Η μελέτη εξετάζει την προτεινόμενη αναθεώρηση του άρθρου 24 του Συντάγματος υπό το πρίσμα της κλιματικής κρίσης, της χωροταξικής ασφάλειας, της προστασίας της ιδιοκτησίας και της ανάγκης διατήρησης του προληπτικού χαρακτήρα του περιβαλλοντικού Συντάγματος. Αφετηρία της ανάλυσης αποτελεί η διαπίστωση ότι το άρθρο 24 δεν είναι απλώς ειδική περιβαλλοντική διάταξη, αλλά θεμελιώδης κανόνας οργάνωσης της σχέσης κράτους, κοινωνίας, οικονομικής ανάπτυξης, ιδιοκτησίας και χώρου. Η προτεινόμενη αναθεώρηση εμφανίζεται, κατά το δημοσιοποιημένο περίγραμμά της, ως προσπάθεια εμπλουτισμού της διάταξης με νέες θεματικές: την κλιματική αλλαγή, τη διαχείριση των υδάτινων πόρων, την ενίσχυση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, την κατοχύρωση περιβαλλοντικού ισοζυγίου και την προστασία των ζώων. Παράλληλα, όμως, η δημόσια συζήτηση συνδέει το άρθρο 24 με τα όρια οικισμών, την εκτός σχεδίου δόμηση, τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των ιδιοκτητών και την ανάγκη εξισορρόπησης μεταξύ περιβαλλοντικής προστασίας και οικιστικής πραγματικότητας. Η μελέτη υποστηρίζει ότι η ρητή συνταγματική αναφορά στην κλιματική αλλαγή μπορεί να έχει ουσιαστική κανονιστική αξία μόνο εφόσον συνδεθεί με την πρόληψη, την προφύλαξη, τη διαγενεακή δικαιοσύνη, την επιστημονική τεκμηρίωση και την υποχρέωση του κράτους να διαμορφώνει συνεκτικές πολιτικές μετριασμού και προσαρμογής. Αντίστοιχα, η συνταγματική αναφορά στους υδάτινους πόρους μπορεί να αναβαθμίσει τον υδατικό σχεδιασμό σε αυτοτελή υποχρέωση ανθεκτικότητας, ιδίως ενόψει λειψυδρίας, υπεράντλησης, υφαλμύρωσης, τουριστικής πίεσης και κλιματικής μεταβλητότητας. Η ενίσχυση των ΑΠΕ αξιολογείται ως θεμιτή και αναγκαία, υπό τον όρο ότι δεν θα μετατραπεί σε προνομιακή ρήτρα παράκαμψης του περιβαλλοντικού ελέγχου, αλλά θα υπαχθεί σε ορθολογική χωροθέτηση, έλεγχο φέρουσας ικανότητας και συνεκτίμηση των σωρευτικών επιπτώσεων.
Κεντρικό σημείο της μελέτης αποτελεί η κριτική αποτίμηση του περιβαλλοντικού ισοζυγίου. Η έννοια αυτή μπορεί να λειτουργήσει ως εργαλείο ενσωμάτωσης της περιβαλλοντικής διάστασης σε κάθε κρατική παρέμβαση, μόνον εφόσον νοηθεί ως κανόνας μη καθαρής υποβάθμισης και πραγματικής οικολογικής αποκατάστασης. Αντιθέτως, εάν χρησιμοποιηθεί ως μηχανισμός συμψηφισμού περιβαλλοντικής βλάβης με αφηρημένα, απομακρυσμένα ή αμιγώς οικονομικά αντισταθμίσματα, κινδυνεύει να αποδυναμώσει τον προληπτικό πυρήνα του άρθρου 24. Η προστασία των ζώων εξετάζεται ως νέα διάσταση του περιβαλλοντικού Συντάγματος, η οποία δεν πρέπει να περιοριστεί στη βιοποικιλότητα, αλλά να καλύψει και την ευζωία των ζώων ως αυτοτελές αντικείμενο δημόσιας ευθύνης.
Ιδιαίτερη έμφαση δίδεται στη σχέση του άρθρου 24 με τη χωροταξία, την πολεοδομία και την ιδιοκτησία. Η μελέτη επισημαίνει ότι η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των ιδιοκτητών και η ανάγκη ασφάλειας δικαίου στον χώρο είναι σοβαρά έννομα αγαθά, δεν μπορούν όμως να οδηγήσουν σε συνταγματική κατοχύρωση γενικευμένων προσδοκιών δόμησης ή σε αποδοχή της εκτός σχεδίου δόμησης ως κανόνα. Η προστασία της ιδιοκτησίας δεν ταυτίζεται με αξίωση οικοδομησιμότητας ανεξάρτητα από τον σχεδιασμό, τη φέρουσα ικανότητα, τα δάση, τα ύδατα, το τοπίο και το πολιτιστικό περιβάλλον. Η αναθεώρηση πρέπει, επομένως, να ενισχύσει τον νόμιμο χωρικό σχεδιασμό και όχι να θεραπεύσει εκ των υστέρων την ιστορική διοικητική ασάφεια.
Η μελέτη αναλύει επίσης την πιθανή επίδραση της αναθεώρησης στη νομολογία. Υποστηρίζεται ότι οι βασικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας για τα αυθαίρετα, τις οικιστικές πυκνώσεις, την εκτός σχεδίου δόμηση, τη δασική προστασία και τον ορθολογικό πολεοδομικό σχεδιασμό δεν θα καταστούν παρωχημένες, αλλά θα αποτελέσουν το αναγκαίο υπόβαθρο ερμηνείας των νέων συνταγματικών όρων. Η αναθεώρηση μπορεί να διευρύνει τον δικαστικό έλεγχο προς την κλιματική αδράνεια, την υδατική ανεπάρκεια, την προσχηματική αντιστάθμιση περιβαλλοντικής βλάβης και την πλημμελή χωροθέτηση έργων ΑΠΕ. Παράλληλα, μπορεί να ενισχύσει την αιτιολογική υποχρέωση της διοίκησης, η οποία θα πρέπει να αποδεικνύει όχι μόνο την τυπική νομιμότητα κάθε παρέμβασης, αλλά και τη συμβατότητά της με το συνολικό περιβαλλοντικό, κλιματικό, υδατικό και χωροταξικό πλαίσιο.
Τέλος, η μελέτη καταγράφει τους λοιπούς κινδύνους της περιβαλλοντικής αναθεώρησης: την εργαλειοποίηση της κλιματικής κρίσης ως ρήτρας επιτάχυνσης έργων, την αποσύνδεση της ενεργειακής μετάβασης από τη φέρουσα ικανότητα, την εξασθένιση της περιβαλλοντικής δημοκρατίας, την άνιση κατανομή περιβαλλοντικών βαρών, την υπερφόρτωση του άρθρου 24 με αόριστες έννοιες και τη μετατροπή της πράσινης ανάπτυξης σε μηχανισμό αποδυνάμωσης της περιβαλλοντικής προστασίας. Η βασική θέση της μελέτης είναι ότι η αναθεώρηση του άρθρου 24 μπορεί να είναι συνταγματικά θετική μόνο εφόσον παραμείνει προσθετική, εγγυητική και μη απομειωτική. Η κλιματική κρίση, τα ύδατα, οι ΑΠΕ, το περιβαλλοντικό ισοζύγιο και η προστασία των ζώων δικαιολογούν ανανέωση του άρθρου 24, όχι όμως χαλάρωση του προληπτικού, δασικού, χωροταξικού και πολιτιστικού του πυρήνα.
Εισαγωγή: Οι προτεινόμενες μεταβολές – Γιατί τώρα;
Το άρθρο 24 του Συντάγματος αποτελεί μία από τις κεντρικές διατάξεις της μεταπολιτευτικής συνταγματικής τάξης, όχι επειδή απλώς εισήγαγε την προστασία του περιβάλλοντος ως αντικείμενο κρατικής μέριμνας, αλλά επειδή μετέβαλε τη σχέση μεταξύ κράτους, οικονομικής ανάπτυξης, ιδιοκτησίας και χώρου. Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αναγορεύεται σε υποχρέωση του κράτους και σε δικαίωμα του καθενός, ενώ η κρατική δράση οφείλει να λαμβάνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας. Η ίδια διάταξη περιλαμβάνει ειδική μέριμνα για τα δάση και τις δασικές εκτάσεις, τη σύνταξη δασολογίου, τη χωροταξική αναδιάρθρωση της χώρας, την πολεοδομική οργάνωση, την επέκταση των πόλεων και των οικιστικών περιοχών, το εθνικό κτηματολόγιο, την εισφορά σε γη και χρήμα, την πολεοδομική αναμόρφωση και την προστασία μνημείων, παραδοσιακών περιοχών και παραδοσιακών στοιχείων. Η αναθεώρηση του άρθρου 24, συνεπώς, δεν συνιστά ποτέ ουδέτερη τεχνική επέμβαση. Θίγει τον ίδιο τον τρόπο με τον οποίο το Σύνταγμα αντιλαμβάνεται τη γη, το τοπίο, την ιδιοκτησία, την περιβαλλοντική πρόληψη και την αναπτυξιακή πολιτική.
Η πρόταση του κυβερνώντος κόμματος του 2026 φαίνεται, κατά το δημοσιευμένο περίγραμμα, να επιδιώκει διπλή μετατόπιση. Από τη μία πλευρά, επιχειρεί να επικαιροποιήσει το περιεχόμενο του άρθρου 24, εντάσσοντας ρητά σύγχρονες περιβαλλοντικές προκλήσεις που δεν αποτυπώνονται με ονομαστική ακρίβεια στο ισχύον κείμενο, όπως η κλιματική αλλαγή, η διαχείριση των υδάτων, οι ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και η προστασία των ζώων. Από την άλλη πλευρά, μέσα από τη δημόσια συζήτηση που προηγήθηκε, το άρθρο 24 προβάλλεται ως πεδίο επαν-εξισορρόπησης (sic) μεταξύ περιβαλλοντικής προστασίας, οικιστικής πραγματικότητας, ασφάλειας δικαίου και ιδιοκτησιακών προσδοκιών. Η δεύτερη διάσταση είναι νομικά πιο ευαίσθητη, διότι το ισχύον άρθρο 24 έχει λειτουργήσει διαχρονικά ως ανάχωμα απέναντι στην άναρχη δόμηση, στην εκ των υστέρων νομιμοποίηση πραγματικών καταστάσεων και στην αποσπασματική χωρική πολιτική.
Η εισαγωγή ρητής συνταγματικής αναφοράς στην κλιματική αλλαγή ανταποκρίνεται σε μία υπαρκτή κανονιστική μεταβολή του ευρωπαϊκού και διεθνούς δικαίου. Η κλιματική πολιτική δεν αποτελεί πλέον απλή περιβαλλοντική πολιτική υπό στενή έννοια, αλλά οριζόντια κρατική υποχρέωση που επηρεάζει την ενέργεια, τις μεταφορές, τη γεωργία, τη βιομηχανία, τις υποδομές, τη δημόσια υγεία, την πολιτική προστασία και τη δημοσιονομική διακυβέρνηση. Ο Κανονισμός 2021/1119 για το ευρωπαϊκό κλιματικό δίκαιο κατοχυρώνει τον στόχο της κλιματικής ουδετερότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης έως το 2050 και ενδιάμεσους στόχους μείωσης των καθαρών εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου, ενώ η Ευρωπαϊκή Επιτροπή παρουσιάζει το πλαίσιο αυτό ως δεσμευτική ενσωμάτωση του στόχου της κλιματικής ουδετερότητας στην έννομη τάξη της Ένωσης. Η συνταγματική αναφορά στην κλιματική αλλαγή θα μπορούσε, επομένως, να λειτουργήσει ως εθνική συνταγματική άρθρωση ήδη υφιστάμενων ευρωπαϊκών δεσμεύσεων, υπό τον όρο ότι δεν θα περιοριστεί σε διακηρυκτική διατύπωση χωρίς συγκεκριμένες έννομες συνέπειες.
Η συνταγματική κατοχύρωση κλιματικής υποχρέωσης θα είχε πραγματική κανονιστική αξία μόνον εφόσον συνδεθεί με την αρχή της πρόληψης, την αρχή της προφύλαξης, την υποχρέωση επιστημονικά τεκμηριωμένου σχεδιασμού και τον διαγενεακό χαρακτήρα της περιβαλλοντικής προστασίας. Το άρθρο 24 ήδη περιέχει την αρχή της αειφορίας, η οποία επιτρέπει ερμηνευτικά την ενσωμάτωση της κλιματικής διάστασης. Η ρητή όμως μνεία της κλιματικής αλλαγής θα είχε προστιθέμενη αξία, εφόσον καθιστούσε σαφές ότι το κράτος δεν υποχρεούται μόνο να αποτρέπει άμεσες και τοπικές περιβαλλοντικές βλάβες, αλλά και να σχεδιάζει συνεκτικές πολιτικές μείωσης εκπομπών, προσαρμογής, ανθεκτικότητας και προστασίας ευάλωτων περιοχών και πληθυσμών. Η νομολογία του ΕΔΔΑ στην υπόθεση Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland, της 9ης Απριλίου 2024, αναγνώρισε ότι η ανεπαρκής κρατική κλιματική δράση μπορεί να εμπίπτει στο πεδίο του άρθρου 8 της ΕΣΔΑ, ως ζήτημα αποτελεσματικής προστασίας από σοβαρές δυσμενείς συνέπειες της κλιματικής αλλαγής. Η εξέλιξη αυτή δεν μεταφέρει μηχανικά στο ελληνικό Σύνταγμα ένα νέο αυτοτελές δικαίωμα, επιβεβαιώνει όμως ότι η κλιματική αδράνεια παύει να αντιμετωπίζεται ως αποκλειστικά πολιτική επιλογή και αποκτά διαστάσεις δικαιωματικής προστασίας.
Η δεύτερη προτεινόμενη κατεύθυνση, η αποτελεσματική διαχείριση των υδάτινων πόρων, έχει επίσης ουσιαστικό συνταγματικό ενδιαφέρον. Το νερό δεν είναι απλώς φυσικός πόρος, αλλά αγαθό πολλαπλής συνταγματικής σημασίας: συνδέεται με την υγεία, τη διατροφή, τη γεωργία, την ενέργεια, την πολιτική προστασία, την τουριστική ανάπτυξη, την ανθεκτικότητα των πόλεων και την αποτροπή συγκρούσεων χρήσεων. Η ρητή ένταξή του στο άρθρο 24 μπορεί να αναβαθμίσει τον υδατικό σχεδιασμό από διοικητική υποχρέωση σε συνταγματικό καθήκον. Για να μη λειτουργήσει όμως ως απλή προσθήκη, θα πρέπει να συνδεθεί με λεκάνες απορροής, επάρκεια, ποιότητα, εξοικονόμηση, επαναχρησιμοποίηση, έλεγχο υπεράντλησης, αποτροπή υφαλμύρωσης και προτεραιότητα της ανθρώπινης κατανάλωσης έναντι λιγότερο αναγκαίων χρήσεων. Η κλιματική αλλαγή καθιστά τη διαχείριση των υδάτων κατεξοχήν πεδίο συνταγματικής πρόληψης και όχι απλώς διοικητικής διανομής.
Η τρίτη κατεύθυνση, η ενίσχυση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, είναι ίσως η πιο σύνθετη. Η συνταγματική κατοχύρωση της προώθησης των ΑΠΕ μπορεί να ενισχύσει την ενεργειακή μετάβαση και να αποτρέψει αδικαιολόγητες καθυστερήσεις σε έργα που υπηρετούν τη μείωση εκπομπών. Ωστόσο, οι ΑΠΕ δεν είναι περιβαλλοντικά αδιάφορες. Η εγκατάσταση αιολικών, φωτοβολταϊκών, υδροηλεκτρικών ή άλλων έργων μπορεί να προσκρούει σε προστατευόμενα οικοσυστήματα, τοπία, δασικές εκτάσεις, περιοχές Natura, αρχαιολογικούς χώρους, γεωργική γη υψηλής παραγωγικότητας ή φέρουσα ικανότητα νησιωτικών περιοχών. Επομένως, η συνταγματική ενίσχυση των ΑΠΕ δεν πρέπει να διατυπωθεί ως προνομιακή εξαίρεση από τον περιβαλλοντικό έλεγχο, αλλά ως εντολή ορθολογικής χωροθέτησης, ενεργειακής δημοκρατίας, σωρευτικής εκτίμησης επιπτώσεων και ιεράρχησης λύσεων με βάση την αρχή της αναλογικότητας. Διαφορετικά, το άρθρο 24 θα μετατραπεί από θεμέλιο περιβαλλοντικής στάθμισης σε εργαλείο επιτάχυνσης έργων χωρίς επαρκή οικολογική διαφοροποίηση.
Η τέταρτη κατεύθυνση, το περιβαλλοντικό ισοζύγιο σε κάθε κρατική παρέμβαση, είναι η πιο καινοτόμος αλλά και η πιο επικίνδυνη, ανάλογα με τη διατύπωσή της. Ως έννοια, το περιβαλλοντικό ισοζύγιο συνεπάγεται ότι κάθε κρατική παρέμβαση πρέπει να αποτιμά το περιβαλλοντικό της κόστος και να προβλέπει αντισταθμιστικά μέτρα, ώστε το συνολικό αποτέλεσμα να μην οδηγεί σε καθαρή επιδείνωση. Σε αυτή την εκδοχή, λειτουργεί ως μέσο ενσωμάτωσης της περιβαλλοντικής διάστασης σε όλες τις δημόσιες πολιτικές. Μπορεί όμως να εκφυλιστεί σε μηχανισμό συμψηφισμού περιβαλλοντικής βλάβης με αφηρημένα ή απομακρυσμένα οφέλη. Το κρίσιμο ζήτημα είναι εάν το περιβαλλοντικό ισοζύγιο θα νοηθεί ως κανόνας μη οπισθοδρόμησης και πραγματικής αποκατάστασης ή ως συνταγματική νομιμοποίηση της λογικής καταστρέφεται εδώ, αντισταθμίζεται αλλού. Το άρθρο 24, όπως ισχύει, στηρίζεται στην πρόληψη και όχι στην εκ των υστέρων εξαγορά της περιβαλλοντικής βλάβης. Η αναθεώρηση δεν πρέπει να μεταβάλει αυτή τη δομή.
Η πέμπτη κατεύθυνση, η προστασία των ζώων, αντανακλά μία ευρύτερη μετατόπιση του συνταγματικού πολιτισμού. Τα ζώα δεν αντιμετωπίζονται πλέον αποκλειστικά ως αντικείμενα ιδιοκτησίας ή ως στοιχεία της άγριας πανίδας, αλλά ως έμβια όντα των οποίων η προστασία συνδέεται με την ηθική ποιότητα της έννομης τάξης, τη βιοποικιλότητα και τη δημόσια ευθύνη. Η ένταξη της προστασίας των ζώων στο άρθρο 24 θα μπορούσε να διαμορφώσει συνταγματικό έρεισμα για αυστηρότερους κανόνες ευζωίας, ελέγχου κακοποίησης, προστασίας αδέσποτων, ρύθμισης παραγωγικών δραστηριοτήτων και διαχείρισης άγριας ζωής. Χρειάζεται όμως προσοχή στη συστηματική θέση της ρύθμισης. Η προστασία των ζώων δεν πρέπει να απορροφηθεί πλήρως από την περιβαλλοντική προστασία, διότι αφορά όχι μόνο οικοσυστήματα αλλά και την ατομική ευζωία έμβιων όντων. Η συνταγματική διατύπωση πρέπει να έχει επαρκές εύρος ώστε να καλύπτει τόσο τη βιοποικιλότητα όσο και τη μεταχείριση των ζώων από τον άνθρωπο.
Η χωροταξική και οικιστική διάσταση της αναθεώρησης είναι λιγότερο εμφανής στο σύντομο δημοσιευμένο περίγραμμα του κυβερνώντος κόμματος, αλλά αναδύεται καθαρά από τις σχετικές δημόσιες δηλώσεις. Ο Πρωθυπουργός έχει συνδέσει το άρθρο 24 με την ανάγκη οικιστικής τάξης, με τα όρια οικισμών που είχαν χαραχθεί με νομαρχιακές αποφάσεις από το 1985, με την ανάγκη διαφοροποίησης μεταξύ μικρών χωριών και κορεσμένων περιοχών, με τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη όσων απέκτησαν ακίνητα υπό συγκεκριμένο πολεοδομικό καθεστώς και με την προστασία της ιδιοκτησίας. Εδώ βρίσκεται ο πυρήνας της συνταγματικής δυσκολίας. Η χωροταξική ασφάλεια είναι πράγματι σοβαρό έννομο αγαθό. Ο πολίτης δεν μπορεί να ζει επί δεκαετίες υπό διοικητικές παραδοχές που επιτρέπουν δόμηση και ξαφνικά να αντιμετωπίζει πλήρη ανατροπή της περιουσιακής του θέσης χωρίς μεταβατικότητα, αποζημιωτικό μηχανισμό ή εναλλακτική αξιοποίηση. Από την άλλη πλευρά, η επίκληση της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης δεν μπορεί να οδηγήσει σε συνταγματική κατοχύρωση κάθε πραγματικής ή διοικητικά ανεκτής οικιστικής κατάστασης. Η εμπιστοσύνη είναι προστατευτέα όταν είναι εύλογη, νόμιμη και συγκεκριμένη, όχι όταν στηρίζεται σε γενικευμένη προσδοκία διαρκούς δόμησης.
Κατ’ ιδίαν επισκόπηση των μεταβολών και αξιολόγησή τους
Παρακάτω δίδεται εκτενέστερη ανάλυση των προτεινόμενων μεταβολών. Το κρίσιμο πραγματολογικό δεδομένο παραμένει ότι η δημοσιοποιημένη πρόταση της ΝΔ για το άρθρο 24 δεν περιέχει ακόμη πλήρη συνταγματική διατύπωση, αλλά αναφέρει θεματικές προσθήκες: κλιματική αλλαγή, διαχείριση υδάτινων πόρων, ενίσχυση ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, κατοχύρωση περιβαλλοντικού ισοζυγίου σε κάθε κρατική παρέμβαση και προστασία των ζώων. Η συζήτηση έχει επίσης συνδεθεί δημοσίως με τα όρια οικισμών, την οικιστική ασφάλεια και την ανάγκη αναθεώρησης του άρθρου 24, όπως προκύπτει από σχετική τοποθέτηση του Πρωθυπουργού τον Μάιο 2025.
Το άρθρο 24 ως θεμέλιο του περιβαλλοντικού Συντάγματος
Το άρθρο 24 του Συντάγματος δεν αποτελεί απλώς ειδική περιβαλλοντική διάταξη, αλλά θεμελιώδη κανόνα οργάνωσης της σχέσης κράτους, κοινωνίας, ιδιοκτησίας, χώρου και οικονομικής δραστηριότητας. Με την ισχύουσα μορφή του, το φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον προστατεύονται ως αυτοτελή έννομα αγαθά, η προστασία τους ανατίθεται στο κράτος ως υποχρέωση και ταυτόχρονα αναγνωρίζεται ως δικαίωμα του καθενός. Η συνταγματική αυτή διατύπωση έχει ιδιαίτερη σημασία, διότι δεν αντιμετωπίζει το περιβάλλον ως πεδίο απλής διοικητικής μέριμνας, αλλά ως αντικείμενο δεσμευτικής κρατικής ευθύνης. Η δημόσια εξουσία δεν αρκεί να αποφεύγει ευθείες καταστροφικές παρεμβάσεις· οφείλει να οργανώνει θετικά την προστασία, να σχεδιάζει προληπτικά, να λαμβάνει κατασταλτικά μέτρα όταν η βλάβη έχει ήδη επέλθει και να ενσωματώνει την αρχή της αειφορίας (ορθότερα: βιώσιμης ανάπτυξης) στη χωροταξική, πολεοδομική, ενεργειακή και αναπτυξιακή πολιτική. Η ίδια διάταξη συνδέει την προστασία του περιβάλλοντος με τα δάση, τις δασικές εκτάσεις, το δασολόγιο, τη χωροταξική αναδιάρθρωση της χώρας, την πολεοδομική οργάνωση, την επέκταση πόλεων και οικισμών, το εθνικό κτηματολόγιο και την προστασία μνημείων και παραδοσιακών περιοχών. Η αναθεώρησή του, επομένως, δεν μπορεί να αξιολογηθεί ως μεμονωμένη τεχνική προσθήκη, αλλά ως πιθανή μετατόπιση του συνταγματικού παραδείγματος της περιβαλλοντικής προστασίας.
Το περιεχόμενο της πρότασης της ΝΔ για το άρθρο 24
Η πρόταση της ΝΔ, κατά τα έως τώρα δημοσιοποιημένα στοιχεία, κινείται σε πέντε θεματικές κατευθύνσεις: πρώτον, στη λήψη μέτρων για την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής· δεύτερον, στην αποτελεσματική διαχείριση των υδάτινων πόρων· τρίτον, στην ενίσχυση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας· τέταρτον, στην κατοχύρωση περιβαλλοντικού ισοζυγίου σε κάθε κρατική παρέμβαση· πέμπτον, στην προστασία των ζώων. Η πρόταση αυτή εμφανίζεται, ως προς το ρητώς αναφερόμενο περιεχόμενό της, ως πρόταση εμπλουτισμού του άρθρου 24 με νεότερες περιβαλλοντικές θεματικές. Δεν προκύπτει ακόμη από το δημοσιοποιημένο υλικό πλήρης αναδιατύπωση της διάταξης ούτε ειδική νομοτεχνική λύση για το πώς θα ενσωματωθούν οι νέες αυτές κατευθύνσεις στον υφιστάμενο κορμό. Αυτό είναι καθοριστικό: άλλο είναι η πολιτική εξαγγελία αναθεωρητικών αξόνων και άλλο η συγκεκριμένη συνταγματική διατύπωση που θα δεσμεύσει τον κοινό νομοθέτη, τη διοίκηση και τα δικαστήρια.
Η κλιματική αλλαγή ως νέο συνταγματικό αντικείμενο
Η ρητή αναφορά στην κλιματική αλλαγή θα έχει ουσιαστική αξία εφόσον υπερβεί τον συμβολικό χαρακτήρα. Η κλιματική αλλαγή δεν είναι επιμέρους περιβαλλοντικό πρόβλημα αντίστοιχο με τη ρύπανση ενός ποταμού ή την υποβάθμιση μιας περιοχής. Είναι συστημικός κίνδυνος που διαπερνά όλο το φάσμα της κρατικής πολιτικής: ενέργεια, μεταφορές, χωροταξία, γεωργία, τουρισμό, πολιτική προστασία, δημόσια υγεία, ασφάλεια υποδομών, αστικό σχεδιασμό, δημοσιονομική προτεραιοποίηση και κοινωνική προστασία. Η συνταγματική της ένταξη στο άρθρο 24 μπορεί να λειτουργήσει ως αναβάθμιση της αρχής της αειφορίας σε ειδικότερη υποχρέωση κλιματικής πρόληψης, μετριασμού και προσαρμογής. Η αναφορά στην κλιματική αλλαγή πρέπει να συνδεθεί με την υποχρέωση μακροπρόθεσμου σχεδιασμού, τη διαγενεακή δικαιοσύνη, την επιστημονική τεκμηρίωση και την απαγόρευση κρατικής αδράνειας έναντι προβλέψιμων σοβαρών κινδύνων. Διαφορετικά, θα αποτελεί απλή διακηρυκτική προσθήκη χωρίς αυτοτελή ελεγκτική λειτουργία.
Η διαγενεακή δικαιοσύνη ως αθέατο υπόβαθρο της αναθεώρησης
Η κλιματική διάσταση του άρθρου 24 δεν μπορεί να αποκοπεί από τη διαγενεακή δικαιοσύνη. Η περιβαλλοντική προστασία δεν αφορά μόνο τους παρόντες φορείς δικαιωμάτων, αλλά και εκείνους που θα υποστούν τις συνέπειες των σημερινών επιλογών χωρίς να έχουν συμμετάσχει στη λήψη τους. Η διαγενεακή δικαιοσύνη δεν χρειάζεται κατ’ ανάγκη αυτοτελή συνταγματική διάταξη, αλλά μπορεί να λειτουργήσει ως ερμηνευτική αρχή του άρθρου 24. Η κρατική πολιτική σε θέματα εκπομπών, χρήσεων γης, υδάτων, δασών, ακτών και ενεργειακών υποδομών πρέπει να αξιολογείται όχι μόνο ως προς το άμεσο οικονομικό όφελος, αλλά και ως προς το μη αναστρέψιμο κόστος που μεταβιβάζεται στο μέλλον. Η αναθεώρηση θα ήταν θεσμικά πληρέστερη εάν συνέδεε ρητά την κλιματική προστασία με την ευθύνη απέναντι στις επόμενες γενεές.
Η διαχείριση των υδάτινων πόρων ως συνταγματική υποχρέωση ανθεκτικότητας
Η αναφορά στους υδάτινους πόρους έχει ιδιαίτερη σημασία για την Ελλάδα, όπου η κλιματική μεταβλητότητα, η τουριστική πίεση, η γεωργική χρήση, η υπεράντληση, η υφαλμύρωση, η νησιωτικότητα και οι ανεπάρκειες υποδομών δημιουργούν σύνθετες συγκρούσεις. Το νερό δεν είναι απλώς περιβαλλοντικό αγαθό. Είναι προϋπόθεση ζωής, δημόσιας υγείας, παραγωγικής δραστηριότητας, επισιτιστικής ασφάλειας και κοινωνικής συνοχής. Η συνταγματική ένταξη της αποτελεσματικής διαχείρισης των υδάτινων πόρων μπορεί να επιβάλει αυστηρότερο έλεγχο στον υδατικό σχεδιασμό, στην αδειοδότηση υδροβόρων δραστηριοτήτων, στη διαχείριση λεκάνης απορροής, στην προστασία υπόγειων υδροφορέων, στην επαναχρησιμοποίηση και στην εξοικονόμηση. Πρέπει όμως να αποφεύγεται μία στενά διαχειριστική διατύπωση που θα αντιμετωπίζει το νερό ως απλό πόρο προς κατανομή. Το νερό έχει οικολογική, κοινωνική και δικαιωματική διάσταση. Η συνταγματική διάταξη πρέπει να καλύπτει και τις τρεις.
Οι ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και η ανάγκη χωροταξικής στάθμισης
Η ενίσχυση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας εμφανίζεται καταρχήν συμβατή με την κλιματική προστασία. Ωστόσο, η συνταγματική προώθηση των ΑΠΕ δεν πρέπει να διατυπωθεί ως γενική προνομιακή ρήτρα υπέρ κάθε σχετικού έργου. Οι ΑΠΕ δεν είναι εκτός περιβαλλοντικού ελέγχου. Η εγκατάσταση αιολικών πάρκων, φωτοβολταϊκών σταθμών, μικρών υδροηλεκτρικών έργων ή άλλων ενεργειακών υποδομών μπορεί να συνεπάγεται σοβαρές επιπτώσεις σε τοπία, οικοσυστήματα, ορνιθοπανίδα, δασικές εκτάσεις, γεωργική γη, περιοχές Natura, νησιωτικούς χώρους και πολιτιστικά τοπία. Επομένως, η συνταγματική κατοχύρωση των ΑΠΕ πρέπει να συνδυαστεί με ρητή αναφορά σε χωροταξικό σχεδιασμό, φέρουσα ικανότητα, σωρευτική εκτίμηση επιπτώσεων και κοινωνική συμμετοχή. Η ενεργειακή μετάβαση δεν μπορεί να νοηθεί ως νέα μορφή χωρικής επιβολής. Πρέπει να αποτελεί περιβαλλοντικά τεκμηριωμένη, κοινωνικά δίκαιη και χωρικά ορθολογική πολιτική.
Το περιβαλλοντικό ισοζύγιο ως κρίσιμος όρος της πρότασης
Η έννοια του περιβαλλοντικού ισοζυγίου είναι το πιο αμφίσημο σημείο της πρότασης. Μπορεί να λειτουργήσει θετικά, εάν σημαίνει ότι κάθε κρατική παρέμβαση πρέπει να αποδεικνύει πως δεν προκαλεί καθαρή περιβαλλοντική υποβάθμιση και ότι τυχόν επιπτώσεις αποφεύγονται, μειώνονται και μόνον επικουρικά αντισταθμίζονται. Μπορεί όμως να λειτουργήσει αρνητικά, εάν μετατραπεί σε μηχανισμό συμψηφισμού περιβαλλοντικής βλάβης με γενικόλογα αντισταθμιστικά μέτρα. Το άρθρο 24 είναι δομημένο πάνω στην πρόληψη. Δεν επιτρέπει να αντιμετωπίζεται η περιβαλλοντική βλάβη ως απλό λογιστικό μέγεθος. Ένα ώριμο δάσος, ένα ευαίσθητο οικοσύστημα, ένας ελεύθερος αστικός χώρος, ένα παράκτιο τοπίο ή ένας βιότοπος δεν εξισώνονται αυτομάτως με χρηματικό τέλος, μελλοντική φύτευση ή απομακρυσμένη αντιστάθμιση. Το περιβαλλοντικό ισοζύγιο πρέπει να σημαίνει πραγματική οικολογική ισοδυναμία, τοπική συνάφεια, χρονική εγγύτητα, παρακολούθηση αποτελέσματος και απαγόρευση καθαρής επιδείνωσης.
Η προστασία των ζώων ως επέκταση του περιβαλλοντικού Συντάγματος
Η προστασία των ζώων εισάγει στο άρθρο 24 μία θεματική με ηθική, οικολογική και κοινωνική σημασία. Τα ζώα δεν μπορούν να αντιμετωπίζονται αποκλειστικά ως αντικείμενα ιδιοκτησίας ή ως στοιχεία της άγριας πανίδας. Η ευζωία τους αφορά τον τρόπο με τον οποίο η έννομη τάξη αντιλαμβάνεται τα έμβια όντα και τη σχέση ανθρώπου και φύσης. Η συνταγματική προστασία των ζώων θα μπορούσε να ενισχύσει τους κανόνες κατά της κακοποίησης, τη μέριμνα για αδέσποτα, την προστασία παραγωγικών ζώων, την άγρια πανίδα, την απαγόρευση βίαιων πρακτικών και τη βελτίωση των διοικητικών μηχανισμών ελέγχου. Η διατύπωση πρέπει να έχει επαρκές εύρος. Δεν αρκεί η προστασία της βιοποικιλότητας, διότι η ευζωία αφορά και ζώα που δεν έχουν ιδιαίτερη οικολογική σπανιότητα. Από την άλλη πλευρά, η προστασία των ζώων δεν πρέπει να αποκοπεί από την οικοσυστημική προσέγγιση, ιδίως ως προς την άγρια ζωή και τους οικοτόπους.
Η σχέση άρθρου 24 και άρθρου 17
Η αναθεώρηση του άρθρου 24 δεν μπορεί να αποσυνδεθεί από το άρθρο 17 περί ιδιοκτησίας και περιουσίας. Η ίδια αναθεωρητική συζήτηση περιλαμβάνει και σκέψεις για αποζημίωση σε περιπτώσεις περιορισμού χρήσης χωρίς απαλλοτρίωση, μεταφορά συντελεστή δόμησης και αξιοποίηση εγκαταλελειμμένων κτιρίων. Η σχέση αυτή είναι λεπτή. Η περιβαλλοντική προστασία συχνά συνεπάγεται περιορισμούς στην ιδιοκτησία. Οι περιορισμοί αυτοί είναι συνταγματικά ανεκτοί όταν υπηρετούν σοβαρό δημόσιο σκοπό, είναι γενικοί, αντικειμενικοί, αναλογικοί και δεν εκμηδενίζουν τον πυρήνα της περιουσιακής θέσης χωρίς δίκαιη εξισορρόπηση. Αντιστρόφως, η προστασία της ιδιοκτησίας δεν μπορεί να μετατραπεί σε δικαίωμα οικοδομικής εκμετάλλευσης ανεξάρτητα από το περιβάλλον, τη φέρουσα ικανότητα και τον σχεδιασμό. Η αναθεώρηση πρέπει να ενισχύσει τη θεσμική ισορροπία, όχι να μεταφέρει το βάρος υπέρ μίας μονομερούς περιουσιακής λογικής.
Τα όρια οικισμών και η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη του διοικουμένου
Η δημόσια συζήτηση για το άρθρο 24 έχει συνδεθεί με τα όρια οικισμών και με περιπτώσεις στις οποίες πολίτες θεωρούσαν ότι διαθέτουν οικοδομήσιμα ακίνητα βάσει παλαιών διοικητικών καθορισμών. Ο Πρωθυπουργός έχει αναφερθεί σε οικισμούς με όρια που χαράχθηκαν με νομαρχιακές αποφάσεις από το 1985 και στην ανάγκη να προστατευθεί η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη όσων απέκτησαν ακίνητα θεωρώντας ότι μπορούν να αξιοποιηθούν. Το ζήτημα είναι πραγματικό, αλλά η συνταγματική του αντιμετώπιση απαιτεί ακρίβεια. Η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη δεν μπορεί να εξισωθεί με απεριόριστη προσδοκία δόμησης. Είναι προστατευτέα όταν στηρίζεται σε σαφές, νόμιμο, συγκεκριμένο και διαχρονικά ανεκτό διοικητικό πλαίσιο. Δεν μπορεί όμως να θεραπεύει ελλείψεις σχεδιασμού, να νομιμοποιεί περιβαλλοντικά προβληματικές επεκτάσεις ή να υποκαθιστά την πολεοδομική οργάνωση.
Η εκτός σχεδίου δόμηση ως υποκείμενη συνταγματική ένταση
Παρότι η δημοσιοποιημένη πρόταση της ΝΔ για το άρθρο 24 δεν εμφανίζεται ως ειδική ρύθμιση της εκτός σχεδίου δόμησης, η συζήτηση για το άρθρο 24 αναπόφευκτα ακουμπά το ζήτημα αυτό. Η εκτός σχεδίου δόμηση αποτελεί διαχρονική ελληνική ιδιομορφία, η οποία συχνά λειτούργησε ως υποκατάστατο ανύπαρκτου ή καθυστερημένου χωροταξικού σχεδιασμού. Η συνταγματική αρχή πρέπει να είναι σαφής: ο κανόνας είναι ο προηγούμενος σχεδιασμός, όχι η διάχυτη εξαίρεση. Η εκτός σχεδίου δόμηση μπορεί να ρυθμίζεται μόνον ως περιορισμένη, αιτιολογημένη και χωρικά ελεγχόμενη δυνατότητα, όχι ως γενικό δικαίωμα αξιοποίησης της γης. Η αναθεώρηση δεν πρέπει να μετατρέψει την παλαιά διοικητική ανοχή σε νέο συνταγματικό κανόνα.
Η φέρουσα ικανότητα ως συνταγματικό κριτήριο
Η φέρουσα ικανότητα πρέπει να καταστεί κεντρικό εργαλείο ερμηνείας του άρθρου 24. Η προστασία του περιβάλλοντος δεν εξαντλείται στην αποτροπή μεμονωμένης βλάβης. Αφορά και τη σωρευτική πίεση που δέχεται ένας τόπος από κατοικία, τουρισμό, μεταφορές, απορρίμματα, ύδρευση, αποχέτευση, ενεργειακές εγκαταστάσεις και λοιπές χρήσεις. Ιδίως στα νησιά, στις παράκτιες περιοχές, σε ορεινούς όγκους και σε μικρούς οικισμούς, η φέρουσα ικανότητα πρέπει να προηγείται της αδειοδότησης και να μη διαπιστώνεται εκ των υστέρων. Η αναθεώρηση θα ήταν πιο ουσιαστική εάν ενσωμάτωνε την έννοια αυτή είτε ρητά είτε μέσω του περιβαλλοντικού ισοζυγίου και της κλιματικής ανθεκτικότητας.
Η χωροταξία ως προϋπόθεση ασφάλειας δικαίου
Η ασφάλεια δικαίου στον χώρο δεν επιτυγχάνεται με χαλάρωση του άρθρου 24, αλλά με έγκαιρη και δεσμευτική χωροταξική και πολεοδομική οργάνωση. Ο πολίτης έχει ανάγκη να γνωρίζει τι επιτρέπεται, πού επιτρέπεται, υπό ποιους όρους και με ποια διάρκεια. Η διοίκηση δεν μπορεί να μεταθέτει επί δεκαετίες την ολοκλήρωση σχεδίων και μετά να μετακυλίει το κόστος της ασάφειας είτε στο περιβάλλον είτε στον ιδιοκτήτη. Η συνταγματική αναθεώρηση πρέπει να λειτουργήσει ως επιτάχυνση σχεδιασμού, όχι ως νομιμοποίηση έλλειψης σχεδιασμού. Η θεσμικά ορθή λύση είναι η υποχρεωτική ολοκλήρωση τοπικών και ειδικών πολεοδομικών σχεδίων με σαφείς προθεσμίες, ουσιαστική διαβούλευση και πραγματική περιβαλλοντική αξιολόγηση.
Η δασική προστασία ως σκληρός πυρήνας του άρθρου 24
Οποιαδήποτε αναθεώρηση του άρθρου 24 πρέπει να αντιμετωπίσει με ιδιαίτερη προσοχή τα δάση και τις δασικές εκτάσεις. Η προστασία τους αποτελεί ιστορικά τον σκληρό πυρήνα της διάταξης. Δεν είναι επιμέρους κατηγορία περιβαλλοντικού ενδιαφέροντος, αλλά θεσμικό ανάχωμα απέναντι σε αλλαγές χρήσης, αυθαίρετες πιέσεις, πυρκαγιές, οικοδομικές προσδοκίες και αποσπασματική ανάπτυξη. Εάν η αναθεώρηση περιοριστεί σε προσθήκες περί κλιματικής αλλαγής, υδάτων και ζώων χωρίς να θίξει τη δασική προστασία, η αξιολόγηση είναι διαφορετική. Εάν όμως επιχειρηθεί έμμεση χαλάρωση της προστασίας δασών ή αλλαγή στη λογική των δασικών εκτάσεων, η αναθεώρηση θα αποκτήσει εντελώς διαφορετικό κανονιστικό βάρος. Με τα σημερινά δημοσιευμένα δεδομένα δεν τεκμηριώνεται τέτοια ειδική πρόθεση, αλλά η τελική διατύπωση πρέπει να ελεγχθεί αυστηρά.
Το πολιτιστικό περιβάλλον και η κλιματική μετάβαση
Το άρθρο 24 δεν προστατεύει μόνο το φυσικό, αλλά και το πολιτιστικό περιβάλλον. Η κλιματική μετάβαση, οι ΑΠΕ, οι υδατικές υποδομές και τα έργα ανθεκτικότητας δεν πρέπει να οδηγούν σε υποβάθμιση μνημείων, παραδοσιακών οικισμών, ιστορικών τοπίων και αρχαιολογικών χώρων. Η προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος δεν είναι δευτερεύουσα έναντι της πράσινης μετάβασης. Αντιθέτως, η βιώσιμη ανάπτυξη προϋποθέτει τη συνύπαρξη ενεργειακής, οικολογικής και πολιτιστικής προστασίας. Η συνταγματική αναθεώρηση πρέπει να αποτρέψει την παρερμηνεία ότι η κλιματική πολιτική υπερισχύει αυτομάτως κάθε άλλης συνταγματικής αξίας. Το ζητούμενο είναι σύνθετη στάθμιση, όχι ιεραρχική εξαφάνιση του πολιτιστικού περιβάλλοντος.
Η αρχή της μη οπισθοδρόμησης (nonregression)
Η αναθεώρηση πρέπει να ερμηνευθεί υπό το πρίσμα της αρχής της μη οπισθοδρόμησης στην περιβαλλοντική προστασία. Η αρχή αυτή σημαίνει ότι το ήδη κατακτημένο επίπεδο προστασίας δεν πρέπει να υποχωρεί χωρίς σοβαρή, ειδική και συνταγματικά ανεκτή αιτιολόγηση. Στο ελληνικό πλαίσιο, η μη οπισθοδρόμηση δεν χρειάζεται να λειτουργήσει ως απόλυτη απαγόρευση κάθε νομοθετικής μεταβολής, αλλά ως αυξημένο βάρος αιτιολόγησης όταν η πολιτεία επιχειρεί να μειώσει περιβαλλοντικές εγγυήσεις. Εάν η αναθεώρηση του άρθρου 24 είναι προσθετική, μπορεί να ενισχύσει την αρχή αυτή. Εάν είναι απομειωτική, θα προκαλέσει σοβαρή θεσμική ένταση
Η διοικητική ικανότητα ως προϋπόθεση πραγματικής προστασίας
Η συνταγματική προστασία του περιβάλλοντος εξαρτάται τελικά από τη διοικητική ικανότητα εφαρμογής της. Δασικοί χάρτες, κτηματολόγιο, πολεοδομικά σχέδια, περιβαλλοντικές αδειοδοτήσεις, έλεγχοι αυθαιρέτων, προστασία υδάτων, διαχείριση αποβλήτων, έλεγχος έργων ΑΠΕ και προστασία ζώων απαιτούν επαρκείς υπηρεσίες, εξειδικευμένο προσωπικό, διαλειτουργικά δεδομένα και συνέπεια στην εφαρμογή. Η αναθεώρηση δεν πρέπει να δημιουργήσει νέες διακηρύξεις χωρίς διοικητικό μηχανισμό. Η συνταγματική διάταξη μπορεί να επιβάλει στον νομοθέτη υποχρέωση θεσμικής οργάνωσης, ώστε οι νέες περιβαλλοντικές υποχρεώσεις να μη μείνουν ανεφάρμοστες.
Η περιβαλλοντική δημοκρατία και η συμμετοχή του κοινού
Το άρθρο 24 πρέπει να συνδεθεί πιο καθαρά με τη συμμετοχή των πολιτών στη λήψη περιβαλλοντικών αποφάσεων. Η προστασία του περιβάλλοντος δεν είναι μόνο ζήτημα κρατικής τεχνοκρατίας. Απαιτεί ενημέρωση, διαβούλευση, πρόσβαση σε στοιχεία, δυνατότητα δικαστικής προστασίας και συμμετοχή των τοπικών κοινωνιών. Η κλιματική πολιτική, οι ΑΠΕ, η διαχείριση υδάτων και οι χωροταξικές επιλογές συχνά προκαλούν συγκρούσεις. Η συνταγματική απάντηση δεν πρέπει να είναι η παράκαμψη της συμμετοχής στο όνομα της ταχύτητας, αλλά η βελτίωση της διαδικασίας ώστε η συμμετοχή να είναι ουσιαστική, έγκαιρη και τεκμηριωμένη.
Η δικαστική προστασία και ο έλεγχος της συνταγματικότητας
Η αναθεώρηση του άρθρου 24 θα επηρεάσει αναπόφευκτα τον δικαστικό έλεγχο. Εάν προστεθούν ρητές αναφορές στην κλιματική αλλαγή, στα ύδατα, στις ΑΠΕ, στο περιβαλλοντικό ισοζύγιο και στα ζώα, τα δικαστήρια θα αποκτήσουν νέα συνταγματικά κριτήρια ελέγχου πράξεων και παραλείψεων της διοίκησης. Η κλιματική αδράνεια, η πλημμελής υδατική διαχείριση, η ατεκμηρίωτη χωροθέτηση ΑΠΕ και η προσχηματική αντιστάθμιση περιβαλλοντικής βλάβης μπορούν να καταστούν αντικείμενο αυστηρότερης δικαστικής εξέτασης. Αντίθετα, εάν η διατύπωση είναι αόριστη και πολιτικά φορτισμένη, μπορεί να δημιουργήσει ερμηνευτική ασάφεια αντί για αυξημένη προστασία.
Η αναθεωρητική διαδικασία και τα όριά της
Η πρόταση της ΝΔ δεν παράγει ακόμη αναθεωρημένο συνταγματικό δίκαιο. Κατά το άρθρο 110 του Συντάγματος, απαιτείται ειδική αναθεωρητική διαδικασία, πρόταση από τουλάχιστον πενήντα βουλευτές, δύο ψηφοφορίες στη Βουλή που διαπιστώνει την ανάγκη αναθεώρησης και τελική απόφαση της επόμενης Βουλής. Επομένως, κάθε σημερινή αξιολόγηση πρέπει να διακρίνει ανάμεσα στην πολιτική πρόθεση, στο αναθεωρητικό αντικείμενο και στην τελική κανονιστική διατύπωση. Η νομική κριτική οφείλει να είναι αυστηρή, αλλά όχι να προδικάζει περιεχόμενο που δεν έχει ακόμη διατυπωθεί. Το βασικό ερώτημα είναι εάν η αναθεώρηση θα ενισχύσει το άρθρο 24 ως σύγχρονο περιβαλλοντικό Σύνταγμα ή εάν θα εισαγάγει έμμεσες χαλαρώσεις μέσω ασαφών εννοιών.
Η νομοτεχνική μορφή που θα ήταν συνταγματικά ασφαλέστερη
Η ασφαλέστερη λύση θα ήταν να διατηρηθεί ο υφιστάμενος κορμός του άρθρου 24 και να προστεθεί νέα παράγραφος ή νέο εδάφιο που να ορίζει ότι το κράτος λαμβάνει ειδικά μέτρα για την αντιμετώπιση και προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή, την προστασία και ορθολογική διαχείριση των υδάτινων πόρων, τη βιώσιμη ανάπτυξη των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, την προστασία της βιοποικιλότητας και των ζώων και τη διασφάλιση περιβαλλοντικού ισοζυγίου χωρίς καθαρή υποβάθμιση. Η διατύπωση αυτή θα πρέπει να αποφύγει δύο κινδύνους: αφενός την υπερβολική γενικότητα, αφετέρου την υπερβολική ειδικότητα. Το Σύνταγμα πρέπει να χαράσσει δεσμευτικές αρχές, όχι να υποκαθιστά τον κοινό νομοθέτη σε τεχνικές λεπτομέρειες.
Η πιθανή θετική συμβολή της αναθεώρησης
Η αναθεώρηση μπορεί να επιφέρει πραγματική θετική συμβολή εάν καταστήσει το άρθρο 24 πιο σύγχρονο, πιο λειτουργικό και πιο ανθεκτικό. Η κλιματική κρίση, η λειψυδρία, οι ενεργειακές μεταβάσεις, η προστασία της βιοποικιλότητας και η μεταχείριση των ζώων δεν είχαν την ίδια ένταση όταν διαμορφώθηκε ο αρχικός συνταγματικός κανόνας. Η ρητή συνταγματική τους αναγνώριση μπορεί να ενισχύσει τη διοικητική συνέπεια, να κατευθύνει τον νομοθέτη, να εμπλουτίσει τον δικαστικό έλεγχο και να αναβαθμίσει τη δημόσια λογοδοσία. Η θετική αυτή συμβολή όμως προϋποθέτει ότι το άρθρο 24 δεν θα μετατραπεί σε πεδίο αντισταθμιστικής ρητορικής ή χωροταξικής απορρύθμισης.
Η πιθανή επίδραση της αναθεώρησης στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας και των ευρωπαϊκών δικαστηρίων σε σύγκριση με το ισχύον καθεστώς
Η αναθεώρηση του άρθρου 24, εφόσον λάβει τη μορφή που έχει μέχρι σήμερα δημοσιοποιηθεί, δεν θα επηρεάσει τη νομολογία μόνο με την προσθήκη νέων θεματικών αντικειμένων, αλλά θα μεταβάλει και το ίδιο το ερμηνευτικό πλαίσιο μέσα στο οποίο τα δικαστήρια θα σταθμίζουν περιβάλλον, κλίμα, ιδιοκτησία, χωροταξία, ενέργεια, ύδατα και διοικητική αποτελεσματικότητα. Σήμερα, η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας κινείται κυρίως γύρω από τον σκληρό πυρήνα του ισχύοντος άρθρου 24: προληπτική προστασία, αρχή της αειφορίας, ορθολογικός χωροταξικός και πολεοδομικός σχεδιασμός, αυξημένη προστασία δασών και δασικών εκτάσεων, περιορισμένη ανοχή απέναντι στην αυθαίρετη δόμηση και αυστηρός έλεγχος των εκ των υστέρων νομιμοποιήσεων. Το άρθρο 24, όπως ισχύει, ορίζει ότι η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος είναι υποχρέωση του κράτους και δικαίωμα του καθενός και ότι το κράτος οφείλει να λαμβάνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας. Περιλαμβάνει επίσης ειδικές προβλέψεις για δάση, δασικές εκτάσεις, δασολόγιο, χωροταξική αναδιάρθρωση, πολεοδομική ανάπτυξη, επέκταση πόλεων και οικισμών, κτηματολόγιο και πολιτιστικό περιβάλλον.
Η πρώτη και σημαντικότερη νομολογιακή συνέπεια θα αφορά τη μετατόπιση από την κλασική περιβαλλοντική προστασία στην κλιματική δικαιοσύνη. Μέχρι σήμερα, ο έλεγχος του ΣτΕ στο άρθρο 24 είναι κατά βάση έλεγχος συγκεκριμένων χωρικών, δασικών, πολεοδομικών ή αδειοδοτικών επιλογών. Το δικαστήριο εξετάζει αν μια πράξη ή ρύθμιση θίγει το περιβάλλον, αν στηρίζεται σε προηγούμενο σχεδιασμό, αν τηρεί τη νομιμότητα της χρήσης γης, αν παραβιάζει την προστασία δασών ή αν επιτρέπει αυθαίρετη δόμηση κατά τρόπο αντίθετο στην αειφορία. Με ρητή συνταγματική αναφορά στην κλιματική αλλαγή, ο δικαστικός έλεγχος θα μπορεί να επεκταθεί και σε παραλείψεις ή ανεπαρκείς πολιτικές γενικού χαρακτήρα. Η νομολογία δεν θα περιορίζεται μόνο στο αν ένα συγκεκριμένο έργο προκαλεί τοπική βλάβη, αλλά θα μπορεί να εξετάζει αν η κρατική πολιτική έχει επαρκή κλιματικό σχεδιασμό, αν λαμβάνει μέτρα προσαρμογής και μετριασμού, αν συνεκτιμά τη φέρουσα ικανότητα υπό συνθήκες κλιματικής κρίσης και αν αποφεύγει τη μετακύλιση κινδύνων σε ευάλωτες περιοχές ή ομάδες. Το παράδειγμα της απόφασης Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland, αριθ. προσφυγής 53600/20, της 9ης Απριλίου 2024, είναι κρίσιμο συγκριτικό σημείο, διότι το ΕΔΔΑ δέχθηκε ότι το άρθρο 8 ΕΣΔΑ περιλαμβάνει προστασία από σοβαρές δυσμενείς συνέπειες της κλιματικής αλλαγής, όταν το κράτος δεν διαμορφώνει επαρκές προστατευτικό πλαίσιο. Η απόφαση αυτή δεν υποχρεώνει το ΣτΕ να υποκαταστήσει τον νομοθέτη στην κλιματική πολιτική, αλλά ενισχύει την άποψη ότι η κλιματική αδράνεια μπορεί πλέον να γίνει αντικείμενο δικαστικού ελέγχου ως ζήτημα δικαιωματικής προστασίας και όχι μόνο πολιτικής σκοπιμότητας.
Η δεύτερη συνέπεια θα αφορά το περιβαλλοντικό ισοζύγιο. Η ισχύουσα νομολογία έχει ήδη αντιμετωπίσει με μεγάλη επιφύλαξη τη χρήση της έννοιας αυτής ως μηχανισμού θεραπείας αυθαιρέτων ή εκ των υστέρων νομιμοποίησης. Η ΣτΕ Ολ. 3341/2013 έκρινε αντισυνταγματικές ρυθμίσεις του ν. 4014/2011 για την τακτοποίηση αυθαιρέτων, οι οποίες συνδέονταν με το περιβαλλοντικό ισοζύγιο, θεωρώντας ότι η μακρόχρονη αναστολή κυρώσεων και η διατήρηση αυθαίρετων κατασκευών δεν μπορούσαν να συμβιβαστούν με τις απαιτήσεις του άρθρου 24 για ορθολογικό πολεοδομικό σχεδιασμό και προστασία του οικιστικού περιβάλλοντος. Η ΣτΕ Ολ. 1118/2014 κινήθηκε στην ίδια αυστηρή γραμμή ως προς τις άδειες αποπεράτωσης αυθαιρέτων με βάση τις διατάξεις του ν. 4014/2011 και τις σχετικές ρυθμίσεις του ν. 4030/2011. Εάν το περιβαλλοντικό ισοζύγιο κατοχυρωθεί ρητά στο Σύνταγμα, η επίδραση στη νομολογία θα είναι διπλή. Από τη μία πλευρά, ο νομοθέτης θα επιχειρήσει να στηρίξει ευρύτερα καθεστώτα αντιστάθμισης περιβαλλοντικών επιπτώσεων σε άμεση συνταγματική βάση. Από την άλλη πλευρά, το ΣτΕ θα έχει ισχυρό λόγο να αυστηροποιήσει τα κριτήρια του ισοζυγίου, ώστε αυτό να μη γίνει συνταγματικός μανδύας συμψηφισμού της περιβαλλοντικής βλάβης. Η νέα νομολογία θα κληθεί να διακρίνει μεταξύ πραγματικού περιβαλλοντικού ισοζυγίου, που σημαίνει αποφυγή καθαρής υποβάθμισης, και προσχηματικού ισοζυγίου, που σημαίνει οικονομικό ή διοικητικό αντιστάθμισμα χωρίς οικολογική ισοδυναμία.
Η τρίτη συνέπεια θα αφορά τα δάση, τις δασικές εκτάσεις και τις οικιστικές πυκνώσεις. Σήμερα, η νομολογία του ΣτΕ είναι ιδιαίτερα αυστηρή. Η ΣτΕ Ολ. 685/2019 έκρινε αντισυνταγματική την εξαίρεση των οικιστικών πυκνώσεων από τους δασικούς χάρτες, με την αιτιολογία ότι για τις περιοχές αυτές δεν προβλεπόταν άμεση κρίση από τα αρμόδια δασικά όργανα ως προς τον δασικό χαρακτήρα τους, κατά παράβαση του άρθρου 24 παρ. 1 του Συντάγματος. Η απόφαση αυτή δείχνει ότι το ΣτΕ δεν αποδέχεται την απομάκρυνση δασικών περιοχών από τον θεσμικό έλεγχο λόγω πραγματικών οικιστικών καταστάσεων. Εάν η αναθεώρηση του άρθρου 24 μείνει προσθετική και δεν θίξει τη δασική προστασία, η ΣτΕ Ολ. 685/2019 θα διατηρήσει ακέραιη την ισχύ της και πιθανότατα θα ενισχυθεί από τις νέες αναφορές σε κλιματική αλλαγή και βιοποικιλότητα. Αντιθέτως, εάν επιχειρηθεί νομοτεχνικά να συνδεθεί το περιβαλλοντικό ισοζύγιο ή η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη με οικιστικές πυκνώσεις ή με κατηγορίες αυθαίρετης δόμησης σε δασικές περιοχές, το ΣτΕ θα βρεθεί ενώπιον νέας σύγκρουσης μεταξύ αναθεωρημένου κειμένου και παλαιού σκληρού πυρήνα της δασικής προστασίας. Η πιθανότερη ερμηνευτική στάση θα είναι να διατηρηθεί η αυστηρή προστασία των δασών ως ειδική συνταγματική εγγύηση, η οποία δεν κάμπτεται από γενικές ρήτρες ισοζυγίου ή οικιστικής ασφάλειας.
Η τέταρτη συνέπεια θα αφορά την εκτός σχεδίου δόμηση και τα όρια οικισμών. Η ΣτΕ Ολ. 176/2023 έκρινε ότι για την εκτός σχεδίου δόμηση δεν αρκεί το ελάχιστο εμβαδόν του γηπέδου, αλλά απαιτείται και πρόσωπο σε νομίμως υφιστάμενο κοινόχρηστο χώρο, δηλαδή σε οδό που δεν έχει προκύψει από ιδιωτική βούληση. Την ίδια γραμμή, κατά τις δημοσιευμένες αναφορές, ακολούθησαν η ΣτΕ Ολ. 992/2023 και η ΣτΕ Ε΄ Τμ. 1206/2023. Η νομολογία αυτή σηματοδοτεί αυστηρή επιστροφή στον κανόνα ότι η δόμηση εκτός σχεδίου είναι εξαίρεση και όχι αυτοτελές περιουσιακό δικαίωμα. Εάν το αναθεωρημένο άρθρο 24 περιλάβει ειδική μέριμνα για δικαιολογημένη εμπιστοσύνη, οικιστική ασφάλεια ή διατήρηση πολεοδομικών προσδοκιών, η νομολογία θα πρέπει να επαναδιατυπώσει τα όρια μεταξύ προστασίας ιδιοκτησίας και προστασίας περιβάλλοντος. Η μεταβολή δεν θα σημαίνει αναγκαστικά ανατροπή της ΣτΕ Ολ. 176/2023. Πιθανότερο είναι να οδηγήσει σε πιο λεπτή στάθμιση: άλλο η γενική αξίωση εκτός σχεδίου δόμησης και άλλο η ειδική περίπτωση πολίτη που απέκτησε ακίνητο με σαφή διοικητική βεβαίωση, επί μακρό χρόνο αναγνωρισμένο καθεστώς και χωρίς υπαιτιότητα για την πολεοδομική ασάφεια. Η νομολογία, δηλαδή, μπορεί να μετακινηθεί από την απόλυτη πολεοδομική τυπολογία σε έλεγχο συγκεκριμένης εμπιστοσύνης, χωρίς να εγκαταλείψει τον κανόνα του προηγούμενου σχεδιασμού.
Η πέμπτη συνέπεια θα αφορά τη νομολογία για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας. Στο ισχύον καθεστώς, τα έργα ΑΠΕ εξετάζονται μέσω της κλασικής περιβαλλοντικής αδειοδότησης, της χωροταξικής συμβατότητας, της προστασίας περιοχών Natura, δασών, τοπίου και πολιτιστικού περιβάλλοντος. Με ρητή συνταγματική κατοχύρωση της ενίσχυσης των ΑΠΕ, ο δικαστικός έλεγχος θα αποκτήσει νέο σταθμιστικό άξονα: οι ΑΠΕ δεν θα είναι απλώς οικονομική ή ενεργειακή δραστηριότητα, αλλά συνταγματικά αναγνωρισμένο μέσο κλιματικής πολιτικής. Αυτό μπορεί να οδηγήσει σε μεγαλύτερη ανοχή απέναντι σε έργα ενεργειακής μετάβασης, όχι όμως σε αποδυνάμωση του περιβαλλοντικού ελέγχου. Το ΣτΕ θα κληθεί να διατυπώσει κανόνα διπλής περιβαλλοντικής στάθμισης: οι ΑΠΕ υπηρετούν το περιβάλλον σε κλιματικό επίπεδο, αλλά μπορούν να το βλάψουν σε τοπικό οικολογικό επίπεδο. Συνεπώς, η νέα νομολογία δεν πρέπει να αντιμετωπίζει τις ΑΠΕ ως τεκμαιρόμενα συνταγματικά υπέρτερες, αλλά ως έργα αυξημένου δημοσίου συμφέροντος που εξακολουθούν να υπόκεινται σε χωροταξικό σχεδιασμό, σωρευτική εκτίμηση επιπτώσεων και έλεγχο φέρουσας ικανότητας.
Η έκτη συνέπεια θα αφορά τη διαχείριση των υδάτων. Σήμερα, η υδατική προστασία ελέγχεται κυρίως μέσω του περιβαλλοντικού δικαίου, της ενωσιακής νομοθεσίας, των σχεδίων διαχείρισης λεκανών απορροής και της γενικής αρχής της αειφορίας. Με ρητή συνταγματική ένταξη των υδάτινων πόρων στο άρθρο 24, το ΣτΕ θα μπορεί να ελέγχει αυστηρότερα όχι μόνο έργα που προκαλούν άμεση βλάβη σε υδάτινα σώματα, αλλά και παραλείψεις σχεδιασμού σε περιοχές λειψυδρίας, υπεράντλησης, υφαλμύρωσης ή υπερβολικής τουριστικής πίεσης. Η διαφορά σε σχέση με σήμερα θα είναι ότι το νερό δεν θα εμφανίζεται απλώς ως στοιχείο του φυσικού περιβάλλοντος, αλλά ως ειδικώς κατοχυρωμένος συνταγματικός πόρος. Αυτό θα επηρεάσει τις υποθέσεις αδειοδότησης υδροβόρων δραστηριοτήτων, μεγάλων τουριστικών εγκαταστάσεων, έργων ύδρευσης, αφαλάτωσης, φραγμάτων, αρδευτικών δικτύων και βιομηχανικών χρήσεων. Η διοίκηση θα πρέπει να αιτιολογεί όχι μόνο ότι ένα έργο δεν ρυπαίνει, αλλά και ότι δεν υπονομεύει τη μακροπρόθεσμη υδατική επάρκεια.
Η έβδομη συνέπεια θα αφορά την προστασία των ζώων και της βιοποικιλότητας. Σήμερα, η προστασία των ζώων στηρίζεται κυρίως σε κοινή νομοθεσία και σε επιμέρους ενωσιακές ή διεθνείς υποχρεώσεις, ενώ στο άρθρο 24 εντάσσεται έμμεσα μέσω της προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος και της βιοποικιλότητας. Με ρητή συνταγματική κατοχύρωση, η νομολογία θα μπορεί να ελέγχει αυστηρότερα διοικητικές πράξεις ή παραλείψεις που αφορούν αδέσποτα, άγρια πανίδα, προστατευόμενα είδη, κτηνοτροφικές πρακτικές, έργα που επηρεάζουν οικότοπους και δημόσιες πολιτικές ευζωίας. Το νέο στοιχείο δεν θα είναι απλώς η ενίσχυση της άγριας ζωής ως οικοσυστημικής αξίας, αλλά η πιθανή ανάδειξη της ευζωίας των ζώων ως αυτοτελούς συνταγματικού ενδιαφέροντος. Αυτό μπορεί να επηρεάσει και τη στάθμιση σε έργα ΑΠΕ, ιδίως όταν θίγονται πτηνά, νυχτερίδες ή άλλα είδη, καθώς και σε έργα υποδομής που κατακερματίζουν οικοτόπους.
Η όγδοη συνέπεια θα αφορά τη σχέση εθνικής νομολογίας και ΕΣΔΑ. Η απόφαση Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland, αριθ. προσφυγής 53600/20, λειτουργεί ήδη ως ευρωπαϊκός οδηγός για τον τρόπο με τον οποίο η κλιματική προστασία μπορεί να συνδεθεί με το άρθρο 8 ΕΣΔΑ. Παράλληλα, η απόφαση Duarte Agostinho and Others v. Portugal and 32 Others, αριθ. προσφυγής 39371/20, της ίδιας ημερομηνίας, απορρίφθηκε για λόγους παραδεκτού και δικαιοδοσίας, γεγονός που δείχνει ότι το ΕΔΔΑ δεν ανοίγει απεριόριστα την πόρτα της κλιματικής δίκης, αλλά απαιτεί συγκεκριμένη σύνδεση με κρατική δικαιοδοσία και παραδεκτή δικονομική βάση. Το ΣτΕ, μετά από πιθανή αναθεώρηση του άρθρου 24, θα έχει ισχυρότερη εθνική συνταγματική βάση από εκείνη που είχε μέχρι σήμερα για να εξετάζει κλιματικές αιτιάσεις. Ωστόσο, η ευρωπαϊκή νομολογία δείχνει ότι ο έλεγχος δεν θα είναι απεριόριστος. Θα απαιτείται συγκεκριμένη βλάβη, σοβαρός κίνδυνος, προσδιορίσιμη κρατική υποχρέωση, ανεπαρκές θεσμικό πλαίσιο ή ελλιπής εφαρμογή.
Η ένατη συνέπεια θα αφορά το επίπεδο αιτιολογίας των διοικητικών πράξεων. Στο ισχύον καθεστώς, η διοίκηση οφείλει να αιτιολογεί τις περιβαλλοντικές επιλογές της με βάση μελέτες, γνωμοδοτήσεις, χωροταξικά δεδομένα και ειδικούς κανόνες. Με την αναθεώρηση, η αιτιολογία θα πρέπει να γίνει πολυεπίπεδη. Σε ένα έργο ή σχέδιο δεν θα αρκεί να εξετάζεται η άμεση περιβαλλοντική επίπτωση. Θα πρέπει να εξετάζεται και η κλιματική επίπτωση, η υδατική επάρκεια, το περιβαλλοντικό ισοζύγιο, η επίδραση σε ζώα και βιοποικιλότητα, η συμβατότητα με την ενεργειακή μετάβαση και η φέρουσα ικανότητα. Αυτό θα αυξήσει τον δικαστικό έλεγχο της πληρότητας των μελετών. Η νομολογία θα γίνει πιο απαιτητική ως προς την τεχνική τεκμηρίωση και λιγότερο ανεκτική σε γενικές διαβεβαιώσεις περί δημοσίου συμφέροντος.
Η δέκατη συνέπεια θα αφορά τη στάθμιση με την ιδιοκτησία. Σήμερα, η νομολογία του άρθρου 24 τείνει να απορρίπτει την αντίληψη ότι η ιδιοκτησία περιλαμβάνει απεριόριστο δικαίωμα δόμησης. Η ΣτΕ Ολ. 176/2023 αποτελεί χαρακτηριστική έκφραση αυτής της γραμμής, διότι αντιμετωπίζει την εκτός σχεδίου δόμηση ως εξαιρετικό καθεστώς που προϋποθέτει αυστηρούς όρους. Αν η αναθεώρηση του άρθρου 24 συνδυαστεί με αναθεώρηση του άρθρου 17, η νομολογία μπορεί να κινηθεί προς πιο συστηματική αναγνώριση περιουσιακής θυσίας σε περιπτώσεις όπου ο περιορισμός της χρήσης είναι υπέρμετρος. Αυτό όμως δεν θα σημαίνει ότι θα αναγνωριστεί γενικό συνταγματικό δικαίωμα δόμησης. Η πιθανότερη μετατόπιση θα είναι προς αποζημιωτικούς ή αντισταθμιστικούς μηχανισμούς, όχι προς πολεοδομική απορρύθμιση. Το δικαστήριο μπορεί να γίνει αυστηρότερο με το κράτος όταν η διοικητική ασάφεια διαρκεί υπερβολικά και πλήττει συγκεκριμένους ιδιοκτήτες, αλλά δεν αναμένεται να εγκαταλείψει τον κανόνα ότι η δόμηση προϋποθέτει σχεδιασμό.
Η ενδέκατη συνέπεια θα αφορά την αρχή της μη οπισθοδρόμησης. Παρότι η αρχή αυτή δεν έχει πάντοτε ρητή και αυτοτελή διατύπωση στην ελληνική νομολογία, η λειτουργία της διακρίνεται σε αποφάσεις που δεν επιτρέπουν την αποδυνάμωση περιβαλλοντικών εγγυήσεων μέσω εκ των υστέρων νομιμοποιήσεων ή εξαιρέσεων. Οι ΣτΕ Ολ. 3341/2013 και ΣτΕ Ολ. 685/2019 μπορούν να αναγνωσθούν υπό αυτό το πρίσμα: το δικαστήριο δεν δέχθηκε ότι ο νομοθέτης μπορεί, με γενικές ρυθμίσεις, να αφαιρεί από την κατεδάφιση ή από τον δασικό έλεγχο κατηγορίες πραγματικών καταστάσεων που συγκρούονται με το άρθρο 24. Εάν η αναθεώρηση προσθέσει κλιματική προστασία, ύδατα, ΑΠΕ, ζώα και περιβαλλοντικό ισοζύγιο, η αρχή της μη οπισθοδρόμησης θα αποκτήσει ισχυρότερη ερμηνευτική βάση. Το ΣτΕ θα δύναται να ελέγχει αν ο κοινός νομοθέτης χρησιμοποιεί τις νέες έννοιες για ενίσχυση ή για υποβάθμιση της προστασίας.
Η δωδέκατη συνέπεια θα αφορά την ένταση του ακυρωτικού ελέγχου. Με το σημερινό άρθρο 24, ο έλεγχος είναι ήδη αυξημένος, ιδίως σε δασικές, πολεοδομικές και αυθαίρετες κατασκευές. Μετά την αναθεώρηση, ο έλεγχος μπορεί να γίνει ακόμη πιο απαιτητικός σε υποθέσεις που έχουν σύνθετο περιβαλλοντικό αποτύπωμα. Η διοίκηση θα πρέπει να αποδεικνύει ότι έχει συνεκτιμήσει το συνολικό περιβαλλοντικό αποτέλεσμα και όχι μόνο τη νομιμότητα με βάση έναν επιμέρους κανόνα. Έτσι, ένα έργο ΑΠΕ μπορεί να είναι καταρχήν κλιματικά θετικό, αλλά να ακυρωθεί αν δεν χωροθετήθηκε ορθά. Μια πολεοδομική ρύθμιση μπορεί να υπηρετεί την οικιστική ασφάλεια, αλλά να ακυρωθεί αν επιβαρύνει υπέρμετρα ύδατα, φέρουσα ικανότητα ή δασικό περιβάλλον. Ένα σχέδιο διαχείρισης υδάτων μπορεί να είναι τυπικά πλήρες, αλλά να κριθεί ελλιπές αν δεν συνεκτιμά κλιματικά σενάρια ξηρασίας. Η νέα νομολογία θα είναι, κατά πάσα πιθανότητα, περισσότερο ολιστική και λιγότερο αποσπασματική.
Η δέκατη τρίτη συνέπεια θα αφορά τις δικονομικές προϋποθέσεις. Η κλιματική νομολογία του ΕΔΔΑ δείχνει ότι η διεύρυνση της ουσιαστικής προστασίας συνοδεύεται από αυστηρό έλεγχο παραδεκτού. Η απόφαση Duarte Agostinho and Others v. Portugal and 32 Others, αριθ. προσφυγής 39371/20, απορρίφθηκε, μεταξύ άλλων, λόγω ζητημάτων παραδεκτού και δικαιοδοσίας, παρά τη σοβαρότητα του κλιματικού ζητήματος. Αντίστοιχα, στο ελληνικό δίκαιο, η αναθεώρηση του άρθρου 24 δεν θα καταστήσει αυτομάτως παραδεκτή κάθε γενική περιβαλλοντική ή κλιματική προσφυγή. Θα απαιτείται έννομο συμφέρον, προσβλητή πράξη ή παράλειψη, συγκεκριμένη σύνδεση με βλάβη ή κίνδυνο και επαρκής προσδιορισμός της παρανομίας. Η ουσιαστική επέκταση του άρθρου 24 δεν θα καταργήσει την ακυρωτική δικονομία, αλλά θα εμπλουτίσει το περιεχόμενο των λόγων ακύρωσης.
Η δέκατη τέταρτη συνέπεια θα αφορά την κανονιστική ποιότητα των νόμων. Μέχρι σήμερα, το ΣτΕ έχει ακυρώσει ή αποδοκιμάσει νομοθετικές λύσεις που επιχειρούν μαζική τακτοποίηση χωρίς πραγματικό πολεοδομικό σχεδιασμό. Η ΣτΕ Ολ. 3341/2013 είναι χαρακτηριστική ως προς την αντισυνταγματικότητα των ρυθμίσεων του ν. 4014/2011 για τα αυθαίρετα νέας γενιάς. Μετά την αναθεώρηση, ο νομοθέτης θα υποχρεωθεί να θεσπίζει κανόνες με μεγαλύτερη εσωτερική συνοχή: περιβαλλοντικό ισοζύγιο με μετρήσιμα κριτήρια, ΑΠΕ με χωροταξικά εργαλεία, κλιματική πολιτική με στόχους και μηχανισμούς παρακολούθησης, υδατική πολιτική με δεσμευτικό σχεδιασμό, προστασία ζώων με διοικητική εφαρμόσιμότητα. Η νομολογία θα μπορεί να ελέγχει όχι μόνο αν ο νόμος επικαλείται το περιβάλλον, αλλά αν οργανώνει αποτελεσματικά την προστασία του.
Η δέκατη πέμπτη συνέπεια θα είναι η ενίσχυση της συνταγματικής αιτιολόγησης υπέρ της διοίκησης όταν λαμβάνει αυστηρά μέτρα. Σήμερα, η διοίκηση συχνά αντιμετωπίζει αντιδράσεις όταν περιορίζει δόμηση, χρήσεις, υδροβόρες δραστηριότητες ή εγκαταστάσεις σε ευαίσθητες περιοχές. Με ρητή αναφορά σε κλιματική αλλαγή, ύδατα, ζώα και περιβαλλοντικό ισοζύγιο, η διοίκηση θα έχει ισχυρότερη συνταγματική βάση για περιοριστικά μέτρα. Αυτό μπορεί να επηρεάσει υποθέσεις στις οποίες προσβάλλονται αυστηρότεροι όροι δόμησης, περιορισμοί σε νησιά με υδατικό έλλειμμα, απαγορεύσεις σε προστατευόμενες περιοχές, όροι σε έργα ΑΠΕ ή μέτρα προστασίας άγριας πανίδας. Η νομολογία θα μπορεί να στηρίζει την αναλογικότητα τέτοιων μέτρων όχι μόνο στη γενική αειφορία, αλλά σε ειδικές συνταγματικές υποχρεώσεις.
Η συνολική μεταβολή, επομένως, δεν θα είναι απλή αντικατάσταση της σημερινής νομολογίας. Οι βασικές αποφάσεις του ΣτΕ, όπως οι ΣτΕ Ολ. 3341/2013 για τα αυθαίρετα, ΣτΕ Ολ. 1118/2014 για τις άδειες αποπεράτωσης αυθαιρέτων, ΣτΕ Ολ. 685/2019 για τις οικιστικές πυκνώσεις στους δασικούς χάρτες και ΣτΕ Ολ. 176/2023 για την εκτός σχεδίου δόμηση, θα εξακολουθήσουν να αποτελούν θεμέλια της ερμηνείας του άρθρου 24. Η αναθεώρηση, εφόσον είναι προσθετική, θα τις ενισχύσει και θα τις επεκτείνει σε νέα πεδία. Εάν όμως η τελική διατύπωση χρησιμοποιήσει ασαφείς έννοιες για να διευκολύνει οικιστικές ή αναπτυξιακές εξαιρέσεις, η νομολογία θα κληθεί να λειτουργήσει ως μηχανισμός περιοριστικής ερμηνείας, ώστε οι νέες έννοιες να μη χρησιμοποιηθούν για αποδυνάμωση του περιβαλλοντικού κεκτημένου.
Οι λοιποί κίνδυνοι της «περιβαλλοντικής» αναθεώρησης
Πέρα από τους εμφανείς κινδύνους που συνδέονται με το περιβαλλοντικό ισοζύγιο, τις ΑΠΕ, τα όρια οικισμών, την εκτός σχεδίου δόμηση και τη σχέση περιβάλλοντος και ιδιοκτησίας, η αναθεώρηση του άρθρου 24 ενέχει και μία σειρά λιγότερο ορατών, αλλά θεσμικά κρίσιμων κινδύνων. Οι κίνδυνοι αυτοί δεν προκύπτουν κατ’ ανάγκη από την ίδια την πρόθεση να προστεθούν στο Σύνταγμα η κλιματική αλλαγή, η προστασία των υδάτων, η ενεργειακή μετάβαση, η προστασία των ζώων και το περιβαλλοντικό ισοζύγιο. Προκύπτουν κυρίως από τον τρόπο με τον οποίο οι έννοιες αυτές μπορεί να χρησιμοποιηθούν σε επίπεδο κοινής νομοθεσίας, διοικητικής πρακτικής και δικαστικής ερμηνείας. Η αναθεώρηση του άρθρου 24 μπορεί να λειτουργήσει ως ενίσχυση του περιβαλλοντικού Συντάγματος μόνο εφόσον διατηρήσει άθικτο τον προληπτικό, χωροταξικό, δασικό και πολιτιστικό πυρήνα του. Αντιθέτως, μπορεί να λειτουργήσει ως έμμεση απορρύθμιση εάν εισαγάγει έννοιες υψηλής πολιτικής αποδοχής αλλά χαμηλής κανονιστικής ακρίβειας. Ο βασικός κίνδυνος είναι η εισαγωγή εννοιών που εμφανίζονται περιβαλλοντικά προοδευτικές, αλλά μπορούν να χρησιμοποιηθούν για αποδυνάμωση της προστασίας. Το περιβαλλοντικό ισοζύγιο μπορεί να γίνει εργαλείο συμψηφισμού. Η ενίσχυση των ΑΠΕ μπορεί να γίνει εργαλείο παράκαμψης χωροταξικής στάθμισης. Η προστασία της ιδιοκτησίας μπορεί να γίνει εργαλείο πίεσης για διεύρυνση δομήσιμων περιοχών. Η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη μπορεί να γίνει εργαλείο γενικής συνταγματικής θεραπείας προβληματικών διοικητικών πρακτικών. Η κλιματική αλλαγή μπορεί να γίνει ρητορικό πρόσχημα για έργα χωρίς επαρκή εκτίμηση τοπικών επιπτώσεων. Για τον λόγο αυτόν, η τελική διατύπωση πρέπει να είναι θεσμικά πειθαρχημένη.
Ένας πρώτος κίνδυνος είναι η μετατροπή της κλιματικής αλλαγής σε γενική ρήτρα επιτάχυνσης κρατικών παρεμβάσεων. Η κλιματική κρίση πράγματι επιβάλλει ταχύτητα, ανθεκτικότητα και θεσμική αποφασιστικότητα. Δεν επιτρέπει όμως την αποδυνάμωση των εγγυήσεων περιβαλλοντικής εκτίμησης, χωροταξικού σχεδιασμού, διαβούλευσης και δικαστικού ελέγχου. Εάν η κλιματική αλλαγή ενταχθεί στο άρθρο 24 ως υπέρτερος σκοπός που δικαιολογεί αυτομάτως έργα, παρεκκλίσεις ή ταχείες αδειοδοτήσεις, τότε η αναθεώρηση θα δημιουργήσει ένα νέο είδος περιβαλλοντικής εξαίρεσης. Η πράσινη μετάβαση μπορεί να γίνει πρόσχημα για περιορισμό της ίδιας της περιβαλλοντικής προστασίας. Ορθότερη προσέγγιση είναι η αντίστροφη: η κλιματική κρίση πρέπει να ενισχύει την ανάγκη επιστημονικά τεκμηριωμένου σχεδιασμού, όχι να την παρακάμπτει.
Δεύτερος κίνδυνος είναι η αποσύνδεση της ενεργειακής μετάβασης από τη φέρουσα ικανότητα του χώρου. Η ενίσχυση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας είναι συνταγματικά θεμιτός και περιβαλλοντικά αναγκαίος σκοπός. Δεν μπορεί όμως να καταλήξει σε άκριτη εγκατάσταση ενεργειακών υποδομών σε ευαίσθητες περιοχές, σε ορεινούς όγκους, σε μικρά νησιά, σε περιοχές με ήδη υψηλή τουριστική πίεση ή σε ζώνες ιδιαίτερης οικολογικής και αισθητικής αξίας. Η αναθεώρηση κινδυνεύει να δημιουργήσει την εντύπωση ότι κάθε έργο ΑΠΕ είναι εξ ορισμού περιβαλλοντικά προνομιακό. Μία τέτοια ερμηνεία θα ήταν εσφαλμένη. Το κλιματικό όφελος ενός έργου δεν αναιρεί την ανάγκη ελέγχου των τοπικών, σωρευτικών και μακροπρόθεσμων επιπτώσεών του. Η ενεργειακή μετάβαση χωρίς χωροταξική πειθαρχία μπορεί να αναπαράγει, με πράσινο λεξιλόγιο, τις ίδιες παθογένειες που χαρακτήρισαν την άναρχη τουριστική και οικιστική ανάπτυξη.
Τρίτος κίνδυνος είναι η χρήση του περιβαλλοντικού ισοζυγίου ως μηχανισμού περιβαλλοντικού συμψηφισμού. Η έννοια του ισοζυγίου μπορεί να έχει θετικό νόημα μόνο εφόσον επιβάλλει πραγματική μη επιδείνωση του περιβάλλοντος. Εάν όμως νοηθεί ως δυνατότητα αντιστάθμισης κάθε βλάβης με χρηματικά ποσά, μελλοντικά έργα, απομακρυσμένες φυτεύσεις ή γενικές δράσεις περιβαλλοντικής αποκατάστασης, τότε θα αποδυναμώσει την αρχή της πρόληψης. Η απώλεια ενός δάσους, η υποβάθμιση ενός υγροτόπου, η αλλοίωση ενός παραδοσιακού τοπίου ή η επιβάρυνση ενός ήδη κορεσμένου οικισμού δεν είναι πάντοτε αντισταθμίσιμες. Η περιβαλλοντική βλάβη έχει συχνά μη αναστρέψιμο χαρακτήρα. Επομένως, το ισοζύγιο δεν πρέπει να επιτρέψει τη λογική της εξαγοράς της υποβάθμισης. Πρέπει να λειτουργήσει μόνο ως αυστηρό εργαλείο αποφυγής, μείωσης και, επικουρικά, πραγματικής αποκατάστασης.
Τέταρτος κίνδυνος είναι η υποβάθμιση της αρχής του προηγούμενου χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού. Το άρθρο 24 έχει τη μεγάλη θεσμική αξία ότι επιβάλλει σχεδιασμό πριν από τη δόμηση και όχι δόμηση πριν από τον σχεδιασμό. Η αναθεώρηση κινδυνεύει να χρησιμοποιηθεί για να θεραπεύσει συλλήβδην παλαιές διοικητικές ασάφειες, οικιστικές επεκτάσεις, παρεκκλίσεις, πραγματικές καταστάσεις και προσδοκίες δόμησης χωρίς επαρκή πολεοδομική θεμελίωση. Η ανάγκη προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης είναι υπαρκτή, αλλά δεν μπορεί να αναιρέσει τον κανόνα ότι ο χώρος οργανώνεται με σχέδιο, υποδομές, φέρουσα ικανότητα και περιβαλλοντική εκτίμηση. Η αναθεώρηση δεν πρέπει να καταστήσει συνταγματικά ανεκτή την εκ των υστέρων νομιμοποίηση της διοικητικής αδράνειας.
Πέμπτος κίνδυνος είναι η διολίσθηση από την προστασία της ιδιοκτησίας στην προστασία της οικοδομησιμότητας. Η ιδιοκτησία προστατεύεται συνταγματικά, αλλά δεν ταυτίζεται με αξίωση δόμησης σε κάθε ακίνητο. Η γη δεν είναι μόνο περιουσιακό αντικείμενο. Είναι τμήμα του χώρου, του τοπίου, του οικοσυστήματος και της κοινωνικής οργάνωσης. Εάν η αναθεώρηση του άρθρου 24, σε συνδυασμό με πιθανή αναθεώρηση του άρθρου 17, οδηγήσει σε αντίληψη κατά την οποία κάθε πολεοδομικός ή περιβαλλοντικός περιορισμός γεννά περίπου αυτομάτως αξίωση δόμησης ή αποζημίωσης, τότε το περιβαλλοντικό Σύνταγμα θα μετατοπιστεί σε περιουσιοκεντρική κατεύθυνση. Η εύλογη εξισορρόπηση υπέρ ιδιοκτητών που υφίστανται υπέρμετρη και εξατομικευμένη θυσία δεν πρέπει να μετατραπεί σε γενική αποδυνάμωση των περιβαλλοντικών περιορισμών.
Έκτος κίνδυνος είναι η δημιουργία συνταγματικών εννοιών υπερβολικά αόριστων για να είναι δικαστικά ελέγξιμες. Όροι όπως κλιματική ανθεκτικότητα, πράσινη μετάβαση, περιβαλλοντικό ισοζύγιο, αποτελεσματική διαχείριση υδάτων και προστασία ζώων έχουν υψηλή πολιτική φόρτιση, αλλά χρειάζονται νομική ακρίβεια. Εάν ενταχθούν στο Σύνταγμα χωρίς ελάχιστο κανονιστικό περιεχόμενο, θα επιτρέψουν στον κοινό νομοθέτη να τους γεμίζει κατά βούληση. Το αποτέλεσμα θα είναι ανασφάλεια δικαίου και όχι αυξημένη προστασία. Αντιθέτως, εάν οι έννοιες αυτές συνοδευθούν από σαφείς ερμηνευτικές κατευθύνσεις, όπως πρόληψη, μη καθαρή υποβάθμιση, φέρουσα ικανότητα, επιστημονική τεκμηρίωση, συμμετοχή του κοινού και διαγενεακή προστασία, μπορούν να αποκτήσουν πραγματική δεσμευτικότητα.
Έβδομος κίνδυνος είναι η ενίσχυση της διοικητικής διακριτικής ευχέρειας εις βάρος της κανονιστικής δέσμευσης. Το περιβάλλον δεν προστατεύεται μόνο με καλές προθέσεις της διοίκησης, αλλά με δεσμευτικούς κανόνες, σαφείς διαδικασίες και ελεγκτέα κριτήρια. Μία αναθεώρηση που θα προσθέσει γενικούς σκοπούς χωρίς να ενισχύσει τις εγγυήσεις σχεδιασμού μπορεί να δώσει στη διοίκηση μεγαλύτερο περιθώριο επίκλησης δημοσίου συμφέροντος. Η διοίκηση θα μπορεί να υποστηρίζει ότι ενεργεί υπέρ του κλίματος, της ενεργειακής μετάβασης, της υδατικής ασφάλειας ή του ισοζυγίου, χωρίς να αποδεικνύει επαρκώς τη συμβατότητα της παρέμβασης με συγκεκριμένα περιβαλλοντικά δεδομένα. Η αναθεώρηση πρέπει να αυξήσει το βάρος αιτιολογίας της διοίκησης, όχι να το μειώσει.
Όγδοος κίνδυνος είναι η αποδυνάμωση της περιβαλλοντικής δημοκρατίας. Η ανάγκη ταχείας αδειοδότησης κλιματικών, ενεργειακών ή υδατικών έργων μπορεί να οδηγήσει σε περιορισμό της διαβούλευσης, της πρόσβασης σε στοιχεία και της συμμετοχής των τοπικών κοινωνιών. Αυτό θα ήταν σοβαρή οπισθοδρόμηση. Η περιβαλλοντική προστασία δεν είναι μόνο τεχνικό ζήτημα ειδικών. Είναι ζήτημα δημοκρατικής λογοδοσίας, διότι οι περιβαλλοντικές αποφάσεις επηρεάζουν τόπους, κοινότητες, περιουσίες, υγεία, επαγγέλματα και τρόπο ζωής. Η αναθεώρηση του άρθρου 24 πρέπει να ενισχύσει και όχι να συμπιέσει τη συμμετοχή. Η ταχύτητα δεν μπορεί να επιτευχθεί με αφαίρεση δικαιωμάτων, αλλά με καλύτερη οργάνωση διαδικασιών.
Ένατος κίνδυνος είναι η άνιση κατανομή των περιβαλλοντικών βαρών. Τα έργα ενεργειακής μετάβασης, οι υδατικές υποδομές, οι εγκαταστάσεις διαχείρισης αποβλήτων, οι περιορισμοί δόμησης και οι χωροταξικές επιλογές δεν κατανέμονται ουδέτερα στον χώρο. Ορισμένες περιοχές μπορεί να επιβαρυνθούν συστηματικά στο όνομα γενικού δημοσίου συμφέροντος, ενώ άλλες να απολαμβάνουν τα οφέλη. Η περιβαλλοντική αναθεώρηση πρέπει να λάβει υπόψη την περιβαλλοντική δικαιοσύνη. Δεν αρκεί να επιτυγχάνεται θετικό συνολικό αποτέλεσμα σε εθνικό επίπεδο, εάν συγκεκριμένες κοινότητες υφίστανται δυσανάλογη επιβάρυνση χωρίς ουσιαστική συμμετοχή, αντιστάθμιση και προστασία. Η κλιματική και περιβαλλοντική πολιτική πρέπει να αξιολογείται και ως προς τη δίκαιη χωρική και κοινωνική κατανομή των βαρών της.
Δέκατος κίνδυνος είναι η συγκάλυψη της διοικητικής ανεπάρκειας πίσω από συνταγματικές εξαγγελίες. Η Ελλάδα δεν στερείται μόνο περιβαλλοντικών κανόνων. Στερείται συχνά συνεπούς εφαρμογής, επαρκών ελεγκτικών μηχανισμών, ολοκληρωμένων χωρικών δεδομένων, σταθερού κτηματολογικού και δασικού πλαισίου, αξιόπιστης παρακολούθησης όρων και αποτελεσματικών κυρώσεων. Η αναθεώρηση δεν μπορεί να υποκαταστήσει τη διοικητική ικανότητα. Αν προστεθούν νέες συνταγματικές έννοιες χωρίς υπηρεσίες, προσωπικό, δεδομένα, ελεγκτικούς μηχανισμούς και ψηφιακή διαλειτουργικότητα, το αποτέλεσμα θα είναι πληθωρισμός συνταγματικής ρητορικής. Η αναθεώρηση πρέπει να συνοδευθεί από υποχρέωση θεσμικής οργάνωσης της εφαρμογής.
Ενδέκατος κίνδυνος είναι η σύγχυση μεταξύ προστασίας του περιβάλλοντος και αναπτυξιακής πολιτικής με περιβαλλοντικό λεξιλόγιο. Η πράσινη ανάπτυξη δεν είναι αυτομάτως περιβαλλοντική προστασία. Μπορεί να είναι αναγκαία, αλλά παραμένει ανάπτυξη, δηλαδή επέμβαση στον χώρο, κατανάλωση πόρων, παραγωγή υποδομών και δημιουργία νέων πιέσεων. Εάν η αναθεώρηση μετατοπίσει το άρθρο 24 από διάταξη προστασίας σε διάταξη διευκόλυνσης πράσινων επενδύσεων, θα αλλοιωθεί η λειτουργία του. Το άρθρο 24 πρέπει να θέτει τους όρους υπό τους οποίους η ανάπτυξη είναι ανεκτή, όχι να μετατρέπεται σε συνταγματικό επιταχυντή επενδυτικών σχεδίων.
Δωδέκατος κίνδυνος είναι η υποβάθμιση του πολιτιστικού περιβάλλοντος. Η συζήτηση για την αναθεώρηση επικεντρώνεται στο κλίμα, στα ύδατα, στις ΑΠΕ, στο ισοζύγιο και στα ζώα. Ωστόσο, το άρθρο 24 προστατεύει και το πολιτιστικό περιβάλλον, τα μνημεία, τις παραδοσιακές περιοχές και τα παραδοσιακά στοιχεία. Η ενεργειακή μετάβαση, οι υδατικές υποδομές, τα αντιπλημμυρικά έργα και οι οικιστικές ρυθμίσεις μπορεί να επηρεάσουν σοβαρά τοπία ιστορικής και πολιτιστικής αξίας. Η αναθεώρηση δεν πρέπει να καταστήσει το πολιτιστικό περιβάλλον δευτερεύον έναντι της κλιματικής ή ενεργειακής σκοπιμότητας. Η προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος είναι αυτοτελής συνταγματική αξία και πρέπει να διατηρηθεί ισότιμη.
Δέκατος τρίτος κίνδυνος είναι η δημιουργία νέας δικαστικής αβεβαιότητας. Μία ασαφής αναθεώρηση μπορεί να οδηγήσει σε πολυετή περίοδο ερμηνευτικής αστάθειας. Οι διοικητικές πράξεις θα προσβάλλονται με νέους λόγους ακύρωσης, ο νομοθέτης θα δοκιμάζει τα όρια των νέων εννοιών, η διοίκηση θα κινείται με ανασφάλεια και το Συμβούλιο της Επικρατείας θα κληθεί να οικοδομήσει νέα νομολογιακά κριτήρια. Η αβεβαιότητα αυτή δεν είναι κατ’ ανάγκη αρνητική όταν οδηγεί σε ενίσχυση της προστασίας. Είναι όμως προβληματική όταν προκύπτει από ατελή νομοτεχνική εργασία. Το Σύνταγμα πρέπει να παρέχει προσανατολισμό, όχι να μεταφέρει όλα τα κρίσιμα ζητήματα στα δικαστήρια.
Δέκατος τέταρτος κίνδυνος είναι η απορρόφηση της προστασίας των ζώων από μία γενική και αδύναμη περιβαλλοντική ρήτρα. Η προστασία των ζώων έχει ιδιαίτερη αξία, διότι δεν αφορά μόνο την άγρια πανίδα ή τη βιοποικιλότητα, αλλά και την ευζωία έμβιων όντων που βρίσκονται υπό ανθρώπινη εξουσία. Αν η αναθεώρηση περιοριστεί σε γενική μνεία των ζώων χωρίς σαφές περιεχόμενο, η νέα διάταξη μπορεί να μείνει συμβολική. Επιπλέον, υπάρχει κίνδυνος η προστασία των ζώων να χρησιμοποιηθεί μόνο ως επικοινωνιακή προσθήκη, χωρίς να επηρεάζει ουσιαστικά τη νομοθεσία για αδέσποτα, παραγωγικά ζώα, πειραματόζωα, άγρια ζωή και διοικητικούς ελέγχους. Η συνταγματική κατοχύρωση πρέπει να έχει πραγματική κανονιστική συνέπεια.
Δέκατος πέμπτος κίνδυνος είναι η αποδυνάμωση της αρχής της πρόληψης υπέρ της αρχής της αποκατάστασης. Η περιβαλλοντική προστασία έχει νόημα κυρίως πριν επέλθει η βλάβη. Η αποκατάσταση είναι αναγκαία αλλά πάντοτε δεύτερη λύση. Εάν η αναθεώρηση, μέσω του περιβαλλοντικού ισοζυγίου, μετατοπίσει το βάρος από την αποτροπή στη μεταγενέστερη διόρθωση, τότε θα αλλοιώσει τη βασική φιλοσοφία του άρθρου 24. Η πρόληψη είναι ιδιαίτερα κρίσιμη σε δάση, ύδατα, κλίμα, βιοποικιλότητα, παράκτιες ζώνες και πολιτιστικά τοπία, όπου η βλάβη είναι συχνά μη αναστρέψιμη ή αναστρέψιμη μόνο μετά από πολύ μεγάλο χρόνο.
Δέκατος έκτος κίνδυνος είναι η «υπερφόρτωση» του άρθρου 24 με υπερβολικά πολλές και ετερογενείς λειτουργίες. Το άρθρο 24 ήδη καλύπτει φυσικό περιβάλλον, πολιτιστικό περιβάλλον, δάση, χωροταξία, πολεοδομία, κτηματολόγιο, οικιστική ανάπτυξη και προστασία μνημείων. Η προσθήκη κλιματικής αλλαγής, υδάτων, ΑΠΕ, ισοζυγίου και ζώων μπορεί να το καταστήσει υπερφορτωμένο, εάν δεν οργανωθεί νομοτεχνικά με καθαρό τρόπο. Η υπερφόρτωση αυτή μπορεί να οδηγήσει σε εσωτερικές συγκρούσεις: ΑΠΕ έναντι τοπίου, υδατικά έργα έναντι οικοσυστημάτων, οικιστική ασφάλεια έναντι φέρουσας ικανότητας, ισοζύγιο έναντι πρόληψης. Το πρόβλημα δεν είναι η ύπαρξη πολλών αξιών, αλλά η έλλειψη κανόνων ιεράρχησης και στάθμισης.
Δέκατος έβδομος κίνδυνος είναι η δημιουργία ενός διπλού περιβαλλοντικού λόγου: αυστηρού για τους ιδιώτες μικρής κλίμακας και ελαστικού για μεγάλα έργα δημοσίου ή επενδυτικού ενδιαφέροντος. Η ελληνική έννομη τάξη πρέπει να αποφύγει το ενδεχόμενο να επιβάλλει αυστηρούς περιορισμούς σε μικρούς ιδιοκτήτες, ενώ χαλαρώνει τις εγγυήσεις για μεγάλα έργα με επίκληση κλιματικής ή αναπτυξιακής ανάγκης. Η συνταγματική προστασία του περιβάλλοντος πρέπει να εφαρμόζεται με συνέπεια ανεξάρτητα από το μέγεθος, τον φορέα και την πολιτική προτεραιότητα της παρέμβασης. Διαφορετικά, η αναθεώρηση θα ενισχύσει την αίσθηση άνισης και επιλεκτικής περιβαλλοντικής νομιμότητας.
Δέκατος όγδοος κίνδυνος είναι η υποτίμηση της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η κλιματική προσαρμογή, η διαχείριση υδάτων, η προστασία αδέσποτων ζώων, η ανθεκτικότητα πόλεων, οι χώροι πρασίνου, η διαχείριση αποβλήτων και η πολεοδομική εφαρμογή αφορούν σε μεγάλο βαθμό τους δήμους και τις περιφέρειες. Εάν η αναθεώρηση ενισχύσει μόνο την κεντρική κρατική εξουσία χωρίς να προβλέψει λειτουργική συμμετοχή και επάρκεια της αυτοδιοίκησης, η εφαρμογή της θα είναι ελλιπής. Η περιβαλλοντική προστασία απαιτεί πολυεπίπεδη διακυβέρνηση. Το Σύνταγμα δεν πρέπει να συγκεντρώσει ρητορικά την ευθύνη στο κράτος και πρακτικά να αφήσει την αυτοδιοίκηση χωρίς μέσα.
Δέκατος ένατος κίνδυνος είναι η μη επαρκής σύνδεση της αναθεώρησης με την κοινωνική διάσταση της κλιματικής μετάβασης. Τα περιβαλλοντικά μέτρα μπορεί να έχουν κοινωνικό κόστος: ενεργειακές δαπάνες, περιορισμούς σε επαγγέλματα, αλλαγές χρήσεων γης, επιβαρύνσεις σε αγροτικές ή νησιωτικές περιοχές, ανακατανομή επενδύσεων και μεταβολή παραγωγικών μοντέλων. Εάν η αναθεώρηση αγνοήσει τη δίκαιη μετάβαση, θα αφήσει ανοικτό το ενδεχόμενο περιβαλλοντικών πολιτικών κοινωνικά άνισων. Το άρθρο 24 πρέπει να συνομιλεί με την ισότητα, την κοινωνική προστασία, την περιφερειακή ανάπτυξη και την προστασία ευάλωτων ομάδων. Η κλιματική πολιτική δεν πρέπει να είναι κοινωνικά τυφλή.
Εικοστός κίνδυνος είναι η θεσμική εξοικείωση με την εξαίρεση. Η ιστορία του ελληνικού πολεοδομικού και περιβαλλοντικού δικαίου δείχνει ότι προσωρινές εξαιρέσεις, μεταβατικές ρυθμίσεις και ειδικά καθεστώτα τείνουν να μονιμοποιούνται. Εάν η αναθεώρηση εισαγάγει έννοιες που επιτρέπουν ευχερείς παρεκκλίσεις χάριν ισοζυγίου, κλίματος, ενεργειακής μετάβασης ή οικιστικής ασφάλειας, υπάρχει κίνδυνος οι παρεκκλίσεις να γίνουν κανονικότητα. Το άρθρο 24 πρέπει να λειτουργεί ως αντίβαρο στην εξαίρεση, όχι ως θεμέλιό της.
Εικοστός πρώτος κίνδυνος είναι η αποδυνάμωση του δικαστικού ελέγχου μέσω υπερπολιτικοποίησης των νέων εννοιών. Όταν μία διάταξη εισάγει πολύ γενικούς σκοπούς, τα δικαστήρια ενδέχεται να δείχνουν αυξημένη αυτοσυγκράτηση, θεωρώντας ότι πρόκειται για πολιτικές επιλογές υψηλής τεχνικής και δημοσιονομικής πολυπλοκότητας. Αυτό μπορεί να οδηγήσει σε περιορισμένο έλεγχο της διοίκησης. Η αναθεώρηση πρέπει να παρέχει στα δικαστήρια συγκεκριμένα κριτήρια ελέγχου, ώστε η επίκληση της κλιματικής ή ενεργειακής πολιτικής να μην καθιστά τις διοικητικές επιλογές πρακτικά ανέλεγκτες.
Εικοστός δεύτερος κίνδυνος είναι η ασυμμετρία ανάμεσα σε ισχυρούς και αδύναμους φορείς συμφερόντων. Μεγάλες επενδύσεις, ενεργειακοί φορείς, τουριστικά συμφέροντα και οργανωμένες επαγγελματικές ομάδες έχουν μεγαλύτερη ικανότητα να επηρεάζουν τη νομοθετική και διοικητική εξειδίκευση των νέων συνταγματικών όρων. Αντιθέτως, τοπικές κοινότητες, μικροϊδιοκτήτες, περιβαλλοντικές οργανώσεις, κάτοικοι ευάλωτων περιοχών και φορείς προστασίας ζώων μπορεί να έχουν περιορισμένη πρόσβαση. Η αναθεώρηση πρέπει να προβλέπει θεσμικά αντίβαρα, ώστε η περιβαλλοντική πολιτική να μη διαμορφώνεται μόνο από τους οικονομικά και διοικητικά ισχυρότερους.
Εικοστός τρίτος κίνδυνος είναι η μη συντονισμένη σχέση με το ενωσιακό δίκαιο. Το άρθρο 24 πρέπει να εναρμονιστεί με τις ενωσιακές υποχρεώσεις για περιβαλλοντική εκτίμηση, προστασία οικοτόπων, ύδατα, κλιματική ουδετερότητα, ενέργεια και συμμετοχή του κοινού. Εάν η εθνική αναθεώρηση χρησιμοποιηθεί για να δημιουργήσει εντύπωση εθνικής συνταγματικής αυτοτέλειας που παρακάμπτει ενωσιακές εγγυήσεις, θα προκύψουν συγκρούσεις και ακυρώσεις. Η συνταγματική αναθεώρηση πρέπει να λειτουργήσει συμπληρωματικά και ενισχυτικά προς το ενωσιακό περιβαλλοντικό κεκτημένο, όχι ανταγωνιστικά.
Εικοστός τέταρτος κίνδυνος είναι η αποσπασματική ανάγνωση του περιβάλλοντος. Το άρθρο 24 δεν πρέπει να μετατραπεί σε κατάλογο ανεξάρτητων θεματικών: κλίμα, ύδατα, ΑΠΕ, ζώα, δάση, οικισμοί, πολιτιστικό περιβάλλον. Το περιβάλλον είναι ενιαίο σύστημα. Οι παρεμβάσεις στο ένα πεδίο επηρεάζουν τα άλλα. Η υδατική διαχείριση επηρεάζει τη γεωργία, τη βιοποικιλότητα και τον τουρισμό. Οι ΑΠΕ επηρεάζουν τοπίο, ορνιθοπανίδα και δασικές περιοχές. Η κλιματική προσαρμογή επηρεάζει τις πόλεις, τις ακτές και τα μνημεία. Η προστασία των ζώων συνδέεται με οικοτόπους και χρήσεις γης. Η αναθεώρηση πρέπει να οργανωθεί συστημικά και όχι θεματικά απομονωμένα.
Εικοστός πέμπτος κίνδυνος είναι η εξασθένιση του συμβολικού κύρους του άρθρου 24. Το άρθρο 24 έχει αποκτήσει στη μεταπολιτευτική έννομη τάξη ιδιαίτερη κανονιστική και συμβολική δύναμη. Εάν η αναθεώρηση εμφανιστεί ως προσπάθεια περιορισμού του, ακόμη και μέσω θετικών περιβαλλοντικών όρων, μπορεί να υπονομευθεί η εμπιστοσύνη στην προστατευτική του λειτουργία. Η συνταγματική αναθεώρηση χρειάζεται όχι μόνο νομική ακρίβεια, αλλά και θεσμική καθαρότητα. Πρέπει να είναι σαφές ότι ο σκοπός της είναι η ενίσχυση της προστασίας και όχι η ανακατανομή του περιβαλλοντικού κόστους υπέρ επιμέρους αναπτυξιακών ή οικιστικών συμφερόντων.
Συνολική αποτίμηση
Το άρθρο 24 έχει λειτουργήσει ως συνταγματική απάντηση σε μία παθογένεια του ελληνικού χώρου: προηγείται η πραγματική δόμηση και έπεται ο σχεδιασμός. Η λογική αυτή αντιστρέφει την έννοια της πολεοδομίας. Η συνταγματική τάξη απαιτεί πρώτα σχεδιασμό, μετά όρους δόμησης και τέλος ατομική οικοδομική αξιοποίηση. Εάν η αναθεώρηση επιδιώξει να θεραπεύσει ειδικές αδικίες χωρίς να αποδομήσει τον προγραμματικό χαρακτήρα του χωρικού σχεδιασμού, μπορεί να είναι θεμιτή. Εάν όμως χρησιμοποιηθεί για να αποδυναμώσει τον κανόνα της προηγούμενης πολεοδόμησης, τότε θα επηρεάσει τον δομικό πυρήνα του άρθρου 24. Η βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη δεν ταυτίζεται ούτε με την πλήρη απαγόρευση δόμησης ούτε με την απεριόριστη οικοδομική εκμετάλλευση. Προϋποθέτει τυποποιημένες κατηγορίες οικισμών, φέρουσα ικανότητα, υποδομές, πρόσβαση, ύδρευση, αποχέτευση, προστασία ρεμάτων, αντιπλημμυρική ασφάλεια, σεισμικότητα, δασικό χαρακτήρα, πολιτιστικό τοπίο και κοινωνική λειτουργία της ιδιοκτησίας.
Η επίκληση της αποκέντρωσης και του δημογραφικού προβλήματος εισάγει μία πρόσθετη παράμετρο. Είναι αληθές ότι η ερήμωση μικρών οικισμών και ορεινών ή νησιωτικών περιοχών δεν μπορεί να αντιμετωπιστεί με τους ίδιους κανόνες που εφαρμόζονται σε υπερκορεσμένες παραθαλάσσιες ή τουριστικές περιοχές. Η συνταγματική προστασία του περιβάλλοντος δεν επιβάλλει τυφλή ομοιομορφία. Επιβάλλει όμως αντικειμενικά κριτήρια. Η διαφοροποίηση υπέρ μικρών ή φθινόντων οικισμών μπορεί να δικαιολογηθεί μόνο εφόσον στηρίζεται σε πραγματικά πολεοδομικά, κοινωνικά και περιβαλλοντικά δεδομένα, όχι σε πολιτική πίεση διατήρησης παλαιών οικοδομησιμότητων. Η αναθεώρηση θα ήταν θεσμικά ισχυρότερη εάν δεν επιχειρούσε να λύσει απευθείας το ζήτημα των οικισμών μέσα από γενική συνταγματική χαλάρωση, αλλά εάν επέβαλλε στον νομοθέτη υποχρέωση διαφοροποιημένου χωρικού σχεδιασμού με ταχεία ολοκλήρωση τοπικών και ειδικών πολεοδομικών σχεδίων, σαφή μεταβατικά καθεστώτα και αποζημιωτικές ή ανταλλακτικές λύσεις όπου η θυσία της ιδιοκτησίας υπερβαίνει το συνταγματικώς ανεκτό μέτρο.
Η συνταγματική αναθεώρηση του άρθρου 24 πρέπει επίσης να συσχετιστεί με το άρθρο 17 για την ιδιοκτησία και την περιουσία. Η ίδια δέσμη προτάσεων της Κυβέρνησης περιλαμβάνει αναθεώρηση του άρθρου 17, με αναφορά σε προστασία της περιουσίας πέραν της στενής ιδιοκτησίας, αποζημίωση για περιορισμό χρήσης χωρίς απαλλοτρίωση, δυνατότητα μεταφοράς συντελεστή δόμησης και αξιοποίηση εγκαταλελειμμένων κτιρίων για κοινωνικούς σκοπούς. Η σύνδεση άρθρων 17 και 24 είναι κρίσιμη. Το περιβαλλοντικό Σύνταγμα δεν μπορεί να αγνοεί την περιουσιακή θυσία, αλλά ούτε και το περιουσιακό Σύνταγμα μπορεί να εξουδετερώνει την περιβαλλοντική προστασία. Η μεταφορά συντελεστή δόμησης, εφόσον οργανωθεί με σαφείς ζώνες υποδοχής, πραγματικό πολεοδομικό σχεδιασμό και αυστηρό έλεγχο φέρουσας ικανότητας, μπορεί να λειτουργήσει ως μηχανισμός εξισορρόπησης. Εάν όμως χρησιμοποιηθεί ως γενικευμένο παράγωγο δικαίωμα δόμησης, θα μεταφέρει την περιβαλλοντική πίεση από μία περιοχή σε άλλη χωρίς ουσιαστικό έλεγχο.
Η διαδικαστική πλευρά της αναθεώρησης δεν είναι δευτερεύουσα. Κατά το άρθρο 110 του Συντάγματος, η ανάγκη αναθεώρησης διαπιστώνεται από τη Βουλή με ειδικές πλειοψηφίες και η αναθεώρηση ολοκληρώνεται από την επόμενη Βουλή, ενώ απαιτείται πρόταση τουλάχιστον πενήντα βουλευτών και δύο ψηφοφορίες που απέχουν τουλάχιστον έναν μήνα. Αυτό σημαίνει ότι η σημερινή πρόταση της Νέας Δημοκρατίας δεν είναι ακόμη αναθεωρημένο Σύνταγμα ούτε πλήρες κανονιστικό κείμενο. Είναι αναθεωρητική αφετηρία. Η τελική σημασία της θα κριθεί από τη συγκεκριμένη διατύπωση που θα προταθεί, από το εύρος της αναθεωρητικής εντολής, από τις πλειοψηφίες που θα διαμορφωθούν και από το κατά πόσον η επόμενη Βουλή θα κινηθεί εντός των ορίων της αναθεωρητικής απόφασης.
Από νομοτεχνική άποψη, η ασφαλέστερη αναθεώρηση θα ήταν προσθετική και όχι αποδομητική. Θα μπορούσε να διατηρήσει ανέπαφο τον κορμό του άρθρου 24 και να προσθέσει ρητές υποχρεώσεις για κλιματική ουδετερότητα, προσαρμογή, υδατική ασφάλεια, προστασία βιοποικιλότητας, ορθολογική χωροθέτηση ΑΠΕ, περιβαλλοντικό ισοζύγιο ως μηχανισμό μη επιδείνωσης και προστασία ζώων. Αντιθέτως, μία αναθεώρηση που θα επιχειρούσε να περιορίσει την προληπτική ισχύ του άρθρου 24, να εξασθενήσει την προστασία δασών και δασικών εκτάσεων, να επιτρέψει ευχερέστερη μεταβολή χρήσεων ή να συνταγματοποιήσει υφιστάμενες οικιστικές παρεκκλίσεις θα δημιουργούσε σοβαρό πρόβλημα συνταγματικής συνέχειας. Το άρθρο 24 δεν είναι απλή διάταξη πολιτικής ευχέρειας. Είναι διάταξη που συγκροτεί αντικειμενική αξιακή τάξη περιβαλλοντικής προστασίας.
Η έννοια του περιβαλλοντικού ισοζυγίου χρειάζεται ειδική επεξεργασία. Θα ήταν σκόπιμο να διατυπωθεί όχι ως γενική δυνατότητα αντιστάθμισης, αλλά ως υποχρέωση τεκμηριωμένης αποφυγής καθαρής περιβαλλοντικής επιδείνωσης. Η κρατική παρέμβαση θα πρέπει να αξιολογείται κατά τρόπο πλήρη, σωρευτικό και μακροπρόθεσμο. Δεν αρκεί η τυπική πρόβλεψη πρασίνου, αναδάσωσης ή αντισταθμιστικού τέλους. Απαιτείται έλεγχος πραγματικής οικολογικής ισοδυναμίας, χρονικής εγγύτητας, τοπικής συνάφειας και δυνατότητας παρακολούθησης. Η βλάβη ώριμου οικοσυστήματος δεν εξισώνεται αυτομάτως με μελλοντική φύτευση. Η απώλεια ελεύθερου χώρου σε πυκνοδομημένη περιοχή δεν αντισταθμίζεται επαρκώς με παρέμβαση σε απομακρυσμένο σημείο. Η αλλοίωση τοπίου δεν θεραπεύεται πάντοτε με χρηματική εισφορά. Το περιβαλλοντικό ισοζύγιο πρέπει να είναι κανόνας αυστηρότερης λογοδοσίας, όχι άδεια περιβαλλοντικού συμψηφισμού.
Η σχέση της αναθεώρησης με το ευρωπαϊκό δίκαιο είναι επίσης καθοριστική. Το άρθρο 191 ΣΛΕΕ θεμελιώνει την πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος σε στόχους διατήρησης, προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος, προστασίας της ανθρώπινης υγείας, συνετής και ορθολογικής χρησιμοποίησης των φυσικών πόρων και προώθησης διεθνών μέτρων για την αντιμετώπιση περιφερειακών ή παγκόσμιων περιβαλλοντικών προβλημάτων. Η ελληνική συνταγματική αναθεώρηση δεν μπορεί να κινηθεί κάτω από το επίπεδο προστασίας που διαμορφώνεται από το ενωσιακό δίκαιο. Μπορεί να το εξειδικεύσει, να το ενισχύσει και να το εντάξει σε εθνική συνταγματική γλώσσα, όχι όμως να το παρακάμψει. Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία σε περιοχές Natura, σε έργα ΑΠΕ με σημαντικές επιπτώσεις, σε υδατικά συστήματα, σε δασικές εκτάσεις και σε περιοχές υψηλής οικολογικής αξίας.
Η αναθεώρηση του άρθρου 24 θα πρέπει να αποφύγει δύο αντίθετες υπερβολές. Η πρώτη είναι ο περιβαλλοντικός ρητορισμός χωρίς πρακτικές συνέπειες. Η απλή αναγραφή κλιματικής αλλαγής, υδάτων, ΑΠΕ, ζώων και ισοζυγίου δεν αρκεί, εάν δεν συνοδεύεται από ερμηνεύσιμες υποχρεώσεις του κράτους και ελεγκτικά κριτήρια για τον νομοθέτη και τη διοίκηση. Η δεύτερη είναι η αναπτυξιακή εργαλειοποίηση της αναθεώρησης. Το άρθρο 24 δεν πρέπει να γίνει όχημα για τη νομιμοποίηση παλαιών χωρικών εκκρεμοτήτων με γενικούς όρους. Το Σύνταγμα μπορεί να αναγνωρίσει την ανάγκη ασφάλειας δικαίου και μεταβατικής προστασίας, αλλά δεν πρέπει να απολέσει την κανονιστική του ικανότητα να διακρίνει τη νόμιμη προσδοκία από την αυθαίρετη ή περιβαλλοντικά μη ανεκτή επέκταση.
Μία θεσμικά ισορροπημένη διατύπωση θα μπορούσε να κινηθεί σε τέσσερις άξονες. Πρώτον, να διατηρηθεί πλήρως η υφιστάμενη προστασία φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, δασών, δασικών εκτάσεων, χωροταξίας και πολεοδομικού σχεδιασμού. Δεύτερον, να προστεθεί ρητή κρατική υποχρέωση για μετριασμό της κλιματικής αλλαγής, προσαρμογή στις συνέπειές της, προστασία υδάτινων πόρων και ανθεκτικότητα υποδομών και οικισμών. Τρίτον, να προβλεφθεί ότι η ανάπτυξη ανανεώσιμων πηγών ενέργειας αποτελεί συνταγματικό σκοπό, υπό την επιφύλαξη χωροταξικού σχεδιασμού, προστασίας βιοποικιλότητας και φέρουσας ικανότητας. Τέταρτον, να κατοχυρωθεί περιβαλλοντικό ισοζύγιο ως υποχρέωση μη καθαρής υποβάθμισης και πραγματικής αποκατάστασης, με ειδική προστασία της βιοποικιλότητας και των ζώων.
Η κρίσιμη νομική παρατήρηση είναι ότι η προτεινόμενη αναθεώρηση, όπως έχει έως σήμερα δημοσιοποιηθεί, δεν εμφανίζεται ευθέως ως πρόταση απομείωσης της προστασίας του άρθρου 24. Αντιθέτως, στο τυπικό της περίγραμμα εμφανίζεται ως πρόταση εμπλουτισμού του περιβαλλοντικού Συντάγματος με κλιματικές, υδατικές, ενεργειακές και ζωοφιλικές διαστάσεις. Η επιφύλαξη αφορά το μη ακόμη γνωστό κανονιστικό κείμενο και τη χωροταξική υποδήλωση της αναθεώρησης, ιδίως ως προς τα όρια οικισμών, την εκτός σχεδίου δόμηση και τη στάθμιση ιδιοκτησίας και περιβάλλοντος. Εκεί θα κριθεί εάν η αναθεώρηση θα αποτελέσει πράγματι εκσυγχρονισμό του άρθρου 24 ή εάν θα επιδιώξει να μετακινήσει το ισοζύγιο υπέρ ευχερέστερης οικοδομικής αξιοποίησης.
Η ορθότερη συνταγματική γραμμή είναι να αντιμετωπιστεί το άρθρο 24 όχι ως εμπόδιο στην ανάπτυξη, αλλά ως θεσμική προϋπόθεση σοβαρής ανάπτυξης. Η Ελλάδα δεν πάσχει από υπερβολικό σχεδιασμό, αλλά από καθυστερημένο, αποσπασματικό και συχνά αντιφατικό σχεδιασμό. Δεν πάσχει από υπερβολική περιβαλλοντική πρόληψη, αλλά από διοικητική αστάθεια, αργή ολοκλήρωση χωρικών εργαλείων, ασαφή όρια, ελλιπή δασικούς και πολεοδομικούς μηχανισμούς, και ιστορική ανοχή σε πραγματικές καταστάσεις που εκ των υστέρων αποζητούν θεσμική αναγνώριση. Η αναθεώρηση του άρθρου 24 μπορεί να είναι χρήσιμη μόνο εφόσον επιταχύνει τον νόμιμο σχεδιασμό, ενισχύει τη σαφήνεια και καθιστά την περιβαλλοντική προστασία πιο σύγχρονη, όχι πιο διαπραγματεύσιμη.
Πηγές
Πηγές για την τρέχουσα πρόταση αναθεώρησης του 2026
Ναυτεμπορική, Συνταγματική Αναθεώρηση: Οι προτάσεις της Ν.Δ.
Χρήσιμη για την παρουσίαση των τριάντα προτεινόμενων άρθρων και για την πρώτη συνοπτική αποτύπωση του αναθεωρητικού πακέτου.
Καθημερινή, Κ.Ο. Νέας Δημοκρατίας: Η πρόταση Μητσοτάκη για τη συνταγματική αναθεώρηση – Αλλαγές σε 30 άρθρα.
https://www.kathimerini.gr/politics/564213289/k-o-neas-dimokratias-i-protasi-mitsotaki-gia-ti-syntagmatiki-anatheorisi-allages-se-30-arthra/
Χρήσιμη για την επιβεβαίωση ότι η πρόταση παρουσιάστηκε στην Κοινοβουλευτική Ομάδα της ΝΔ και αφορά αναθεώρηση ευρέος φάσματος διατάξεων.
News 24/7, Οι προτάσεις της ΝΔ για την αναθεώρηση του Συντάγματος – Τα 30 προτεινόμενα άρθρα.
Ιδίως χρήσιμη για το άρθρο 24, διότι καταγράφει τις θεματικές της κλιματικής αλλαγής, της διαχείρισης υδάτινων πόρων, των ΑΠΕ, του περιβαλλοντικού ισοζυγίου και της προστασίας των ζώων.
ΣΚΑΪ, Συνεδρίαση Κ.Ο. της ΝΔ – Τα 30 προτεινόμενα προς αναθεώρηση άρθρα του Συντάγματος.
https://www.skai.gr/news/politics/synedriasi-ko-tis-nd-ta-30-proteinomena-pros-anatheorisi-arthra-tou-syntagmatos
Χρήσιμη ως πρόσθετη δημοσιογραφική πηγή για την ίδια πρόταση, με συνοπτική καταγραφή των βασικών αξόνων.
Πρωθυπουργός, Δήλωση για όρια οικισμών, άρθρο 24, ιδιοκτησία και δικαιολογημένη εμπιστοσύνη, 22.5.2025.
https://www.primeminister.gr/2025/05/22/36299
Ιδιαίτερα χρήσιμη για τη σύνδεση του άρθρου 24 με τα όρια οικισμών, την προστασία της ιδιοκτησίας, την αποκέντρωση, τη δημογραφική αναζωογόνηση της υπαίθρου και τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των ιδιοκτητών.
Syntagma Watch, Άρθρο 24 του Συντάγματος: η προτεινόμενη αναθεώρηση.
Χρήσιμη ως επιστημονική δημόσια παρέμβαση για την αναθεώρηση του άρθρου 24 και την ένταξη της κλιματικής κρίσης στο συνταγματικό κείμενο.
Athens Voice, Άρθρο 24 του Συντάγματος: να αναθεωρηθεί ή όχι;
https://www.athensvoice.gr/epikairotita/politiki-oikonomia/952104/arthro-24-tou-sudagmatos-na-anatheorithei-i-ohi/
Χρήσιμη για την ευρύτερη δημόσια συζήτηση γύρω από την ανάγκη ή μη αναθεώρησης του άρθρου 24, ιδίως ως προς χωροταξία, πολεοδομία και οικιστικές παθογένειες.
Τα Νέα, Για ένα καλύτερο άρθρο 24.
https://www.tanea.gr/2026/02/21/opinions/gia-ena-kalytero-arthro-24/
Χρήσιμη ως αρθρογραφική παρέμβαση για την ανάγκη βελτίωσης του άρθρου 24, ιδίως σε σχέση με την εφαρμογή του, τον χωροταξικό σχεδιασμό και τα θεσμικά προβλήματα του ελληνικού περιβαλλοντικού δικαίου.
Πρώτο Θέμα, Τα 30 άρθρα που προτείνει η ΝΔ για τη συνταγματική αναθεώρηση.
https://www.protothema.gr/politics/article/1632856/sudagmatiki-anatheorisi-ta-30-arthra-pou-proteinei-i-nd/
Χρήσιμη ως πρόσθετη δημοσιογραφική αποτύπωση της πρότασης, ιδίως για διασταύρωση του εύρους της αναθεωρητικής ατζέντας.
Liberal, Συνταγματική αναθεώρηση: Οι προτάσεις της ΝΔ.
https://www.liberal.gr/politiki/syntagmatiki-anatheorisi-oi-protaseis-tis-nd
Χρήσιμη ως συμπληρωματική πηγή για το πολιτικό πλαίσιο της αναθεώρησης και τη συστηματική ένταξη του άρθρου 24 στο συνολικό πακέτο.
Capital, Συνταγματική αναθεώρηση: Οι προτάσεις της ΝΔ για τα 30 άρθρα.
https://www.capital.gr/politiki/3909640/suntagmatiki-anatheorisi-oi-protaseis-tis-nd-gia-ta-30-arthra/
Χρήσιμη για παράλληλη επιβεβαίωση των άρθρων που τίθενται σε αναθεωρητική συζήτηση και για οικονομικοπολιτική ανάγνωση των προτάσεων.
Οικονομικός Ταχυδρόμος, Συνταγματική αναθεώρηση: Οι αλλαγές που προτείνει η ΝΔ.
https://www.ot.gr/2026/05/07/epikairothta/politiki/syntagmatiki-anatheorisi-oi-allages-pou-proteinei-i-nd/
Χρήσιμη για την αποτύπωση της αναθεώρησης υπό πρίσμα θεσμικών και οικονομικών επιπτώσεων.
Βασική ενδεικτική νομολογία ΣτΕ για άρθρο 24, αυθαίρετα και περιβαλλοντικό ισοζύγιο
ΣτΕ Ολ. 3341/2013. Θεμελιώδης απόφαση για την αντισυνταγματικότητα ρυθμίσεων του ν. 4014/2011 περί μακρόχρονης διατήρησης αυθαίρετων κατασκευών και χρήσεων, με κεντρική αναφορά στο άρθρο 24 και στον ορθολογικό πολεοδομικό σχεδιασμό.
ΣτΕ Ολ. 1118/2014. Χρήσιμη για την κρίση περί αντισυνταγματικότητας διατάξεων του ν. 4014/2011 και του ν. 4030/2011 σε σχέση με άδεια αποπεράτωσης αυθαίρετης κατασκευής.
ΣτΕ Ολ. 1858/2015. Αναγκαία για τη συνέχεια της νομολογίας περί αυθαιρέτων και τη διαφοροποίηση ως προς τον ν. 4178/2013, με κρίσιμη σημασία για το πώς το ΣτΕ δέχεται ή απορρίπτει νομοθετικά συστήματα τακτοποίησης.
ΣτΕ Ολ. 685/2019. Κρίσιμη για τις οικιστικές πυκνώσεις και την αντισυνταγματικότητα της εξαίρεσής τους από τους δασικούς χάρτες, με βάση τα άρθρα 24 παρ. 1 και 117 παρ. 3 του Συντάγματος.
ΣτΕ Ολ. 176/2023. Κρίσιμη για την εκτός σχεδίου δόμηση, διότι έκρινε ότι δεν αρκεί το ελάχιστο εμβαδόν του γηπέδου, αλλά απαιτείται πρόσωπο σε κοινόχρηστο χώρο.
ΣτΕ 2606/2005, ΣτΕ 3848/2005, ΣτΕ 3849/2005, ΣτΕ 2521/2000, ΣτΕ 3504/2010. Χρήσιμες για την παλαιότερη γραμμή περί εκτός σχεδίου δόμησης και προσώπου σε κοινόχρηστο δρόμο. Η ύπαρξη και η σχετική σημασία τους επιβεβαιώνεται σε σχολιασμό της ΣτΕ Ολ. 176/2023.
ΣτΕ Ολ. 2499/2012. Χρήσιμη για τη νομολογία περί περιβαλλοντικής αδειοδότησης, ιδίως στο πλαίσιο μεγάλων έργων και σύνθετων σταθμίσεων δημοσίου συμφέροντος.
ΣτΕ Ολ. 26/2014. Χρήσιμη για τη μεταφορά συντελεστή δόμησης και την ανάγκη ζωνών υποδοχής, στο πλαίσιο της σχέσης ιδιοκτησίας, πολεοδομικού σχεδιασμού και άρθρου 24.
ΣτΕ Ολ. 376/2014. Χρήσιμη για την προστασία δασών και δασικών εκτάσεων και τη σχέση του άρθρου 24 με το άρθρο 117 παρ. 3.
ΣτΕ 1421/2013. Χρήσιμη για ζητήματα ΑΠΕ, χωροθέτησης και περιβαλλοντικού ελέγχου.
Ευρωπαϊκή και διεθνής νομολογία για κλίμα, περιβάλλον και δικαιώματα
ΕΔΔΑ, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland, 9.4.2024, προσφυγή 53600/20. Βασική απόφαση για τη σύνδεση κλιματικής πολιτικής και άρθρου 8 ΕΣΔΑ, ιδίως ως προς την υποχρέωση κράτους να διαμορφώνει επαρκές προστατευτικό πλαίσιο έναντι σοβαρών συνεπειών της κλιματικής αλλαγής.
ΕΔΔΑ, Duarte Agostinho and Others v. Portugal and 32 Others, 9.4.2024, προσφυγή 39371/20. Χρήσιμη για τα όρια παραδεκτού, δικαιοδοσίας και κλιματικής δικαστικής προστασίας.
ΕΔΔΑ, Cordella and Others v. Italy, 24.1.2019, προσφυγές 54414/13 και 54264/15. Χρήσιμη για περιβαλλοντική ρύπανση, άρθρο 8 ΕΣΔΑ και θετικές υποχρεώσεις του κράτους.
ΕΔΔΑ, López Ostra v. Spain, 9.12.1994, προσφυγή 16798/90. Κλασική απόφαση για τη σύνδεση σοβαρής περιβαλλοντικής όχλησης με την ιδιωτική και οικογενειακή ζωή.
ΕΔΔΑ, Öneryıldız v. Turkey, 30.11.2004, προσφυγή 48939/99. Χρήσιμη για περιβαλλοντικό κίνδυνο, δημόσια ασφάλεια, ζωή και κρατικές παραλείψεις.
ΕΔΔΑ, Tătar v. Romania, 27.1.2009, προσφυγή 67021/01. Χρήσιμη για την αρχή της προφύλαξης και την περιβαλλοντική διακινδύνευση.
ΔΕΕ, C-127/02, Waddenvereniging and Vogelbeschermingsvereniging. Βασική απόφαση για τη δέουσα εκτίμηση επιπτώσεων σε προστατευόμενες περιοχές.
ΔΕΕ, C-258/11, Sweetman. Χρήσιμη για την ακεραιότητα τόπου Natura και τα όρια αδειοδότησης έργων.
ΔΕΕ, C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland. Κρίσιμη για τα ύδατα και την απαγόρευση υποβάθμισης υδάτινου σώματος.
ΔΕΕ, C-411/17, Inter-Environnement Wallonie and Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen. Χρήσιμη για στρατηγική περιβαλλοντική εκτίμηση και έργα με σοβαρό περιβαλλοντικό αποτύπωμα.
