεώρησης ή την χαρακτηρίζουν ως «προτιμότερη επιλογή για την αντιμετώπιση εγγενών σφαλμάτων της αναθεωρητικής διαδικασίας». Σε πολιτικό επίπεδο όμως, η λύση της αναθεώρησης στο πλαίσιο μιας Βουλής δεν φαίνεται να έχει οπαδούς. Εξαίρεση αποτελεί η πρόταση του ΠΑΣΟΚ της 7.3.1985, η οποία προέβλεπε την περάτωση της διαδικασίας αναθεώρησης στο πλαίσιο μίας και μόνης Βουλής και καταργούσε τον χρονικό περιορισμό της παρόδου πενταετίας. Ωστόσο, η πρόταση αυτή δεν συζητήθηκε στη Βουλή λόγω της απόσυρσής της από το κόμμα που την υπέβαλε. Επιπλέον, η άποψη για διεξαγωγή την αναθεώρησης στο πλαίσιο μιας Βουλής υιοθετήθηκε και μεμονωμένα από βουλευτές σε προσωπική βάση.
Με δεδομένο, πάντως, ότι η απόφαση για την υιοθέτηση της ολοκλήρωσης της διαδικασίας αναθεώρησης στο πλαίσιο μιας Βουλήςδεν προσκρούει σε νομικά κωλύματα, αλλά είναιπρωτίστως πολιτική, επαφίεται στα πολιτικά κόμματα να εκσυγχρονίσουν τη διαδικασία της αναθεώρησης και να συντελέσουν, και με τον τρόπο αυτό, στην προστασία του κύρους του Συντάγματος.
