Σκέψεις για την αναθεώρηση των συνταγματικών διατάξεων που αφορούν τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, την εκτελεστική εξουσία και τη δημόσια διοίκηση

Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας      

Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας(Π.τ.Δ) είναι, κατά το Σύνταγμα, ο ρυθμιστής του Πολιτεύματος. Aν όμως κανείς αναζητήσει τον ειδικότερο ρυθμιστικό του ρόλο, θα απογοητευθεί. Οι ρυθμιστικές αρμοδιότητες του Π.τ.Δ. είναι σχεδόν ανύπαρκτες σύμφωνα με το Σύνταγμα, όπως έχει αναθεωρηθεί και ισχύει. Δεν ανταποκρίνονται σε αυτόν τον κάπως πομπώδη θεσμικό  χαρακτηρισμό του. Άρα ο χαρακτηρισμός πρέπει, είτε να απαλειφθεί από το Σύνταγμα, είτε να αποκτήσει ουσιαστικό περιεχόμενο. Γενικότερα, για το καλό της δημοκρατίας μας, ο θεσμός του Προέδρου πρέπει να αναβαθμισθεί. Θα δούμε παρακάτω πολύ συνοπτικά πως αυτό θα  μπορούσε να γίνει.

1. Η ίδια η εκλογή του Προέδρου θα πρέπει για λόγους αρχής να διενεργείται από μια πλειοψηφία που θα υπερβαίνει τη συνήθη κυβερνητική δύναμη στη Βουλή. Η σημερινή δυνατότητα του Πρωθυπουργού να μπορεί να «διορίζει» τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας προσβάλλει τον θεσμό του Ανώτατου Άρχοντα. Όταν για σχετικά ελάσσονος σημασίας θέματα, όπως είναι εκείνα της ανάδειξης των μελών των κατά το Σύνταγμα Ανεξάρτητων Αρχών, προβλέπεται πλειοψηφία των 3/5 του αρμόδιου  κοινοβουλευτικού οργάνου, θα ήταν απολύτως συνεπής μια τουλάχιστον αντίστοιχη πλειοψηφία για την εκλογή του Προέδρου από την Ολομέλεια της Βουλής. Το άρθρο 32 παρ.4 του Συντάγματος, όπως αναθεωρήθηκε, επιτρέπει την εκλογή του Προέδρου της Δημοκρατίας ακόμα και με τη σχετική πλειοψηφία του όλου αριθμού των βουλευτών. Αυτή όμως η πρόβλεψη του Συντάγματος υποβαθμίζει καίρια την προεδρική εκλογή και τελικά και τον ίδιο τον θεσμό του Προέδρου της Δημοκρατίας. Είναι θεσμικά προσβλητική η πρόβλεψη  της σχετικής  πλειοψηφίας για ένα τόσο σοβαρό θέμα, όπως είναι η εκλογή του Αρχηγού του Κράτους. Θα ρωτήσει κανείς και τι θα γίνει αν η μείζων πλειοψηφία δεν μπορεί να επιτευχθεί; Θα μπορούσε τότε να ορισθεί ότι παραμένει προσωρινά και για κάποιο  χρόνο ο προηγούμενος Πρόεδρος και αν αυτός δεν υπάρχει ή δεν το επιθυμεί, ότι αναλαμβάνει προσωρινά καθήκοντα Προέδρου ο Πρόεδρος της Βουλής ή ο αρχαιότερος ανώτατος δικαστής. Η ψηφοφορία θα μπορούσε να επαναλαμβάνεται κατά ορισμένα διαστήματα μέχρι να επιτευχθεί τουλάχιστον η πλειοψηφία των 3/5. Εκείνο που πρέπει οπωσδήποτε να αποφευχθεί είναι η μικρή πλειοψηφία που προβλέπει το  Σύνταγμα.  Βέβαια, η διάλυση της Βουλής λόγω αδυναμίας εκλογής Π.τ.Δ. που ίσχυε παλαιότερα καλώς καταργήθηκε, αφού δημιουργούσε μεγαλύτερο πρόβλημα από αυτό που επιχειρούσε να λύσει. Σε κάθε περίπτωση είναι θεσμικά προσβλητικό για τον θεσμό,  ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας να μπορεί να εκλέγεται τελικά μόνο με τη σχετική, ούτε καν με την απόλυτη πλειοψηφία των βουλευτών.

2. Η εκλογή του Π.τ.Δ. θα πρέπει να μπορεί να διακόπτεται για το μέλλον για εξαιρετικούς λόγους με απόφαση μιας μεγάλης πλειοψηφίας βουλευτών, ίσως των 2/3 του συνολικού αριθμού τους. Στη δημοκρατία κανείς δεν μπορεί να είναι ανεξέλεγκτος. Επίσης θα πρέπει να διευρυνθούν οι περιπτώσεις ποινικής ευθύνης του Π.τ.Δ που τώρα περιορισμένα προβλέπονται στο άρθρο 41 παρ.1 του Συντάγματος(εσχάτη προδοσία και παραβίαση με πρόθεση του Συντάγματος).

3. Ο Π.τ.Δ. δεν θα πρέπει να είναι επανεκλέξιμος, για να είναι πλήρως αμερόληπτος κατά την άσκηση των καθηκόντων του, χωρίς υπολογισμούς και δεύτερες σκέψεις. Θα μπορούσε μάλιστα η θητεία του να αυξηθεί από τα 5 στα 7 έτη.

4. Μια άλλη συνταγματική διάταξη, εκείνη του άρθρου 42, δίνει στον Π.τ.Δ. το δικαίωμα αναπομπής νομοσχεδίου που έχει ψηφισθεί από τη Βουλή, με ένα όμως τέτοιο τρόπο που υπονομεύει την ίδια την εμβέλεια μιας τέτοιας πρωτοβουλίας του Προέδρου. Τι νόημα αλήθεια έχει μια αναπομπή από τον Πρόεδρο, όταν η Βουλή μετά από αυτήν μπορεί να ψηφίσει εκ νέου το αναπεμφθέν νομοσχέδιο με την απόλυτη πλειοψηφία των βουλευτών, δηλαδή με 151 ψήφους, τις οποίες διαθέτει  πάντα μια Κυβέρνηση; Πότε ο Π.τ.Δ. θα επιχειρήσει μια τέτοια αναπομπή, όταν είναι σχεδόν βέβαιο ότι η Βουλή θα αποδοκιμάσει αυτή την πρωτοβουλία του; Για να έχει κάποιο νόημα η συνταγματική ρύθμιση περί αναπομπής, θα πρέπει να συνοδεύεται από την πρόβλεψη ότι η Βουλή θα μπορεί να ψηφίζει και πάλι το ήδη ψηφισθέν νομοσχέδιο με ουσιωδώς  όμως αυξημένη πλέον πλειοψηφία π.χ. των 3/5 του συνόλου των βουλευτών. Διαφορετικά, η δυνατότητα αναπομπής πρέπει μάλλον να καταργηθεί  ως άνευ ουσιαστικού νοήματος.

5. Στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας θα πρέπει να ανατεθεί η επιλογή των κορυφαίων λειτουργών της Δικαιοσύνης, μετά από απλή γνωμοδότηση ενός συλλογικού οργάνου ευρύτερης αντιπροσωπευτικότητας, κατά τροποποίηση του άρθρου 90 παρ.5 του Συντάγματος. Οι ήδη προβλεπόμενες από τον κοινό νομοθέτη πολλές οργανικές θέσεις Αντιπροέδρων, πλην μιας κατά ανώτατο δικαστήριο, πρέπει να καταργηθούν. Στη θέση τους πρέπει να προβλεφθούν θέσεις Προέδρων Τμημάτων, στις οποίες θα αναδεικνύονται  δικαστές επιλεγόμενοι από τις ίδιες τις Ολομέλειες των ανωτάτων δικαστηρίων και όχι από την Κυβέρνηση.

6. Δεν βλέπω επίσης τον λόγο γιατί ο Π.τ.Δ. να μην μπορεί να απευθύνει προς τον λαό διαγγέλματα, σε εντολές εξαιρετικές περιστάσεις, και χωρίς τη σύμφωνη γνώμη του Προέδρου της Κυβέρνησης. Το άρθρο 44παρ.3 του Συντάγματος θα μπορούσε αντίστοιχα να τροποποιηθεί. Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας δεν μπορεί να εξαρτάται και ως προς αυτή την αρμοδιότητα από τη θέληση του Πρωθυπουργού.

7. Οι ισχύουσες, περαιτέρω, αρμοδιότητες του Π.τ.Δ. πρέπει και εκείνες να αναβαθμισθούν. Σύμφωνα με το άρθρο 41 παρ.2 του Συντάγματος, όπως αναθεωρήθηκε, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας διαλύει τη Βουλή με πρόταση της Κυβέρνησης για ανανέωση της λαϊκής εντολής, προκειμένου να αντιμετωπισθεί εθνικό θέμα εξαιρετικής σημασίας. Στην πράξη έχει γίνει πολύ κακή χρήση της συνταγματικής αυτής διάταξης. Ο Πρωθυπουργός, όταν θεωρεί ότι τον εξυπηρετεί πολιτικά η έκτακτη διενέργεια εκλογών, προκαλεί σχετική απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου και, επικαλούμενος αυτή τη συνταγματική διάταξη, προτείνει στον Π.τ.Δ. τη διάλυση της Βουλής και τη διενέργεια εκλογών, προκειμένου να αντιμετωπισθεί κάποιο «εθνικό θέμα» και μάλιστα «εξαιρετικής σημασίας». Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας φαίνεται ότι δεν μπορεί να αρνηθεί την πρόταση και η Βουλή διαλύεται. Τον ειδικότερο τυπικό λόγο διάλυσης της Βουλής  συχνά ούτε καν αναφέρουν τα μέσα ενημέρωσης! Ο αναφερόμενος λόγος είναι συνήθως προσχηματικός. Παλαιότερα γινόταν επίκληση του πάντοτε άλυτου κυπριακού ζητήματος(!), των διεθνών προβλημάτων, της οικονομικής συγκυρίας κ.λπ. Κανένα θεσμικό αντίβαρο δεν προβλέπεται στην πρόταση του Πρωθυπουργού. Κανένα όργανο δεν γνωμοδοτεί, έστω, για την ανάγκη άμεσης διάλυσης της Βουλής. Είναι καιρός ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας να αποκτήσει την δυνατότητα άρνησης της σχετικής πρότασης του Πρωθυπουργού. Ο Π.τ.Δ. δεν μπορεί να υπογράφει μηχανιστικά ό,τι του προτείνει ο Πρωθυπουργός και μάλιστα για ένα τόσο κρίσιμο ζήτημα, όπως είναι η διάλυση της Βουλής. Θα μπορούσε μάλιστα να προβλέπεται συνταγματικά η σύγκληση σε τέτοιες περιπτώσεις κάποιου  οργάνου με σκοπό τη διατύπωση γνώμης προς τον Π.τ.Δ., όπως π.χ. του Ανώτατου Ειδικού Δικαστηρίου, μετά την απόκτηση από αυτό αρμοδιοτήτων Συνταγματικού Δικαστηρίου ή της συνόδου των πολιτικών αρχηγών ή των πρώην Πρωθυπουργών κοινοβουλευτικών κυβερνήσεων, για να γνωμοδοτήσει σχετικά προς τον Πρόεδρο. Η παντοδυναμία  του Πρωθυπουργού για το συγκεκριμένο ζήτημα είναι ανάγκη να εκλείψει. Η πιο πάνω συνταγματική διάταξη πρέπει αντίστοιχα να τροποποιηθεί.

 

Η εκτελεστική εξουσία

8. Η εκτελεστική εξουσία στην Ελλάδα είναι ιδιαίτερα ισχυρή. Εκφράζεται κυρίως από τον Πρωθυπουργό και την Κυβέρνηση και είναι σχεδόν παντοδύναμη. Η Κυβέρνηση βέβαια πρέπει να απολαμβάνει της εμπιστοσύνης της Βουλής, η κυβερνητική όμως πλειοψηφία στη Βουλή δεν διακρίνεται για την έστω περιορισμένη ανεξαρτησία της έναντι των κυβερνητικών επιλογών. Είναι πράγματι πολύ άχαρο να είναι κανείς κυβερνητικός βουλευτής, ενώ ο καθένας από τους κυβερνητικούς βουλευτές ένα επιθυμεί ουσιαστικά: Να γίνει Υπουργός ή Υφυπουργός. Κάποιες συνταγματικές τροποποιήσεις φαίνονται αναγκαίες. Μια σχετικά ανώδυνη θα ήταν να ορισθεί στο Σύνταγμα ότι το 1/3 τουλάχιστον των Υπουργών και των Υφυπουργών πρέπει να ανήκει σε διαφορετικό φύλο. Η προώθηση των γυναικών στα κέντρα εξουσίας θα γινόταν έτσι πιο αποτελεσματική. Θα αποτελούσε αποτελεσματικό θετικό μέτρο για την ενίσχυση της αρχής της ισότητας στο σημαντικότερο πολιτικό όργανο της εκτελεστικής εξουσίας.

9. Μια ακόμα ποσόστωση θα μπορούσε να προβλεφθεί συνταγματικά. Προκειμένου να μειωθεί η επιρροή του παραδοσιακού πελατειακού συστήματος διακυβέρνησης, θα μπορούσε να προβλεφθεί στο Σύνταγμα ότι μόνο ένα ποσοστό Υπουργών θα μπορεί να κατέχει παράλληλα και τη βουλευτική ιδιότητα. Η ρύθμιση θα προωθούσε αποφασιστικά την άμβλυνση της νοσηρής σχέσης μεταξύ πελάτη-ψηφοφόρου και βουλευτή που είναι και Υπουργός. Χρειάζονται Υπουργοί ικανοί να κυβερνούν αποκομμένοι από ψηφοθηρικές πρακτικές, όπως χρειάζονται και βουλευτές που να είναι γνήσιοι νομοθέτες που δεν λοξοκοιτούν προς τους κυβερνητικούς θώκους. Η διάκριση της εκτελεστικής από τη νομοθετική εξουσία πρέπει επιτέλους να ενισχυθεί στην πράξη. Η σημερινή σύγχυση των δυο αυτών εξουσιών οδηγεί τελικά στην παντοδυναμία της εκτελεστικής εξουσίας σε βάρος της νομοθετικής και αποτελεί κίνδυνο για τη δημοκρατία. Η πρόταση αυτή συμβαδίζει και με την ανάγκη αναβάθμισης του νομοθετικού έργου από την ίδια τη Βουλή. Βλάπτει σοβαρά τη δημοκρατία η ισχύουσα σήμερα αποδυνάμωση της νομοθετικής εξουσίας σε τέτοιο βαθμό ώστε να μετατρέπεται συχνά σε θεραπαινίδα της εκτελεστικής εξουσίας.

10. Η ανάγκη επίσης αναθεώρησης του άρθρου 86 του Συντάγματος έχει καταστεί πλέον ιδιαίτερα εμφανής. Η ποινική δίωξη κατά των μελών της Κυβέρνησης και των Υφυπουργών πρέπει να ασκείται από την εισαγγελική-δικαστική εξουσία και όχι από πολιτικό όργανο, όπως είναι κατεξοχήν η Βουλή. Οι βουλευτές δεν διαθέτουν εύλογα τα εχέγγυα της αμεροληψίας. Έχουν την τάση να ευνοούν τους ομοϊδεάτες συναδέλφους τους και να καταδιώκουν τους πολιτικούς αντιπάλους τους. Δεν είναι σωστό ούτε να μετέχουν σε εξεταστικές επιτροπές προανακριτικού χαρακτήρα, ούτε να αποφασίζουν την άσκηση ποινικής δίωξης κατά συναδέλφων τους μέσω της Ολομέλειας της Βουλής. Τον ρόλο αυτό πρέπει να αναλάβει η τρίτη κρατική εξουσία μέσω ειδικών ρυθμίσεων που πρέπει να προβλεφθούν. Το εν γένει κύρος των θεσμών θα αναβαθμισθεί με μια ανάλογη συνταγματική ρύθμιση. Θα πρέπει ακόμα να προβλεφθεί και κρίση σε δεύτερο βαθμό για την ποινική απόφαση του Ειδικού Δικαστηρίου που σήμερα απαγορεύεται, σύμφωνα με τις πάγιες επιταγές της ποινικής δίκαιης δίκης.

11. Η λογοδοσία της Κυβέρνησης προς τη Βουλή πρέπει να αυξηθεί. Η Κυβέρνηση είναι ανάγκη να διαβουλεύεται συχνότερα με τη Βουλή για τις πολιτικές της και όχι μόνο με την υποβολή έτοιμων εκ των προτέρων καταρτισμένων νομοσχεδίων. Ο οικονομικός επίσης έλεγχος της Κυβέρνησης και κάθε Υπουργού χωριστά πρέπει να είναι διαρκής από τη Βουλή ή τουλάχιστον να διενεργείται σε βάθος κατά τακτά χρονικά διαστήματα. Το παράδειγμα της Αρχαίας Αθήνας, όπου ο κάθε άρχοντας χωριστά ελεγχόταν εξονυχιστικά μετά το τέλος της ετήσιας θητείας του, πρέπει να εμπνέει και τους νέους Έλληνες. Ο έλεγχος της  διαχείρισης του δημόσιου χρήματος δεν πρέπει  να γίνεται  μόνο απρόσωπα  από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Θα πρέπει η Βουλή να ελέγχει αναλυτικά την οικονομική διαχείριση των Υπουργών και των άλλων κυβερνητικών αξιωματούχων.

 

 Η δημόσια διοίκηση

12. Η δημόσια διοίκηση αποτελεί βασικό εργαλείο για την άσκηση της πολιτικής της εκάστοτε Κυβέρνησης αλλά και για τη διαρκή λειτουργεία του Κράτους. Στη χώρα μας όμως η λειτουργία της δημόσιας διοίκησης παραδοσιακά πάσχει, παρά το μεγάλο βήμα που έγινε ήδη από το Σύνταγμα του 1911, με την πρόβλεψη της μονιμότητας δημοσίων υπαλλήλων και του ελέγχου των απολύσεων τους από το Σ.τ.Ε. Εν πρώτοις, το άρθρο 101 ουσιαστικά δεν εφαρμόζεται! Η διοίκηση του Κράτους είναι πάντοτε κατά βάση συγκεντρωτική. Δεν οργανώνεται στην πράξη σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα, όπως θέλει το Σύνταγμα. Το Σύνταγμα όμως πρέπει να επιτέλους να εφαρμοστεί, με την προσθήκη στο συνταγματικό κείμενο ότι η οργάνωσή του Κράτους πρέπει να στηρίζεται σε ορθολογικά κριτήρια, επιστημονικά σχεδιασμένα. Μια ακόμα αγνόηση των κανόνων του Συντάγματος αποτελεί η κατά κόρον εφαρμογή του τελευταίου εδαφίου της παραγράφου 1 του άρθρου 102 του Συντάγματος που προβλέπεται στο συνταγματικό κείμενο ως εξαίρεση και όχι ως κανόνας. Αντί οι κρατικές υποθέσεις να μεταφέρονται στα περιφερειακά όργανα του Κράτους, μεταφέρονται κυρίως στους Ο.Τ.Α. Πρόκειται για μια ακόμα μη εφαρμογή του συνταγματικού κανόνα  στην πράξη.

13. Στο σημείο αυτό θα πρέπει να γίνει αναφορά και στις Ανεξάρτητες Αρχές. Ορισμένες από αυτές κατοχυρώνονται συνταγματικά, το πολιτικό όμως σύστημα, αντί να τις υποστηρίζει, τις αντιμάχεται. Χωρίς να αντιλαμβάνεται ότι η ύπαρξή τους οφείλεται ακριβώς στις αποτυχία των αντίστοιχων παλαιότερων αρμοδιοτήτων της δημόσιας διοίκησης, κάνει ό,τι μπορεί να τις αποδυναμώνει, να τις υπονομεύει και να τις προσβάλλει με διάφορους τρόπους. Η συμπεριφορά αυτή δεν φαίνεται να μπορεί να αντιμετωπισθεί συνταγματικά. Είναι η νοοτροπία του πολιτικού συστήματος που πρέπει να αλλάξει και μάλιστα ριζικά απέναντι σε αυτές τις Αρχές. Αν τολμά ας τις καταργήσει. Διαφορετικά πρέπει να μάθει να τις σέβεται και να τις ενισχύει.

14. Η τελική επισήμανση αφορά το ανθρώπινο δυναμικό του Δημοσίου. Κανείς σχεδόν δεν φαίνεται ευχαριστημένος με τις επιδόσεις του, ενώ οι ίδιοι οι υπάλληλοι παραδοσιακά συμπιέζονται από τις πολλές αναξιοκρατικές επιλογές της Πολιτείας απέναντί τους, παρά τις κάποιες σωστές ρυθμίσεις και πρακτικές που επιχειρήθηκαν υπό την πίεση κυρίως των μνημονιακών επιταγών. Σωστή είναι η αναγγελθείσα ρητή συνταγματική αναφορά της αρχής της αξιοκρατίας στο Δημόσιο, αν και από χρόνια το Συμβούλιο της Επικρατείας την έχει αναγνωρίσει νομολογιακά με τις αποφάσεις του, χωρίς κάποιο ιδιαίτερο πρακτικό αποτέλεσμα. Θα αρκέσει μια εμφαντική αναγνώρισή της; Ασφαλώς όχι, αν αυτή δεν εφαρμοστεί στην πράξη παντού, ως προς τις προσλήψεις των υπαλλήλων, τη σύνταξη των υπηρεσιακών εκθέσεών τους, τις προαγωγές τους, τις επιλογές προϊσταμένων τους, την επιβράβευση των άξιων υπαλλήλων, την επιστροφή του παλαιότερου μισθολογικού τους καθεστώτος, τη δίκαιη κατανομή των υπερωριακών αμοιβών τους, την αυστηρή πειθαρχική τιμωρία των μη έντιμων, των αδιάφορων ή των αγενών προς τον πολίτη υπαλλήλων. Εκείνο που κυρίως χρειάζεται είναι η αλλαγή της νοοτροπίας των ιθυνόντων, η απομάκρυνσή τους από πελατειακές λογικές και η άτεγκτη εφαρμογή των δυο τελευταίων εδαφίων της παραγράφου 8 του άρθρου 103 του Συντάγματος που απαγορεύουν τη μονιμοποίηση ή τη μετατροπή των συμβάσεων ορισμένου χρόνου ή έργου σε συμβάσεις αορίστου χρόνου. Αν μια τέτοια νοοτροπία επικρατήσει και επανέλθουν πλήρως σε ισχύ οι διατάξεις του αυστηρού πειθαρχικού δικαίου των δημοσίων υπαλλήλων που είχαν θεσπισθεί με τον ν.4057/2012, η συνταγματική αναθεώρηση με την άρση της μονιμότητας δημοσίων υπαλλήλων δεν θα χρειασθεί. Διαφορετικά, θα καταστεί κάποια στιγμή αναπόφευκτη μεν, αλλά και επικίνδυνη ως προς τις περαιτέρω συνέπειές της.

 

 *Κείμενο που εκφωνήθηκε  σε επιστημονική  εκδήλωση  που οργανώθηκε στις   29 Απριλίου 2025 στην Αθήνα από τη διαΝΕΟσις, στο πλαίσιο της θεματικής ενότητας «Εκτελεστική Λειτουργία: Π.τ.Δ-Κυβέρνηση-Δημόσια Διοίκηση»(Στρογγυλή Τράπεζα), προς τον σκοπό της διατύπωσης προτάσεων για τη συνταγματική αναθεώρηση.

**Συμβολή στον Τιμητικό Τόμο για τον Καθηγητή Ευάγγελο Περάκη.